SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-176 DE 2006.DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Requisitos formales (Salvamento de voto)DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Requisitos materiales (Salvamento de voto)DELEGACION DE FUNCIONES CONSTITUCIONALES PRESIDENCIALES-Naturaleza de las funciones delegadas (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE INTERPRETACION DEL EFECTO UTIL-Aplicación (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE LA NO REDUNDANCIA-Aplicación (Salvamento de voto)MINISTRO DELEGATARIO-Antecedentes (Salvamento de voto) FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA COMO JEFE DE GOBIERNO Y GOBIERNO-Diferenciación (Salvamento de voto)Hay que diferenciar entre las funciones del Presidente de la República como Jefe de Gobierno y la figura del Gobierno prevista en distintas disposiciones constitucionales. En efecto, afirmar que la sanción de las leyes ordinarias corresponde al “Gobierno” y que por lo tanto se trata de una función presidencial que corresponde a la calidad de Jefe de Gobierno no resiste el menor análisis. Cuando el texto constitucional emplea la expresión Gobierno no se refiere a las funciones del Presidente como Jefe de Gobierno, sino a la figura de prevista por el artículo 115 constitucional, la cual guarda relación con otras características propias de un régimen presidencial como la responsabilidad del Primer Mandatario y el refrendo ministerial. Por ejemplo, sostener que la previsión del artículo 212 constitucional en el sentido que el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior y “mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad”, corresponde a una función presidencial que se ejerce en calidad de Jefe de Gobierno y por lo tanto puede ser temporalmente transferida al ministro delegatario no resiste el menor análisis desde la perspectiva de un Estado constitucional de derecho.SANCION DE LEY POR MINISTRO DELEGATARIO-Improcedencia SANCION DE LEY-Función del Presidente de la República como Jefe de Estado (Salvamento de voto)La función de sancionar las leyes no es una función constitucional que el Presidente de la República pueda delegar en el ministro delegatario. En primer lugar, el Primer Mandatario puede continuar sancionando las leyes cuando se encuentra en el exterior, máxime con los avances en materia de comunicaciones presentes en un mundo globalizado, no se encuentra entonces el requisito fáctico o material que la función en cuestión no pueda ser ejercida por el Presidente en el exterior. En segundo lugar la sanción de las leyes no es una función que pueda ser ejercida por el Ministro “bajo su propia responsabilidad”. En tercer lugar, y según lo previamente consignado, la previsión del artículo 165 constitucional en el sentido que la sanción de las leyes corresponde al Gobierno no debe conducir al equívoco de asumir que se trata de una función que el Presidente ejerce como Jefe de Gobierno y en esa medida es susceptible de delegación. Por el contrario, por la responsabilidad política que acarrea se trata de una función típica de Jefe de Estado, máxime cuando esta figura es un medio por medio del cual participa el primer mandatario en la elaboración de las leyes. SISTEMA DE FUENTES EN EL ESTADO DE DERECHO-Importancia en la determinación de la autoridad encargada de sancionar las leyes (Salvamento de voto)Referencia: expediente L.A.T.-281Revisión constitucional de la Ley 969 del 13 de julio de 2005 “por medio de la cual se aprueba el Convenio de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Honduras”, suscrito en la ciudad de Bogotá D. C., el 12 de noviembre de 2003. Magistrado Ponente: Dr. ALVARO TAFUR GALVISCon el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión mayoritaria que declaró exequible la Ley 969 de 13 de julio de 2005, por medio de la cual se aprueba el “Convenio de Cooperación Técnica, Científica y Tecnológica entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Honduras”.Consideró la mayoría que la ley aprobatoria del tratado internacional podía ser sancionada por el Ministro del Interior y de Justicia, delegatario de funciones presidenciales, decisión de la cual me aparto por considerar que la sanción presidencial de las leyes es una función indelegable. En efecto, en el fallo en cuestión se sostuvo: “Sobre este particular debe resaltarse que por medio del Decreto 2317 del ocho (8) de julio de 2005, el Presidente de la República habida cuenta que se trasladaría los días 9 al 14 de julio de 2005 a las ciudades de Madrid (España) y Londres (reino Unido) con el fin de asistir a una visita de Estado y cumplir con una agenda de trabajo, delegó en el Ministro del Interior y de Justicia el ejercicio de algunas de sus constitucionales durante ese período. Específicamente el Presidente confió al ministro delegatario las competencias previstas en los artículos de la Carta 129; 150 numeral 10, en cuanto se refiere al ejercicio de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la república; 163; 165; 166; 189, con excepción de lo previsto en los numerales 1 y 2; 200; 201; 213; 214; 215; 303; 304 y
