SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS A LA SENTENCIA C-176/17
INHABILIDAD PARA POSTULARSE COMO JUEZ DE PAZ-Causal de inhabilidad por "haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia", se inscribe en un amplio margen de configuración legislativa y es una medida necesaria para salvaguardar la confianza de la comunidad en tales funcionarios jurisdiccionales (Salvamento de voto)
INHABILIDADES NO SANCIONATORIAS EN LABORES RELACIONADAS CON LA JUSTICIA-Constitucionalmente admisible (Salvamento de voto)
INHABILIDAD PARA POSTULARSE COMO JUEZ DE PAZ POR "HABER SIDO DICTADA EN SU CONTRA RESOLUCION ACUSATORIA POR CUALQUIER DELITO QUE ATENTE CONTRA LA ADMINISTRACION PUBLICA O DE JUSTICIA"-Medida es proporcional pues se trata de inhabilidad "temporal", y no sancionatoria, ya que solamente permanece mientras desaparece el manto de duda sobre la idoneidad del afectado (Salvamento de voto)
Ref.: Expedientes D-11582 y D-11586 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial) de la Ley 497 de 1999.
Demandantes: Herney David Montero Pinto, Eidy Carolina Borda Borda y Wilmer Alberto Brugos Burgos.
Magistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RIOS
Con el debido respeto, me permito exponer las razones que me llevaron a disentir de la decisión mayoritaria, adoptada por la Corte en la Sentencia C-176 de 2017.
1. En la citada providencia, la Corporación resolvió declarar inexequible el literal "e" del artículo 15 de la Ley 497 de 1999, que establecía como causal de inhabilidad para postularse como juez de paz, "haber sido dictada en su contra resolución acusatoria por cualquier delito que atente contra la administración pública o de justicia ". La posición mayoritaria asumió que la norma demandada imponía una limitación innecesaria y desproporcionada al derecho a acceder a cargos públicos, e incluso a la presunción de inocencia, debido a que: (i) existían otras medidas menos lesivas para impedir que una persona pudiera postularse al cargo de juez de paz -p. e. la revisión de datos sobre sanciones penales, disciplinarias y fiscales-; (ii) una decisión judicial que no equivale a un fallo condenatorio -como la resolución de acusación- no mina la confianza de la comunidad en sus jueces de paz; y (iii) la inhabilidad resulta desproporcionada en cuanto incluye personas que pueden ser tanto condenadas como absueltas, y deja por fuera delitos que pueden ser más graves que aquellos cobijados por la aludida medida.
2. En relación con la posición asumida por la mayoría, las razones por las cuales disiento, son básicamente dos: la primera, porque la inhabilidad derivada de la existencia de una resolución de acusación en contra de la persona que pretende ejercer como juez de paz, se inscribe en el amplio margen de configuración del legislador en la materia y es una medida necesaria para salvaguardar la confianza de la comunidad en tales funcionarios jurisdiccionales; y la segunda, porque la anterior tesis había sido sostenida y reconocida por la propia jurisprudencia de la Corte, en la que se ha señalado que las inhabilidades no sancionatorias, en labores relacionadas con la justicia, son constitucionalmente admisibles. A continuación desarrollaré estas dos ideas con mayor detenimiento.
3. Sobre la necesidad de la medida, encuentro que la decisión adoptada partió de una apreciación errada que la llevó a una conclusión contraevidente. En efecto, la posición mayoritaria sostiene que "la confianza que debe tener la comunidad en sus jueces de paz, en tanto fundamento de dicha institución, no se mina por la adopción de una decisión de la Fiscalía que de forma alguna, equivale a un fallo condenatorio." Considero que el argumento de la Sala carece de solidez pues la institución de los jueces de paz, precisamente, está edificada sobre las condiciones que la misma comunidad les reconoce a ciertos ciudadanos para ser elegidos popularmente y prestar un servicio honorífico como jueces de paz. Esto es así, porque la jurisdicción de paz está basada en la posibilidad de que los propios ciudadanos acudan a ella voluntariamente, como mecanismo para la solución pacífica de sus conflictos. Tal confianza sólo se puede lograr a través del reconocimiento ético y moral de quien detenta la dignidad de juez.
