Sentencia C-170/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

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SENTENCIA C-170 DE 2026

 

Referencia: expediente PE-061

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Revisi�n de constitucionalidad del Decreto 0721 de 25 de junio de 2025, �por el cual se adiciona el Cap�tulo 10 al T�tulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz�.

 

Magistrado Ponente:

H�ctor Alfonso Carvajal Londo�o

 

Bogot� D.C., tres (3) de junio de dos mil veintis�is (2026).

 

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y tr�mites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente:

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

El 16 de julio de 2025, el Ministerio del Interior remiti� a la Corte copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025 -mediante el cual se reglamenta el Acto Legislativo 02 de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (en adelante CITREP)-, para que esta ejerciera un control de constitucionalidad autom�tico, previo e integral.

 

Una vez avocado el conocimiento del tr�mite, los diversos intervinientes se�alaron que la norma bajo examen es un decreto de contenido estatutario. Por su parte, los Ministerios del Interior y de Justicia, as� como la Presidencia de la Rep�blica y el procurador general de la Naci�n, coincidieron en se�alar que se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, toda vez que este se limita a reproducir los criterios establecidos en la ley para los congresistas.

 

A partir de lo anterior, como cuesti�n preliminar, la Sala Plena analiz� la naturaleza jur�dica del Decreto 0721 de 2025 para determinar si hace parte de las normas sobre las cuales esta Corporaci�n tiene competencia para ejercer el control de constitucionalidad. De antemano la Corte Constitucional reiter� que es ella la juez de su propia competencia seg�n las reglas dispuestas por el Art. 241 Superior. Por lo tanto, la f�rmula dispuesta en el art�culo 2 del Decreto 0721 de 2025 resulta inaplicable por pretender versar sobre un asunto que est� regulado por la Carta Pol�tica.

 

Para resolver la cuesti�n, la Sala Plena inici� con el� an�lisis sobre las facultades invocadas por el Gobierno Nacional para la expedici�n del Decreto, y encontr� que, en primer lugar se refiri� a las competencias reglamentarias dispuestas en el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica, y posteriormente al par�grafo 4� del art�culo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, cuyo tenor es el siguiente:

 

PAR�GRAFO 4�. El Gobierno Nacional reglamentar� las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias ele Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentaci�n de las sanciones, el Gobierno Nacional deber� tener en cuenta el inciso segundo del art�culo 134 de la Constituci�n Pol�tica.

 

La Corte reiter� lo sostenido en las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023. En la primera, la Corte realiz� el control de constitucionalidad del AL 2 de 2021, y este tribunal enfatiz� e insisti� en que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para la regulaci�n de esta enmienda constitucional tienen un car�cter estrictamente reglamentario. En la Sentencia C-032 de 2023 la Corte reiter� esta postura y enfatiz� en que la delegaci�n � o el mandato- dirigido al Gobierno Nacional en el AL 02 de 2021 no incluye competencias para dictar normas de car�cter estatutario ni legal, sino que es estrictamente reglamentaria.� Por lo tanto, la Corte concluy� que, la facultad ejercida por el Gobierno Nacional para la expedici�n del Decreto 0721 de 2025 fue exclusivamente reglamentaria, y la norma no puede tener otra naturaleza puesto que la delegaci�n constitucional no avala tal posibilidad. En atenci�n a las reglas y pronunciamientos referenciados, esta Corporaci�n determin� que el Decreto bajo examen, tiene la naturaleza jur�dica de un decreto reglamentario.�

 

Como consecuencia, al tratarse de una norma de naturaleza reglamentaria, la Sala Plena concluy� que a la luz del art�culo 241 de la Constituci�n, no tiene competencia para ejercer control de constitucionalidad sobre los contenidos normativos previstos en el Decreto. En conclusi�n, la Corte se declar� inhibida para emitir un pronunciamiento de m�rito en relaci�n con el Decreto 0721 de 2025, en la medida en que dicha norma tiene la naturaleza de un decreto reglamentario.

 

 

I. Antecedentes

 

1. El texto de la norma remitida a la Corte Constitucional �

 

1. El 16 de julio de 2025^[1], el Ministerio del Interior remiti� a la Corte para su revisi�n de constitucionalidad copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025. Destac� que �fue publicado en edici�n ordinaria del diario oficial del 26 de junio de 2025�. De acuerdo con el Diario Oficial n�mero 53.162 del 26 de junio de 2025, dicha normativa establece lo siguiente:

 

�DECRETO 0721 DE 2025

 

Por el cual se adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz.

