REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-167 DE 2026

 

Referencia: expediente D-16799.

 

Asunto: acci�n p�blica de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025 �[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas y se dictan otras disposiciones�.

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Mart�nez.

 

Bogot�, D. C., tres (3) de junio de dos mil veintis�is (2026).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el art�culo 241.4 de la Constituci�n Pol�tica, cumplidos todos los tr�mites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Corte Constitucional estudi� una demanda contra la Ley 2494 de 2025 que regula la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas electorales y de opini�n pol�tica. El demandante se�al� que la totalidad de la normativa acusada viol� la reserva de ley estatutaria (C.P., arts. 152 y 153) y, adicionalmente, que los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 del mismo instrumento no cumplieron la exigencia de acreditar un an�lisis de impacto fiscal (C.P., art. 334 y Ley 819 de 2003, art. 7).

 

En cuanto al cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria, el actor, en esencia, aleg� que la Ley 2494 de 2025 debi� haber sido tramitada mediante el procedimiento estatutario -y no ordinario- puesto que, en su parecer: �regula de forma directa derechos fundamentales como la libertad de expresi�n, la libertad de informaci�n y la participaci�n pol�tica, al condicionar y restringir la publicaci�n de encuestas en contextos electorales�. Adem�s, indic� que la ley asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea �rganos t�cnicos y modifica aspectos del debate p�blico electoral, afectando el r�gimen de funciones electorales y los mecanismos de participaci�n ciudadana. De acuerdo con el accionante, el objeto, contenido y efectos de la ley �demuestran que se trata de una regulaci�n integral y restrictiva del sistema de informaci�n pol�tica en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participaci�n ciudadana y competencias de las autoridades electorales�.

 

En cuanto al cargo por ausencia del an�lisis de impacto fiscal, el promotor de la demanda adujo que los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 �generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligaci�n de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no exist�a ni infraestructura previa ni asignaci�n presupuestal definida�. Tambi�n indic� que dicho impacto fiscal no fue evaluado en ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumpli� el deber de deliberar acerca de las implicaciones econ�micas de la ley.

 

Como cuesti�n previa al an�lisis de fondo, la Sala Plena revis� la aptitud sustantiva de la demanda, la cual fue cuestionada por el Colegio de Abogados y Observatorio Electoral Acad�mico (COADE) en su intervenci�n ante la Corte Constitucional y por algunos congresistas.

 

En cuanto al cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria, el reproche formulado por el actor apunt� a que la Ley 2494 de 2025 desconoce la reserva de ley estatutaria porque: (i) sus disposiciones impactan en el n�cleo esencial de la libertad de expresi�n, el derecho a la informaci�n y la participaci�n pol�tica; (ii) regula funciones electorales; y (iii) tiene incidencia sobre los mecanismos de participaci�n ciudadana.

 

Para la Sala, el reproche planteado cumpli� con los requisitos de claridad, puesto que tiene un hilo argumentativo comprensible y coherente; certeza, toda vez que el reproche se basa en un examen sobre el contenido material de las disposiciones que integran la Ley 2494 de 2025 y en una interpretaci�n razonable de aquellas; y pertinencia, puesto que bas� su reproche en argumentos de naturaleza constitucional y no de orden legal o doctrinario.

 

Sin embargo, no satisfizo las cargas de especificidad y suficiencia. En particular, se incumpli� el requisito de especificidad porque el cargo formulado mezcl� argumentos sobre libertad de expresi�n, libertad de informaci�n, participaci�n pol�tica, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participaci�n y transparencia de encuestas, sin la concreci�n necesaria para este tipo de cargos. Adem�s, el demandante parti� de afirmaciones vagas sobre el n�cleo esencial de los derechos presuntamente afectados por la ley y el alcance de las �funciones electorales�, sin un desarrollo ulterior. Igualmente, el demandante no ofreci� argumentos puntuales para sustentar por qu� la ley acusada desconoci� la reserva de ley estatutaria por instituciones y mecanismos de participaci�n democr�tica. En cuanto al requisito de suficiencia, este se incumpli� toda vez que el actor no suministr� todos los elementos argumentativos necesarios para suscitar una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la disposici�n acusada.

 

De otro lado, en torno al cargo por violaci�n del an�lisis de impacto fiscal contra los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025, la Sala encontr� que, si bien el escrito de demanda satisfizo el requisito de claridad, incumpli� los par�metros de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

La certeza se incumpli� porque el demandante no sustent� en qu� medida los art�culos acusados disponen una orden de gasto. Tampoco acredit� la especificidad del cargo pues no justific� el cumplimiento de las condiciones que la jurisprudencia ha establecido para hacer exigible el an�lisis de impacto fiscal ni explic� el alcance de la exigencia que a su juicio fue desconocida. En este sentido, el demandante no argument� por qu� se cumplir�an los criterios seg�n los cuales una ley contiene una orden imperativa de gasto y tampoco desarroll� c�mo se habr�an incumplido dichas exigencias de an�lisis fiscal en el caso concreto. De igual forma, no acredit� la pertinencia al no formular el cargo con base en argumentos de naturaleza constitucional relacionados con la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la exigencia de an�lisis del impacto fiscal de medidas que ordenen gasto, sustent�ndose, m�s bien, en conjeturas o consideraciones doctrinales acerca del incumplimiento de dicho an�lisis. Por �ltimo, no cumpli� la suficiencia pues no present� los argumentos de an�lisis requeridos al punto que no se gener� con la demanda una duda sobre la constitucionalidad de los art�culos acusados.

 

Como consecuencia de todo lo anterior, la Corte Constitucional se abstuvo de proceder al estudio de fondo de los cargos planteados y, en cambio, profiri� una sentencia inhibitoria.

 

I. ANTECEDENTES

 

1.   Tr�mite procesal

 

1.   El 5 de agosto de 2025, Juan Manuel L�pez Molina demand� la totalidad de la Ley 2494 de 2025[1]. El accionante formul� dos cargos. El primero, dirigido contra la totalidad de la ley, por la violaci�n de los art�culos 152 y 153 de la Constituci�n al, presuntamente, desconocerse con su tr�mite y aprobaci�n la reserva de ley estatutaria. El segundo, dirigido contra art�culos espec�ficos de dicha ley[2], por la ausencia del an�lisis de impacto fiscal previsto en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 y el supuesto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal establecido en el art�culo 334 de la Constituci�n.

 

2.   El 26 de agosto de 2025, el entonces magistrado sustanciador[3] admiti� los dos cargos formulados. Adem�s, decret� la pr�ctica de algunas pruebas[4], orden� fijar en lista el proceso, dispuso correr traslado al procurador general de la Naci�n y comunicar el inicio del proceso al presidente de la Rep�blica y al presidente del Congreso de la Rep�blica para que, si lo estimaban oportuno, presentaran por escrito las razones que justificaran la constitucionalidad de la norma sometida a control. A su vez, ofici� a diversas autoridades, organizaciones y expertos[5] para que emitieran concepto sobre la materia objeto de impugnaci�n.

 

2.   Texto de la norma demandada

 

�LEY 2494 DE 2025

 

(julio 23)

 

Diario Oficial No. 53191 del 24 de julio de 2025  

 

�por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas y se dictan otras disposiciones�.

 

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

 

DECRETA:

 

Art�culo 1. Objeto. La presente ley tiene por objeto regular la realizaci�n y divulgaci�n de encuestas para cargos de elecci�n popular y de opini�n pol�tica, con el fin de garantizar la igualdad al acceso de la informaci�n y la transparencia de los datos en aras de aumentar la confiabilidad y robustecer t�cnicamente la aplicaci�n de dichas t�cnicas de investigaci�n en el territorio nacional.

 

Art�culo 2. Alcance. Las disposiciones contenidas en la presente Ley son aplicables a todo estudio cuantitativo que se publique y a las personas jur�dicas que los realicen y divulguen, cuyo objetivo sea dar a conocer preferencias, opini�n o tendencias pol�ticas y electorales. Incluyendo la intenci�n de voto y la imagen. de los candidatos para procesos de decisi�n o elecci�n mediante voto popular.

 

Sin importar el nombre, denominaci�n o metodolog�a que se le d� al estudio cuantitativo para ser publicado y divulgado deber� cumplir todas las exigencias de la presente ley para las encuestas que se incluyan en dicho estudio.

 

Al publicar los resultados de un sondeo en prensa, radio, televisi�n o plataformas digitales-incluidas las redes sociales- se debe informar que �ste no se considera representativo del grupo poblacional en donde se adelant� la medici�n, de conformidad con las definiciones del art�culo 3 de la presente ley.

 

Art�culo 3. Definiciones. Para la aplicaci�n de la presente Ley, se deben considerar las siguientes definiciones:

 

Encuesta o encuesta por muestreo probabil�stico. Producto t�cnico de base cient�fica que consiste en aplicar un conjunto de t�cnicas y procedimientos mediante los cuales, sobre la base de un cuestionario espec�fico, se obtienen datos e informaci�n respecto de las opiniones, deseos, actitudes o comportamientos de un grupo representativo de consultados y cuyos resultados pueden ser generalizados a universos definidos y conocidos de la poblaci�n. Esta herramienta tiene por objeto obtener informaci�n estad�stica, del proceso electoral o de opini�n p�blica que permite una medici�n objetiva de los procesos pol�ticos. Para efectos de la presente ley, enti�ndase por encuesta, toda encuesta probabil�stica.

 

Sondeo: Procedimiento que permite conocer las opiniones y actitudes de un grupo espec�fico por medio de un cuestionario que se aplica a un grupo de sus integrantes. Este procedimiento expedito de medici�n est� dirigido a muestras no probabil�sticas de la poblaci�n que no se juzgan como representativas del conjunto al que pertenecen. Los resultados de este tipo de estudio no son generalizables para la poblaci�n, su prop�sito es conocer la percepci�n sobre temas de inter�s pol�tico instituciones o funcionarios. No podr�n publicarse ni divulgarse sondeos sobre intenci�n de voto electoral.

 

Firmas encuestadoras: Para todos los efectos de la presente ley, se entender�n como firmas encuestadoras a todas las personas jur�dicas que publiquen encuestas cuyo objetivo sea el levantamiento, la recolecci�n y el procesamiento de datos, con el fin de dar a conocer preferencias o tendencias pol�ticas o electorales para procesos de decisi�n o elecci�n mediante voto popular, y que se hayan registrado para tal fin en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.

 

Municipios y Distritos de inclusi�n forzosa para la toma de muestras en encuestas de car�cter nacional: Ser�n aquellos municipios o distritos con una poblaci�n igual o superior a 800,000 habitantes. Tambi�n son de inclusi�n forzosa los municipios o distritos de mayor poblaci�n en las regiones que no tengan municipios o distritos con poblaci�n igual o superior a 800,000 habitantes.

 

Municipios grandes para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: ser�n aquellos municipios con una poblaci�n inferior a 799,999 y superior a 100,000 habitantes.