3.1. Desde este punto de vista, la institución de los jueces de paz no tiene otro sentido que exaltar a las personas que muestren especiales cualidades cívicas, morales y ciudadanas, que llevan a la comunidad a depositar su confianza para que administren justicia -en equidad-. De esta manera, es razonable que el juez de paz deba tener un mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la ciudadanía, y en credibilidad, debido a que son estos los fundamentos de su investidura. Es por ello, que la existencia de una acusación formal, contrario a lo concluido por la mayoría, sí podría minar esa confianza, con lo que la medida adoptada por el legislador no solamente era adecuada, sino necesaria.
3.2. En la Sentencia C-103 de 2004, la Corte ya se había referido a este tema al señalar que los jueces de paz son escogidos en virtud de sus "calidades personales y su reconocimiento comunitario". Sobre este aspecto, en la misma decisión, la Corte puntualizó que "(...) los jueces de paz son elegidos como tales por la comunidad en virtud del alto reconocimiento que ésta otorga a sus calidades personales - lo cual reviste de un carácter honorífico."
3.3. Adicionalmente, la medida es proporcional pues se trata de una inhabilidad que es temporal53 y no sancionatoria, ya que solamente permanece mientras desaparece el manto de duda sobre la idoneidad del afectado. Bajo este entendido, era claro que el objetivo de la medida no era afectar el derecho fundamental a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, ni el derecho a la presunción de inocencia, pues lo que realmente hacía era aumentar el estándar de exigencia de idoneidad para desempeñar la investidura de juez de paz. Este atributo exige para los jueces de paz la inexistencia de una condena (por supuesto), pero también la inexistencia de una acusación formal de contenido penal, relacionada con delitos que atenten contra la administración pública o de justicia.
3.4. El fortalecimiento de ese estándar de idoneidad, se insiste, no quebranta la presunción de inocencia ni el derecho de acceder a cargos públicos. El hecho de que sea distinto al de los jueces y otros servidores públicos (Art. 122 CP. y Ley 270/96) no lo hace inconstitucional comoquiera que se trata funciones muy distintas. Es razonable que el juez de paz deba tener un mayor respaldo en legitimidad, en confianza de la ciudadanía, en credibilidad, toda vez que este es el único fundamento de su investidura. Mientras los jueces de la República deben acreditar conocimientos jurídicos, experticia, y por supuesto condiciones morales, rectitud y probidad, los jueces de paz sustentan su cargo únicamente en la credibilidad y la confianza de su comunidad. La existencia de una acusación formal podría, entonces, minar esa confianza, único soporte de su investidura.
3.5. En ese sentido, no resultaba admisible, como equivocadamente lo sostuvo la mayoría de la Sala, comparar la situación de los jueces de paz con la de los demás jueces. Según fue señalado, existen diferencias relevantes para efecto de exigir o no la aplicación del mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Entre otras, los jueces pertenecientes a la rama judicial, son funcionarios que ingresan al servicio público por concurso de méritos, de manera que al ser jueces de carrera permanecen en funciones mientras su rendimiento sea satisfactorio y no sean sancionados. El juez ordinario debe fallar en derecho mientras que los jueces de paz lo hacen en equidad. Además, los jueces ordinarios derivan su sustento del ejercicio de este cargo, mientras que los jueces de paz son postulados por su comunidad, elegidos popularmente y prestan un servicio sin remuneración alguna. Adicionalmente, al paso que la jurisdicción ordinaria es imperativa para las partes, la activación de la jurisdicción de paz surge del acuerdo entre ellas. Esta última condición hace evidente que tanto la legitimidad de la jurisdicción de paz, como la vocación de las personas de acudir a ella, se sustentan en la confianza pública en torno a su labor de administrar justicia con pulcritud, imparcialidad, ética y total probidad.