 

El Presidente de la Rep�blica de Colombia,

 

En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica, y en el par�grafo 4� del art�culo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, y

 

 

CONSIDERANDO:

  

Que el punto 2.3.6. del Acuerdo Final para la Terminaci�n del Conflicto y la Construcci�n de una Paz Estable y Duradera se�ala que �En el marco del fin del conflicto y con el objetivo de garantizar una mejor integraci�n de zonas especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la d�bil presencia institucional y una mayor inclusi�n y representaci�n pol�tica de estas poblaciones y de sus derechos pol�ticos econ�micos, sociales, culturales y ambientales y tambi�n, como una medida de reparaci�n y de construcci�n de la paz, el Gobierno Nacional se compromete a crear en estas zonas un total de diecis�is (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la elecci�n de un total de diecis�is (16) representantes a la C�mara de Representantes, de manera temporal por dos (2) periodos electorales (...)�. 

  

Que la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Linares Cantillo, en Sentencia SU-150 de 21 de mayo de 2021, identific� las siguientes caracter�sticas de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la C�mara de Representantes (CITREP): 

  

�(i) Las CTEPCR corresponden a una medida adoptada no solo como parte de los acuerdos para lograr el fin del conflicto armado interno, sino igualmente para buscar dar soluci�n a los problemas de representaci�n que hist�ricamente se han denunciado, bajo la idea de lograr una sociedad m�s incluyente, pluralista, participativa, facilitando la creaci�n de fuerzas pol�ticas que tradicionalmente no han tenido representaci�n en el Congreso de Rep�blica y d�ndole voz a las personas que habitan los territorios m�s afectados por la violencia. El ajuste propuesto consiste en aumentar, de manera temporal y por dos periodos electorales, el n�mero de representantes a la C�mara previsto en el art�culo 176 de la Carta, y complementado con el art�culo 112 del Texto Superior, con un total de 16 curules adicionales a las 167 que existen por virtud de las normas en cita. Ello, sin perjuicio de las cinco adicionales que se otorgaron a las FARC EP, por los periodos electorales 2018-2022 y 2022-2026, conforme al AL 03 de 2017.  

  

(ii) Las CTEPCR son igualmente una medida de car�cter transicional, que busca realizar un cambio en un problema que viene desde el pasado, que ha sido parte del conflicto y que exige pol�ticas de correcci�n con alcance inmediato y temporal que ayuden a construir una sociedad m�s democr�tica. Por esta raz�n, no se trata de un ajuste permanente sino limitado a dos per�odos electorales. (...)�.  

  

Que el Congreso de la Rep�blica expidi� el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, por el cual se adoptan disposiciones para la elecci�n de los Representantes a la C�mara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, y este fue enviado a la Corte Constitucional para su respectivo control autom�tico. 

  

Que la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrada Ponente: Dra. Paola Andrea Meneses Mosquera, en Sentencia C-089 de 10 de marzo de 2022 realiz� el control autom�tico del Acto Legislativo n�mero 02 del 25 de agosto de 2021, declarando su exequibilidad. 

  

Que el Gobierno expidi� el Decreto n�mero 1207 de 5 de octubre de 2021, por el cual adoptan disposiciones para la elecci�n de los representantes a la C�mara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026- 2030�, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021.  

  

Que para la realizaci�n de las elecciones de los representantes a la C�mara por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, se dio aplicaci�n al Decreto n�mero 1207 de 5 de octubre de 2021, sin embargo, este fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, Sala Plena, Magistrado Ponente: Dr. Jos� Fernando Reyes Cuartas, Sentencia C-302 de 10 de agosto de 2023. 

  

Que la decisi�n tomada por el Alto Tribunal en la sentencia mencionada anteriormente tuvo sustento en vicios de procedimiento en el tr�mite del Decreto n�mero 1207 de 5 de octubre de 2021, ya que este debi� enviarse autom�ticamente a la Corte Constitucional para control previo, integral y definitivo de Constitucionalidad. As� mismo, en beneficio de los Representantes a la C�mara elegidos por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, la Corte Constitucional justific� que su decisi�n no afectaba las elecciones de 2022 ni las futuras de 2026. 

  

Que el par�grafo 4 del art�culo 5� transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 establece que �El Gobierno Nacional reglamentar� las sanciones de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo. Para la reglamentaci�n de las sanciones, el Gobierno Nacional deber� tener en cuenta el inciso segundo del art�culo 134 de la Constituci�n Pol�tica�. Que, para reglamentar el r�gimen de sanciones, el Acto Legislativo no contempla l�mite temporal alguno para que el Gobierno profiera la respectiva reglamentaci�n. 

  

Que el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Magistrada Ponente Dra. Mar�a del Pilar Baham�n Falla, en Concepto del 19 de junio de 2024, radicado n�mero 11001030600020240012500 (2522), indic� lo siguiente: �En efecto, una vez elegidos, los representantes a la C�mara de Representantes de la CITREP adquieren la calidad de congresistas y, por ende, de servidores p�blicos. En consecuencia, se encuentran sometidos a todas las normas constitucionales, legales y reglamentarias que regulen tales calidades y el ejercicio de sus funciones, incluidas las de naturaleza sancionatoria�. Y sobre el r�gimen de sanciones puntualiz�: �Actualmente, a los representantes a la C�mara de Representantes por las CITREP les aplica el r�gimen de sanciones previsto en la Constituci�n y la ley para los congresistas en general (...)�.  