 

Municipios medianos para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: ser�n aquellos municipios con una poblaci�n inferior a 99,999 habitantes y superior a 50.000 habitantes.

 

Municipios peque�os para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: ser�n aquellos municipios con una poblaci�n inferior a 50,000 habitantes.

 

Margen de error de Dise�o. Margen de error utilizado para calcular el tama�o de la muestra.

 

Margen de error calculado para indicadores: Margen de error calculado individualmente para cada indicador a ra�z de los datos recolectados.

 

Modelo de pron�stico: Es un modelo estad�stico o tipo de proyecci�n estad�stica realizado sobre los datos de las encuestas o sondeos.

 

Art�culo 4. De la Selecci�n de la Muestra. Toda encuesta de car�cter electoral que sea publicada y divulgada en medios de comunicaci�n debe garantizar representatividad a trav�s de un m�todo cient�fico dentro del dise�o muestral, de la siguiente manera:

 

En una encuesta del nivel nacional, se debe tener un margen de error de dise�o, calculado para cada indicador publicado de m�ximo tres por ciento (3%) y un nivel de confianza m�nimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de opini�n pol�tica, conocimiento, favorabilidad e intenci�n de voto, para personajes y/o candidatos, de elecci�n popular, con valores de un fen�meno de ocurrencia como m�nimo menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%).

 

En una encuesta de nivel Departamental, Distrital y/o municipal, se debe tener un margen de error de dise�o y calculado para cada indicador publicado m�ximo del cinco por ciento (5%) y el nivel de confianza m�nimo del noventa y cinco por ciento (95%) para las preguntas de opini�n pol�tica, conocimiento, favorabilidad e intenci�n de voto, para personajes y/o candidatos, de elecci�n popular, con valores de un fen�meno de ocurrencia como m�nimo menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%).

 

Adem�s, la distribuci�n de la muestra deber� cumplir con los siguientes par�metros:

 

a) Cuando se trate de encuestas sobre opini�n p�blica y pol�tica, mecanismos de participaci�n ciudadana o procesos electorales de car�cter nacional, la muestra deber� incluir a todos los municipios y distritos con poblaci�n igual o superior a 800.000 habitantes de acuerdo a la proyecci�n m�s actualizada del Departamento Administrativo Nacional de Estad�stica DANE. Tambi�n incluir� el municipio o distrito con mayor poblaci�n de cada regi�n que no tenga municipios o distritos con poblaci�n igual o superior a 800.000 habitantes, as� como un subconjunto de municipios peque�os, medianos y grandes de todas las regiones del pa�s.

 

b) Cuando se trate de encuestas sobre opini�n p�blica y pol�tica, mecanismos de participaci�n ciudadana o procesos electorales de car�cter departamental, la muestra deber� incluir a la capital departamental y como m�nimo el 20% de los municipios del respectivo Departamento.

 

c) Cuando se trate de encuestas sobre opini�n p�blica y pol�tica, mecanismos de participaci�n ciudadana o procesos electorales de nivel distrital o municipal, se deber� asegurar que la muestra incluya una representaci�n adecuada de las subdivisiones administrativas, seleccionadas mediante un m�todo probabil�stico.

 

Par�grafo 1: Para efectos de lo previsto en este art�culo se entender� por regiones las descritas en el art�culo 45 de la Ley 2056 de 2020.

 

Par�grafo 2: En los eventos de alteraci�n del orden p�blico, desastres naturales u otras circunstancias de fuerza mayor las firmas encuestadoras podr�n hacer uso para efectos de la selecci�n de municipios a las que se refiere este art�culo de las sobre muestras o muestras de reemplazo.

 

Art�culo 5. Encuestas de conocimiento, favorabilidad pol�tica, opini�n o intenci�n del voto. Cuando se indague por el conocimiento, favorabilidad, opini�n sobre pol�ticos o personajes p�blicos susceptibles de ser elegidos a un cargo uninominal de elecci�n popular, se deber� incluir a candidatos que posean relevancia o notoriedad p�blica significativa, hayan participado en elecciones similares previas o tengan favorabilidad o reconocimiento manifiesto.

 

Las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intenci�n de voto solo podr�n realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer d�a de inscripciones de candidatos. Una vez haya finalizado el t�rmino para la inscripci�n a elecciones uninominales, las encuestas tendr�n que incluir a todos los candidatos inscritos para la respectiva contienda electoral.

 

Art�culo 6. Requisitos formales para la publicaci�n de encuestas y sondeos. Toda encuesta de opini�n de car�cter electoral al ser publicada o divulgada tendr� que serlo en su totalidad y deber� indicar de manera clara y visible la siguiente informaci�n, a manera de ficha t�cnica

 

1. La persona natural o jur�dica que la realiz� y qui�n la encomend�.

2. La fuente de su financiaci�n.

3. El tipo, tama�o de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales.

4. El tema o temas concretos a los que se refiere.

5. El texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron.

6. Los candidatos, personas o instituciones por quienes se indag�,

7. El espacio geogr�fico y la fecha o per�odo de tiempo en que se realiz�.

8. El margen de error de dise�o.

9. Tipo de estudio con arreglo a las categor�as descritas en la presente Ley.

10. El prop�sito del estudio.

11. Universo representado.

12. M�todo de recolecci�n de datos.

13. Nivel de confiabilidad.

14. Nombres y apellidos de los profesionales en estad�stica responsables de la encuesta.

15. Declaraci�n en la que se informe si hubo alg�n tipo de contraprestaci�n por responder la encuesta. En caso de que se hubiere otorgado contraprestaci�n, se deber� declarar la naturaleza y el valor de dicha contraprestaci�n.

 

Par�grafo 1. Adicionalmente, se deber� publicar, en anexos t�cnicos abiertos y accesibles al p�blico, el n�mero efectivo de respuestas a cada una de las preguntas en forma individual, y el margen de error calculado de cada indicador y los microdatos, anonimizando informaci�n personal de conformidad con los est�ndares del tratamiento de datos personales consagrados en la Ley 1581 de 2012 y dem�s normas concordantes, y las variables necesarias para replicar los c�lculos publicados.

 

Par�grafo 2. Las encuestas que no cumplan con los requisitos establecidos en este art�culo no podr�n ser publicadas ni divulgadas por ning�n medio de comunicaci�n.

 

Par�grafo 3. En su revisi�n posterior, el Consejo Nacional Electoral ejercer� vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y especialmente sobre la forma en que se realizan las preguntas, no inducci�n a las respuestas, la adecuada selecci�n de la muestra, la veracidad de los datos reportados, publicados y las buenas pr�cticas en todas las etapas de la encuesta hasta su publicaci�n y divulgaci�n. En caso de detectarse pr�cticas que induzcan respuestas, manipulen la muestra o alteren los datos publicados, se dar� inicio al procedimiento sancionatorio correspondiente, conforme a lo previsto en esta ley y en el r�gimen de procedimiento administrativo vigente.

 

Par�grafo 4. En toda publicaci�n deber� incluirse, de manera resaltada y claramente visible, que todas las encuestas se ven afectadas por m�rgenes de error.

 

Par�grafo 5. A partir de la entrada en vigencia de esta ley el Consejo Nacional Electoral deber� mantener actualizado y accesible en su p�gina web un repositorio con la informaci�n se�alada en este art�culo de cada encuesta publicada, la informaci�n deber� ser p�blica en el repositorio en un plazo no superior a cinco (5) d�as desde su reporte por parte de la respectiva firma encuestadora.

 

Par�grafo 6. Los sondeos de opini�n p�blica y electorales deber�n ser acompa�ados en su publicaci�n y divulgaci�n de lo siguiente: La persona natural o jur�dica que la realiz� y la encomend�, la fuente de su financiaci�n, el tipo, tama�o de la muestra y procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales, el texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron, las personas o instituciones por quienes se indag�, el espacio geogr�fico y la fecha o per�odo de tiempo en que se realiz�, el prop�sito del estudio y el universo representado.

 

Art�culo 7. Comisi�n T�cnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opini�n Pol�tica y Electoral. Cr�ase la Comisi�n T�cnica de Vigilancia de Encuestas sobre Opini�n Pol�tica y Electoral, la cual es un cuerpo t�cnico del Consejo Nacional Electoral, que tendr� a cargo las siguientes funciones:

 

1. Estudiar, evaluar, auditar y conceptuar sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulan la elaboraci�n y publicaci�n de encuestas.

2. Asesorar al Consejo Nacional Electoral en la regulaci�n, vigilancia y seguimiento a las encuestas y estudios de opini�n pol�tica.

3. Expedir su propio reglamento y designar coordinador.

 

Par�grafo transitorio. Mientras la Comisi�n expide su reglamento se regir� por las siguientes reglas: i) la secretaria t�cnica ser� ejercida por la Secretaria General del Consejo Nacional Electoral, ii) el qu�rum para realizar sesiones o tomar decisiones se cumplir� con la presencia f�sica o virtual de no menos de 3 comisionados, iii) La sesiones ser�n convocadas con al menos siete (7) d�as de anticipaci�n a la fecha de la reuni�n iv) el coordinador de la comisi�n asignar� entre uno (1) y dos (2) comisionados para elaborar la ponencia de las auditor�as, informes o conceptos que se requieran haciendo uso de un reparto aleatorio y equitativo v) la aprobaci�n de conceptos, informes y auditorias as� como las dem�s decisiones de la comisi�n requieren del voto afirmativo de al menos 3 miembros de la comisi�n.

 

Art�culo 8. Conformaci�n de la Comisi�n T�cnica y de Vigilancia de Encuestas sobre Opini�n pol�tica y Electoral. La Comisi�n estar� integrada por cinco (5) miembros con t�tulo profesional reconocido en Colombia, que hayan realizado estudios de pregrado, especializaci�n, maestr�a y/o doctorado en estad�stica y que cuenten con experiencia profesional demostrable de al menos 2 a�os relacionada con encuestas por muestreo probabil�stico.

 

Los miembros ser�n elegidos por el Consejo Nacional Electoral a partir de una lista de postulados presentada por los decanos o directores de departamento de universidades que ofrezcan programas de pregrado, especializaci�n, maestr�a y/o doctorado en estad�stica, acreditados en alta calidad por el Ministerio de Educaci�n Nacional. Cada programa acreditado podr� postular hasta tres candidatos. Durante los cuatro a�os siguientes a su conformaci�n, en caso de renuncia, inhabilidad, fallecimiento u otra circunstancia que genere una vacante en la comisi�n, el reemplazo ser� seleccionado de la lista de postulados.

 

Par�grafo 1. Inhabilidades e incompatibilidades. No podr�n ser miembros de la Comisi�n:

 

a. Quienes hayan sido sancionados por las conductas previstas en la presente Ley.

b. Quienes sean afiliados o hayan tenido v�nculos contractuales o laborales en los �ltimos tres (3) a�os con partidos, movimientos o campa�as pol�ticas.

c. Quienes hayan tenido v�nculos laborales o contractuales, en los �ltimos dos (2) a�os, con personas naturales o jur�dicas dedicadas a realizar encuestas o Investigaciones pol�ticas cuantitativas o cualitativas.

d. Quienes tengan vinculo por matrimonio, uni�n permanente o parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con: candidatos; directivos de partidos, movimientos y campa�as pol�ticas; socios, miembros de junta directiva o trabajadores de confianza y manejo vinculados a personas naturales o jur�dicas registradas como encuestadoras pol�ticas.