3.6. En punto al presunto desconocimiento del derecho fundamental de acceso a cargos públicos, resultaba además evidente que la medida acusada no lo desconocía. Entre otras muchas razones, por cuanto el ejercicio del cargo de juez de paz no es incompatibilidad con el ejercicio, al mismo tiempo, de otro cargo público o privado (ley 497 de 1999, art. 17). 3.7. En efecto, a partir del carácter no remunerado54 y honorífico de sus labores (Ley 497 de 1999, art. 19), los jueces de paz puedan ocupar otros empleos en el sector público o privado. Así lo expresó esta Corporación en la Sentencia C-103 de 2004, al advertir que "el desempeño del cargo de juez de paz es compatible con el de otros cargos públicos. (...) el ejercicio de este cargo es netamente voluntario -es decir, quien resulta elegido para ser juez de paz lo hace en virtud de una decisión suya libre y voluntaria en el sentido de asumir una carga pública adicional, no de una imposición ni un deber." De esta manera, al poder desempeñar otra función pública -e incluso privada-, la inhabilidad dispuesta por el legislador no constituía ninguna vulneración del derecho al acceso a los cargos públicos.
4. Cabe agregar, además, que la posición adoptada por el suscrito, no obedece a una mera diferencia de criterio personal, pues está fundada en la pacífica y decantada línea jurisprudencial que hasta la sentencia C-176 de 2017, había sostenido la Corte en materia de inhabilidades no sancionatorias.
4.1. En ese sentido, la segunda razón por la que me aparto del fallo es precisamente porque la decisión adoptada se apartó injustificadamente de los pronunciamientos que con anterioridad había emitido la Corte en relación con el mismo tipo de inhabilidades. En particular, existen dos sentencias de esta Corporación (C-558 de 1994 y C-398 de 2011), e incluso una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, en vigencia de la extinta Sala Constitucional (Sentencia 1858 de noviembre 11 de 1988), que establecían que la inhabilidad temporal para el ejercicio de funciones relacionadas con la actividad jurisdiccional, cuando se profiere una resolución acusatoria en contra de quien pretende participar en la actividad jurisdiccional, bien por ser servidor judicial o en relación con el ejercicio de la abogacía, es constitucionalmente admisible.
4.2. En la primera decisión adoptada por la Corte en la materia, Sentencia C-558 de 199455, se estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del literal c) del artículo 136 del Decreto 2699 de 1991, que inhabilitaba para desempeñar cargos o empleos en la Fiscalía General de la Nación, a quienes se encontraran "en detención preventiva por delito doloso aunque gocen del beneficio de excarcelación, o hayan sido afectados por resolución de acusación o su equivalente en proceso penal por el mismo delito, mientras se define su responsabilidad; (...)". En el caso, el demandante consideraba que era injusto que se suspendiera a un empleado de la Fiscalía General de la Nación por haber sido objeto de un auto de detención, y que además, se debía presumir su inocencia hasta que se profiriera una sentencia en firme, ya que debía prevalecer la dignidad de la persona sobre la del cargo. Al analizar la norma, la Corte declaró su exequibilidad al considerar que "si se acepta que en órganos como la Fiscalía presten sus servicios personas contra las cuales existen indicios graves de responsabilidad en la comisión de delitos dolosos, es tanto como admitir que se destruya el Estado de Derecho, pues la administración de justicia queda en manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales están en entredicho y, por tanto, no serían garantía suficiente de un correcto ejercicio de la función pública asignada, ni son garantía para los procesados."