  

Que, en virtud de lo anterior, en cumplimiento de lo dispuesto en el par�grafo 4� del art�culo 5� transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, es necesario reglamentar lo relativo a las sanciones aplicables a los representantes elegidos de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, para quienes no cumplan con los requisitos y reglas establecidos en el mismo acto legislativo. 

  

Que la presente norma se expide con fundamento en la potestad reglamentaria del Presidente de la Rep�blica, raz�n por la cual, deber� quedar compilada en el Decreto n�mero 1066 de 2015, en los t�rminos que a continuaci�n se se�alan. 

  

Que en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 8 del art�culo 8� de la Ley 1437 de 2011, as� como en el art�culo 2.1.2.1.14. del Decreto n�mero 1081 de 2015, el proyecto de norma que sirvi� de antecedente a este decreto fue publicado en la p�gina web del Ministerio del Interior, durante el per�odo comprendido entre el 21 de marzo de 2025 y el 4 de abril de 2025, para recibir comentarios de la ciudadan�a y grupos de inter�s. 

  

Que una vez se expida el presente decreto se deber� enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, autom�tico, definitivo, integral y participativo del mismo. 

  

En m�rito de lo expuesto, 

 

DECRETA:

 

Art�culo 1. Adici�n del cap�tulo 10 al T�tulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo del Interior. Adici�nese el cap�tulo 10 al T�tulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, para reglamentar el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, el cual quedar� as�:

 

�CAP�TULO 10. De las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz

 

Art�culo 2.3.1.10.1. Sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. Quienes sean elegidos Representantes a la C�mara por alguna de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz y que no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, se les aplicar� el mismo r�gimen de sanciones previsto en la Constituci�n y la Ley para los congresistas.

 

Par�grafo 1. Lo previsto en el presente art�culo se aplicar� sin perjuicio de las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y administrativas a que haya lugar, conforme al ordenamiento jur�dico vigente.

 

Par�grafo 2. En lo no previsto en el presente art�culo y en el Acto Legislativo 02 de 2021, se aplicar�n las dem�s normas que regulan la materia�.

 

Art�culo 2. Control de Constitucionalidad. Una vez se expida el presente Decreto, se deber� enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, autom�tico, definitivo, integral y participativo del mismo.

 

Art�culo 3. Vigencia. El presente Decreto rige a partir de su publicaci�n en el Diario Oficial y adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo del Interior�.

 

2. Tr�mite surtido al interior de esta Corporaci�n

 

2. Por Auto del 11 de agosto de 2025^[2], el entonces magistrado Jos� Fernando Reyes Cuartas avoc� el conocimiento del Decreto 0721 de 2025 y dispuso que el asunto �inicialmente habr� de seguir el tr�mite ordinario previsto en el art�culo 40 del Decreto Ley 2067 de 1991�[3].

 

3. En la misma providencia, orden� la pr�ctica de pruebas y solicit� (i) a la Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica y a los ministerios del Interior y de Justicia y del Derecho remitir la memoria justificativa o antecedentes administrativos del Decreto; y (ii) a la presidencia del Congreso de la Rep�blica, la Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica y los ministerios del Interior y de Justicia informar �c�mo el Decreto 0721 de 2025 se encausa dentro de los lineamientos de la Sentencia C-089 de 2022 y, particularmente, la C-302 de 2023�.�

 

4. El 7 de noviembre de 2025^[4], una vez recibidas todas las pruebas, el magistrado Carlos Camargo Assis[5] profiri� el auto que orden� continuar el tr�mite, fijar en lista el asunto y correr traslado del expediente al procurador general de la Naci�n para que rindiera concepto.�

 

5. El 3 de junio de 2026 el magistrado sustanciador present� ponencia ante la Sala Plena de la Corporaci�n, pero dicho proyecto fue derrotado y en consecuencia, la redacci�n de la sentencia qued� a cargo del magistrado H�ctor Carvajal Londo�o.

 

3. La recepci�n de pruebas en el expediente PE-061

 

5.   En el siguiente cuadro se relacionan las respuestas obtenidas:

 

Tabla N� 1. Respuestas recibidas al Auto del 11 de agosto de 2025

 

4. Intervenciones

 

6. En la siguiente tabla se presentan las intervenciones recibidas:

 

Tabla N� 2. Respuestas recibidas al Auto del 11 de agosto de 2025

 

5. Concepto del procurador general de la Naci�n[12]

 

7. El procurador general de la Naci�n solicit� a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 por falta de competencia para ejercer dicho control. A su juicio, esta atribuci�n corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del art�culo 237 y el numeral 5 del art�culo 241 de la Constituci�n.