 

Par�grafo 2. Los honorarios de los miembros de La Comisi�n ser�n pagados mensualmente de acuerdo a la tabla vigente de honorarios de la organizaci�n electoral.

 

Par�grafo 3. En temporada electoral el Consejo Nacional Electoral podr� vincular a supernumerarios para asistir la tarea de la Comisi�n de acuerdo con los requerimientos solicitados por ella.

 

Par�grafo transitorio. Para la conformaci�n inicial de la Comisi�n el Consejo Nacional Electoral solicitar� a las instituciones de educaci�n superior se�aladas en este art�culo los listados de candidatos en un plazo de diez (10) d�as desde la entrada en vigencia de la presente ley, a su vez deber� elegir a los miembros de la comisi�n en el plazo de dos (2) meses desde la entrada vigencia de la presente ley.

 

Art�culo 9. De las firmas encuestadoras. Solamente podr�n realizar encuestas de car�cter electoral con �nimo de publicaci�n, las firmas encuestadoras previamente registradas ante el Consejo Nacional Electoral.

 

No est� permitida la publicaci�n y difusi�n en medios masivos de comunicaci�n, incluidas redes sociales, de encuestas y sondeos falsos, que incumplan las disposiciones establecidas en la presente ley, o utilicen emblemas de empresas encuestadoras registradas sin su autorizaci�n.

 

Art�culo 10. Del registro. Para la inscripci�n en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras, se deber� aportar la siguiente informaci�n:

 

1. Acreditaci�n de experiencia en materia de realizaci�n de encuestas. Para ello, se aportar�n los contratos cuyo objeto sea la realizaci�n de estudios de mercado y encuestas de opini�n p�blica que hayan sido legalmente ejecutados con personas naturales o jur�dicas en los cinco (5) a�os anteriores a la presentaci�n de la solicitud de inscripci�n en el registro. En caso de que las partes hayan convenido cl�usulas o acuerdos de confidencialidad, el Consejo Nacional Electoral (CNE) garantizar� la reserva de la informaci�n sobre el objeto del contrato.

2. Constituci�n como sociedad cuyo objeto principal sea la realizaci�n de estudios de mercado y encuestas: al menos tres (3) a�os antes de la fecha de la solicitud de registro. Para tal efecto, se allegar� el correspondiente certificado de existencia y representaci�n legal, expedido por la autoridad competente, con una antelaci�n no mayor de tres meses a la fecha en que se solicite la inscripci�n.

 

Par�grafo 1. Cuando se trate de mediciones sobre preferencias electorales a nivel nacional, las firmas encuestadoras adicionalmente deber�n acreditar el cumplimiento del est�ndar de calidad m�s exigente para el sector de la investigaci�n de mercado, investigaci�n social y de la opini�n, reconocido por el Subsistema Nacional de Calidad o la entidad que lo sustituya o haga sus veces. En caso de contradicci�n entre la norma t�cnica y lo previsto en esta ley prevalece la ley.

 

Par�grafo 2. Las solicitudes de inscripci�n que no cumplan con los requisitos y con las formalidades establecidas en la presente ley ser�n inadmitidas. El solicitante tendr� un plazo de un (1) mes para subsanarlos, de lo contrario se proceder� conforme al art�culo 17 del C�digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

 

Par�grafo 3. La inscripci�n en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras se renovar� cada tres (3) a�os. La no solicitud de renovaci�n por parte de los interesados conlleva su expiraci�n autom�tica. En caso que, a la fecha de vencimiento del t�rmino inicial para el cual se realiz� la inscripci�n, el Consejo Nacional Electoral no se haya pronunciado sobre la solicitud de renovaci�n, �sta se entender� prorrogada hasta que haya un pronunciamiento definitivo sobre la misma.

 

Par�grafo 4. Cualquier cambio que se produzca en la representaci�n legal, en la naturaleza de la sociedad y en la direcci�n del domicilio de las personas inscritas en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras del Consejo Nacional Electoral, debe ser notificado por el representante legal, o quien haga sus veces, aportando los certificados correspondientes.

 

Par�grafo 5. La nacionalidad o pa�s de domicilio de las personas jur�dicas que deban registrarse en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras no las exime de la obligaci�n de registrarse y de cumplir los requisitos legales para la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas.

 

Par�grafo Transitorio. Las personas naturales que puedan acreditar que su actividad principal ha sido la realizaci�n de estudios de mercado y encuestas de car�cter pol�tico y electoral, tendr�n un plazo de un a�o (1) a�o contado a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley para constituirse como personas jur�dicas y solicitar su inscripci�n en el Registro Nacional de Firmas Encuestadoras.

 

Podr�n acreditar el cumplimiento de lo previsto en la presente Ley con los soportes que den cuenta de la realizaci�n como personas naturales de estudios de mercado y encuestas de car�cter pol�tico y electoral como actividad principal, por lo menos en los dos (2) a�os anteriores a la entrada en vigencia de la presente Ley.

 

Art�culo 11. Responsabilidad de las firmas encuestadoras. Las firmas encuestadoras deber�n cumplir con las leyes de la estad�stica. Si no lo hicieren, responder�n civil y penalmente por sus actos cuando corresponda.

 

Art�culo 12. Auditor�a y trazabilidad de los datos. Para garantizar que se disponga de la informaci�n necesaria para la realizaci�n de auditor�as, las firmas encuestadoras deber�n entregar al Consejo Nacional Electoral de manera simult�nea a la entrega de los productos terminados al cliente y guardar copia, por un lapso no inferior a dos (2) a�os, la siguiente informaci�n:

 

1. Lo se�alado en el art�culo 6;

2. Los c�lculos y justificaci�n del tama�o y selecci�n de la muestra,

3. El c�digo computacional usado para el procesamiento de los datos y el c�lculo de los indicadores;

4. Los registros primarios utilizados tales como cuestionarios diligenciados,

5. Los productos de la auditoria interna.

 

Adicionalmente para el caso de encuestas en hogares se deber� entregar el c�digo computacional usado y que haga posible replicar la selecci�n de las unidades muestrales. En encuestas telef�nicas la descripci�n del procedimiento de selecci�n de la muestra y n�meros telef�nicos.

 

Todas las encuestas electorales, pol�ticas y de opini�n p�blica de cobertura nacional ser�n auditadas por la comisi�n. Las encuestas territoriales ser�n auditadas aleatoriamente. El Consejo Nacional Electoral podr� contratar auditor�as externas.

 

Par�grafo. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley el CNE deber� conservar al menos dos copias en dispositivos independientes de la informaci�n aqu� se�alada en expedientes digitales.

 

Art�culo 13. Prohibici�n de aportes. Las firmas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral y sus representantes legales, o miembros de junta directiva no podr�n realizar aportes a las campa�as pol�ticas.

 

Art�culo 14. Actualizaci�n normativa. El Consejo Nacional Electoral deber� expedir una resoluci�n actualizando las resoluciones 23 de 1996 y 50 de 1997 de conformidad a los contenidos de la presente ley en los dos meses siguientes a su entrada en vigencia.

 

Art�culo 15. Rectificaci�n de la informaci�n err�nea. Los medios de comunicaci�n que publiquen o difundan resultados de encuestas electorales, de opini�n p�blica, sondeos y/o consultas abiertas con errores sustanciales o que violen lo dispuesto en la presente ley, deber�n rectificar la informaci�n dentro de un plazo m�ximo de tres (3) d�as contados a partir del pronunciamiento del Consejo Nacional Electoral, mencionando el motivo de la rectificaci�n, lo cual deber� realizarse a trav�s de los mismos canales y espacios en los que fue difundida la informaci�n original. Lo anterior sin perjuicio de las sanciones a las que haya lugar.

 

Art�culo 16. El Consejo Nacional Electoral garantizar� mecanismos de participaci�n y/o veedur�a para la ciudadan�a que quiera presentar observaciones, solicitudes de revisi�n o denuncias sobre encuestas publicadas, relacionadas con procesos de elecci�n popular y/o de opini�n pol�tica. Estas observaciones, solicitudes o denuncias deber�n ser tramitadas de manera pronta y efectiva, con el fin de promover y garantizar el control ciudadano y la legitimidad democr�tica.

 

Art�culo 17. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgaci�n y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, especialmente el art�culo 10 de la resoluci�n 23 de 1996 expedida por el Consejo Nacional Electoral�.

 

3.   La demanda

 

3.   El accionante sostuvo que la normativa demandada es contraria a los art�culos 152, 153 y 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003. Por lo tanto, solicit� que se declare la inexequibilidad de la totalidad de la ley acusada, con fundamento en dos cargos de inconstitucionalidad, como se resume ahora.

 

3.1. Cargo contra la totalidad de la ley por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria

 

4.       El accionante manifest� que, seg�n el art�culo 152 de la Constituci�n, deben ser objeto de ley estatutaria los derechos y deberes fundamentales y sus garant�as, el r�gimen y funciones de las autoridades electorales y los mecanismos de participaci�n ciudadana. Asimismo, indic� que el art�culo 153 Superior establece los requisitos de procedimiento que deben acreditarse para la adopci�n de ese tipo de leyes.

 

5.   El promotor de la demanda sostuvo que la necesidad de que esta normativa se adoptara mediante ley estatutaria se evidencia al examinar su contenido material. En concreto, indic� que la Ley 2494 de 2025 �regula de forma directa derechos fundamentales como la libertad de expresi�n, la libertad de informaci�n y la participaci�n pol�tica, al condicionar y restringir la publicaci�n de encuestas en contextos electorales�[6]. Adem�s, afirm� que dicho instrumento asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea �rganos t�cnicos y modifica aspectos del debate p�blico electoral, afectando el r�gimen de funciones electorales y los mecanismos de participaci�n ciudadana.

 

6.   El accionante insisti�, entonces, que el �objeto, contenido y efectos [de la ley] demuestran que se trata de una regulaci�n integral y restrictiva del sistema de informaci�n pol�tica en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participaci�n ciudadana y competencias de las autoridades electorales�[7]. Lo anterior lo sustent� al referir el contenido de los art�culos 2, 3, 5, y 6 de la ley, que �imponen restricciones sustanciales a la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas y sondeos de opini�n�[8].

 

7.   �El promotor de la demanda a�adi� que las disposiciones antes mencionadas inciden de manera profunda y restrictiva en la materia regulada, por lo que afectan el n�cleo esencial de las prerrogativas fundamentales a las que se hizo alusi�n. En este sentido, justific� que el n�cleo esencial de la libertad de informaci�n, �comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir informaci�n sin interferencias arbitrarias del Estado, especialmente cuando se trata de informaci�n con contenido pol�tico�[9]. Por su parte, la libertad de expresi�n y la participaci�n pol�tica �garantizan que los ciudadanos puedan acceder a diversas fuentes de informaci�n, contrastar ideas y tomar decisiones informadas durante los procesos electorales�[10].

 

8.   Por otra parte, sostuvo que las exigencias previstas en los art�culos 9 y 10 de la ley �excluye de facto a medios alternativos, organizaciones sociales, universidades, centros de pensamiento, periodistas independientes y ciudadanos interesados en contribuir al debate p�blico. Esto transforma el r�gimen de encuestas en un sistema restrictivo que limita qui�nes pueden participar activamente en la formaci�n de la opini�n p�blica�[11].

 

9.   En relaci�n con los art�culos 4, 13, 14 y 16 de la ley, el demandante expuso que �configuran un entorno normativo de alta carga regulatoria, que impacta la equidad en el acceso a la informaci�n y condiciona la din�mica del debate electoral�[12]. Tambi�n afirm� que algunas disposiciones de la ley: �[�] crean �rganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanci�n que antes no exist�an, alterando el dise�o institucional previsto para esta autoridad. Seg�n la jurisprudencia de la Corte Constitucional -especialmente las Sentencia C-515 de 2004, C-153 [133] de 2022 y C-340 de 2024- este tipo de cambios al r�gimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria��[13]

 

10.   La demanda tambi�n hizo referencia al objeto, contenido y efectos de la Ley 2494 de 2025, expresando que comprenden una �regulaci�n integral y restrictiva del sistema de informaci�n pol�tica en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participaci�n ciudadana y competencias de las autoridades electorales�[14].

 

11.   Como argumento adicional el demandante explic� que las regulaciones de la Ley 2494 de 2025 �ya hab�an sido tramitadas por el propio Congreso como parte de una ley estatutaria, y fueron objeto de control previo por esta Corte en dicha condici�n�[15]. Al respecto, aport� un cuadro comparativo entre las disposiciones de la ley y art�culos del proyecto de ley estatutaria n.� 111 de 2022 Senado, 418 C�mara relacionado con el C�digo Electoral. Agreg� que la Sentencia C-340 de 2024 realiz� el control previo de dicho proyecto de ley sin objetar la inclusi�n de dichos contenidos como normas de car�cter estatutario[16].

 

12.   El demandante tambi�n argument� que la legislaci�n cuestionada afecta �el r�gimen de funciones electorales y los mecanismos de participaci�n ciudadana�[17] porque �asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral, crea �rganos t�cnicos y modifica aspectos del debate p�blico electoral�[18]. En particular, se�al� que los art�culos 7, 8, 12 y 15 de la ley �crean �rganos nuevos y asignan funciones de control, vigilancia y sanci�n que antes no exist�an, alterando el dise�o institucional previsto para esta autoridad�[19].

 

3.2. Cargo contra los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 por ausencia de an�lisis de impacto fiscal.

 

13.   El demandante indic� que los art�culos 7 y 8 de la ley �crean la Comisi�n T�cnica de Encuestas, un �rgano permanente con funciones de evaluaci�n metodol�gica, auditor�a estad�stica y emisi�n de conceptos t�cnicos vinculantes, lo cual implica la asignaci�n de personal especializado, sistemas de an�lisis y trazabilidad de datos, soporte t�cnico, infraestructura y presupuesto de funcionamiento continuo�[20]. La creaci�n de esta unidad en el CNE �requiere recursos permanentes para su operaci�n�[21].

 

14.   En cuanto a los art�culos 9 y 10 de la normativa manifest� que �obligan al CNE a dise�ar, implementar y administrar un registro nacional de firmas encuestadoras, con criterios de verificaci�n t�cnica, experiencia acreditada y seguimiento activo, lo que supone la construcci�n de una plataforma digital robusta, interoperabilidad con bases de datos externas, contrataci�n de personal evaluador, procedimientos de control peri�dico y, en general, una nueva carga de gesti�n institucional que no exist�a antes de la expedici�n de esta ley�[22].

 

15.   En relaci�n con el art�culo 12, adujo que este obliga a �auditar todas las encuestas de alcance nacional, adem�s de conservar los microdatos, algoritmos, c�digos fuente y dem�s elementos necesarios para verificar la replicabilidad estad�stica de los estudios publicados�[23], lo cual exige herramientas tecnol�gicas de alta capacidad, almacenamiento seguro, software estad�stico especializado y equipos interdisciplinarios de verificaci�n t�cnica, generando gastos continuos y significativos que comprometen los recursos p�blicos[24].

 

16.   Por su parte, frente a los art�culos 14, 15 y 16 consider� que, respectivamente, �impone al CNE el deber de modificar el r�gimen normativo actual, lo que implica redise�ar procedimientos internos, emitir nuevas resoluciones, capacitar al personal en los cambios adoptados e implementar reformas reglamentarias�[25]; faculta para exigir rectificaciones por errores metodol�gicos o estad�sticos; y crea mecanismos de veedur�a y recepci�n de denuncias, considera que se trata de actividades que no son inocuas desde el punto de vista presupuestal.

 

17.   El demandante concluy� as� que las disposiciones acusadas �generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligaci�n de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no exist�a ni infraestructura previa ni asignaci�n presupuestal definida�[26]. Precis� que dicho impacto fiscal no fue evaluado en ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumpli� el deber de deliberar acerca de las implicaciones econ�micas de la ley cuestionada y se desconoci� el art�culo 7� de la Ley 819 de 2003 y el principio de sostenibilidad fiscal contenido en el art�culo 334 superior.

 

4.   Pruebas remitidas a la Corte Constitucional

 

18.   En cumplimiento de lo ordenado por el magistrado sustanciador[27] mediante autos del 26 de agosto[28], 23 de septiembre[29] y 10 de noviembre[30] todos de 2025, las autoridades respondieron y remitieron los siguientes documentos relacionados con la materia en cuesti�n:

 

Tabla 1. Pruebas recibidas

Fuente: expediente D-16799.

 

5.   Intervinientes e invitados[51]

 

19.   A continuaci�n, se presentan en forma sucinta los argumentos expuestos por los distintos intervinientes e invitados a rendir concepto[52].

 

Tabla 2. Resumen de conceptos e intervenciones recibidas

Fuente: expediente D-16799.

 

6.   Concepto del Procurador General de la Naci�n

 

20.   El procurador general de la Naci�n solicit� declarar exequible la Ley 2494 de 2025 por los cargos analizados. Como cuesti�n preliminar descart� que dicha ley reproduzca contenidos declarados inexequibles en la Sentencia C-340 de 2024, pues esa decisi�n se fund� en vicios procedimentales en cuanto al tr�mite del proyecto de ley estatutaria por el cual se expidi� el C�digo Electoral, no en un juicio material sobre el car�cter estatutario de la regulaci�n de encuestas.

 

21.   En relaci�n con la reserva de ley estatutaria sostuvo que esta es de interpretaci�n estricta o restrictiva[70]. De esa manera, no toda incidencia sobre los derechos fundamentales exige tr�mite estatutario[71]. La sujeci�n a dicha reserva depende del contenido material de la norma y, en caso de duda, debe preferirse la competencia del legislador ordinario[72].

 

22.   En segundo lugar, el procurador refiri� el est�ndar fijado por la jurisprudencia constitucional sobre las encuestas pol�ticas. Al respecto, expuso que �las prohibiciones amplias o absolutas sobre la publicaci�n de encuestas constituyen una forma de censura proscrita por el art�culo 20 Superior�[73] e impedir la divulgaci�n durante un per�odo extenso �vulnera tanto el derecho informar, como a ser informado�[74]. Tambi�n se�al� que el Estado �tiene el deber de establecer par�metros t�cnicos que garanticen [la] seriedad, transparencia neutralidad�[75] de las encuestas y que la Corte Constitucional ha �validado regulaciones que imponen obligaciones de divulgaci�n de fichas t�cnicas, criterios m�nimos de representatividad, identificaci�n de responsables y acceso a la informaci�n metodol�gica, en tanto tales medidas no restringen la expresi�n pol�tica, sino que buscan asegurar que la informaci�n sea veraz, imparcial y su manejo sea responsable�[76].

 

23.   En tercer lugar, el procurador general de la Naci�n sostuvo que la Ley 2494 no desconoce la reserva estatutaria. En particular, porque no se advierte que su contenido normativo configure alguno de los supuestos que exigen la aplicaci�n de la reserva. La ley demandada establece par�metros t�cnicos para la elaboraci�n de encuestas, los cuales �no inciden en el n�cleo esencial de la libertad de expresi�n ni de la libertad de informaci�n, pues no imponen censura previa, no restringen la posibilidad de difundir opiniones ni impiden que terceros accedan a informaci�n de inter�s p�blico�[77].

 

24.   En este sentido, para la Vista Fiscal �la regulaci�n prevista en la ley objeto de estudio constituye una intervenci�n t�cnica que desarrolla deberes de transparencia, calidad y responsabilidad social en el manejo de encuestas pol�ticas, sin afectar el n�cleo esencial de los derechos a la libertad de expresi�n, de informaci�n y participaci�n pol�tica, pues no establece prohibiciones de difusi�n, restricciones temporales extensas ni limitaciones materiales al discurso pol�tico, de tal forma que no pueden ser consideradas una regulaci�n estatutaria del derecho fundamental, sino un instrumento necesario para salvaguardar la autenticidad de la informaci�n�[78].

 

25.   El procurador indic� que tampoco se aprecia una afectaci�n al n�cleo esencial de la participaci�n pol�tica. Al respecto, argument� que la Ley 2494 de 2025 �no altera las condiciones para elegir o ser elegido, no regula circunscripciones, umbrales, mecanismos de representaci�n, conteo de votos ni procedimientos de escrutinio, ni modifica los elementos estructurales del sistema electoral. Las disposiciones cuestionadas recaen sobre instrumentos estad�sticos que anteceden al debate pol�tico, sin interferir con la manera en que el voto ciudadano se traduce en representaci�n�[79].

 

26.   Por otro lado, aun cuando la normativa �asigna al Consejo Nacional Electoral algunas funciones de vigilancia administrativa sobre la elaboraci�n y divulgaci�n de encuestas, tales atribuciones no comportan una modificaci�n de la funci�n electoral en los t�rminos del art�culo 152 literal c) del texto superior�[80]. Concluy� que �si bien el Consejo Nacional Electoral desempe�a un papel fundamental dentro de la organizaci�n electoral, la ley no altera las competencias constitucionales que el art�culo 265 le asigna, tales como la realizaci�n de escrutinios, la declaratoria de elecciones, la resoluci�n de recursos o la vigilancia de la actividad de partidos y movimientos�[81]. [�] La regulaci�n contenida en la ley se ubica, entonces, dentro del �mbito de funciones administrativas y consultivas del CNE, que la jurisprudencia distingue de aquellas vinculadas al ejercicio mismo de la funci�n electoral�[82].

 

27.   Finalmente, respecto del an�lisis de impacto fiscal, el procurador estim� que las disposiciones acusadas no contienen �rdenes concretas de gasto, no generan erogaciones adicionales y se apoyan en competencias y capacidades ya existentes del CNE, por lo que no era exigible dicho an�lisis.

 

II. CONSIDERACIONES

 

7.   Competencia

 

28.   En virtud de lo dispuesto en el art�culo 241.4 de la Carta Pol�tica, la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusaci�n de inconstitucionalidad contra una ley de la Rep�blica, as� como contra algunas de sus disposiciones espec�ficas.

 

8.   Cuesti�n previa: an�lisis sobre la aptitud de la demanda

 

29.   En el tr�mite de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad, el COADE se�al� que los cargos formulados por el actor no cumpl�an los presupuestos m�nimos sobre el concepto de violaci�n que permitieran adelantar un examen de fondo en el caso. Al criterio de esa entidad la demanda incumple la claridad porque no �se construyen cargos separados por grupos de art�culos�^[83].

 

30.   El COADE tambi�n se sostuvo el incumplimiento de la certeza, pues �la parte actora plantea escenarios futuros o temidos de aplicaci�n de la Ley 2494�^[84] y �[l]a acusaci�n se formula contra una especie de �ley imaginada� m�s severa que la realmente vigente�^[85]. Adem�s, el reproche da por sentado que �cualquier nueva funci�n del CNE comporta un incremento significativo del gasto, sin identificar disposiciones que creen partidas o compromisos espec�ficos, ni explica por qu� ese impacto ser�a relevante a la luz de la Ley 819 de 2003�^[86].

 

31.   En relaci�n con la falta de especificidad, el interviniente consider� que �el actor formula una acusaci�n indistinta contra �la ley en su integridad� por violar la reserva de ley estatutaria�^[87]. A�adi� que �la falta de desagregaci�n de los cargos frente a la complejidad del articulado� evidencia la falta de especificidad de la demanda^[88]. Respecto de la pertinencia, aquel expuso que en la demanda �abundan argumentos que se sit�an m�s en el terreno de la cr�tica pol�tica y t�cnica, que en el de la inconstitucionalidad�^[89]. A juicio del COADE, el cargo tampoco reunir�a la suficiencia porque �el actor no desarrolla de forma sistem�tica la doctrina de la Corte sobre la materia ni demuestra por qu� los contenidos espec�ficos de la ley, m�s all� de afirmaciones generales, encajan en el n�cleo de materias reservadas. Si bien se apoya en precedentes, estos son aislados y no tienen un hilo conductor con la jurisprudencia reciente sobre interpretaci�n restrictiva de la reserva�^[90].

 

32.   En cuanto al cargo por falta de an�lisis de impacto fiscal, el COADE plante� que �la demanda se limita a sostener que la ley implica mayores cargas para el CNE y otras entidades, pero no explica por qu� estas constituyen un impacto fiscal relevante en t�rminos del art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 ni demuestra la ausencia de la valoraci�n exigida�^[91].

 

33.   La Sala advierte que estos argumentos no corresponden a una solicitud gen�rica de ineptitud[92]. Por el contrario, configuran reparos concretos que, de forma razonable y justificada, cuestionan la aptitud de los cargos inicialmente admitidos por violaci�n de la reserva de ley estatutaria y frente a la exigencia de an�lisis de impacto fiscal[93].

 

34.   Adicionalmente, en el escrito remitido por varios congresistas en respuesta al requerimiento formulado por el magistrado sustanciador del proceso, estos indicaron que la demanda no cumpl�a con las exigencias necesarias para su admisi�n, puesto que mientras que �la Corte Constitucional ha sido enf�tica y reiterativa en se�alar que el cargo por falta de competencia del legislador para regular mediante una ley ordinaria un asunto que tiene reserva de ley estatutaria�[94], la demanda �se limita a enunciar formalmente el contenido de la Ley 2494 de 2025, para alegar de forma gen�rica que sus disposiciones sobre la elaboraci�n, publicaci�n y difusi�n de encuestas electorales regulan integralmente las libertades de expresi�n, informaci�n y participaci�n pol�tica, como si se tratara del estatuto �nico de tales derechos fundamentales o como si esa materia espec�fica fuera parte intangible de su n�cleo esencial�[95].

 

35.   A la luz de lo anterior, a continuaci�n, se reiterar�n las reglas en cuanto a la aptitud de los cargos de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad y, tras ello, se valorar� la demanda de la referencia, a partir de la competencia que le corresponde a la Sala Plena caso para considerar la aptitud de los cargos, tanto de manera oficiosa como cuando en el tr�mite alguno de los intervinientes propone razones suficientes acerca de la ineptitud sustantiva de la demanda.

 

8.1 Requisitos de procedibilidad de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad

 

36.   �Seg�n el art�culo 2 del Decreto 2067 de 1991, las acciones de inconstitucionalidad deben contener: �1. el se�alamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripci�n literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicaci�n oficial de las mismas; 2. El se�alamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Las razones por las cuales esos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el se�alamiento del tr�mite impuesto por la Constituci�n para la expedici�n del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La raz�n por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda�.

 

37.   La Corte Constitucional se ha ocupado en distintas oportunidades de los requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para que un asunto sometido a su consideraci�n pueda ser decidido de fondo. Las exigencias que la rigen no son contrarias al car�cter p�blico de la acci�n de inconstitucionalidad, sino que responden a la necesidad de establecer una carga procesal m�nima que tiene la finalidad de permitir que esta Corte pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido asignadas por la Constituci�n en esta materia^[96].

 

38.   Para que exista una demanda apta y, en esa medida, la Corte pueda entrar a emitir pronunciamiento de fondo sobre la declaratoria de inexequibilidad de leyes, el demandante, adem�s de (i) se�alar las normas que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores que estima infringidas, (iii) debe exponer las razones o motivos por los cuales la norma acusada viola la Constituci�n^[97].

 

39.   Las dos primeras exigencias cumplen un doble prop�sito. En primer lugar, la determinaci�n clara y precisa del objeto sobre el que versa la actuaci�n. Esto corresponde a la identificaci�n de las normas que se demandan como inconstitucionales, que se cumple con su transcripci�n literal por cualquier medio o con la remisi�n de un ejemplar de la publicaci�n oficial. En segundo lugar, que la demanda se�ale de forma relativamente clara las normas constitucionales que a juicio del accionante son vulneradas por las disposiciones acusadas y que son relevantes para el juicio.

 

40.   El tercer requisito implica una carga particular, que consiste en la formulaci�n de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad respaldado en razones claras, ciertas, espec�ficas, pertinentes y suficientes^[98], que permitan establecer una oposici�n objetiva y verificable entre la norma demandada y las disposiciones constitucionales. Es decir, el demandante debe proponer una verdadera controversia de naturaleza constitucional^[99]. La Sentencia C-1052 de 2001, que ha sido reiterada en varias oportunidades, sistematiz� estos cinco requisitos de aptitud sustantiva para la activaci�n de un juicio de inconstitucionalidad^[100], como se expone a continuaci�n.

 

Tabla 3. Requisitos de aptitud sustantiva de los cargos de inconstitucionalidad

 

41.   Con base en los anteriores requisitos, la Sala procede a evaluar el cumplimiento de los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos formulados por el demandante.

 

8.2. Ineptitud de la demanda presentada por el se�or Juan Manuel L�pez Molina

 

8.2.1 El cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria no es apto, al incumplir los requisitos de especificidad y suficiencia

 

42.   En cuanto al cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria, la Sala encuentra que este cumple solo parcialmente con las cargas argumentativas que son exigibles en el an�lisis de aptitud. As�, el cargo formulado es claro, puesto que es comprensible, de f�cil entendimiento y sigue un hilo conductor consistente en afirmar que la Ley 2494 de 2025 debi� haberse tramitado a trav�s del procedimiento estatutario y no ordinario, al haberse configurado supuestos que la Constituci�n establece para que deba seguirse dicho tr�mite legislativo.

 

43.   Igualmente, el cargo formulado es cierto, puesto que el reproche se basa en un examen objetivo sobre el tr�mite legislativo que sigui� la norma acusada, as� como el contenido material de las disposiciones que integran la Ley 2494 de 2025 y en una interpretaci�n razonable de aquellas.

 

44.   De igual forma, el cargo es pertinente, puesto que se cimenta en argumentos de naturaleza constitucional, al fundarse en el presunto desconocimiento de los art�culos 152 y 153 de la Constituci�n Pol�tica y apelar, entre otros, al precedente establecido en las sentencias C-515 de 2004, C-133 de 2022 y C-340 de 2024.

 

45.   En contraste, el cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria incumple el requisito de especificidad, cuando menos por cuatro razones, seg�n se pasa a explicar.

 

46.   En primer lugar, el actor apunt� a que la Ley 2494 de 2025 desconoce la reserva de ley estatutaria porque: (i) sus disposiciones impactan en el n�cleo esencial de la libertad de expresi�n, el derecho a la informaci�n y la participaci�n pol�tica; (ii) regula funciones electorales; y (iii) tiene incidencia sobre los mecanismos de participaci�n ciudadana.

 

47.   Sin embargo, el actor no logr� deslindar o precisar cu�les disposiciones de la ley corresponden a cada tipo de reserva, ni ofreci� un concepto de la violaci�n dirigido de manera concreta a cuestionar cada uno de estos aspectos. Por el contrario, el actor formul� un �nico cargo que mezcla argumentos sobre libertad de expresi�n, libertad de informaci�n, participaci�n pol�tica, funciones del Consejo Nacional Electoral, mecanismos de participaci�n y los criterios de transparencia para las encuestas.

 

48.   Prueba de ello es que el actor centr� su demanda en el hecho de que el �objeto, contenido y efectos [de la ley] demuestran que se trata de una regulaci�n integral y restrictiva del sistema de informaci�n pol�tica en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales, mecanismos de participaci�n ciudadana y competencias de las autoridades electorales�. Por ende, pese a haber invocado varios supuestos que activar�an la reserva estatutaria, el actor no escindi� dichos eventos, sino que termin� por tratarlos indistintamente a la hora de presentar el reproche de inconstitucionalidad.

 

49.   En segundo lugar, en cuanto a la faceta del cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria por regulaci�n de derechos fundamentales, es cierto que el actor enunci� posibles afectaciones en la libertad de expresi�n, el derecho a la informaci�n y la participaci�n pol�tica. Pero no argument� de qu� manera los contenidos espec�ficos del instrumento normativo acusado establecen una regulaci�n integral, completa y sistem�tica de estos derechos; ni explic� c�mo dicha regulaci�n impacta directamente su n�cleo esencial.

 

50.   En este punto, es necesario recordar que, como lo ha se�alado la jurisprudencia constitucional[101], no cualquier regulaci�n que tenga incidencia sobre derechos fundamentales da lugar a que se active la reserva de ley estatutaria, sino que esta causal de reserva es estricta y debe ser interpretada de manera restrictiva, estando circunscrita a eventos en los cuales la regulaci�n en cuesti�n tenga car�cter sistem�tico, completo e integral o incida sobre el n�cleo esencial de los derechos fundamentales comprometidos[102].

 

51.   En tal sentido, si bien el actor indic� que algunos art�culos incorporados en la ley inciden sobre el n�cleo esencial de ciertos derechos fundamentales, sustent� dicha afirmaci�n a partir de razones vagas o imprecisas, tales como que estas interfieren �de manera tan profunda y restrictiva que afectan directamente el n�cleo esencial de la libertad de informaci�n, la libertad de expresi�n pol�tica y el derecho a la participaci�n ciudadana�[103].

 

52.   Asimismo, aunque la censura se�al� que el n�cleo esencial del derecho a la libertad de informaci�n comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir informaci�n sin interferencias arbitrarias del Estado, no ofreci� razones puntuales sobre por qu� la ley acusada lesiona dicho n�cleo, m�s all� de afirmar de manera gen�rica la presunta configuraci�n de restricciones al ejercicio de los derechos antes mencionados.

 

53.   Lo mismo ocurri� con la supuesta vulneraci�n del derecho a la participaci�n pol�tica. Si bien el actor adujo que �las encuestas y los sondeos no son simples herramientas estad�sticas, sino veh�culos esenciales del discurso democr�tico, que permiten a la ciudadan�a conocer las tendencias de opini�n, contrastar propuestas y ejercer presi�n informada sobre partidos, candidatos y autoridades�[104], no present� argumentos dirigidos a evidenciar que la regulaci�n contenida en la ley configura una regulaci�n integral, completa y sistem�tica del mencionado derecho o que afecta su n�cleo esencial.

 

54.   En tercer lugar, en lo concerniente a la reserva de ley estatutaria por regulaci�n de funciones electorales, el cargo formulado por el actor parte de afirmar que el contenido de la ley tiene el potencial de influenciar el debate electoral e incidir sobre la opini�n p�blica en materia de elecciones. Sin embargo, no explic� c�mo, de dicha premisa, se sigue que las normas all� contenidas impliquen una regulaci�n sobre un elemento comprendido dentro de las funciones electorales. De hecho, la demanda ni siquiera delimit� el contenido y alcance del concepto de funci�n electoral, ni ofreci� elementos que permitieran establecer que la ley acusada incluye componentes que se encuentren comprendidos por esta causal de reserva de ley estatutaria.

 

55.   En tal sentido, la argumentaci�n del actor se circunscribi� a afirmar que algunas de las disposiciones contenidas en la Ley 2494 de 2025 implican la asignaci�n o modificaci�n de funciones a cargo del Consejo Nacional Electoral, tales como la creaci�n de la comisi�n t�cnica de encuestas y las facultades para ordenar rectificaciones p�blicas. El actor no explic� de manera precisa por qu� dichos cambios implican una regulaci�n sobre funciones electorales, m�s all� de sostener que ese �tipo de cambios al r�gimen funcional de las autoridades electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria�[105]. De lo expuesto se sigue que el promotor de la demanda construy� esta faceta del reproche sobre el presupuesto de que toda funci�n administrativa atribuida a una autoridad electoral tiene, por ese solo hecho, reserva estatutaria, sin ofrecer los elementos necesarios para sustentar dicha tesis.

 

56.   Asimismo, la Sala advierte que, si bien el cargo se dirig�a a cuestionar la constitucionalidad de la totalidad de la ley, el demandante no orient� el cuestionamiento contra todo el instrumento normativo, sino que lo concentr�, en relaci�n con esta causal de reserva de ley estatutaria, en los art�culos 7, 8, 12 y 15 de la Ley 2494 de 2025, sin ofrecer razones espec�ficas respecto a por qu� la presunta aplicabilidad de la reserva deb�a extenderse a la totalidad de la ley.

 

57.   Finalmente, en cuanto a la faceta del cargo relacionada por el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria por regulaci�n de instituciones y mecanismos de participaci�n ciudadana, la Sala encuentra que, aunque el actor invoc� dicho supuesto de reserva estatutaria, no desarroll� argumentos espec�ficos dirigidos a acreditar la configuraci�n de dicha causal.

 

58.   Ahora bien, en este punto la Sala encuentra propicio referirse al argumento del accionante, seg�n el cual la naturaleza estatutaria de la ley acusada se deriva de que algunas de sus provisiones reproducen disposiciones normativas que el Congreso de la Rep�blica tramit� a trav�s del procedimiento estatutario en el proyecto de ley estatutaria n�mero 111 de 2022 Senado, acumulado con el proyecto de ley n�mero 141 de 2022 Senado, 418 de 2023 C�mara, �[p]or la cual se expide el C�digo Electoral colombiano y se dictan otras disposiciones�, y que estas habr�an sido examinadas por la Corte Constitucional como normas estatutarias en la Sentencia C-340 de 2024.

 

59.   En cuanto a esto, la Corte recuerda que, si bien en la sentencia antes mencionada se estableci� que, �desde una perspectiva general, el PLE [C�digo Electoral] tiene por objeto regular la funci�n electoral y se encuentra, por tanto, sujeto a la reserva de ley estatutaria�[106], tambi�n se determin� que �es posible que algunos contenidos del PLE se refieran a materias con reserva de ley org�nica o propias del legislador ordinario y se trate, por tanto, de un proyecto de ley mixto�[107].

 

60.   Por ende, la reproducci�n de algunas disposiciones contenidas en el proyecto de ley estatutaria del C�digo Electoral en la Ley 2494 de 2025 no es un elemento que, por s� solo, permita afirmar que dichas normas estuvieran sometidas a la reserva de ley estatutaria. Entras otras razones, ello se debe a que la jurisprudencia constitucional ha se�alado que �por el hecho de que una regulaci�n normativa sea o haya sido materia de una ley estatutaria [...] no por ello queda autom�ticamente excluida del �mbito normativo propio de la ley ordinaria�[108]. Era necesario que el actor ofreciera argumentos concretos encaminados a acreditar el contenido estatutario de tales disposiciones y no simplemente que evidenciara su correspondencia con otras normas adoptadas previamente mediante el procedimiento legislativo especial.

 

61.   Por estas razones, es posible afirmar que el cargo por violaci�n de la reserva de ley estatutaria incumple el requisito de especificidad, puesto que se bas� en argumentos vagos, indeterminados, abstractos y globales, que no permiten sustentar un cargo apto de inconstitucionalidad.

 

62.   El d�ficit de especificidad advertido tambi�n incide en la suficiencia del cargo, en la medida en que la falta de delimitaci�n entre los distintos par�metros de reserva obligar�a a la Corte Constitucional a seleccionar, ordenar y completar los argumentos del actor para construir cargos diferenciados, lo que excede el car�cter rogado de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad y confirma que la demanda no gener� una duda m�nima que habilite un pronunciamiento de fondo. Toda vez que la acusaci�n no contiene todos los elementos f�cticos y probatorios necesarios para adelantar el juicio de inconstitucionalidad, el cargo formulado no satisface el criterio de suficiencia.

 

8.2.2. El cargo por violaci�n del deber de an�lisis de impacto fiscal no es apto, al incumplir los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

 

63.   En cuanto al cargo por incumplimiento del requisito de an�lisis de impacto fiscal, la Sala encuentra que este cumple con el requisito de claridad, puesto que de la lectura de la demanda es posible identificar el alcance y sentido de lo pretendido y por qu� el actor considera que el texto legal acusado infringe la Carta Pol�tica. En tal sentido, el actor aduce que los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 no cumplieron la exigencia de acreditar un an�lisis de impacto fiscal, pese a que, en su opini�n, �generan un impacto fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional Electoral la obligaci�n de cumplir funciones nuevas, especializadas y exigentes, para las cuales no exist�a ni infraestructura previa ni asignaci�n presupuestal definida�[109].

 

64.   En contraste, el requisito de certeza no fue satisfecho, pues si bien el actor afirm� que el cumplimiento de lo establecido en las disposiciones antes mencionadas implica la creaci�n de infraestructura, la destinaci�n de personal y otros cambios institucionales que pueden implicar gastos, no explic� en qu� medida los art�culos acusados establecen, considerados en s� mismos, una orden de gasto o crean un beneficio tributario, y no constituyen, por ejemplo, simples autorizaciones de gasto[110]. La argumentaci�n del actor se circunscribe a indicar que, a su juicio, la implementaci�n de las disposiciones acusadas podr�a derivar en erogaciones a cargo del Consejo Nacional Electoral, pero no indica de qu� forma una interpretaci�n literal o sistem�tica de estas lleva a concluir que en los art�culos acusados se establecen verdaderas �rdenes de gasto.

 

65.   Igualmente, este cargo incumple el presupuesto de especificidad, puesto que no ofrece razones concretas para sustentar el presunto incumplimiento de las condiciones que la jurisprudencia ha establecido para hacer exigible el an�lisis de impacto fiscal, ni explica el alcance de la exigencia constitucional que supuestamente fue desconocida.

 

66.   En cuanto a esto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, de la lectura del art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, se desprenden cuatro mandatos principales: (i) un deber general de incluir un an�lisis de impacto fiscal respecto del proyecto de ley que eventualmente ordene gastos u otorgue beneficios tributarios; y deberes espec�ficos de (ii) que el Congreso eval�e, en el tr�mite legislativo, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional que permita financiarla; (iii) que el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, en cualquier momento dentro del proceso legislativo, incluya un concepto (que vaya en consonancia con el marco fiscal de mediano plazo -MFMP-) sobre la consistencia del an�lisis hecho por el Congreso en el punto anterior; y (iv) que, en los proyectos de iniciativa gubernamental que dispongan un gasto adicional o una reducci�n de ingresos, el gobierno indique cu�l es la fuente sustitutiva de tales gastos[111].

 

67.   Pese a ello, el actor no argument� por qu� los art�culos demandados contendr�an �rdenes imperativas de gasto, ni desarroll� c�mo se habr�an incumplido las exigencias de an�lisis fiscal antes mencionadas en el caso concreto.

 

68.   Lo mismo ocurre en relaci�n con el requisito de pertinencia. El actor no soport� el cargo en argumentos de naturaleza constitucional relacionados con la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la exigencia de an�lisis del impacto fiscal de medidas que ordenen gasto, sino que centr� su argumentaci�n, m�s bien, en conjeturas o consideraciones doctrinales acerca del incumplimiento de dicho an�lisis.

 

69.   En especial, la censura se circunscribi� a indicar que el cumplimiento de lo establecido en la ley podr�a dar lugar a erogaciones para el Consejo Nacional Electoral, sin explicar de qu� manera ello resultaba en una vulneraci�n a mandatos superiores a la luz de los est�ndares jurisprudenciales aplicables, m�s all� de mencionar que, de acuerdo con la Sentencia C-340 de 2024, �las normas que crean funciones nuevas para �rganos constitucionales deben estar acompa�adas de una proyecci�n seria de su viabilidad financiera�[112].

 

70.   Como consecuencia de todo lo anterior, el cargo resulta insuficiente, pues no suministr� los argumentos de an�lisis requeridos para generar una m�nima duda sobre la constitucionalidad de los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025, siendo este un requisito indispensable para proceder a un estudio de fondo.

 

71.   En conclusi�n, para la Sala Plena, los cargos de inconstitucionalidad elevados por el se�or Juan Manuel L�pez Molina no cumplieron los requisitos argumentativos que demanda el ordenamiento jur�dico para que pueda procederse a un estudio de fondo. Por ende, se proferir� una sentencia inhibitoria en relaci�n con estos.

 

III. DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

�NICO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo sobre (i) el cargo de violaci�n de la reserva de ley estatutaria elevado contra la totalidad de la Ley 2494 de 2025 y (ii) el cargo de ausencia del an�lisis de impacto fiscal contra los art�culos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 del mismo instrumento, por ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

Con Salvamento de voto

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

A LA SENTENCIA C-167/26

 

 

Referencia: Expediente D-16.799

 

Asunto: Acci�n p�blica de inconstitucionalidad en contra de la Ley 2494 de 2025 �[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas y se dictan otras disposiciones�

 

Magistrada ponente:

Lina Marcela Escobar Mart�nez

 

 

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, me permito exponer las razones que me condujeron a salvar el voto frente a la Sentencia C-167 de 2026.

 

A juicio de la mayor�a, la demanda no ten�a aptitud sustancial, raz�n por la cual, la decisi�n deb�a ser inhibitoria. En cuanto al cargo relacionado con la violaci�n de la reserva de ley estatutaria, la mayor�a consider� que, si bien la acusaci�n era clara, cierta y pertinente, ten�a falencias en su especificidad y suficiencia. En cuanto al cargo que ata�e al an�lisis del impacto fiscal, la mayor�a advirti� que la acusaci�n no era cierta, espec�fica, pertinente y suficiente.

 

Esta decisi�n no s�lo desconoce los presupuestos que la propia jurisprudencia ha decantado para el examen de aptitud de las acciones p�blicas de inconstitucionalidad, sino que aplic� un est�ndar de rigor incompatible con el principio pro actione y, m�s a�n, priv� al ordenamiento de una definici�n que resultaba especialmente necesaria en una materia hist�ricamente mal atendida.

 

Las razones de mi disenso pueden separarse en cuatro apartados: (i) la demanda era apta y, ante cualquier duda, deb�a aplicarse el principio pro actione; (ii) existe un precedente consolidado que orienta el cargo sobre reserva de ley estatutaria en asuntos electorales; (iii) la relaci�n entre las encuestas y la funci�n electoral confirma tanto la aptitud del cargo como la naturaleza electoral de la materia; y (iv) el tratamiento deficitario que hist�ricamente han recibido los asuntos electorales hac�a a�n m�s imperioso un pronunciamiento de fondo.

 

La demanda era apta y, ante cualquier duda, deb�a aplicarse el principio pro actione

 

La jurisprudencia constitucional ha establecido que, para provocar un pronunciamiento de fondo, los cargos de una demanda de inconstitucionalidad deben satisfacer las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.[113] En mi criterio, el cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales reun�a cada uno de ellos.

 

En cuanto a la claridad, la acusaci�n presentaba un hilo argumentativo comprensible y coherente. La Ley 2494 de 2025 regula la elaboraci�n, publicaci�n y divulgaci�n de encuestas electorales y de opini�n pol�tica y, por tratarse de una materia reservada al legislador estatutario, no pod�a adoptarse mediante ley ordinaria.

 

Respecto de la certeza, el reproche reca�a sobre el contenido material real de las disposiciones acusadas y no sobre proposiciones deducidas o hipot�ticas.

 

Frente a la especificidad �uno de los dos requisitos sobre los que la mayor�a fund� la inhibici�n�, el demandante identific� con precisi�n el par�metro de control, esto es, el literal c) del art�culo 152 de la Constituci�n, y explic� por qu� la regulaci�n de las encuestas constituye una materia sujeta a la reserva de ley estatutaria de funciones electorales. La circunstancia de que el cargo aludiera, adem�s, a la incidencia de la ley sobre la libertad de expresi�n, el derecho a la informaci�n y la participaci�n pol�tica no torna indeterminada la censura. Por el contrario, la relaci�n entre las encuestas y la funci�n electoral, seg�n explicar�, confer�a al reproche una concreci�n suficiente para estructurar una oposici�n objetiva y verificable con el par�metro estatutario invocado.

 

La pertinencia tambi�n se acreditaba, pues los argumentos eran de estirpe constitucional y no reparos de mera conveniencia, de orden legal o de cr�tica pol�tica.

 

Por �ltimo, el cargo era suficiente, en la medida en que ten�a alcance persuasivo y despertaba una duda m�nima sobre la constitucionalidad de la ley, que es precisamente lo que activa el deber de pronunciamiento de fondo. Exigir del ciudadano una demostraci�n acabada de la inconstitucionalidad, como parece desprenderse de la decisi�n, equivale a confundir la carga m�nima de argumentaci�n propia de la admisi�n con el juicio de fondo que s�lo corresponde adelantar en la sentencia.

 

La mayor�a, con todo, fund� su reproche en que el actor no precis� cu�les disposiciones correspond�an a cada modalidad de reserva y en que formul� un �nico cargo que �mezcla� argumentos sobre derechos fundamentales, funciones electorales y mecanismos de participaci�n. El reproche parte de una premisa equivocada sobre la naturaleza del vicio alegado. El desconocimiento de la reserva de ley estatutaria no es un vicio material predicable art�culo por art�culo, sino un vicio de competencia que afecta el tr�mite mismo de la ley. La censura consiste en que una materia reservada al legislador estatutario se adopt� por la v�a ordinaria. Frente a un vicio de esa �ndole, el veh�culo natural y suficiente es un cargo global contra la totalidad del instrumento, precisamente porque lo que se ataca no es el contenido singular de cada precepto, sino la competencia y el procedimiento seguidos para expedirlos.

 

As� lo confirma el precedente que la propia Sala Plena invoca. En la Sentencia C-145 de 1994 la Corte conoci� de un cargo global contra la totalidad de una ley electoral por haberse tramitado como ordinaria y, lejos de exigir al demandante que atomizara la acusaci�n disposici�n por disposici�n, examin� la ley y declar� la inexequibilidad de sus contenidos reservados. Exigir ahora, como condici�n de aptitud, que el actor deslindara y precisara cu�les disposiciones corresponden a cada tipo de reserva, lo que entonces no se reclam�, supone elevar el rigor por encima de lo que la jurisprudencia ha decantado y convertir en carga del ciudadano una tarea de clasificaci�n que, en rigor, corresponde a la Corte al resolver el fondo.

 

Asimismo, el sostener que la regulaci�n de las encuestas pueda comprometer a la vez las funciones electorales, los mecanismos de participaci�n y ciertos derechos fundamentales no es una imprecisi�n, por el contrario, es una constataci�n de que la materia toca simult�neamente varias cl�usulas que la Constituci�n someti� al procedimiento estatutario. Para que el cargo prospere basta con que una de esas facetas est� suficientemente articulada y la relativa a las funciones electorales lo estaba, pues se apoyaba en un par�metro n�tido �el literal c) del art�culo 152� y en un precedente directamente aplicable a las encuestas. No era necesario, por tanto, acreditar de manera aut�noma cada uno de los supuestos para suscitar la duda m�nima de constitucionalidad.

 

El reproche, adem�s, se contradice con lo que la misma sentencia reconoce. Al examinar la faceta del cargo relativa a las funciones electorales, la Sala admiti� que el actor �concentr� el cuestionamiento en los art�culos 7, 8, 12 y 15 de la Ley 2494 de 2025. Si el demandante identific� los preceptos sobre los que recae esta causal de reserva, mal puede afirmarse, sin incurrir en contradicci�n, que �no logr� deslindar o precisar cu�les disposiciones de la ley corresponden� a ella. La Sala pudo extraer, para cada modalidad de reserva, los art�culos y los argumentos pertinentes, y esa sola posibilidad demuestra que el cargo era legible y estaba lo bastante determinado como para permitir la confrontaci�n con la Carta.

 

La especificidad, conforme a la definici�n que la propia providencia acoge, exige concreci�n y puntualidad en la censura, esto es, que se demuestre de manera objetiva y verificable c�mo la norma se opone a la Constituci�n. El actor satisfizo esa exigencia al identificar el par�metro de control, se�alar las disposiciones comprometidas y explicar por qu� la regulaci�n de las encuestas constituye materia de funci�n electoral. As�, la Sala exigi� una carga adicional, esto es, separar taxon�micamente cada t�tulo de reserva que ning�n precepto ni l�nea jurisprudencial impone y que, de admitirse, har�a pr�cticamente inviable todo cargo global por violaci�n de la reserva estatutaria.

 

Tampoco puede erigirse en prueba de ineptitud la frase con que el actor sintetiz� su reproche, esto es, que el �objeto, contenido y efectos� de la ley revelan una �regulaci�n integral y restrictiva�. Tal expresi�n no pone en evidencia vaguedad, m�s bien, reproduce el est�ndar que la jurisprudencia emplea para identificar cu�ndo una regulaci�n, por ser integral, completa y sistem�tica, activa la reserva estatutaria. En todo caso, una oraci�n de cierre que resume la pretensi�n no puede prevalecer sobre el desarrollo argumentativo que la antecede ni servir para descartarlo.

 

Cabe a�adir una precisi�n sobre la faceta del cargo relativa a los derechos fundamentales que la mayor�a tambi�n hall� inepta. Aun si se aceptara que esa faceta era deficiente, ello no habilitaba la inhibici�n, pues bastaba con que una de las facetas del cargo, la relativa a las funciones electorales fuera apta para provocar el fallo de fondo. Con todo, el reproche tampoco se sostiene en sus propios t�rminos. La Sala ech� de menos que el actor no argumentara �de qu� manera los contenidos espec�ficos del instrumento normativo acusado establecen una regulaci�n integral, completa y sistem�tica de estos derechos� ni explicara �c�mo dicha regulaci�n impacta directamente su n�cleo esencial�. Ese est�ndar �seg�n el cual la reserva por derechos fundamentales s�lo se activa cuando la regulaci�n es sistem�tica, completa e integral o incide sobre el n�cleo esencial� es correcto, pero define cu�ndo procede la reserva, esto es, una cuesti�n de fondo. Para que el cargo sea apto no se requiere demostrar que la ley efectivamente alcanza el n�cleo esencial, sino plantear, con razones m�nimas, una duda sobre ello. Exigir esa demostraci�n en sede de admisi�n equivale a confundir la carga argumentativa m�nima con el juicio de m�rito.

 

Contra lo que sugiere la decisi�n, el actor s� identific� el contenido del n�cleo esencial comprometido y lo enlaz� con restricciones concretas. La propia sentencia reconoce que la censura se�al� que el n�cleo esencial del derecho a la libertad de informaci�n �comprende el derecho de toda persona a recibir, procesar y difundir informaci�n sin interferencias arbitrarias del Estado�. Frente a ese n�cleo, la Ley 2494 de 2025 condiciona, restringe y en ciertos casos proh�be la publicaci�n y divulgaci�n de encuestas y sondeos. La oposici�n era entonces objetiva y verificable, pues una ley que interviene en la difusi�n de determinada informaci�n electoral, confrontada con un derecho cuyo n�cleo es, precisamente, recibir y difundir informaci�n. Si esa intervenci�n alcanza o no el n�cleo esencial es justamente lo que un fallo de fondo deb�a resolver, no un presupuesto de la admisi�n.

 

Otro tanto cabe decir de la participaci�n pol�tica. La Sala transcribe que el actor sostuvo que �las encuestas y los sondeos no son simples herramientas estad�sticas, sino veh�culos esenciales del discurso democr�tico, que permiten a la ciudadan�a conocer las tendencias de opini�n, contrastar propuestas y ejercer presi�n informada sobre partidos, candidatos y autoridades�. Lejos de ser una afirmaci�n vaga, esa formulaci�n vincula la regulaci�n acusada con una dimensi�n reconocida del derecho de participaci�n. Reprochar que el actor no probara, adem�s, que la regulaci�n es �integral, completa y sistem�tica� es, una vez m�s, exigir la demostraci�n de fondo como condici�n de aptitud.

 

En definitiva, la demanda ofrec�a los elementos necesarios para estructurar una controversia constitucional real. Aun si se admitiera, en gracia de discusi�n, que subsist�a alguna duda sobre la aptitud del cargo, la conclusi�n no pod�a ser la inhibici�n. La acci�n p�blica de inconstitucionalidad es una manifestaci�n del derecho de participaci�n pol�tica de los ciudadanos en el control del poder (art�culo 40.6 de la Constituci�n), de modo que su examen no puede regirse por un formalismo que termine por cerrar el acceso a la justicia constitucional (art�culo 229 ibidem). El principio pro actione impone que, frente a la duda razonable sobre el cumplimiento de los requisitos de un cargo, el juez constitucional opte por la alternativa que permita un pronunciamiento de fondo y no por la que lo frustra. En este caso no hab�a siquiera tal duda; pero, de haberla, deb�a resolverse a favor de la admisi�n del debate y no en su contra.

 

Existe un precedente consolidado que orienta el cargo sobre reserva de ley estatutaria en asuntos electorales

 

La aptitud del cargo se ve reforzada por una circunstancia que la mayor�a pas� por alto. El reproche no se apoyaba en una construcci�n dogm�tica novedosa o aislada, sino en un precedente s�lido y espec�fico. Desde la Sentencia C-145 de 1994, la Corte ha sostenido que las funciones electorales del literal c) del art�culo 152 de la Constituci�n tienen una sustancia propia que no se disuelve en los derechos y mecanismos de participaci�n ni en el r�gimen de los partidos, y que, por lo tanto, est�n amparadas por una reserva reforzada.[114]

 

Esa misma providencia advirti� que, a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales �donde la reserva se interpreta de manera restrictiva para no vaciar la competencia del legislador ordinario�, en materia electoral la interpretaci�n es exhaustiva y amplia, porque es la propia Constituci�n la que ordena regular las funciones electorales mediante ley estatutaria, y porque ellas constituyen un campo jur�dico delimitado cuya reglamentaci�n detallada no agota la competencia legislativa ordinaria. De manera puntual, la Sentencia C-145 de 1994 declar� inexequible la regulaci�n de las encuestas y sondeos sobre preferencias pol�ticas o electorales contenida en una ley ordinaria, por tratarse de materia reservada al legislador estatutario.[115]

 

Esta l�nea ha sido reiterada y precisada en pronunciamientos posteriores, como en las Sentencias C-401 de 2001 y C-283 de 2017. La primera se refiri� al alcance de la reserva de ley estatutaria en materia electoral y reiter� la necesidad de distinguir entre las materias propias de las funciones electorales y los aspectos accesorios, instrumentales o administrativos. La segunda, por su parte, record� que la reserva de ley estatutaria no se subsume �nicamente en el voto popular, sino tambi�n en aspectos directamente relacionados con el ejercicio de la funci�n electoral radicada en cabeza de los ciudadanos. Que exista un precedente directamente aplicable a las encuestas significa que el ciudadano contaba con un par�metro de control n�tido e identificable �lo que, por lo dem�s, desvirt�a el reproche de falta de especificidad�. Inhibirse en ese escenario equivale a desconocer que la demanda descansaba sobre la propia jurisprudencia de esta Corte.

 

La relaci�n entre las encuestas y la funci�n electoral confirma la aptitud del cargo y la naturaleza electoral de la materia

 

Inhibirse en el presente caso desconoce, adem�s, el papel que estos instrumentos cumplen en el proceso democr�tico. Las encuestas no son informaci�n neutra, pues los ciudadanos se forman una idea del panorama electoral a partir de ellas y, en una proporci�n significativa, orientan su voto conforme a lo que aquellas anticipan. Por ello, inciden de manera determinante en la din�mica electoral, que es justamente el criterio que la jurisprudencia emplea para identificar lo que pertenece a la reserva de funciones electorales.

 

La evidencia disponible respalda esta conclusi�n. El llamado efecto bandwagon o de arrastre describe la mayor probabilidad de que un votante incline su preferencia hacia la opci�n que las encuestas muestran en ascenso; un experimento de 2017 confirm� que la intenci�n de voto por un partido aumenta cuando la encuesta exhibe un crecimiento en su apoyo, frente al escenario en que no se presenta encuesta alguna o esta refleja un descenso. A ello se suman los efectos sobre la participaci�n. Un estudio de 2018 sobre referendos federales en Suiza hall� que la cercan�a de resultados anticipada por las encuestas afecta causalmente la participaci�n electoral, y una investigaci�n de 2022 sobre elecciones en el Reino Unido mostr� que la decisi�n individual de voto depende de la combinaci�n entre la percepci�n de una competencia re�ida, inferida de las encuestas, y la historia electoral de la circunscripci�n.

 

Esta Corporaci�n as� lo ha reconocido. En la Sentencia C-1153 de 2005 se advirti� que las encuestas no cumplen �nicamente funciones estad�sticas, sino que, en el marco de los movimientos electorales, definen las tendencias p�blicas y tienen la posibilidad de modificar la opini�n de los electores, adem�s de incidir en el dise�o de las campa�as, alentar coaliciones y provocar dimisiones.[116] Las encuestas, en suma, no s�lo informan al elector, sino que orientan las estrategias de los candidatos, la conformaci�n de coaliciones, la evaluaci�n de la viabilidad de las candidaturas y la propia decisi�n de competir o retirarse.

 

Si las encuestas inciden de ese modo en el comportamiento del electorado y en el desarrollo del debate democr�tico, su regulaci�n recae sobre un aspecto t�cnico con efectos determinantes en la din�mica electoral y, por lo tanto, pertenece al n�cleo de las funciones electorales. Esta constataci�n opera en dos direcciones, de un lado, demuestra que el cargo ten�a una sustancia constitucional real; de otro, confirma que la materia es genuinamente electoral, de suerte que el debate de fondo era necesario.

 

El tratamiento deficitario de los asuntos electorales hac�a a�n m�s necesario un pronunciamiento de fondo

 

Existe una raz�n adicional, de orden institucional, que hace especialmente lamentable la inhibici�n. Los asuntos electorales han recibido en Colombia un tratamiento normativo deficitario y persistentemente fallido. El r�gimen electoral sigue gobernado, en lo esencial, por un c�digo preconstitucional, el Decreto 2241 de 1986, anterior a la Constituci�n de 1991 y manifiestamente anacr�nico. Han transcurrido m�s de dos d�cadas sin que el pa�s haya logrado expedir el c�digo o el estatuto electoral que la Constituci�n reclama.

 

El Congreso de la Rep�blica ha tramitado en varias oportunidades proyectos de ley estatutaria para dotar al pa�s de un nuevo C�digo Electoral, y en todas ellas la Corte los ha declarado inconstitucionales. As� ocurri�, primero, con el proyecto de ley estatutaria n�mero 234 de 2020 (Senado) � 409 de 2020 (C�mara), declarado inexequible en la Sentencia C-133 de 2022 por vicios de procedimiento en su formaci�n, entre ellos, haberse adelantado el tr�mite en sesiones extraordinarias en violaci�n directa de lo previsto en los art�culos 138 y 153 de la Constituci�n y en los art�culos 85, 208 y 224 de la Ley 5� de 1992.[117] Tal situaci�n volvi� a suceder con el proyecto de ley estatutaria n�mero 111 de 2022 (Senado), acumulado con los proyectos 141 de 2022 (Senado) y 418 de 2023 (C�mara), declarado inexequible en la Sentencia C-340 de 2024, igualmente por vicios de procedimiento: falta de consulta previa, ausencia de an�lisis del impacto fiscal y elusi�n del debate.[118]

 

A este cuadro se a�ade una paradoja que ilustra la magnitud del d�ficit. Las reglas sobre encuestas que, seg�n el precedente, deben constar en una ley estatutaria no estaban siquiera previstas en una ley. Antes de promulgarse la Ley 2494 de 2025, dichas reglas estaban contenidas en actos administrativos del Consejo Nacional Electoral, como la Resoluci�n 23 de 1996 y la Resoluci�n 50 de 1997, a las que se ha sumado recientemente la Resoluci�n 1197 de 2026.[119] Una materia que la Constituci�n reserva al m�ximo nivel de deliberaci�n legislativa termin� regulada, durante m�s de dos d�cadas, por simples resoluciones de la autoridad electoral.

 

En ese contexto, el deber de la Corte era pronunciarse de fondo. El hecho mismo de que el Congreso hubiese tramitado la Ley 2494 de 2025 como ley ordinaria pone de presente una confusi�n persistente sobre los contornos de las funciones electorales que esta Corporaci�n, como guardi�n de la Constituci�n, estaba llamada a despejar. La inhibici�n, en cambio, deja la cuesti�n en la indefinici�n, perpet�a la anomal�a de un r�gimen disperso y preconstitucional y desaprovecha la oportunidad de aportar la claridad que la materia exige.

 

Conclusi�n

 

En los anteriores t�rminos dejo consignadas las razones de mi salvamento de voto. La demanda era apta para provocar un fallo de m�rito; el cargo sobre reserva de ley estatutaria en materia de funciones electorales satisfac�a la totalidad de las cargas argumentativas y, ante cualquier duda, el principio pro actione impon�a resolver a favor del examen de fondo. Al inhibirse, la Corte no s�lo cerr� indebidamente el acceso a la justicia constitucional del ciudadano, sino que renunci� a cumplir la funci�n que le compete como guardiana de la integridad y supremac�a de la Constituci�n en el �mbito electoral, particularmente necesitado de definiciones claras.

 

 

Fecha ut supra,

 

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JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

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