4.3. Posteriormente, en la Sentencia C-398 de 201156, la Corte estudió una demanda contra el artículo 29 de la Ley 1123 de 2007 (Código Disciplinario del Abogado), que establecía como incompatibilidad para ejercer la abogacía "la imposición de una medida de aseguramiento o sentencia, excepto cuando la actuación sea en causa propia, sin perjuicio de los reglamentos penitenciarios y carcelarios." En este caso el demandante sostenía que el detenido podía ejercer la profesión "a pesar de que se le haya impuesto una medida de aseguramiento privativa de la libertad, por cuanto sus calidades profesionales no sufren mengua por estar detenido, ni hay lugar a un abierto cuestionamiento de sus cualidades éticas y humanas." En el caso, la Corte declaró la exequibilidad de la disposición demandada, al considerar que "la incompatibilidad censurada tiene claros fines constitucionales en la previsión del riesgo social, en el interés general inherente al ejercicio profesional de la abogacía y en la protección de los derechos de terceros, objetivos que aportan un marco de justificaciones más amplio que el fundado en la mera apreciación individual de las consecuencias que la privación de la libertad tendría sobre el directamente implicado.
4.4. Finalmente, vale la pena resaltar que el criterio adoptado por la Corte tenía como antecedente directo la jurisprudencia previa a la Constitución de 1991 proferida por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Muestra de ello, es la Sentencia 1858 de noviembre 11 de 198857 en la que la Corte Suprema había estudiado una demanda de inconstitucionalidad contra el literal c) del artículo 56 del Decreto Numero 52 de 1987 (relativo a la carrera judicial), que establecía una inhabilidad para los funcionarios judiciales que se encontraran "en detención preventiva, aunque gocen del beneficio de excarcelación y quienes hayan sido llamados a juicio mientras se resuelve su situación jurídica (...)" En la demanda, el actor alegaba que: (i) la norma acusada violaba el artículo 16 de la Constitución de 1886, al prescindir de personal que había venido prestando sus servicios en la Rama Jurisdiccional, "por existir en su contra un auto de detención como medida de aseguramiento aunque goce del beneficio de la excarcelación o libertad provisional, o una resolución de acusación"; (ii) porque el precepto acusado violaba el inciso primero del artículo 26 de la Constitución de la época, debido a que no permitía el ingreso a la carrera a un funcionario, por tener en su contra un auto de detención o una "resolución acusatoria", que, a su modo de ver, constituía una "condena anticipada"', lo que violaba el derecho de defensa; y finalmente, (iii) porque contrariaba el artículo 160 de la Constitución, que señalaba que "los jueces y magistrados no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus cargos, sino por virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior o en los casos que determine la ley." En el análisis de la demanda, la Corte Suprema concluyó que el requisito dispuesto en la norma demandada se justifica porque "la conducta del ciudadano que va a ingresar a la carrera judicial no debe estar en tela de juicio".
4.5. Como se puede apreciar, para la jurisprudencia constitucional este tipo de inhabilidades eran constitucionalmente validas debido a que: (i) se fundamentaban en la garantía del correcto ejercicio de la función pública de administración de justicia, la cual debe quedar en manos de personas cuyas virtudes o condiciones personales no pueden estar en entredicho; y, porque (ü) la previsión del riesgo social, el interés general inherente al ejercicio de profesiones relacionadas con la justicia y la protección de los derechos de terceros, aportaban justificaciones más amplias que la mera apreciación individual de las consecuencias que la medida tendría sobre el directamente implicado.
4.6. En mi concepto, la Corte debió reiterar estas consideraciones jurisprudenciales, las cuales constituían elementos valiosos para avanzar hacia la consolidación de una administración de justicia más trasparente y legítima, basada en la virtud cívica de las personas que desempeñan la loable y digna labor de impartir justicia desde la equidad.
5. Las anteriores son las razones por las cuales, respetuosamente, me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala, y por las que, en consecuencia, salvo el voto en la presente sentencia.
Fecha ut supra,
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS Magistrado (e)