 

8. En esa perspectiva, explic� que el decreto objeto de an�lisis carece de fuerza material de ley, toda vez que en la Sentencia C-089 de 2022 la Corte determin� que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza meramente reglamentaria, lo cual excluye la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y, con mayor raz�n, de regular materias propias de leyes estatutarias. Adem�s, precis� que en dicha providencia la Corte estableci� que la facultad sancionatoria de la que trata el par�grafo 4 del art�culo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, admite una �nica interpretaci�n compatible con la Constituci�n, esta es que el Gobierno Nacional solo podr� reglamentar las sanciones a los elegidos en la CITREP de conformidad con los criterios generales previamente establecidos por la ley.

 

9. Precis� que esta regla de decisi�n fue tambi�n reiterada en la Sentencia C-302 de 2023. En esa oportunidad, la Corte explic� que todas las competencias otorgadas en el Acto Legislativo 02 de 2021 son de car�cter reglamentario. Es decir, �que la mencionada reforma constitucional no le asign� al Gobierno Nacional facultades de naturaleza legal o de reserva estatutaria�[13] .

 

10. En ese contexto jurisprudencial, el procurador consider� que en atenci�n a los l�mites fijados por la Corte, el Decreto 0721 de 2025 no se pronunci� sobre contenidos estatutarios, pues se limit� a reproducir los criterios previstos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas.

 

11. A partir de lo anterior, se�al� que la Corte Constitucional no puede realizar un control de constitucionalidad respecto del Decreto 0721 de 2025, en tanto que este cuerpo normativo no tiene fuerza material de ley. Al respecto, precis� que en virtud de la Sentencia C-089 de 2022, la Corte determin� que las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza reglamentaria y no para proferir decretos con fuerza material de ley ni mucho menos para regular leyes estatutarias.

 

12. Advirti� que ello no significa que el Decreto 0721 de 2025 escape al control judicial, pues seg�n el numeral 2 del art�culo 237 de la Constituci�n, al Consejo de Estado le corresponde revisar la constitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional cuyo an�lisis no sea de competencia de la Corte Constitucional. As�, aunque la revisi�n de constitucionalidad en el Consejo de Estado sea rogada y requiere de una acci�n de nulidad por inconstitucionalidad para que se active la competencia de dicho tribunal, ello no quiere decir que el ordenamiento jur�dico no prevea de un mecanismo para ejercer el control constitucional integral de los decretos aut�nomos dictados por el Gobierno Nacional en cumplimiento de lo previsto en un acto reformatorio de la Constituci�n.

 

13. Por otra parte, destac� que la Corte Constitucional tampoco es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 en el marco de la competencia at�pica para revisar los decretos compilatorios. Sobre este aspecto, explic� que, si bien el Decreto 0721 de 2025 adiciona el cap�tulo 10 al T�tulo 1 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto �nico Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, no se enmarca dentro de la competencia at�pica de la Corporaci�n para revisar la constitucionalidad de las disposiciones compiladas en estos decretos, en la medida en que el Decreto 0721 de 2025 no se expidi� en ejercicio de la facultad prevista en el art�culo 150 (numeral 10) de la Constituci�n, sino en virtud de la facultad reglamentaria de la que trata el art�culo 189 (numeral 11) del texto superior.

 

14. Por �ltimo, el procurador consider� que, aun cuando el art�culo 2 del decreto objeto de an�lisis prev� su remisi�n a la Corte Constitucional para que adelante �el respectivo control de constitucionalidad, autom�tico, definitivo, integral y participativo del mismo�, lo cierto es que ello no es raz�n suficiente para que el Tribunal Constitucional lo revise, en tanto no hace parte de las competencias constitucionales de control de constitucionalidad que le fueron reconocidas por la Carta Pol�tica.

 

II. �CONSIDERACIONES

 

1. Cuesti�n previa: an�lisis de la competencia de la Corte Constitucional �

 

15. El art�culo 2 del Decreto 0721 de 2025 dispuso que: Una vez se expida el presente Decreto, se deber� enviar a la Corte Constitucional, para que realice el respectivo control de constitucionalidad, autom�tico, definitivo, integral y participativo del mismo. Al respecto, la Corte Constitucional reitera que es ella la juez de su propia competencia seg�n las reglas dispuestas por el Art. 241 Superior. Por lo tanto, la f�rmula dispuesta en el art�culo 2 del Decreto 0721 de 2025 resulta inaplicable por pretender versar sobre un asunto que est� regulado por la Carta Pol�tica.

 

16. Por otra parte, algunos intervinientes, as� como el Procurador General de la Naci�n cuestionaron la competencia de la Corte para conocer del presente asunto. En particular, el Ministerio P�blico se�al� que esta Corporaci�n debe declararse inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025 por falta de competencia. En esa orientaci�n, explic� que el decreto carece de fuerza material de ley, toda vez que en la Sentencia C-089 de 2022 se determin� que las facultades conferidas por el Acto Legislativo 02 de 2021 son de naturaleza meramente reglamentaria, lo cual excluye la posibilidad de expedir decretos con fuerza de ley y, con mayor raz�n, de regular materias sometidas a la reserva de ley estatutaria. Al respecto, precis� que el Decreto 0721 de 2025 no versa sobre contenidos estatutarios, pues se limita a reproducir los criterios previstos en la ley para tales funcionarios en tanto su calidad de congresistas.