314. La facultad del Gobierno para sancionar las leyes ordinarias está contemplada en los artículos 165 y 189-9 de la Carta Política. A su vez, el inciso cuarto del artículo 196 Superior establece que “cuando el Presidente de la República se traslade al extranjero en ejercicio de su cargo, el ministro a quien corresponda, según el orden de precedencia legal, ejercerá bajo su propia responsabilidad las funciones que el Presidente le delegue, tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno”. Además la misma norma prevé que el Ministro delegatario pertenecerá al mismo partido o movimiento político que el Presidente. De esta manera, en la medida en que la facultad de sancionar leyes fue expresamente delegada por el Presidente al Ministro del Interior y de Justicia, de conformidad con el decreto antes mencionado, la Corte infiere que fueron cumplidos los requisitos previstos por el Estatuto Superior para esta última etapa del procedimiento legislativo”.A mi juicio la anterior postura es contraria del ordenamiento constitucional, por las razones que expongo a continuación. En primer lugar cabe señalar que el inciso final del artículo 196 constitucional establece una serie de requisitos concurrentes para la delegación de las funciones constitucionales presidenciales en el ministro delegatario, tales requisitos son los siguientes: (i) que el Presidente de la República se traslade al extranjero en ejercicio de su cargo, (ii) la expedición de un acto administrativo mediante el cual se deleguen expresamente las funciones presidenciales, (iii) que las funciones delegadas puedan ser ejercidas por el ministro delegatario bajo su propia responsabilidad, (iv) las funciones delegadas pueden ser de distinta naturaleza “tanto aquellas que le son propias como aquellas que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno”, (v) las funciones delegadas no puedan ser ejercidas por el Presidente de la República desde el exterior, (vi) el ministro delegatario debe pertenecer al mismo partido o movimiento político del Presidente.Más allá de los requisitos formales señalados en el precepto constitucional en cuestión, es preciso detenerse en los requisitos materiales fijados por dicho inciso, es decir, en la cuestión de la naturaleza de las funciones delegadas. Lo primero que salta a la vista al analizar este extremo es la indeterminación del enunciado normativo objeto de estudio, porque se limita a establecer que las funciones deben poder ser ejercidas por el ministro delegatario bajo su propia responsabilidad, y que adicionalmente pueden delegarse “tanto aquellas que le son propias como las que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno”. La indeterminación normativa a la que se ha hecho referencia tiene que ver con el significado del enunciado “tanto aquellas que le son propias”, el cual puede ser interpretado de dos distintas maneras en primer lugar podría entenderse que se refiere a las funciones que le son propias al Presidente, y en segundo lugar podría referirse a las funciones que le son propias al ministro delegatario. Acudiendo a diversos criterios interpretativos –tales como los del efecto útil y el principio de la no redundancia- cobra sentido la primera interpretación, es decir, que pueden ser delegadas las funciones que le son propias al Ministro.En efecto, la posibilidad interpretativa según la cual pueden ser delegadas las funciones que le propias al Presidente es contraria al principio del efecto útil porque la precisión introducida posteriormente –en el sentido que pueden ser delegadas la funciones del Jefe de Gobierno- carecería de cualquier eficacia pues no restringiría el ámbito de funciones delegables, por otra parte de conformidad con uno de los criterios de uso frecuente en la interpretación –el de la no redundancia- no tendría sentido que se hubiera previsto que el Presidente delegara las funciones que le son propias y aquellas que ejerce en su calidad de Jefe de Gobierno, porque nuevamente la segunda expresión sería redundante. Adicionalmente, entender que el Presidente puede delegar cualquier función que le sea propia en el ministro delegatario, significaría desnaturalizar esta figura, pues no hay que olvidar que éste no suple una falta temporal del Presidente de la República, quien continúa en el ejercicio de sus funciones, salvo aquellas propias de su calidad de Jefe de Gobierno que decida delegar.Se tiene entonces que el ministro delegatario ejercerá aquellas funciones que le son propias en su calidad de ministro y aquellas que el Presidente le delegue como Jefe de Gobierno, y aquí nuevamente se debe introducir una nueva precisión pues sólo son delegables aquellas funciones que el Presidente no pueda cumplir por estar temporalmente en el exterior en el ejercicio de su cargo, se trata en este caso de una restricción de carácter fáctico que se relaciona con la imposibilidad de cumplir ciertas funciones presidenciales desde el extranjero.Cabe recordar aquí los orígenes de la figura del Ministro Delegatario creada bajo la vigencia de la Constitución de 1886 precisamente para enfrentar la situación anómala que se presentaba cuando el Presidente de la República viajaba al exterior en el ejercicio de sus funciones, conservando las prerrogativas y atribuciones propias de su