 

17. En atenci�n a la complejidad advertida, entre otros, por el Procurador, esta Corporaci�n debe determinar de antemano, si el Decreto 0721 de 2025 corresponde o no a una norma de car�cter estatutario. Esto, con miras a establecer si la Corte Constitucional tiene competencia para ejercer el control autom�tico e integral del referido decreto.

 

18. Para resolver este asunto competencial, en primer lugar, la Sala Plena se referir� al alcance de la competencia normativa conferida al Gobierno Nacional en el par�grafo 4 del art�culo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021.[14]

 

2. El an�lisis realizado por la Sala Plena en las sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023 sobre la facultad conferida al Gobierno Nacional en el par�grafo 4 del art�culo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 -reglamentaci�n de las sanciones de los elegidos por las CITREP-

 

19. En la Sentencia C-089 de 2022, la Corte llev� a cabo el control de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2021 �por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la C�mara de Representantes en los periodos 2022-2026 y 2026-2030�. En dicha oportunidad, la Sala Plena se pronunci� respecto al car�cter reglamentario de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional para la regulaci�n de esta enmienda constitucional. La Corte reconoci� que dichas atribuciones reglamentarias podr�an resultar problem�ticas, consider� que no sustitu�an los principios de separaci�n de poderes y de legalidad porque �la mayor�a de los temas objeto de las facultades reglamentarias no est�n sometidos a la reserva de ley�^[15], a excepci�n de la cuesti�n relacionada con la reglamentaci�n de las sanciones de los elegidos por las CITREP. �

 

20. Adicionalmente, la Sala Plena sostuvo que el otorgamiento de estas facultades al Gobierno Nacional no sustitu�a la Constituci�n porque la delegaci�n reglamentaria no suplantaba al Congreso de la Rep�blica ni supon�a la exclusi�n del control judicial de los actos proferidos en ejercicio de tales competencias. En particular, respecto de la habilitaci�n contenida en el par�grafo 4 del art�culo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 (sanciones), la Sala Plena consider� -se trae, textualmente, el an�lisis realizado por ser pertinente para el asunto que hoy resuelve la Sala Plena-:

 

�(�) Segundo, porque si bien es cierto que la regulaci�n de las sanciones est� sometida a la reserva de ley, debido a su relaci�n con el principio de legalidad, tambi�n lo es que la reglamentaci�n de las materias reservadas al legislador no es per se incompatible con el principio de separaci�n de poderes. Incluso, refiri�ndose al principio de reserva de ley, la Corte ha se�alado que la delegaci�n al reglamento no supone en s� misma la sustituci�n del principio de separaci�n de poderes. As� lo ha reconocido esta Corporaci�n, expresamente, en las sentencias C-970 y 971 de 2004 y C-288 de 2012.

 

290. Tercero, debido a que, de acuerdo con la jurisprudencia mencionada en el p�rrafo precedente, as� como tambi�n con las sentencias C-1040 de 2005 y C-588 de 2009, �se sustituye la Constituci�n, en lo que tiene que ver con el principio de separaci�n de poderes, cuando a trav�s de un acto legislativo (i) se suplanta una de las ramas del poder, a trav�s de la asignaci�n de sus competencias a otros �rganos; y, a su vez; (ii) ese traslado de competencia genera que el acto jur�dico resultante quede excluido de los controles que la misma Constituci�n prev�, en especial el control judicial�^[16]. Ninguna de las dos hip�tesis se presenta con la designaci�n de competencias sub examine, pues la delegaci�n reglamentaria no tiene la entidad suficiente para generar la suplantaci�n del Congreso de la Rep�blica. Adem�s, en forma alguna la concesi�n de facultades reglamentarias supone la exclusi�n del control judicial. Incluso, actualmente, en la Corte Constitucional se adelanta el control judicial de uno o algunos de los actos proferidos en ejercicio de las facultades reglamentarias en comento^[17].

 

291. Y, cuarto, porque ninguna de las disposiciones en comento contiene medidas que resulten absoluta y definitivamente insostenibles dentro del ordenamiento constitucional. Sin embargo, teniendo en cuenta que los principios de separaci�n de poderes y de legalidad constituyen referentes interpretativos de los mencionados art�culos del Acto Legislativo 02 de 2021, la Sala considera necesario precisar que la interpretaci�n conforme a la Constituci�n de estos �ltimos supone tener en cuenta las reglas establecidas en la jurisprudencia constitucional, particularmente, en lo que respecta a la potestad reglamentaria en materia sancionatoria. Para la Corte, esto es indispensable para descartar una interpretaci�n que resulte incompatible con el ordenamiento jur�dico constitucional.

 

292. En la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que facultades como las sub examine deben entenderse circunscritas a la reglamentaci�n en s� misma. Esto implica, para los efectos del caso concreto, que el Gobierno Nacional solo podr� reglamentar la materia sobre los criterios generales previamente establecidos por la ley. En la Sentencia C-699 de 2015, la Corte defini� cu�l es el l�mite del ejercicio de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria, particularmente, estudi� hasta qu� punto las autoridades administrativas pueden participar en la configuraci�n de las sanciones, sin conculcar la exigencia de la reserva de ley. All�, reiterando el precedente constitucional^[18], esta Corte se�al� que, con el fin de evitar la arbitrariedad por parte de la administraci�n, el principio de reserva de ley que consagra el Art�culo 150 de la Constituci�n Pol�tica, �supone que la estipulaci�n de las conductas sancionables en materia administrativa, concierne a la funci�n exclusiva del Congreso de la Rep�blica�.

 

21. De las consideraciones transcritas de la Sentencia C-089 de 2022, se desprende que la Corte (i) advirti� que el principio de reserva de ley consagrado �en el art�culo 150 de la Constituci�n, supone que la estipulaci�n de las conductas sancionables en materia administrativa concierne a la funci�n exclusiva del Congreso de la Rep�blica; y que (ii) la reglamentaci�n de las sanciones objeto de la atribuci�n particular contenida en el par�grafo 4 del art�culo transitorio 5 del Acto Legislativo 02 de 2021 se debe ejercer en el marco de las disposiciones legales y dentro de los l�mites de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria.

 

22. En el tr�mite de constitucionalidad que culmin� con la emisi�n de la Sentencia C-302 de 2023 esta Corporaci�n recibi� varios escritos inicialmente radicados en el Consejo de Estado en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 1207 de 2021 �por el cual se adoptaban disposiciones para la elecci�n de los representantes a la C�mara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 de 2021�, as� como otras acciones de inconstitucionalidad que fueron presentadas directamente ante esta Corte. El magistrado ponente advirti� el car�cter estatutario de varias de las normas incluidas en la regulaci�n objeto de control. Por esa raz�n, rechaz� esas demandas y orden� que el presidente de la Rep�blica le enviara el mencionado decreto para realizar el control de constitucionalidad. �

 

23. En esa providencia, la Corte reiter� sus precedentes sobre el control de constitucionalidad que procede en relaci�n con los decretos que expide el presidente de la Rep�blica �con base en las autorizaciones que son incluidas en los actos legislativos� y se refiri� a las reglas expuestas en el ac�pite anterior (fundamento jur�dico 31):

 

�67. Esta l�nea jurisprudencial permite inferir que, cuando la Corte ha recibido demandas de inconstitucionalidad contra decretos expedidos por el presidente de la Rep�blica con base en las autorizaciones incluidas en los actos legislativos, el tribunal ha optado por realizar el control material (posterior y rogado) cuando el contenido de la regulaci�n obedece al de una ley ordinaria.

 

68. Por el contrario, cuando las demandas se presentan contra decretos expedidos por el Gobierno con base en las autorizaciones incluidas en los actos legislativos que regulan materias estatutarias, los magistrados sustanciadores han rechazado las demandas o la Sala Plena ha decidido declararse inhibida para decidirlas. Al mismo tiempo, le ha ordenado al presidente de la Rep�blica que le remita dentro de un t�rmino fijo el contenido �ntegro del decreto objeto de control.

 

69. En estos casos, la Corte ha indicado que la revisi�n de constitucionalidad tiene las mismas caracter�sticas de aquella que se le aplica un PLE. En especial, la Corte ha afirmado que se trata de un control previo, autom�tico, integral y definitivo. De manera que la omisi�n referida al env�o previo del decreto por parte del presidente genera un motivo claro de inconstitucionalidad�.

 

24. Al efectuar el examen de constitucionalidad, la Sala Plena encontr� que el Decreto 1207 de 2021 regulaba �materias ordinarias y estatutarias�. En particular, destac� que incorpor� varias normas para la implementaci�n de las circunscripciones especiales de paz que son propias de la competencia del legislador estatutario, como por ejemplo: �i) las definiciones de qui�nes pueden participar en el proceso electoral y qui�nes pueden postular candidatos; ii) los requisitos que habilitan a las organizaciones sociales, de v�ctimas, de mujeres y de campesinos para participar en estos comicios y presentar candidatos; iii) los requerimientos para que las autoridades de las comunidades �tnicas puedan postular aspirantes; iv) el acceso a los medios de comunicaci�n; y v) la financiaci�n de las campa�as mediante los dineros recibidos por las donaciones de los particulares�[19].

 

25. En criterio de esta Corporaci�n, las referidas tem�ticas correspond�an al ejercicio de la funci�n electoral e impactaban los derechos fundamentales a elegir y ser elegido. Por ello, la Sala Plena consider� que al Decreto 1207 de 2021 deb�a aplic�rsele la regla general del control previo de constitucionalidad de los decretos con contenido estatutario. De este modo, al constatar que (i) el decreto se refer�a a materias estatutarias y ante (ii) la omisi�n del presidente de la Rep�blica de remitirlo previamente, la Corte consider� que se incurri� en un vicio insubsanable que impon�a la inexequibilidad de todo el Decreto 1207 de 2021.

 

26. Con todo, la Sala Plena tambi�n analiz� si el Decreto 1207 de 2021 deb�a ser considerado como una norma proferida por el Gobierno Nacional no exclusivamente en virtud del Acto Legislativo 02 de 2021 sino tambi�n al amparo del procedimiento especial dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016.

 

27. Sobre el particular, esta Corporaci�n sostuvo que el Decreto 1207 de 2021 no pudo haber sido expedido en virtud del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Lo anterior, debido a que esa reforma constitucional no estableci� facultades presidenciales para expedir normas estatutarias. Adem�s, el procedimiento de fast track tuvo un car�cter transitorio y su vigencia culmin� en diciembre de 2017, mientras que el Decreto 1207 de 2021 fue proferido en octubre de 2021. Es decir, aproximadamente tres a�os y diez meses despu�s de que hubiera concluido la habilitaci�n constitucional.

 

28. Del mismo modo, la Sala Plena se�al� que, al expedir el Decreto 1207 de 2021, el presidente invoc� el Acto legislativo 02 de 2021 y no fundament� la norma objeto de control en una facultad fast track. Adicionalmente, la Corte advirti� que la Sentencia SU-150 de 2021^[20] orden� expresamente que se diera por aprobado el Acto Legislativo 02 de 2021 y se adelantara el control autom�tico y �nico de constitucionalidad previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016. Sin embargo, esta Corporaci�n enfatiz� en que, en dicha providencia la Corte no profiri� ninguna orden destinada a extender la vigencia del procedimiento legislativo especial para la paz o las facultades presidenciales en ese �mbito, pues dicha previsi�n s� se tuvo en cuenta respecto del control autom�tico del Acto Legislativo 02 de 2021 porque, en relaci�n con esa reforma constitucional, la Sala Plena orden� que se surtiera el control previsto en aquella enmienda constitucional.

 

29. De otra parte, la Sala Plena destac� que en la Sentencia C-089 de 2022, la propia Corte estableci� que las facultades incluidas en el Acto Legislativo 02 de 2021, que permiti� la expedici�n del Decreto 1207 de 2021, ten�an un car�cter reglamentario. Sobre el particular se�al�:

 

�102. Eso significa que, en la Sentencia C-089 de 2022, la Corte advirti� que todas las competencias regulatorias otorgadas al Gobierno en relaci�n con el AL 2 de 2021 eran de car�cter reglamentario. En otras palabras, este tribunal concluy� que la mencionada reforma constitucional no le asign� al Gobierno facultades de naturaleza legal o de reserva estatutaria. Esta conclusi�n se ratifica porque, en ning�n momento, la mencionada decisi�n estableci� que el Constituyente derivado le hubiera conferido una autorizaci�n al Ejecutivo para dictar normas con fuerza material de ley y todav�a menos de contenido estatutario. En contraste, la providencia se sustent� en que se trataba de habilitaciones de contenido reglamentario. Incluso, la Sala Plena determin� que las sanciones objeto de dicha atribuci�n normativa se deb�an ejercer en el marco de las disposiciones legales y dentro de los l�mites de la potestad reglamentaria en materia sancionatoria.

 

103. En conclusi�n, el AL 2 de 2021 no le confiri� una autorizaci�n general al Gobierno para desarrollar estatutaria, legal o reglamentariamente cualquiera de los asuntos previstos en dicha reforma constitucional o referentes a la creaci�n de las CITREP�.

 

30. �Por lo tanto, para esta Sala resulta claro que la delegaci�n del Acto Legislativo 2 de 2021 solo admite ser interpretada como una orden para que el Gobierno Nacional ejerza las facultades del art�culo 189 de la Constituci�n y dicte los decretos reglamentarios para desarrollar el r�gimen disciplinario que defina el Congreso. ��

 

31. As� las cosas, una vez analizado el contenido espec�fico de las sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, pasa la Sala Plena a determinar si el Decreto 0721 de 2025 es un decreto reglamentario o estatutario. �

 

3. El Decreto 0721 de 2025 no tiene fuerza material de ley

 

32. El Ministerio del Interior remiti� a la Corte copia del Decreto 0721 del 25 de junio de 2025 -mediante el cual se reglamenta el Acto Legislativo 02 de 2021, en lo relativo a las sanciones aplicables a los elegidos en las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz (en adelante CITREP)-, para que esta ejerciera un control de constitucionalidad autom�tico e integral.

 

33. De acuerdo con las intervenciones de las Universidades Externado y Libre, la norma bajo examen corresponde a un decreto de contenido estatutario, sin que en tales pronunciamientos se manifiesten las razones que sustentan dicha conclusi�n. Por su parte, los Ministerios del Interior y de Justicia, as� como la Presidencia de la Rep�blica y el Procurador General de la Naci�n aluden a la naturaleza reglamentaria del decreto, por considerar que este se limita a reproducir los criterios establecidos en la ley para los congresistas.

 

34. Debido a la remisi�n realizada por el Gobierno Nacional para la revisi�n autom�tica e integral del Decreto 0721 de 2025, la Corte avoc� el conocimiento del asunto. En esa etapa, no correspond�a definir la cuesti�n de la competencia, pues deb�a ser la Sala Plena mediante sentencia y no uno de sus magistrados por auto interlocutorio, quien adoptara la decisi�n en relaci�n con la norma objeto de control. Por ello, el auto que avoc� es preliminar y no supone un pronunciamiento de fondo. En esa medida, procede la Sala Plena a analizar si el Decreto 0721 de 2025 tiene fuerza material de ley, a fin de determinar si es o no competente para ejercer el control de constitucionalidad. �

 

35. �Para determinar su competencia sobre las normas que sean puestas bajo su examen, en el caso de decretos debe acudir a criterios formales y materiales. Seg�n el criterio formal, la naturaleza de un decreto expedido por el Gobierno Nacional est� determinada por los fundamentos que se se�alan al momento de su expedici�n.[21]

 

36. Al respecto, esta Corporaci�n ha establecido que: este criterio Constituye el principal criterio para definir si el control abstracto de constitucionalidad corresponde a la Corte Constitucional o al Consejo de Estado, seg�n se refiera o no a alguna de las hip�tesis previstas en el art�culo 241 Superior. �Y en consecuencia solo es necesario acudir al criterio material, para determinar la posible competencia sobre un decreto: cuando el criterio formal no ha brindado la suficiente claridad, para definir a qu� autoridad corresponde ejercer el control de decretos dictados por el Gobierno Nacional.[22]

 

37. la Sala Plena constata que las facultades invocadas por el Gobierno Nacional para la expedici�n del Decreto en cuesti�n se refieren expl�citamente a la facultad de reglamentaci�n. En primer lugar, el Gobierno Nacional se refiri� a las competencias reglamentarias dispuestas en el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n Pol�tica, y posteriormente al par�grafo 4� del art�culo 5 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, que ordena al Gobierno Nacional reglamentar las sanciones �de quienes habiendo sido elegidos en alguna de las circunscripciones transitorias de Paz no cumplan con los requisitos y reglas establecidas en el presente acto legislativo�.[23]

 

38. La Corte reitera lo sostenido en las Sentencias C-089 de 2022 y C-302 de 2023, en cuanto a que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por esta enmienda constitucional tienen un car�cter estrictamente reglamentario, y expl�citamente esta Corte ha descartado que se haya facultado al Gobierno Nacional para dictar normas de naturaleza legal ordinaria y mucho menos estatutaria.�

 

39. Resulta particularmente relevante resaltar que el Gobierno Nacional expl�citamente invoc� la potestad reglamentaria para dictar este Decreto.[24] Por lo tanto, en virtud de las normas invocadas por el Gobierno Nacional como marco de su competencia y de lo dispuesto en la jurisprudencia de esta Corte sobre el par�grafo 4� del art�culo 5 del AL 02 de 2021, la Sala concluye que en virtud de la facultad invocada por el Gobierno Nacional para la expedici�n del Decreto 0721 de 2025 bajo el criterio formal, la norma tiene la naturaleza jur�dica de un decreto reglamentario.�

 

40. Por otra parte, respecto de la posible modificaci�n de la naturaleza del decreto en virtud de su contenido, esta Corte en la Sentencia C-400 de 2013 estableci� la tesis seg�n la cual un eventual exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria no transforma autom�ticamente un decreto reglamentario en una norma con fuerza material de ley susceptible de control por la Corte Constitucional. En la citada providencia, la Corte se�al� que los reglamentos presidenciales que pretendan modificar o adicionar una ley no adquieren por ello naturaleza legislativa, pues el eventual vicio debe ventilarse mediante la acci�n de nulidad ante la jurisdicci�n contencioso-administrativa, dado que el problema radica en el desconocimiento de los l�mites de la potestad reglamentaria prevista en el art�culo 189.11 de la Constituci�n.

 

41. Asimismo, esta Corte en la Sentencia C-060 de 2023 reiter� que� los decretos reglamentarios, aunque contengan reglas impersonales y abstractas, conservan su naturaleza administrativa �en atenci�n al �rgano del que proceden, su forma y contenido�, y record� que todos los decretos generales del Gobierno Nacional distintos de aquellos con contenido legislativo atribuido expresamente a la Corte Constitucional pueden ser demandados ante el Consejo de Estado.

 

42. Puesto que la norma examinada es un decreto reglamentario, la competencia para conocer del mismo es del Consejo de Estado y en consecuencia esta Corte debe declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo.

 

III. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Rep�blica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

 

RESUELVE:

 

Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo en relaci�n con la constitucionalidad del Decreto 0721 de 2025, por tratarse de un decreto reglamentario.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase

 

 

  

 

 

 

 

�

 

 

 

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

Con aclaraci�n de voto

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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