investidura como jefe de Estado y era reemplazado por el designado ala Presidencia, quien en esta calidad cumplía iguales atribuciones a las del Presidente titular, originándose así la coexistencia o contemporaneidad de dos titulares del mismo órgano con funciones iguales, lo cual rompía la unidad en la dirección del Estado. Estos inconvenientes quedaron superados con la expedición del Acto Legislativo 01 de 1977, mediante el cual se subrogó el artículo 128 de la Constitución de 1886 para permitir la delegación de funciones en cabeza de un ministro, en los casos de ausencia temporal del Presidente en los que no se produce la vacancia del cargo.Como sostuvo con acierto la Corte Suprema de Justicia “El ministro delegatario cumple funciones subalternas del Presidente de quien sigue subordinado políticamente, sin que jamás adquiera le preeminencia presidencial que sí puede llegar a adquirir el Designado en el evento que asuma el encargo de sustituir al Presidente por falta temporal o definitiva de éste”.Por tal razón el órgano encargado del control de constitucionalidad bajo el anterior ordenamiento constitucional mantuvo una concepción restringida respecto de las funciones presidenciales que podía ejercer el Ministro delegatario, así en sentencia de doce (12) de diciembre de 1986 afirmó:“A pesar de la aparente amplitud y discrecionalidad absolutas que le reconoce el inciso tercero del artículo 128 de la Constitución al Presidente, para señalar o transferir al Ministro delegatario las funciones constitucionales de las que es titular y que en su sentir deban ser ejercidas por éste en el desempeño de tan transitorio encargo; es innegable que no se puede despojar de las que tiene como Jefe de Estado; como es igualmente claro, que aún estando ausente del país, puede reasumir las que inicialmente delegó y cuyo ejercicio directamente por él desde el exterior no esté condicionado por su regreso al territorio nacional (…)”.Finalmente, hay que diferenciar entre las funciones del Presidente de la República como Jefe de Gobierno y la figura del Gobierno prevista en distintas disposiciones constitucionales. En efecto, afirmar que la sanción de las leyes ordinarias corresponde al “Gobierno” y que por lo tanto se trata de una función presidencial que corresponde a la calidad de Jefe de Gobierno no resiste el menor análisis. Cuando el texto constitucional emplea la expresión Gobierno no se refiere a las funciones del Presidente como Jefe de Gobierno, sino a la figura de prevista por el artículo 115 constitucional, la cual guarda relación con otras características propias de un régimen presidencial como la responsabilidad del Primer Mandatario y el refrendo ministerial. Por ejemplo, sostener que la previsión del artículo 212 constitucional en el sentido que el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior y “mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad”, corresponde a una función presidencial que se ejerce en calidad de Jefe de Gobierno y por lo tanto puede ser temporalmente transferida al ministro delegatario no resiste el menor análisis desde la perspectiva de un Estado constitucional de derecho.Hechas las anteriores precisiones cobra sentido porque la función de sancionar las leyes no es una función constitucional que el Presidente de la República pueda delegar en el ministro delegatario. En primer lugar, el Primer Mandatario puede continuar sancionando las leyes cuando se encuentra en el exterior, máxime con los avances en materia de comunicaciones presentes en un mundo globalizado, no se encuentra entonces el requisito fáctico o material que la función en cuestión no pueda ser ejercida por el Presidente en el exterior. En segundo lugar la sanción de las leyes no es una función que pueda ser ejercida por el Ministro “bajo su propia responsabilidad”. La sanción es un acto mediante el cual el Presidente transmite su legitimidad política a la voluntad del Congreso, y en esa medida conlleva una responsabilidad política que es indelegable.En tercer lugar, y según lo previamente consignado, la previsión del artículo 165 constitucional en el sentido que la sanción de las leyes corresponde al Gobierno no debe conducir al equívoco de asumir que se trata de una función que el Presidente ejerce como Jefe de Gobierno y en esa medida es susceptible de delegación. Por el contrario, por la responsabilidad política que acarrea se trata de una función típica de Jefe de Estado, máxime cuando esta figura es un medio por medio del cual participa el primer mandatario en la elaboración de las leyes. Para concluir, cabe consignar que la regulación constitucional del sistema de fuentes, de la cual hace parte la previsión de quien es la autoridad encargada de sancionar las leyes, es de extrema importancia en un Estado de Derecho. No hay que olvidar que esta materia hace referencia a quien puede producir ciertos actos y bajo que procedimientos, en esa medida sostener que la sanción de las leyes es una atribución presidencial delegable significa desvirtuar el orden constitucional vigente y desconocer la atribución de competencias en la materia hecha por la Carta Política de 1991.Fecha ut supra.HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado