Sentencia C-165/26

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

 

SENTENCIA C-165 DE 2026

 

Ref.: expediente D-16.514

Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra los art�culos 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024, �[p]or la cual se reducen las barreras para la adquisici�n de vivienda, por medio de cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, se promueve la utilizaci�n de energ�as limpias para vivienda y se dictan otras disposiciones - vivienda al alcance de todos�

 

Magistrado ponente:

Miguel Polo Rosero

 

Bogot� D.C., tres (3) de junio de dos mil veintis�is (2026)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, espec�ficamente las previstas en el art�culo 241 de la Constituci�n y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente providencia, con fundamento en los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.            En este ac�pite la Corte realizar� una s�ntesis de esta sentencia, luego de lo cual har� una presentaci�n del tr�mite procesal, de las normas objeto de revisi�n, de los cargos de inconstitucionalidad admitidos, de las intervenciones y opiniones recibidas y del concepto allegado por el procurador general de la Naci�n.

 

A.          S�ntesis de la decisi�n

 

2.            La Sala Plena de la Corte se pronunci� sobre los art�culos 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024, �[p]or la cual se reducen las barreras para la adquisici�n de vivienda, por medio de cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, se promueve la utilizaci�n de energ�as limpias para vivienda y se dictan otras disposiciones - vivienda al alcance de todos�, en virtud de una demanda presentada por el se�or Manuel P�ez Ram�rez, en ejercicio de la acci�n p�blica de inconstitucionalidad.

 

3.            El demandante formul� cinco cargos de inconstitucionalidad, tres de ellos por vicios de procedimiento en el tr�mite legislativo de las disposiciones demandadas, y dos por cuestiones sustanciales. En cuanto a los vicios de procedimiento, aleg� que: (i) los art�culos 2, 3, 5, 6, 8 y 12 desconocieron el deber de an�lisis de impacto fiscal previsto por los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003; (ii) los art�culos 10, 11 y 12 quebrantaron el principio democr�tico que se deriva de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992, y (iii) el art�culo 10 (parcial) vulner� los principios de consecutividad e identidad flexible derivados de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n. En cuanto a las cuestiones sustanciales, aleg� que el art�culo 10 (parcial) infringi� (iv) el principio de unidad de materia al que se refieren los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n y (v) el derecho al debido proceso previsto por el art�culo 29 de la Constituci�n.

 

4.            Debido a que algunos intervinientes cuestionaron la aptitud sustantiva de la demanda, en cuanto al presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal y a la supuesta vulneraci�n del derecho al debido proceso, la Sala estudi� este aspecto como una cuesti�n previa. Al respecto, concluy� que ambas acusaciones eran aptas para formular aut�nticos cargos de inconstitucionalidad, excepto en lo referente a los art�culos 2, 3 y 12 de la Ley 2434 de 2024. Por lo tanto, decidi� declararse inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de estas disposiciones, por el presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal.

 

5.            Superada esta cuesti�n previa, la Sala formul� cinco problemas jur�dicos, con el fin de resolver de fondo la demanda. Frente a cada uno de estos, la Sala lleg� a las siguientes conclusiones:

 

6.            Primero, los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024 no desconocieron los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003, porque tales disposiciones no prev�n una orden de gasto, ni crean un beneficio tributario. En esa medida, el legislador no ten�a el deber de analizar su impacto fiscal.

 

7.            Segundo, los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 no vulneraron el principio democr�tico que se deriva de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992, porque en la sesi�n plenaria de la C�mara de Representantes en la que se produjo su aprobaci�n, se garantizaron las condiciones m�nimas para debatir sobre estas disposiciones.

 

8.            Tercero, el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no se apart� de los principios de consecutividad e identidad flexible que se derivan de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n, porque el tr�mite de escrituraci�n previsto por su inciso primero, y su par�grafo 1, tienen una proximidad tem�tica clara, espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con asuntos debatidos a lo largo del tr�mite legislativo.

 

9.            Cuarto, el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no infringi� el principio unidad de materia que se deriva de los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n, porque regular el tr�mite de escrituraci�n y crear una falta disciplinaria para los notarios que incumplan sus t�rminos tiene conexidad causal, tem�tica y teleol�gica con una de las materias principales de la ley, esto es, la reducci�n de las barreras que dificultan la adquisici�n de vivienda mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional.

 

10.        Quinto, el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no vulnera el derecho al debido proceso que se deriva del art�culo 29 de la Constituci�n, porque la expresi�n �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�: (i) no desconoce los principios de legalidad y tipicidad, (ii) no establece una responsabilidad objetiva, y (iii) no impone una sanci�n irrazonable y desproporcionada.

 

11.        En consecuencia, salvo la inhibici�n parcial respecto de los art�culos 2, 3 y 12 por el cargo de impacto fiscal, la Sala decidi� declarar exequibles las disposiciones y apartados normativos demandados, por los cargos aptos examinados en esta providencia.

 

B.           Tr�mite procesal

 

12.        El 28 de marzo de 2025, en ejercicio de la acci�n p�blica prevista en los art�culos 40.6, 241 y 242 de la Constituci�n, el ciudadano Manuel Yasser P�ez Ram�rez present� demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2434 de 2024, �[p]or la cual se reducen las barreras para la adquisici�n de vivienda, por medio de cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, se promueve la utilizaci�n de energ�as limpias para vivienda y se dictan otras disposiciones - vivienda al alcance de todos�[1].

 

13.        En auto del 25 de abril de 2025[2], el magistrado sustanciador resolvi� inadmitir parcialmente la demanda y conceder al demandante el t�rmino de tres d�as para que procediera a corregirla, si as� lo consideraba. En atenci�n a lo dispuesto en esa providencia, mediante comunicaci�n del 5 de mayo de 2025, el demandante present� el escrito de correcci�n[3].

 

14.        Por medio de auto del 20 de mayo del a�o en cita[4], el magistrado sustanciador admiti� la demanda, al constatar que fueron subsanadas las falencias evidenciadas en el auto inadmisorio. Por ende, encontr� m�rito para estudiar la acusaci�n respecto de los siguientes cargos de inconstitucionalidad:

 

 

15.        De otro lado, en el mismo auto del 20 de mayo de 2025, se resolvi� correr traslado del expediente al procurador general de la Naci�n; fijar en lista el proceso; comunicar su inicio al presidente de la Rep�blica, a los presidentes del Senado de la Rep�blica y de la C�mara de Representantes, as� como a altos funcionarios del Gobierno nacional; invitar a participar en el proceso a distintas entidades p�blicas y privadas, as� como a varias facultades de derecho, y ordenar la pr�ctica de pruebas. Al respecto, se dispuso que, una vez superada la etapa probatoria, se procediera con el cumplimiento de las �rdenes sobre el traslado, la fijaci�n en lista, y el resto de las comunicaciones decretadas.

 

16.        El periodo probatorio se extendi� hasta el 25 de agosto de 2025, cuando la Secretar�a General de la Corte Constitucional remiti� al despacho del magistrado sustanciador el �ltimo informe de los elementos de juicio que fueron requeridos[5]. Verificada la informaci�n, mediante auto del 7 de octubre de 2025[6], el magistrado sustanciador orden� continuar con el tr�mite procesal dispuesto en el citado auto del 20 de mayo del a�o en cita.

 

17.        El 24 de octubre de 2025, el procurador general de la Naci�n manifest� un impedimento para conceptuar en el proceso de la referencia, por la causal referida a haber intervenido en la expedici�n de la disposici�n demandada[7]. En auto 1920 del 26 de noviembre de 2025, notificado el 19 de diciembre siguiente, la Sala Plena declar� infundado el impedimento planteado[8].

 

18.        Cumplidos los tr�mites previstos en el art�culo 242 de la Constituci�n y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a realizar el control de constitucionalidad de los art�culos 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024.

 

C.          Normas objeto de revisi�n

 

19.        De conformidad con la demanda y con lo dispuesto en el auto del 20 de mayo del 2025, la Corte deber� examinar la constitucionalidad de las normas que se transcriben a continuaci�n[9]:

 

LEY 2434 DE 2024

(noviembre 08)

 

por la cual se reducen las barreras para la adquisici�n de vivienda, por medio de los cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, se promueve la utilizaci�n de energ�as limpias para vivienda y se dictan otras disposiciones -vivienda al alcance de todos

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

 

DECRETA

 

[�]

 

Art�culo 2. Inclusi�n de los derechos notariales, impuestos y gastos de registro en los pr�stamos hipotecarios del r�gimen de financiaci�n de vivienda a largo plazo. 

  

Adici�nese un par�grafo al art�culo 23 de la Ley 546 de 1999, el cual quedar� as�: 

  

Art�culo 23. Derechos notariales y gastos de registro. Los derechos notariales y gastos de registro que se causen con ocasi�n de la constituci�n o modificaci�n de grav�menes hipotecarios, a favor de un participante en el sistema especializado de financiaci�n de vivienda, para garantizar un cr�dito de vivienda individual, se liquidar�n al setenta por ciento (70%) de la tarifa ordinaria aplicable. La cancelaci�n de grav�menes hipotecarios de cr�ditos para vivienda se considerar� acto sin cuant�a. 

  

Para efectos de los derechos notariales y gastos de registro, la constituci�n del patrimonio de familia de que trata el art�culo 22, cuya inembargabilidad se entender� levantada �nicamente a favor del acreedor hipotecario que financi� su adquisici�n, o de quien lo suceda en sus derechos, en todos los casos se considerar� como un acto sin cuant�a. 

  

Par�grafo. Los establecimientos de cr�dito y las entidades descritas en el art�culo 1� de la presente ley podr�n ofrecer a los solicitantes la opci�n de incluir los gastos de escrituraci�n, impuestos y registro incluyendo el de transferencia de dominio, asumidos por el comprador dentro del valor de la financiaci�n, bien sea a trav�s de pr�stamo hipotecario o leasing habitacional, previa autorizaci�n del solicitante o por acuerdo entre las partes. 

  

En todo caso, la inclusi�n de los referidos gastos en el financiamiento no se computar� para efectos de fijar el l�mite a la financiaci�n de vivienda previsto en la normatividad vigente.

 

Art�culo 3. Inclusi�n de los derechos notariales y gastos de registro en los pr�stamos hipotecarios de vivienda de inter�s social. Adici�nese un par�grafo al art�culo 31 de la Ley 546 de 1999, el cual quedar� as�: 

  

Art�culo 31. Derechos notariales y gastos de registro. Los derechos notariales y gastos de registro que se causen con ocasi�n de la constituci�n o modificaci�n de grav�menes hipotecarios, a favor de un participante en el sistema especializado de financiaci�n de vivienda, para garantizar un cr�dito de vivienda individual de inter�s social no subsidiable, se liquidar�n al cuarenta por ciento: 40% de la tarifa ordinaria aplicable. 

  

Los derechos notariales y gastos de registro que se causen con ocasi�n de la constituci�n o modificaci�n de grav�menes hipotecarios, a favor de un participante en el sistema especializado de financiaci�n de vivienda, para garantizar un cr�dito de vivienda individual de inter�s social, que en raz�n de su cuant�a pueda ser objeto de subsidio directo, se liquidar�n al diez por ciento (10%) de la tarifa ordinaria aplicable. 

  

Para efectos de los derechos notariales y gastos de registro, la constituci�n del patrimonio de familia de que trata el art�culo 22, cuya inembargabilidad se entender� levantada �nicamente a favor del acreedor hipotecario que financi� su adquisici�n, o de quien lo suceda en sus derechos, en todos los casos se considerar� como un acto sin cuant�a. Igualmente, la cancelaci�n de los grav�menes ser� considerado un acto sin cuant�a. 

  

Par�grafo 1. Lo previsto en el presente art�culo, se aplicar� sin perjuicio de las normas que establezcan tarifas m�s favorables, respecto de actos relativos a viviendas de inter�s social. 

  

Par�grafo 2. Los establecimientos de cr�dito y las entidades descritas en el art�culo 1 de la presente ley podr�n ofrecer a los solicitantes la opci�n de incluir los gastos de escrituraci�n, impuestos y registro incluyendo el de transferencia de dominio, asumidos por el comprador dentro del valor de la financiaci�n, bien sea a trav�s de pr�stamo hipotecario o leasing habitacional, previa autorizaci�n del solicitante o por acuerdo entre las partes. 

  

En todo caso, la inclusi�n de los referidos gastos en el financiamiento no se computar� para efectos de fijar el l�mite a la financiaci�n de vivienda previsto en la normatividad vigente. 

  

En el caso de vivienda de inter�s social, el financiamiento podr� extenderse a otros actos sujetos a registro, tales como la afectaci�n a vivienda familiar, el patrimonio de familia inembargable, y a la expedici�n del certificado de tradici�n y libertad y la reproducci�n de la constancia de inscripci�n, requeridos para el tr�mite hipotecario, siempre y cuando se cuente con la autorizaci�n del solicitante.

 

[�]

 

Art�culo 5. Promoci�n del uso de energ�as solares. El Gobierno nacional a trav�s del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Ministerio de Minas y Energ�a en el marco de sus funciones, fijar� planes, programas y proyectos para el uso de energ�a solar fotovoltaica en el desarrollo de los proyectos de vivienda y en la modalidad de mejoramiento y construcci�n de vivienda. Los planes, programas y proyectos de que trata el presente art�culo, deber�n ser construidos de forma diferencial para hogares pobres y vulnerables y hogares no pobres y no vulnerables, de acuerdo a la clasificaci�n del Sisb�n IV o el instrumento de focalizaci�n que lo reemplace. 

  

Art�culo 6. Promoci�n y financiamiento de energ�as solares en la adquisici�n de vivienda. En aras de promover el acceso al financiamiento para el uso de energ�as solares en vivienda, el Gobierno nacional fortalecer� las l�neas de cr�dito y garant�a existentes con condiciones y plazos diferenciales. 

  

Adem�s, implementar� nuevas l�neas de cr�dito con condiciones espec�ficas y plazos diferenciales dirigidas a personas naturales con el objeto de financiar la adquisici�n de los elementos necesarios para la provisi�n de este tipo de energ�as, con prelaci�n de las poblaciones de las zonas no interconectadas y/o donde se presenta intermitencia constante del servicio de energ�a o fallas en la prestaci�n del servicio de energ�a el�ctrica. 

  

Durante los pr�ximos diez a�os a la entrada en vigencia de la presente ley, se dar� prioridad a las poblaciones ubicadas en zonas no interconectadas y/o donde se presenta intermitencia constante o fallas en la prestaci�n del servicio de energ�a el�ctrica. Transcurrido este per�odo, el Gobierno nacional reevaluar� las necesidades y ajustar� sus prioridades para asegurar una distribuci�n equitativa y eficiente de los recursos. 

  

Las l�neas de cr�dito y garant�a de que trata el presente art�culo, deber�n ser construidas de forma diferencial para hogares pobres y vulnerables y hogares no pobres y no vulnerables, de acuerdo a la clasificaci�n del Sisb�n IV o el instrumento de focalizaci�n que lo reemplace.

 

[�] 

 

Art�culo 8. Mecanismos de socializaci�n. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) crear� planes de socializaci�n de los beneficios existentes en materia de financiaci�n de vivienda nueva o usada a largo plazo y de vivienda de inter�s social, incluyendo los beneficios en materia de derechos notariales, aval�os t�cnicos, condiciones de acceso a programas de subsidios de vivienda y operaci�n de los mismos, as� como los beneficios del uso y adecuaci�n en la viviendas de la energ�a solar fotovolt�ica, entre otros relacionados con las funciones a su cargo. Dicha socializaci�n se realizar� a trav�s de los entes territoriales garantizando y priorizando la difusi�n para los territorios m�s apartados y con poca conectividad. 

  

Los avances respecto de los mecanismos de socializaci�n a que se refiere el presente art�culo se presentar�n al Consejo Superior de Vivienda, para que este presente recomendaciones al respecto, en el marco de sus funciones. 

 

[�]

 

Art�culo 10. En los contratos de cr�dito para vivienda financiados con recursos de los fondos de vivienda que forman parte del Presupuesto General de la Naci�n, as� como en los contratos de adquisici�n de vivienda financiados por las dem�s entidades del Estado que como pol�tica p�blica tienen como objeto y/o funciones promover la adquisici�n de vivienda, incluyendo las empresas industriales, comerciales y de sociedades de econom�a mixta del Estado de car�cter financiero del orden nacional, las partes contratantes estar�n obligadas a que los tr�mites que se deban celebrar ante notario sean asignados de manera equitativa entre las notar�as existentes en el c�rculo notarial donde se encuentre ubicado el inmueble mediante el tr�mite especial de reparto notarial. Para lo anterior, las notar�as deber�n respetar los siguientes t�rminos de prelaci�n: 

 

�         Una vez notificada el acta de reparto notarial, el notario contar� con el t�rmino de dos (2) d�as h�biles para contactar a los inte�resados y realizar la solicitud de documentos.

�         Citaci�n de los afiliados para escrituraci�n: tres (3) d�as h�biles para firmar escritura, previa recepci�n de los documentos que la notar�a solicite.

�         Remitir las escrituras para firma de los representantes legales de las personas jur�dicas que intervienen en el instrumento: cinco (5) d�as h�biles a partir de la primera firma del instrumento.

�         Numerar las escrituras con la primera firma que tome el notario dentro del d�a h�bil siguiente.

�         Firma del notario desde que la escritura cuenta con la firma de todos los intervinientes: dos (2) d�as h�biles.

�         Cierre de escritura para copias un (1) d�a h�bil a partir de la fir�ma del notario.

�         Expedici�n de las primeras copias de la escritura dos (2) d�as h�biles despu�s del cierre de la escritura.

  

Par�grafo 1. El notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria. En los c�rculos notariales en los que existan dos (2) o m�s notar�as y el notario asignado incumpla los t�rminos, las entidades arriba mencionadas podr�n solicitar un nuevo reparto dentro del mismo c�rculo. 

  

Par�grafo 2. La radicaci�n de las escrituras p�blicas de que trata el presente art�culo ante las oficinas de registro de instrumentos p�blicos deber� realizarse por el notario de manera electr�nica a trav�s de la plataforma dispuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de los tres (3) d�as h�biles siguientes al pago del impuesto de registro. 

  

Par�grafo 3. No obstante, lo anterior, la ejecuci�n de estos contratos se realizar� en cumplimiento de los principios de la funci�n administrativa previstos en el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica.   

 

Art�culo 11. Las obligaciones que se generen por la aplicaci�n de las disposiciones establecidas en la presente ley que afecten a las entidades del orden nacional pertenecientes al Presupuesto General de la Naci�n quedar�n sujetas a las disponibilidades existentes tanto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo como en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector respectivo. 

 

Art�culo 12. La Superintendencia de Notariado y Registro (SNR), con el fin de promover y facilitar la eficiencia tecnol�gica y reducir barreras operativas para la adquisici�n de viviendas o predios a nivel nacional, deber� habilitar en un plazo m�ximo de seis (6) meses contados a partir de la promulgaci�n de la presente ley, a plataformas tecnol�gicas para acceder, desarrollar y comercializar masivamente productos de valor agregado que se basen en la informaci�n que comercializa la SNR, como Certificados de Libertad y Tradici�n y Certificados de No propiedad, entre otros. 

 

D.��� Cargos de inconstitucionalidad

 

20.        El demandante plante� los siguientes cinco cargos de inconstitucionalidad en contra de las disposiciones demandadas, que se organizan a partir de aquellos que tienen un contenido netamente procedimental, para culminar con los que envuelven valoraciones sustanciales.

 

21.        Cargo primero. Incumplimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal. El actor sostuvo que los art�culos 2, 3, 5, 6, 8 y 12 de la Ley 2434 de 2024 no cumplieron con el deber de an�lisis de impacto fiscal previsto por los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003[10]. Seg�n afirm�, �durante el tr�mite de la ahora Ley 2434 de 2024 el poder legislativo omiti� por completo esta obligaci�n�[11], pues �en ninguno de los cuatro debates se presentaron y estudiaron las implicaciones fiscales del proyecto de ley, a pesar de que, como lo se�al� el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el mismo conten�a disposiciones con evidentes impactos fiscales�[12].

 

22.        En relaci�n con los art�culos 2 y 3, advirti� que �reducen significativamente el monto o valor de los derechos notariales y las tarifas de registro aplicables en estos casos, al estipular que dichos valores �se liquidar�n al setenta por ciento (70%) de la tarifa ordinaria aplicable� (art. 2), �al cuarenta por ciento (40%) de la tarifa ordinaria aplicable�, e incluso �al diez por ciento (10%) de la tarifa ordinaria aplicable� (art. 3)�. De esta manera, sostuvo, otorgan beneficios econ�micos que reducen, en amplios porcentajes, los montos del recaudo por parte de las notar�as y las oficinas de registro por concepto de adquisici�n y escrituraci�n, lo que genera alteraciones en los ingresos nacionales.

 

23.        En cuanto a los art�culos 5 y 6, afirm� que el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico �se�al� que la electrificaci�n rural con paneles solares tendr�a un costo aproximado de $3.083.421.042.000 (tres billones ochenta y tres mil cuatrocientos veinti�n millones cuarenta y dos mil pesos) por cada 114.000 hogares, e, igualmente, alert� que la implementaci�n de esta iniciativa podr�a demandar ajustes en el presupuesto de las entidades encargadas de realizar la promoci�n y el fomento ordenado, �as� como la reasignaci�n de recursos de otros sectores� del Estado�[13]. A pesar de ello, el proyecto de ley �continu� su tr�mite sin hacer ninguna acotaci�n respecto de las implicaciones fiscales y de costo que la adquisici�n y promoci�n de los paneles solares podr�a conllevar en el Marco Fiscal a Mediano y Largo Plazo�[14].

 

24.        Frente al art�culo 8, sostuvo que si bien la socializaci�n de los planes de financiamiento de vivienda podr�a no parecer una fuente significativa de gasto, lo cierto es que implica la asignaci�n de recursos para cubrir diversos costos, entre ellos, la difusi�n y publicaci�n de los planes en medios de comunicaci�n, los procesos de contrataci�n o reubicaci�n del personal responsable de ejecutar las actividades de socializaci�n y el pago de sus remuneraciones. En su criterio, �las remuneraciones del personal encargado de esta labor deben ser contempladas y dependen del Presupuesto General de la Naci�n, raz�n por la cual el an�lisis de impacto fiscal resultaba imprescindible�[15].

 

25.        Finalmente, indic� que el art�culo 12 obliga a la Superintendencia de Notariado y Registro a poner en marcha plataformas tecnol�gicas, lo que �ocasiona gastos fiscales evidentes, en la medida en que dicha autoridad obtiene sus recursos del presupuesto nacional y en virtud de esta nueva obligaci�n deber� financiar la puesta en marcha, el mantenimiento y la actualizaci�n de programas o herramientas tecnol�gicas con las que no cuenta hoy en d�a�[16]. Pese a ello, advirti�, el impacto fiscal de estos gastos tampoco fue analizado en el tr�mite de la ley demandada.

 

26.        Cargo segundo. Vulneraci�n del principio democr�tico. El demandante sostuvo que los art�culos 10, 11 y 12 desconocieron los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992, porque no cumplieron con el n�mero de debates exigidos para su aprobaci�n, con lo que se omiti� el deber de deliberaci�n y, en consecuencia, se vulner� el principio democr�tico. Seg�n explic�, en el segundo debate en la C�mara de Representantes (que correspondi� al cuarto debate del proyecto de ley), el secretario general de esa Corporaci�n ley� una proposici�n que cambiaba el sentido original del art�culo 10 e inclu�a dos nuevos art�culos: los n�meros 11 y 12. Estas modificaciones, advirti�, fueron aprobadas sin que se surtiera el debate que obligaba al pronunciamiento de la C�mara.

 

27.        De acuerdo con el demandante, a lo largo de los cuatro debates, el texto del art�culo 10 fue distinto al que finalmente se aprob�. La redacci�n original, argument�, permit�a que los fondos de vivienda que integran el presupuesto nacional y otras autoridades del sector financiero eligieran la notar�a de su preferencia para el desarrollo de sus actividades. Sin embargo, en el cuarto debate, varios congresistas �radicaron una proposici�n sustitutiva para reemplazar el art�culo 10 con una disposici�n que, por un lado, modificaba los t�rminos del procedimiento notarial para extender escrituras de compraventa de inmuebles de vivienda y, por otro, creaba una falta disciplinaria aplicable a todos los notarios del pa�s�[17].

 

28.        Agreg� que la plenaria de la C�mara de Representantes aprob� las proposiciones contentivas de los tres art�culos mencionados �sin ninguna explicaci�n sobre su contenido y alcance por parte de sus autores, y sin brindar el espacio necesario para efectuar alguna deliberaci�n o discusi�n al respecto�[18].

 

29.        A juicio del demandante, dado que no se agot� la deliberaci�n exigida �tampoco se respet� la regla de someter toda iniciativa de ley ordinaria a los cuatro (4) debates reglamentarios�[19]. En suma, en su criterio, los tres art�culos fueron incluidos como proposiciones en el �ltimo debate, �sin que en dicha oportunidad (ni en las sesiones posteriores donde se vot� el texto conciliado) se hubiese llevado a cabo alguna forma de discusi�n que pudiese garantizar el respeto por el n�mero de debates que exigen las normas superiores y con una votaci�n en bloque improcedente�[20].

 

30.        Tercer cargo. Vulneraci�n de los principios de consecutividad e identidad flexible. Seg�n el demandante, inciso primero del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 y el par�grafo 1 de esta misma disposici�n, especialmente, la expresi�n: �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�, vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, a los que se refieren los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n, pues �carece[n] de una relaci�n clara, evidente y estrecha con el objetivo de la ley y las finalidades tanto del art�culo 10 como del propio par�grafo 1�[21].

 

31.        Seg�n explic�, a lo largo del procedimiento legislativo, el art�culo 10 vers� sobre otro asunto: la posibilidad de que los fondos de vivienda eligieran libremente las notar�as donde realizar�an las actividades propias de su negocio. Sin embargo, en el segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes (que correspondi� al cuarto debate del proyecto de ley), �el tenor literal de la norma cambi� radicalmente, rompiendo con ello el v�nculo tem�tico que pose�a con el objeto y fin de la iniciativa legal�[22]. En particular, se�al� que la expresi�n demandada, referente a la falta disciplinaria de los notarios, �irrespet� los principios de consecutividad e identidad flexible, pues se trat� de una tem�tica disciplinaria sin relaci�n clara, estrecha y espec�fica con las dem�s disposiciones que conforman la ley y con la finalidad general de la misma�[23].

 

32.        En cuanto al tr�mite surtido en el Congreso de la Rep�blica, explic� lo siguiente: (i) tanto el texto original como la ponencia para el primer debate coincidieron en sostener que la iniciativa apuntaba a eliminar barreras econ�micas y financieras para la compra de vivienda; (ii) en el primer debate, ninguna de las proposiciones modificatorias radicadas vers� sobre las faltas disciplinarias de los notarios; (iii) en la ponencia para segundo debate, se agreg� la promoci�n de energ�as limpias como finalidad del proyecto de ley; (iv) en el segundo debate, nada se mencion� sobre modificar el estatuto disciplinario de los notarios, creando una nueva falta; (v) en la ponencia para tercer debate, se indic� que la iniciativa buscaba incluir los gastos de escrituraci�n y los costos de los aval�os en los cr�ditos de vivienda; (vi) durante el tercer debate, ning�n congresista mencion� nada sobre la necesidad de crear nuevas faltas disciplinarias para sancionar a los notarios; y (vii) en la ponencia para cuarto debate, tampoco se mencion� la inclusi�n de sanciones para los notarios por el incumplimiento de t�rminos, como uno de los fines de la iniciativa.

 

33.        As�, en criterio del demandante, la creaci�n de una falta disciplinaria no guarda una conexi�n directa y evidente con la materia original y central del proyecto de ley, relacionada con el acceso a la vivienda y la promoci�n de energ�as limpias. Tampoco se evidencia una relaci�n suficiente entre la expresi�n demandada y el resto del articulado, pues la introducci�n de un r�gimen disciplinario nuevo no aporta directamente al cumplimiento de los objetivos espec�ficos de la ley. A su juicio, �aquella disposici�n regula una materia adicional, totalmente aut�noma y separable, que la constituci�n deleg� ya sea al C�digo General Disciplinario o al Estatuto del Notariado Colombiano�[24].

 

34.        Cargo cuarto. Vulneraci�n del principio de unidad de materia. El demandante advirti� que el art�culo 10 (parcial) y el par�grafo primero desconocen el principio de unidad de materia al que se refieren los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n[25]. Seg�n explic�, el proyecto de ley siempre tuvo como finalidad promover la adquisici�n de vivienda de inter�s social, eliminando ciertas barreras financieras y econ�micas que les dificultaban el acceso a un hogar a las personas de escasos recursos econ�micos. Adem�s, durante su tr�mite, se le agreg� un objetivo adicional, relacionado con la promoci�n del acceso a paneles solares, como una estrategia para reducir los costos asociados al mantenimiento de las viviendas.

 

35.        As�, en el primer debate, se expres� que el objetivo de la iniciativa consist�a en reducir las barreras econ�micas y financieras para la adquisici�n de vivienda por medio de cr�ditos hipotecarios y de leasing habitacional, as� como la implementaci�n de energ�as fotovoltaicas. En el segundo debate, se explic� que su n�cleo central consist�a, por una parte, en incluir los gastos de escrituraci�n dentro de los cr�ditos para la adquisici�n de vivienda y, por la otra, en promover energ�as limpias y el uso de paneles solares.

 

36.        Durante el tercer debate, agreg�, se expuso que la iniciativa ten�a tres prop�sitos centrales: (i) la inclusi�n de derechos notariales y de registro en los cr�ditos hipotecarios y de leasing habitacional, (ii) la posibilidad de realizar aval�os t�cnicos a trav�s de mecanismos digitales, y (iii) fomentar el uso de energ�as solares. Finalmente, en el cuarto debate, se insisti� en que el proyecto de ley surg�a a partir de la dificultad que ten�an algunas familias para pagar los derechos notariales y registrales, junto con la intenci�n de implementar energ�as alternativas renovables.

 

37.        Seg�n advirti�, a pesar de que este tipo de consideraciones fueron reiteradas a lo largo del tr�mite legislativo, en la sesi�n plenaria de la C�mara, mediante una proposici�n sustitutiva que no fue debatida, se incorpor� un texto que no cumpl�a con los criterios de conexidad causal, teleol�gica, tem�tica y sistem�tica. Esto, pues el proyecto de ley �[n]unca se plante� como una iniciativa dirigida a reducir los t�rminos del procedimiento notarial, ni, mucho menos, a crear sanciones disciplinarias contra los notarios p�blicos�[26]. La siguiente tabla sintetiza las razones expuestas por el demandante:

 

 

38.        Quinto cargo. Vulneraci�n del derecho al debido proceso. Seg�n el demandante, el par�grafo 1� del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 �crea una falta disciplinaria contraria al debido proceso�, que desconoce el principio de legalidad, sanciona comportamientos ajenos al sujeto disciplinado y resulta irrazonable y desproporcionada.

 

39.        En primer lugar, afirm� que el apartado normativo demandado desconoce el principio de legalidad, pues establece una falta disciplinaria, pero omite fijar la sanci�n que acarrea su comisi�n[27]. Seg�n afirma, la expresi�n �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria� no determina: (i) la gravedad de la conducta (es decir, si se trata de una falta grav�sima, grave o leve); (ii) la sanci�n que se puede imponer cuando se acredite su comisi�n (amonestaci�n, destituci�n, suspensi�n, multa u otras); (iii) la modalidad en la cual deber� realizarse la conducta para que sea sancionable (dolo, culpa grav�sima, culpa grave o culpa leve), (iv) ni las circunstancias de dosificaci�n punitiva[28]. Por lo tanto, considera que, �en el presente caso[,] todos y cada uno de los requisitos m�nimos de tipicidad sancionatoria fueron ignorados por el legislador�[29].

 

40.        En segundo lugar, sostuvo que la disposici�n acusada vulnera el principio de responsabilidad personal y subjetiva en materia disciplinaria, ya que �las expresiones demandadas (�) castigan la ocurrencia de un resultado (el incumplimiento de los t�rminos fijados para el tr�mite de la escrituraci�n de inmuebles) haciendo abstracci�n del comportamiento del notario disciplinado�. Seg�n afirma, existen etapas del tr�mite notarial que contemplan hechos ajenos al �mbito de control de los notarios, como que �los intervinientes en la escritura p�blica respeten el t�rmino previsto para suscribir el instrumento�[30]. En su criterio, la participaci�n de terceros en la configuraci�n del comportamiento descrito como una falta imputable al notario contrar�a el debido proceso, porque realiza �un reproche individual, y lo castiga, a pesar de que se trata de una situaci�n f�ctica en la cual concurre un n�mero plural de personas y voluntades, violando con ello el principio de responsabilidad individual y subjetiva del derecho sancionatorio estatal�[31].

 

41.        Finalmente, afirm� que el apartado normativo demandado crea una falta disciplinaria irrazonable y desproporcionada, porque castiga el incumplimiento de t�rminos que abarcan entre 1 y 5 d�as h�biles, sin considerar que �los notarios p�blicos del pa�s no s�lo tienen a su cargo la realizaci�n de escrituras p�blicas sobre la compraventa de inmuebles destinados a la vivienda, sino que adicionalmente est�n llamados a realizar un sinn�mero adicional de tr�mites y diligencias�[32]. A su juicio, al calificar el comportamiento del notario como falta, �por la mera superaci�n de unos t�rminos ostensiblemente estrechos (como un d�a h�bil de ocho horas)[,] [llevan a que] las expresiones acusadas [devengan en] inconstitucionales por vulnerar el principio de proporcionalidad contenido en el derecho fundamental a un debido proceso (art. 29 de la Constituci�n)�[33].

 

 

E.��� Intervenciones y conceptos

 

42.        En la siguiente tabla se sintetiza el sentido de las intervenciones y los conceptos recibidos durante el t�rmino de fijaci�n en lista del proceso[34]:

 

 

43.        Por razones de brevedad y econom�a procesal, y dado que se examinar� cada cargo de forma separada, la s�ntesis de cada una de estas intervenciones se presentar� en las consideraciones de esta providencia, en los apartados correspondientes a la aptitud de la demanda y a la soluci�n de los cargos que resulten aptos para surtir un pronunciamiento de fondo.

 

F.���� Concepto del procurador general de la Naci�n

 

44.        En el concepto No. 7541, el procurador general de la Naci�n formul� las siguientes solicitudes con respecto a la constitucionalidad de la Ley 2434 de 2024: (i) declarar exequibles los art�culos 2, 3, 5, 6, 8 y 12, en relaci�n con el cargo por el presunto incumplimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal; (ii) declarar exequibles los art�culos 10, 11 y 12, en relaci�n con el cargo por la presunta violaci�n del principio democr�tico; (iii) declarar exequible el art�culo 10 (parcial), en relaci�n con el cargo por el presunta vulneraci�n del principio de unidad de materia; (iv) declarar exequible el par�grafo 1� del art�culo 10, en relaci�n con el cargo por el presunto desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, y (v) declarar inexequible la expresi�n �el notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�, contenida en el par�grafo 1� del art�culo 10, por la vulneraci�n del derecho al debido proceso.

 

45.        La s�ntesis de las razones que fundamentan las solicitudes del procurador tambi�n se presentar� en las consideraciones de esta providencia, en los apartados correspondientes a la soluci�n de los cargos que resulten aptos para que la Sala Plena adelante el examen de constitucionalidad propuesto por el demandante.

 

 

II.���� CONSIDERACIONES

 

46.        En este ac�pite, la Corte se pronunciar� sobre su competencia para revisar la Ley 2434 de 2024. En seguida, analizar� la aptitud de la demanda, en la medida en que algunos intervinientes solicitaron que la Corte se declare inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, en relaci�n con algunos cargos de inconstitucionalidad. Con posterioridad, definir� la metodolog�a de la decisi�n y llevar� a cabo, dado el caso, la revisi�n de las normas bajo examen.

 

A.��� Competencia

 

47.        De conformidad con lo dispuesto por el art�culo 241.4 de la Constituci�n[35], la Corte es competente para revisar la constitucionalidad los art�culos 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024, �[p]or la cual se reducen las barreras para la adquisici�n de vivienda, por medio de cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, se promueve la utilizaci�n de energ�as limpias para vivienda y se dictan otras disposiciones - vivienda al alcance de todos�.

 

48.        Dado que los cargos primero, segundo y tercero se refieren a presuntos vicios de procedimiento en la formaci�n de la Ley 2434 de 2024, la Sala constata el cumplimiento del t�rmino de caducidad previsto por el numeral 3 del art�culo 242 de la Constituci�n. En efecto, la ley fue promulgada el 8 de noviembre de 2024, y la demanda fue presentada el 28 de marzo de 2025, es decir que la acci�n p�blica de inconstitucionalidad se ejerci� dentro del a�o siguiente a la publicaci�n de la ley acusada. Por lo tanto, la Corte conserva su competencia temporal para pronunciarse sobre dichos cargos.

 

B.           Cuesti�n previa: aptitud de la demanda

 

49.        En el auto que admite una demanda de inconstitucionalidad, el magistrado sustanciador valora si esta cumple con los requisitos m�nimos de aptitud sustantiva. Este estudio corresponde a una revisi�n sumaria que no compromete ni define la competencia de la Sala Plena de la Corte, depositaria de la funci�n de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presentan los ciudadanos, en los t�rminos del art�culo 241 de la Constituci�n.

 

50.        Cuando ninguno de los intervinientes en el tr�mite cuestiona la aptitud de la demanda, es plausible, mas no necesario, inferir que se trab� de manera adecuada la litis constitucional y, por lo tanto, que aquellos pudieron presentar argumentos razonables para impugnar o defender la constitucionalidad de la disposici�n acusada, de acuerdo con el art�culo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991.

 

51.        Contrario sensu, si los intervinientes presentan �un an�lisis m�nimo que permita colegir las razones del incumplimiento de cada uno de los requisitos de la carga argumentativa, es adecuado que la Sala Plena valore nuevamente la aptitud de la demanda�[36]. Lo anterior no afecta, de ninguna manera, la competencia de la Corte para valorar la aptitud de la demanda a la luz de los argumentos propuestos, cuando no fue cuestionada durante el tr�mite inicial, ni tampoco para considerar argumentos adicionales a los expuestos, cuando ello resulte necesario. En otras palabras, las intervenciones y conceptos no limitan la competencia de la Corte para valorar la aptitud sustantiva de los cargos de las demandas de inconstitucionalidad.

 

52.        Las solicitudes de inhibici�n. En sus intervenciones y conceptos, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante, el ministerio), el Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia (en adelante, el observatorio) y la Superintendencia de Notariado y Registro (en adelante, la superintendencia) cuestionaron la aptitud de la demanda, por la falta de certeza y pertinencia de las acusaciones contenidas en los cargos primero y quinto.

 

53.        En cuanto al cargo primero, referido al presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal, el ministerio advirti�, de un lado, que �al comparar el contenido de los art�culos 23 y 31 de la Ley 546 de 1999, modificados respectivamente por los art�culos 2 y 3 de la Ley 2434 de 2024, no se introduce ninguna medida que imponga el deber de realizar un an�lisis de impacto fiscal�[37]. En su criterio, las modificaciones efectuadas no ordenan gastos ni crean beneficios tributarios, sino que facultan a los establecimientos de cr�dito para otorgar beneficios a los solicitantes, que existen y fueron aprobados por el legislador desde 1999. Adem�s, se trata de una facultad discrecional, si se tiene en cuenta que en los par�grafos adicionados se utiliza el t�rmino �podr�n� como verbo normativo.

 

54.        De otro lado, indic� que los art�culos 5, 6 y 8 tampoco introducen modificaciones que hagan obligatorio analizar el impacto fiscal de las medidas adoptadas. En el caso del art�culo 8, explic� que �[l]a socializaci�n de la oferta institucional del ministerio se realiza con cargo a los recursos ya asignados para modelos de difusi�n de car�cter general�[38].

 

55.        En similar sentido, la superintendencia afirm� que �el gasto al que hace referencia la demanda no se produce en realidad�[39]. Seg�n explic�, la ley no establece un gasto espec�fico. Por el contrario, el art�culo 9 dispone que las medidas adoptadas no son impositivas para los usuarios, y el art�culo 11 prev� que las obligaciones que se generen de su aplicaci�n y que afecten a entidades pertenecientes al Presupuesto General de la Naci�n quedar�n sujetas a las disponibilidades existentes tanto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, como en el Marco de Gasto de Mediano Plazo del sector respectivo.

 

56.        Esto, en su criterio, significa que la ley no establece un gasto o una exenci�n tributaria directa, �pues en ninguno de los apartes demandados se establece que esos incentivos se cubrir�n con gasto p�blico y, en todo caso, est�n sometidos a la condici�n de que exista disponibilidad en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Marco de Gasto de Mediano Plazo�. As�, �cualquier gasto en que se pueda incurrir no ser� necesariamente cubierto con recursos del Presupuesto General de la Naci�n�[40].

 

57.        En cuanto al cargo quinto, referido al presunto desconocimiento del art�culo 29 de la Constituci�n, el observatorio advirti� que la demanda se limita a expresar, por medio de apreciaciones f�cticas, que el par�grafo primero del art�culo 10 es desproporcionado. En su criterio, �no logra demostrar, cu�les son los fines constitucionales que se desprenden de la norma demandada, cu�les son los principios constitucionales que se afectan con la expedici�n de la norma y, adem�s, no argumenta el juicio de proporcionalidad, pues no cuestiona la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad de la norma en sentido estricto�[41].

 

58.        La superintendencia, por su parte, indic� que: (i) no es cierto que el par�grafo primero del art�culo 10 vulnere el principio de tipicidad de las sanciones administrativas, �pues los supuestos de la sanci�n son claros en el incumplimiento de los deberes contenidos en la ley�[42], y (ii) tampoco lo es que de ese apartado normativo se derive alg�n tipo de responsabilidad objetiva, ya que a esa superintendencia le corresponde analizar la conducta de los notarios, de manera concreta y bajo la perspectiva del plazo razonable y de los elementos de la responsabilidad disciplinaria.

 

59.        As�, dado que los intervinientes presentaron argumentos dirigidos a evidenciar la ineptitud de las acusaciones del demandante, y que �la Sala Plena est� facultada para realizar un escrutinio sobre la efectiva configuraci�n de un genuino cargo de inconstitucionalidad�[43], la Sala proceder� con el an�lisis de aptitud de la demanda en relaci�n con las acusaciones planteadas por: (i) la omisi�n del an�lisis de impacto fiscal de los art�culos 2, 3, 5, 6, 8 y 12 y (ii) la vulneraci�n del debido proceso por parte del art�culo 10 (parcial) y de su par�grafo primero.

 

60.            El cargo por omisi�n del an�lisis de impacto fiscal es apto frente a los art�culos 5, 6 y 8. Sin embargo, no lo es respecto de los art�culos 2, 3 y 12. En primer lugar, la Sala advierte que la acusaci�n referida al presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal respecto de los art�culos 2 y 3 de la Ley 2434 de 2024 no es apta, como seguidamente se explica.

 

61.        El accionante sostuvo que estos art�culos �reducen significativamente el monto o valor de los derechos notariales y las tarifas de registro aplicables en estos casos, al estipular que dichos valores �se liquidar�n al setenta por ciento (70%) de la tarifa ordinaria aplicable� (art. 2�), �al cuarenta por ciento (40%) de la tarifa ordinaria aplicable�, e incluso �al diez por ciento (10%) de la tarifa ordinaria aplicable� (art. 3�)�[44]. En este sentido, afirm� que la ley demandada �otorg� beneficios econ�micos que reducen, en amplios porcentajes, los montos del recaudo por parte de las notar�as y las oficinas de registro del pa�s, por concepto de adquisici�n y escrituraci�n de cierto tipo de viviendas�[45]. Esto, asegur�, no fue analizado por el Congreso de la Rep�blica, a pesar de que implica la reducci�n de una fuente de ingresos del tesoro nacional.

 

62.        La Sala observa que la acusaci�n carece de certeza, pues los art�culos 2 y 3 de la Ley 2434 de 2024 no establecieron los porcentajes de liquidaci�n que cuestiona el demandante. En efecto, las disposiciones demandas se limitaron a adicionar sendos par�grafos a los art�culos 23 y 31 de la Ley 546 de 1999, en los que se dispuso que los establecimientos de cr�dito y las entidades descritas en el art�culo 1 de esa ley podr�n ofrecer a los solicitantes de cr�ditos hipotecarios o de leasing habitacional, la opci�n de incluir los gastos de escrituraci�n, impuestos y registro dentro del valor de la financiaci�n, previa autorizaci�n del solicitante o por acuerdo entre las partes. Las normas relacionadas con la liquidaci�n de los derechos notariales y los gastos de registro, a las que se refiere la demanda, hacen parte de la redacci�n original de los art�culos adicionados por el legislador, que no fue alterada con la expedici�n de la Ley 2434 de 2024. Es decir, el demandante dirige su acusaci�n por el presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal en contra de unas normas que no fueron adoptadas en el tr�mite legislativo de la ley demandada, sino en el de una ley expedida 25 a�os atr�s, la Ley 546 de 1999.

 

63.            Para efectos de mayor claridad, la siguiente tabla da cuenta del contenido normativo de las disposiciones objeto de comparaci�n, en su versi�n inicial de la Ley 546 de 1999, resaltando las modificaciones espec�ficas que introdujo la Ley 2434 de 2024:

 

 

64.        De conformidad con lo expuesto, no era exigible el deber de que trata el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, pues este �nicamente se activa cuando el proyecto de ley contiene una orden de gasto o un beneficio tributario. En este sentido, dado que el contenido normativo acusado �la liquidaci�n diferencial al 70%, 40% y 10%� no fue creado por la Ley 2434 de 2024, ni modificado por ella, no puede predicarse del tr�mite legislativo que dio lugar a su adopci�n una omisi�n del an�lisis de impacto fiscal, por cuanto aqu�l presunto efecto fiscal ya hac�a parte del ordenamiento jur�dico. Exigir este an�lisis equivaldr�a a trasladar al tr�mite legislativo cargas de justificaci�n fiscales respecto de contenidos normativos preexistentes, cuya validez y efectos no se habr�an originado en la iniciativa legislativa objeto de control.

 

65.        En suma, toda vez que la acusaci�n del demandante se dirige contra contenidos normativos que no fueron adoptados en el tr�mite legislativo de la Ley 2434 de 2024, la Sala se declarar� inhibida para decidir de fondo sobre la constitucionalidad de los art�culos 2 y 3 de la citada ley, por el presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal previsto por los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.

 

66.        En segundo lugar, la Sala observa que la acusaci�n referida al presunto desconocimiento del deber de an�lisis del impacto fiscal de los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024 es apta, porque satisface las exigencias m�nimas de argumentaci�n.

 

67.        En efecto, la acusaci�n es clara, pues es comprensible que, para el demandante, los art�culos 5 y 6 generan un gasto en los t�rminos previstos por el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, por cuanto la materializaci�n de lo dispuesto en ellos tendr�a un costo aproximado de $ 3.083.421.042.000 (tres billones ochenta y tres mil cuatrocientos veinti�n millones cuarenta y dos mil pesos) por cada 114.000 hogares beneficiados, y podr�a demandar ajustes en el presupuesto de las entidades encargadas de realizar la promoci�n y el fomento ordenado. Adem�s, el art�culo 8 establece que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deber� crear planes de socializaci�n de los beneficios en la adquisici�n de vivienda, lo que implicar�a la asignaci�n de recursos para cubrir diversos costos.

 

68.        A partir de la identificaci�n del cargo propuesto, se advierte que la acusaci�n es cierta, porque corresponde a la lectura natural de los enunciados normativos cuestionados, y no a una interpretaci�n propia del demandante; es pertinente, pues el cargo planteado tiene naturaleza constitucional, al plantear el desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal que se deriva del art�culo 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003; es espec�fica, porque el demandante formula una acusaci�n concreta contra los art�culos demandados, que es verificable a la luz del orden constitucional, y es suficiente, pues genera una duda m�nima sobre la constitucionalidad de tales disposiciones.

 

69.        En tercer lugar, la Sala advierte que la acusaci�n referida a la omisi�n del an�lisis del impacto fiscal del art�culo 12 de la Ley 2434 de 2024 no es apta, pues carece de certeza, especificidad y pertinencia.

 

70.        La acusaci�n no es cierta, porque el demandante le atribuye al art�culo 12 un contenido normativo que no se deriva objetivamente de �l. De un lado, se�ala que le impone a la Superintendencia de Notariado y Registro la obligaci�n de adquirir plataformas tecnol�gicas para acceder, desarrollar y comercializar masivamente productos de valor agregado que se basen en la informaci�n que comercializa. Sin embargo, la disposici�n acusada tan solo dispone que la citada superintendencia deber� habilitar tales plataformas, mas no adquirirlas.

 

71.        De otro lado, el demandante sostiene que el Gobierno nacional omiti� realizar el an�lisis del impacto fiscal, a pesar de que, como lo se�al� el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, el proyecto de ley conten�a disposiciones con evidentes impactos fiscales, entre estas, la autorizaci�n para realizar aval�os sobre inmuebles destinados a la vivienda, acudiendo a mecanismos digitales, lo que exigir�a disponer de plataformas y tecnolog�as onerosas. No obstante, la disposici�n acusada no establece la necesidad de contar con plataformas tecnol�gicas para realizar aval�os.

 

72.        La acusaci�n tampoco es espec�fica, pues el demandante no expone argumentos que permitan evidenciar por qu� la obligaci�n de habilitar plataformas tecnol�gicas para acceder, desarrollar y comercializar masivamente productos de valor agregado, con base en la informaci�n que maneja la superintendencia, supone la generaci�n de un gasto o la creaci�n de un beneficio tributario. Tan solo sostiene, de manera general, que �tal disposici�n ocasiona gastos fiscales evidentes, en la medida en que dicha autoridad obtiene sus recursos del presupuesto nacional y en virtud de esta nueva obligaci�n deber� financiar la puesta en marcha, el mantenimiento y la actualizaci�n de programas o herramientas tecnol�gicas con las cuales no cuenta hoy en d�a y, es bien sabido, pueden llegar a tener un elevado valor comercial�[46].

 

73.        La acusaci�n, adem�s, carece de pertinencia, porque se fundamenta en la opini�n subjetiva del demandante sobre los presuntos efectos de la aplicaci�n del art�culo 12, particularmente para la superintendencia, mas no en la apreciaci�n del contenido de una norma superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Como se anot� previamente, el deber de habilitar plataformas tecnol�gicas no comprende la obligaci�n de implementarlas con los recursos de la superintendencia.

 

74.        As� las cosas, debido a la falta de certeza, especificidad y pertinencia de la acusaci�n, la Corte se inhibir� de emitir un pronunciamiento de fondo sobre el presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal en la aprobaci�n del art�culo 12 de la Ley 2434 de 2024.

 

75.        El cargo por el presunto desconocimiento del derecho al debido proceso es apto. La Sala Plena observa que la acusaci�n es clara y comprensible. Seg�n el demandante, el par�grafo 1 del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 crea una falta disciplinaria contraria al art�culo 29 de la Constituci�n, porque (i) no determina la gravedad de la conducta, ni la sanci�n por imponer; (ii) condena comportamientos ajenos al sujeto disciplinado, al castigar el incumplimiento de los t�rminos fijados para la escrituraci�n de inmuebles, e (iii) impone una sanci�n irrazonable y desproporcionada.

 

76.        La acusaci�n tambi�n es cierta, pues, de la lectura objetiva del apartado normativo demandando, se observa que no refiere a la gravedad de la conducta, al tipo de sanci�n, ni a la modalidad en la que debe realizarse el comportamiento para que sea sancionable, ni a las circunstancias de dosificaci�n punitiva. Contrario a lo afirmado por la superintendencia, si bien la disposici�n acusada establece la conducta disciplinable, esto es, el incumplimiento de los t�rminos previstos en el art�culo 10, no se�ala el tipo de sanci�n. Adem�s, no fija que la conducta del notario sea un criterio para tener en cuenta o para graduar la falta.

 

77.        La acusaci�n es, adem�s, espec�fica y pertinente, ya que el demandante plantea un debate con argumentos concretos y consecuencias de �ndole constitucional, como la vulneraci�n del debido proceso, por la indeterminaci�n del tipo de falta, la gravedad de la conducta y la incertidumbre sobre la sanci�n correspondiente. Esto, pues la disposici�n demandada �nicamente dispone que �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�.

 

78.        Si bien el observatorio adujo que el demandante no demostr� cu�les son los fines constitucionales afectados, y advirti� que �no se est� ante un escenario de control abstracto de constitucionalidad, sino ante un escenario de interpretaci�n de juez natural, lo cual escapa de la �rbita del control de la Corte Constitucional�[47], lo cierto es que el demandante s� identific� los principios superiores presuntamente infringidos, a partir de planteamientos objetivos. Por todo lo anterior, la acusaci�n es suficiente para generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del apartado normativo demandado.

 

C.          Planteamiento de los problemas jur�dicos y metodolog�a de la decisi�n

 

79.        Le corresponde a la Corte determinar si los art�culos 2, 3, 5, 6, 8, 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024, �[p]or la cual se reducen las barreras para la adquisici�n de vivienda, por medio de cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, se promueve la utilizaci�n de energ�as limpias para vivienda y se dictan otras disposiciones - vivienda al alcance de todos�, incurrieron en los vicios de inconstitucionalidad alegados por el demandante. Para el efecto, la Sala deber� resolver los siguientes problemas jur�dicos:

 

              i.              �Los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024 desconocieron los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003, porque, seg�n el demandante, durante su tr�mite legislativo en el Congreso de la Rep�blica se incumpli� con el deber de analizar el impacto fiscal de las medidas dispuestas en ellos?

 

            ii.              �Los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 desconocieron el principio democr�tico, que se deriva de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992, porque, seg�n el accionante, en la sesi�n plenaria de la C�mara de Representantes en la que se dispuso su aprobaci�n, se eludi� la discusi�n sobre dichas disposiciones y, por ello, se incumpli� el n�mero de debates exigidos por el ordenamiento superior para la expedici�n de una ley?

 

         iii.              �El art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 desconoci� los principios de consecutividad e identidad flexible que se derivan de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n, porque, seg�n el actor, el tr�mite de escrituraci�n previsto en el inciso primero, y en el par�grafo 1, constituye una tem�tica novedosa que solo fue propuesta y aprobada en el segundo debate en la C�mara de Representantes (cuarto debate del proyecto de ley)?

 

          iv.              �El art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024^[48] desconoce el principio de unidad de materia, que se deriva de los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n, porque, seg�n el demandante, carece de conexidad con el n�cleo tem�tico de dicha ley, al regular el tr�mite de escrituraci�n y crear una falta disciplinaria para los notarios que incumplan sus t�rminos?

 

            v.              �El art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024, espec�ficamente, el par�grafo 1�, vulnera el derecho al debido proceso previsto en el art�culo 29 de la Constituci�n, al disponer que el notario que incumpla los t�rminos del proceso de escrituraci�n previsto por esa misma disposici�n incurrir� en falta disciplinaria?

 

80.        Dado que los anteriores interrogantes plantean problemas referidos a presuntos vicios de inconstitucionalidad, tanto procedimentales como materiales, la Sala Plena resolver�, en primer lugar, aquellos relacionados con cuestiones de tr�mite legislativo, esto es, los formulados en los numerales (i), (ii) y (iii), en ese mismo orden. Adem�s, toda vez que el actor plante� cuatro cargos de inconstitucionalidad relacionados con el art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024, entre ellos, dos cuestionamientos de car�cter sustancial por la presunta vulneraci�n del principio de unidad de materia[49] y del derecho al debido proceso, la Sala �nicamente resolver� estos �ltimos, si dicho art�culo supera el examen referido a la presunta vulneraci�n de los principios democr�tico y de consecutividad e identidad flexible.

 

D.���� Soluci�n del caso

 

81.        Para facilitar el an�lisis, en cada uno de los ac�pites que se desarrollar�n en seguida, (i) se presentar� el cargo de inconstitucionalidad propuesto; (ii) se indicar� lo que, sobre el particular, expusieron los intervinientes y el procurador general de la Naci�n; (iii) se determinar� la metodolog�a espec�fica para darle soluci�n y, finalmente, (iv) se proceder� con su examen.

 

D.1. � Presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal en el tr�mite legislativo de los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024

 

82.        El cargo. El demandante argumenta que, en el tr�mite del proyecto de ley que dio origen a la Ley 2434 de 2024, se omiti� por completo el deber de analizar los impactos fiscales de la iniciativa, en los t�rminos de los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003. Esto, a pesar de que �conten�a disposiciones con evidentes impactos fiscales�, entre ellas, �[l]a creaci�n de l�neas de cr�dito para financiar la adquisici�n de paneles solares entre un n�mero indeterminado, pero considerable, de beneficiarios� y �[l]a promoci�n y socializaci�n de los beneficios creados por su conducto en materia de financiaci�n de vivienda�.

 

83.        Intervenciones y conceptos. En subsidio de la solicitud de inhibici�n, ya analizada, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio pidi� declarar exequibles las disposiciones demandadas, porque en su tr�mite legislativo se cumpli� con el deber de an�lisis de impacto fiscal. Al respecto, indic� que el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico present� el concepto al que se refiere el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003. Por lo dem�s, se�al�, en extenso, las reglas sobre la materia fijadas en la sentencia C-170 de 2021.

 

84.        Por su parte, el Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia se�al� que la Ley 2434 de 2024 �no autoriza ni ordena un gasto[,] sino que lo condiciona a la disponibilidad presupuestal que autorice el Gobierno nacional para su implementaci�n�[50]. Seg�n explic�, de acuerdo con el art�culo 11 de la misma ley, cualquier gasto presupuestal que tenga alguna entidad nacional respecto de las obligaciones asignadas por la ley estar� sujeto a la disponibilidad presupuestal establecida en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP). Por consiguiente, �no era necesario contar con el aval fiscal por parte del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico ni acreditar si dentro del tr�mite legislativo se analiza su impacto fiscal�[51].

 

85.        De otro lado, indic� que las funciones atribuidas por los art�culos 5, 6 y 8 al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, �solo podr�n ejecutarse en tanto haya disponibilidad presupuestal y se encuentre[n] acorde con el MFMP y el MGMP�[52].

 

86.        Concepto del procurador general de la Naci�n. El jefe del Ministerio P�blico afirm� que los art�culos 5, 6 y 8 consagran �obligaciones en cabeza del Gobierno nacional que insin�an generar gastos�[53]. En su criterio, estas �ltimas disposiciones suponen necesariamente la destinaci�n de recursos p�blicos, costos administrativos, log�sticos y operativos adicionales. Sin embargo, �la redacci�n de estos enunciados normativos tiene un grado de indeterminaci�n�[54], de manera que su desarrollo requiere la intervenci�n del Gobierno nacional. En consecuencia, para el procurador, no activan el deber de an�lisis de impacto fiscal.

 

87.        Agreg� que, dado que el proyecto de ley fue de iniciativa de los congresistas, �[�] el legislador �nicamente deb�a incorporar referencias m�nimas sobre los eventuales efectos fiscales, como en efecto ocurri��[55]. Adem�s, antes del cuarto debate, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico rindi� el respectivo concepto, en atenci�n al cual, en el �ltimo debate, se adicion� el art�culo 11, con el prop�sito de armonizar el contenido del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por tal raz�n, concluy� que no se desconoci� el mandato de an�lisis de impacto fiscal, al que se refieren los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003.

 

88.        Metodolog�a de decisi�n. Para resolver este cargo, y sobre la base del problema jur�dico propuesto en el ac�pite C de esta providencia[56], la Sala Plena (i) describir� el contenido y alcance del deber de analizar el impacto fiscal de las leyes que ordenan gasto o conceden beneficios tributarios, prevista en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003. Luego, con fundamento en estas consideraciones, (ii) se pronunciar� sobre la constitucionalidad de los art�culos demandados.

 

(i) ���� Contenido y alcance del deber de analizar el impacto fiscal de las leyes que ordenan gasto o conceden beneficios tributarios

 

89.        El art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 dispone que el impacto fiscal de las normas debe ser analizado en el tr�mite de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto u otorgue beneficios tributarios, de suerte que deber� hacerse expl�cito y ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)[57]. La misma disposici�n se�ala que �[l]os proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducci�n de ingresos, deber�[n] contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminuci�n de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deber� ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico�[58].

 

90.        La sentencia C-170 de 2021[59] se�al� que se pueden inferir cuatro deberes de actuaci�n en la materia (uno general y tres especiales), a saber: a) el deber general de analizar el impacto fiscal de todos los proyectos de ley que prevean una orden de gasto o un beneficio tributario[60]; b) el deber, a cargo del Congreso, de incluir en la exposici�n de motivos y en las ponencias de tr�mite los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento; c) el deber, a cargo del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, de rendir �en cualquier tiempo durante el respectivo tr�mite en el Congreso� su concepto sobre la consistencia del an�lisis de los costos fiscales, sin que sea posible que dicho concepto se oponga al MFMP[61], y d) el deber, a cargo del Gobierno nacional, de establecer, en los proyectos de ley de su iniciativa y que impliquen un gasto adicional o una reducci�n de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva por disminuci�n de gasto o aumento de ingresos, seg�n el an�lisis y la aprobaci�n del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico [62].

 

91.        En dicha sentencia, la Corte resalt� que el tr�mite de todos los proyectos de ley (sean o no de origen gubernamental) �imponen hacer expl�cito un an�lisis de impacto fiscal cuando dicho proyecto contenga o bien una orden de gasto �gasto presupuestal� o un beneficio tributario �gasto fiscal��.

 

92.        La jurisprudencia constitucional tambi�n ha precisado que el an�lisis que corresponde adelantar para determinar si en el tr�mite de una ley se dio cumplimiento a lo dispuesto en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 debe surtir dos etapas: la primera consiste en verificar si la norma examinada ordena un gasto o establece un beneficio tributario[63]; la segunda, en identificar qui�n tuvo la iniciativa legislativa y cu�les son las cargas que se derivan de ella.

 

93.        En relaci�n con la primera etapa, la Corte ha precisado que �la condici�n de posibilidad, para que en el tr�mite de un proyecto de ley se deba cumplir con los objetivos espec�ficos contenidos en el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 (incisos 2, 3 y 4), es que dicho proyecto ordene gastos u otorgue un beneficio tributario�[64]. Al respecto, se ha considerado que �se ordena un gasto cuando, con el proyecto[,] una vez convertido en ley, busca imponer al Gobierno, nacional o territorial, su inclusi�n en el presupuesto�[65].

 

94.        Para identificar si ello es as�, se deben evaluar dos elementos. Primero, si los t�rminos del proyecto, respecto de la inclusi�n del gasto en el presupuesto, son imperativos o facultativos. �[S]i un proyecto simplemente autoriza o habilita al Gobierno para que sea aquel el que busque la inclusi�n del gasto dentro del presupuesto en alg�n momento futuro y sin que ello sea mandatorio, no ser�a necesario dar cumplimiento a los incisos referidos del art�culo 7 de la ley org�nica�[66].

 

95.        Segundo, si el proyecto de ley se presenta de modo general y abstracto, de manera que para su implementaci�n o concreci�n se requiera la intervenci�n del ejecutivo o de determinado desarrollo normativo. En tales eventos, �si los t�rminos del proyecto son facultativos, y adem�s, generales, no se estar�a emitiendo una orden de gasto en estricto sentido�[67], por cuanto �[s]e trata de una autorizaci�n y no de una orden de gasto y[,] en tal sentido, no tiene por qu� estar contenida en la ley sino en las normas que posteriormente la desarrollen�[68].

 

96.        Por su parte, se est� ante un beneficio tributario, en los t�rminos de la jurisprudencia constitucional, cuando la disposici�n objeto de control tiene �(�) esencialmente el prop�sito de colocar al sujeto o actividad destinataria de la misma, en una situaci�n preferencial o de privilegio�^[69], en materia impositiva.

 

97.        A partir de esta idea, y para efectos de determinar el objeto concreto respecto del cual recae el deber de que trata el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, la jurisprudencia ha diferenciado las �minoraciones estructurales� de los �beneficios tributarios�. De conformidad con la sentencia C-540 de 2005, cuya jurisprudencia se ha reiterado a lo largo de los a�os^[70], �no todas las disposiciones que consagran disminuciones de la carga tributaria constituyen beneficios tributarios pues no todas ellas tienen el prop�sito de estimular, incentivar o preferenciar determinados sujetos o actividades, sino que simplemente pretenden no perjudicar o hacer efectivos los principios de justicia, equidad y progresividad�. Esta �ltima es la situaci�n de las �minoraciones estructurales�, que, �a pesar de suponer un tratamiento diferente de los sujetos gravados, se caracterizan porque no tienen como prop�sito principal incentivar o crear preferencias sino coadyuvar a la definici�n y delimitaci�n del tributo y a la aplicaci�n pr�ctica de los principios de tributaci�n�^[71]. En los t�rminos de la sentencia C-989 de 2004, ampliamente reiterada por la jurisprudencia^[72], se han considerado beneficios tributarios, entre otros, �las exenciones, las deducciones de base, los reg�menes contributivos sustitutivos, la suspensi�n temporal del recaudo, la concesi�n de incentivos tributarios y la devoluci�n de impuestos�. En todo caso, a pesar de esta enunciaci�n, en la sentencia en menci�n se advierte que:

 

�debe considerarse, que no todo aquello que signifique negaci�n de la tributaci�n o tratamiento m�s favorable por comparaci�n con el de otros contribuyentes constituye incentivo tributario, pues existen en la legislaci�n tributaria una variedad de formas de reducir la carga impositiva o de excluir o exonerar a un determinado sujeto del deber de contribuir, que tan solo significan un reconocimiento a los m�s elementales principios de tributaci�n, y que sin ellas, el sistema tributario o un determinado impuesto, no podr�an ser calificados a primera vista como justos, equitativos y progresivos; es decir, se trata de una forma de no hacer de un tributo una herramienta de castigo o un elemento de injusticia�.

 

98.            Ahora bien, en relaci�n con la segunda etapa del an�lisis, referente a identificar qui�n tuvo la iniciativa legislativa y cu�les son las cargas que se derivan de ella, la Corte ha diferenciado dos supuestos que delimitan el escrutinio que debe adelantar. El primer supuesto implica determinar, precisamente, las obligaciones que surgen respecto de los proyectos de ley originados en la iniciativa de los congresistas. En relaci�n con esta hip�tesis, se indic� lo siguiente:

 

�(i) el Congreso tiene la responsabilidad de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley; (ii) esa carga no exige un an�lisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y de las fuentes de financiamiento, aunque s� demanda una m�nima consideraci�n al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes b�sicos para analizar los efectos fiscales; (iii) la carga principal se encuentra radicada en el [Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico] por sus conocimientos t�cnicos y por su condici�n de principal ejecutor del gasto p�blico; (iv) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisi�n del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (v) si el Gobierno atiende la obligaci�n de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo. En adici�n a ello, debe precisarse (vi) que ni el silencio del Gobierno ni su oposici�n al proyecto impide que el Congreso lo apruebe, siempre y cuando cumpla los requerimientos antes se�alados� [73].

 

99.            El segundo supuesto se refiere a las cargas que se derivan de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental. Al respecto, el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003 �(�) impone un deber especial al Gobierno y su incumplimiento afecta la constitucionalidad de la ley. Tal deber implica la obligaci�n de presentar al Congreso de manera detallada y precisa el an�lisis de impacto fiscal y, cuando quiera que se produzca una reducci�n de ingresos, la correspondiente fuente sustitutiva�[74].

 

100.       La Corte ha destacado que la valoraci�n del impacto fiscal de un proyecto de ley puede tener grados de especificidad diferenciados en funci�n de la naturaleza de la regulaci�n y de la mayor o menor fiabilidad de los supuestos econ�micos en los que se fundamenta. Sin embargo, �dicha valoraci�n ser� exigible en todos los casos y su ausencia �siguiendo los prop�sitos en los que se apoya el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003� constituye un vicio de inconstitucionalidad�[75].

 

(ii) ��� Soluci�n del problema jur�dico: los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024 no desconocieron los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003, ya que el legislador no deb�a de analizar su impacto fiscal

 

101.       La Sala constata que, contrario a lo afirmado por el demandante, los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024 no desconocieron los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003. Esto es as�, pues tales disposiciones no prev�n una orden de gasto, sino una autorizaci�n de gasto. Bajo tal consideraci�n, el legislador no ten�a el deber de analizar su impacto fiscal. Las razones que fundamentan esta conclusi�n se explican a continuaci�n.

 

102.       Los art�culos 5 y 6 no contienen una orden de gasto, pues solo fijan una autorizaci�n para el mismo. Las disposiciones demandadas establecen medidas para la promoci�n y el financiamiento del uso de energ�as solares fotovoltaicas. Con ese prop�sito, el art�culo 5 se�ala que el Gobierno nacional, por intermedio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y del Ministerio de Minas y Energ�a, fijar� planes, programas y proyectos orientados al uso de la energ�a solar fotovoltaica en el desarrollo de los proyectos de vivienda y en la modalidad de mejoramiento y construcci�n de vivienda, con un enfoque diferencial para hogares pobres y vulnerables y hogares no pobres y no vulnerables, de acuerdo con la metodolog�a de focalizaci�n fijada para tal efecto.

 

103.       Por su parte, el art�culo 6 dispone que, para promover el acceso al financiamiento para el uso de energ�as solares en vivienda, el Gobierno nacional fortalecer� las l�neas de cr�dito y garant�a existentes, con condiciones y plazos diferenciales, e implementar� nuevas l�neas de cr�dito, tambi�n con enfoque diferencial, con el objeto de financiar la adquisici�n de los elementos necesarios para la provisi�n de este tipo de energ�as, con prelaci�n de las poblaciones de las zonas no interconectadas y/o donde se presenta intermitencia constante en el servicio de energ�a o fallas en su prestaci�n. Adem�s, establece que en los diez a�os siguientes a la vigencia de la Ley 2434 de 2024, se dar� prioridad a las poblaciones ubicadas en dichas zonas. Vencido este plazo, el Gobierno nacional reevaluar� las necesidades y ajustar� sus prioridades, para asegurar la distribuci�n equitativa y eficiente de los recursos.

 

104.       A partir de lo anterior, la Sala Plena constata que los art�culos demandados no ordenan un gasto. Por lo tanto, no le correspond�a al Congreso de la Rep�blica evaluar el eventual impacto fiscal de la medida.

 

105.       En cuanto al art�culo 5, si bien impone un deber de fijar planes, programas y proyectos para el uso de la energ�a solar fotovoltaica en el desarrollo de proyectos de vivienda y en la modalidad de mejoramiento y construcci�n de la misma, como bien lo ha precisado la jurisprudencia, �ello no se traduce en una orden imperativa de gasto p�blico, y menos a�n, de apropiar partidas o conceptos adicionales en el presupuesto�[76]. Esto se debe, por un lado, a que no impone una �orden de gasto�, sino que prev� una �autorizaci�n de gasto�, ya que habilita al Gobierno nacional para fijar los planes, programas y proyectos en el marco de sus funciones. De esta manera, autoriza a que la inclusi�n del gasto en el presupuesto �en caso de que se llegue a causar� se haga cuando sea necesario, pertinente o conveniente. Y, por el otro, deja a la discrecionalidad del Gobierno nacional la forma en que dar� cumplimiento al mandato de fijar planes, programas y proyectos para el uso de la energ�a solar fotovoltaica. De modo que el ejecutivo podr� optar por adelantar dicha gesti�n conforme con la reglamentaci�n que expida para el efecto, y mediante el recurso humano, presupuestal y los canales de divulgaci�n o difusi�n de informaci�n con los que cuenta o, si lo considera necesario, realizar una apropiaci�n presupuestal adicional.

 

106.       Por su parte, el art�culo 6 no ordena directamente un gasto p�blico. Esto es as�, pues, de un lado, emplea t�rminos facultativos, y no imperativos, respecto de la inclusi�n del gasto. Ello es evidente si se tienen en cuenta los mandatos de �fortalecer� e �implementar� l�neas de cr�dito y de �dar prioridad� al fortalecimiento e implementaci�n de ellas para las poblaciones ubicadas en zonas no interconectadas y/o en donde se presenta intermitencia o fallas en el servicio. A su vez, los deberes de �reevaluar� y �ajustar� las prioridades para asegurar la distribuci�n equitativa y eficiente de recursos constituyen una potestad del Gobierno nacional si, luego del plazo inicial de los diez a�os siguientes a la implementaci�n de la ley, considera pertinente introducir modificaciones a las l�neas de cr�dito fortalecidas e implementadas.

 

107.       De otro lado, el enunciado normativo se expresa en t�rminos generales, de modo que los aspectos concretos de su aplicaci�n requerir�n la intervenci�n posterior del ejecutivo[77]. Esto es as�, pues el fortalecimiento de las l�neas de cr�dito y garant�a existentes, as� como la implementaci�n de nuevas l�neas de cr�dito orientadas a financiar la adquisici�n de los elementos necesarios para la provisi�n de energ�as solares fotovoltaicas, exigen un desarrollo reglamentario que determine las condiciones espec�ficas de estas l�neas de cr�dito y garant�a, sobre todo, si se tiene en cuenta que requieren un dise�o diferencial, que considere las circunstancias de las poblaciones ubicadas en zonas no interconectadas y/o en donde se presenta intermitencia o fallas en el servicio el�ctrico.

 

108.       A partir de lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo sostenido por el demandante, los art�culos 5 y 6 de la Ley 2434 de 2024 no deb�an cumplir con el mandato fijado por el art�culo 7 de la Ley 819 de 2003, ya que no se trata de normas que ordenen o impongan al ejecutivo �la asunci�n de un gasto, y que, para su implementaci�n, no necesita desarrollo alguno�[78]. Incluso, como se acaba de advertir, la regulaci�n supone claramente todo lo contrario.

 

109.       El art�culo 8 no contiene una orden un gasto, pues solo fija una autorizaci�n para el mismo. El art�culo 8 de la Ley 2434 de 2024 establece el deber del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de crear planes de socializaci�n de los beneficios en materia de financiaci�n de vivienda. Entre ellos, los referidos al pago de derechos notariales, los aval�os t�cnicos, las condiciones de acceso a programas de subsidio de vivienda y al uso y adecuaci�n de la energ�a solar fotovoltaica en las viviendas. Adem�s, dispone que la socializaci�n se realizar� por medio de los entes territoriales, garantizando y priorizando la difusi�n en los territorios m�s apartados y con poca conectividad. Finalmente, dispone que los avances frente a los mecanismos de socializaci�n se deben presentar al Consejo Superior de Vivienda, para que este haga recomendaciones, en el marco de sus funciones.

 

110.       La Sala Plena observa que la disposici�n acusada tan solo incluye una autorizaci�n de gasto para la creaci�n de mecanismos de socializaci�n, que no hace exigible el an�lisis de impacto fiscal por parte del Congreso. De un lado, si bien dispone que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio crear� planes de socializaci�n de los beneficios en materia de financiaci�n de vivienda, no ordena la creaci�n de beneficios econ�micos que puedan generar un impacto fiscal. De otro lado, aunque establece que la socializaci�n de los beneficios en materia de financiaci�n de vivienda se realizar� por medio de los entes territoriales, no les impone el deber de disponer recursos econ�micos para llevarla a cabo.

 

111.       Ahora bien, si en gracia de discusi�n se considerara, como lo afirma el demandante, que la creaci�n de los planes de socializaci�n de beneficios implica disponer de personal para llevar a cabo las gestiones correspondientes, lo cierto es que la implementaci�n de la medida no implica, prima facie, y de manera inexorable, la generaci�n de gastos de contrataci�n o de reubicaci�n de personal, pues las entidades involucradas pueden asignar funciones a las personas vinculadas en su planta de personal, de acuerdo con el marco reglamentario del empleo p�blico, y sin que ello signifique el pago de remuneraci�n adicional alguna. En efecto, como lo afirm� el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el art�culo 8 de la Ley 2434 genera una socializaci�n de la oferta institucional de esa cartera, que se realiza con cargo a los recursos ya asignados para modelos de difusi�n de car�cter general[79].

 

112.       Cabe agregar que si bien en el tr�mite del proyecto de ley, el Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico conceptu� sobre las implicaciones fiscales de las disposiciones demandadas, no se�al� que estas incluyeran una orden de gasto o un beneficio tributario. Por el contrario, el ministerio se limit� a indicar que, en caso de que se pretendiera llevar a cabo una completa electrificaci�n rural con paneles solares, �tomando como base la experiencia del Ministerio de Minas y Energ�a en 2022 y la cantidad de subsidios habitacionales planificados por el Ministerio de Vivienda para la vigencia 2024, [�] implicar�a un costo de alrededor de $3.08 billones, recursos que deben estar sujetos al Marco Fiscal de Mediano Plazo�[80]. A juicio de la Sala, de esta hipot�tica estimaci�n no se sigue que el Congreso estuviera obligado a analizar el impacto fiscal de las disposiciones cuestionadas, ni a satisfacer una carga deliberativa calificada, en los t�rminos propuestos por el demandante.

 

113.       Adem�s, precisamente como consecuencia de las observaciones formuladas por el citado ministerio, el legislador estableci�, en el art�culo 11 de la ley acusada, que las obligaciones derivadas de ella para las entidades del orden nacional quedar�an sujetas a las disponibilidades existentes en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y en el Marco de Gasto de Mediano Plazo, lo que evidencia que no se desconocieron las restricciones fiscales del Estado, ni se pretendi� imponer obligaciones de ejecuci�n inmediata e incondicionada. Por el contrario, subordin� la implementaci�n de las medidas adoptadas a los instrumentos ordinarios de planeaci�n y sostenibilidad fiscal. De esta manera, en atenci�n a las cargas que, como autor de la iniciativa, le eran imponibles, el legislador valor� las incidencias fiscales del proyecto, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas por el ministerio.

 

114.       Por las razones expuestas, la Sala declarar� la exequibilidad de los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024, en relaci�n con el cargo primero de la demanda, referido al presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal previsto por los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003.

 

D.2. Presunta vulneraci�n del principio democr�tico por la elusi�n del debate en el tr�mite legislativo de los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024

 

115.       El cargo. El demandante afirma que los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 desconocen los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992, porque no cumplieron con el n�mero de debates exigidos para su aprobaci�n, con lo que se omiti� el deber de deliberaci�n y, en consecuencia, se vulner� el principio democr�tico. Concretamente, sostiene que esas disposiciones fueron incluidas en el segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes (que correspondi� al cuarto debate del proyecto de ley), �sin ninguna explicaci�n sobre su contenido y alcance por parte de sus autores, y sin brindar el espacio necesario para efectuar alguna deliberaci�n o discusi�n al respecto�.

 

116.       Intervenciones y conceptos. La Uni�n Colegiada del Notariado Colombiano respald� la acusaci�n. En su criterio, el art�culo 10 vulner� el principio democr�tico, porque no cumpli� el n�mero de debates exigidos. Seg�n indic�, el secretario general de la C�mara de Representantes �ley� una proposici�n aditiva que transform� por completo el sentido original del art�culo 10�[81]. Este art�culo, agreg�, fue aprobado por la plenaria de la C�mara, �sin contar con la deliberaci�n previa obligatoria. Es decir, una vez radicadas las proposiciones, la Plenaria las vot� sin abrir un espacio, ni ofrecer la oportunidad necesaria para discutirlas a fondo�[82].

 

117.       Concepto del procurador general de la Naci�n. El procurador general de la Naci�n afirm� que los art�culos 10, 11 y 12 �respetaron el principio democr�tico puesto que, a pesar de que la redacci�n de los art�culos fue nueva y estos fueron incluidos en el �ltimo debate en la C�mara de Representantes, su contenido sustancial fue debatido en el trascurso del tr�mite legislativo�[83]. Frente a cada una de estas normas, indic� lo siguiente.

 

118.       Primero, la segunda parte del art�culo 10 establece t�rminos de prelaci�n en los tr�mites notariales y determina que el notario que los incumpla incurrir� en falta disciplinaria. As�, dado que el objetivo de la ley es disminuir las barreras para el acceso a la vivienda, �el hecho de establecer t�rminos de prelaci�n en los tr�mites notariales, a fin de que el perfeccionamiento de los contratos de compraventa de inmueble y los contratos hipotecarios o de leasing sea �gil y oportuno, es una medida que contribuye a reducir las barreras operativas y de tr�mite�[84]. Lo mismo sucede con la consecuencia sancionatoria impuesta a los notarios en el evento de no cumplir dichos plazos, en tanto pretende que los tr�mites notariales sean expeditos.

 

119.       Segundo, el art�culo 11 tiene relaci�n con tem�ticas tratadas durante el tr�mite del proyecto de ley, relacionadas con su impacto fiscal y la forma en la que se podr�a armonizar con el MFMP. La adici�n de este art�culo �agreg� responde a la modificaci�n del art�culo 8 del proyecto de ley, que originalmente obraba como art�culo 5. De manera que su inclusi�n es acorde con los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n, pues el contenido que se desarroll� fue tratado a lo largo del debate en el art�culo 8. As�, �en virtud del principio democr�tico, los contenidos del art�culo 11 de la ley acusada fueron abordados por los Congresistas desde el proyecto de ley original�[85].

 

120.       Tercero, si bien el art�culo 12 �no se abord� directamente en instancias legislativas anteriores s� tiene relaci�n con el articulado en general puesto que dicho art�culo tiene como prop�sito reducir barreras operativas para la adquisici�n de inmuebles�[86]. En esa medida, afirm�, se trata de una disposici�n instrumental, que facilita el acceso a la informaci�n para la celebraci�n de los negocios jur�dicos que se busca promover mediante la ley demandada.

 

121.       Metodolog�a de decisi�n. Para resolver este cargo, y sobre la base del problema jur�dico propuesto en el ac�pite C de esta providencia^[87], la Sala Plena (i) se referir� al debate como materializaci�n del principio democr�tico en el tr�mite legislativo, (ii) expondr� el tr�mite que surtieron los art�culos demandados en la plenaria de la C�mara de Representantes y, finalmente, (iii) se pronunciar� sobre su constitucionalidad.

 

(i) �� El debate como materializaci�n del principio democr�tico en el tr�mite legislativo[88]

 

122.       La Corte ha sostenido que la democracia es un eje del sistema jur�dico colombiano. De ella deriva el reconocimiento y la protecci�n de los derechos de participaci�n de los individuos y la sociedad en la conformaci�n y el control del poder pol�tico. El modelo democr�tico previsto en la Constituci�n tiene una dimensi�n procedimental que involucra elementos como la participaci�n, la representaci�n, la adopci�n de decisiones por mayor�a, el respeto por las minor�as, la prohibici�n de la arbitrariedad y el principio de imparcialidad. En particular, el principio democr�tico impone que las decisiones adoptadas por el Congreso de la Rep�blica est�n precedidas de escenarios reales de discusi�n, en los que las distintas visiones pol�ticas puedan ser expresadas, confrontadas y conocidas.

 

123.       El prop�sito del debate legislativo es garantizar que las leyes sean el resultado de una deliberaci�n plural, en la que se escuchen, analicen y contrasten todas las posiciones, antes de que se adopte una decisi�n definitiva. Con el debate �se hace efectivo el principio democr�tico en el proceso de formaci�n de las leyes, pues �hace posible la intervenci�n de las mayor�as y de las minor�as pol�ticas, y resulta ser un escenario preciso para la discusi�n, la controversia y la confrontaci�n de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran espacio en el Congreso de la Rep�blica�[89]. As�, el concepto de debate �se materializa en la garant�a reconocida a los miembros del [Congreso] de la posibilidad de discernir, de hacer p�blica su opini�n, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido�[90].

 

124.       El debate en cada una de las c�maras es una condici�n sine qua non para la aprobaci�n de los proyectos de ley. Durante el tr�mite legislativo, todos los debates tienen la misma importancia, ninguno se puede eludir y cada uno debe llevarse a cabo. Ninguna instancia adicional puede ser entendida como una etapa que tenga la capacidad de suplir los debates en las comisiones constitucionales permanentes y en las plenarias del Senado de la Rep�blica y de la C�mara de Representantes.

 

125.       El derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los �rganos directivos de las comisiones y las plenarias de las c�maras legislativas, seg�n el caso, mantienen abiertos los espacios de participaci�n con plenas garant�as democr�ticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos sometidos a su consideraci�n. En la pr�ctica, el debate inicia con la apertura formal que debe realizar el presidente de la respectiva comisi�n o plenaria. En su desarrollo, se distinguen tres etapas que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, deben tenerse en cuenta como una concatenaci�n de pasos:

 

�(i) la presentaci�n y aprobaci�n del informe de ponencia, en el que la mayor�a expresa su conformidad con las orientaciones generales del proyecto contenidas en [dicho] informe (�) y manifiesta su voluntad de darle el debate correspondiente; (ii) la deliberaci�n en torno al articulado del proyecto, que constituye un espacio para la discusi�n [sobre] los contenidos espec�ficos de la iniciativa; y (iii) la votaci�n del articulado, el t�tulo y la manifestaci�n de voluntad de que el proyecto discutido se convierta en ley�[91].  

 

126.       En particular, la discusi�n sobre el articulado del proyecto de ley inicia con su presentaci�n. La Ley 5� de 1992 dispone que, en el caso de las comisiones, la lectura y discusi�n del proyecto se har� �art�culo por art�culo e incluso inciso por inciso, si as� lo solicitare alg�n miembro de la comisi�n� (art. 158). En cambio, en el caso de las plenarias, la misma normativa se�ala que �el proyecto se discutir� globalmente, a menos que un ministro o miembro de la respectiva c�mara pidiera su discusi�n separadamente a alguno o algunos art�culos� (art. 176).

 

127.       La finalizaci�n del debate solo procede bajo el supuesto de la suficiente ilustraci�n. De acuerdo con la Ley 5� de 1992, esta se presenta cuando: (i) transcurridas tres horas desde el inicio del debate, se aprueba una moci�n en tal sentido (art. 108); o (ii) cuando se recurre a una proposici�n en igual sentido, en relaci�n con un art�culo debatido en dos sesiones, o (iii) cuando no hay oradores inscritos, y las mayor�as aprueban cerrar el debate e iniciar con la votaci�n, previa solicitud del presidente de la respectiva comisi�n o plenaria. Si bien esta �ltima posibilidad no est� consagrada expresamente en el Reglamento del Congreso, se infiere de la lectura de las facultades para organizar el debate que tiene el presidente de la respectiva c�lula legislativa (arts. 102, 103, 104 y 108) y de los principios de interpretaci�n del reglamento consagrados en el art�culo 2 de la Ley 5� de 1992.

 

128.       En todo caso, la Corte ha sostenido que �resulta razonable entender que hay suficiente ilustraci�n cuando, transcurrido el lapso contemplado en los art�culos 108 y 164 [de la Ley 5� de 1992], las diferentes fuerzas pol�ticas han tenido oportunidad de expresar su posici�n, o bien cuando, sin agotar el tiempo previsto, los participantes en el debate no manifiesten inter�s en hacer uso de la palabra�[92].

 

129.       La Corte tambi�n ha advertido que la elusi�n del debate constituye un vicio grave que apareja la inconstitucionalidad de la norma aprobada por el legislador. Esa elusi�n se configura cuando: (i) se constata una omisi�n voluntaria y consciente de debatir y votar un tema, o de trasladar la responsabilidad de decidir a una instancia posterior del tr�mite; (ii) la conducta omisiva no se ajusta a lo previsto en el Reglamento del Congreso y, con ella, (iii) se vulnera el valor sustantivo que se asegura con el art�culo 157 de la Constituci�n, esto es, la debida formaci�n de la voluntad democr�tica y la posibilidad de que los congresistas participen con voz y voto en el tr�mite de aprobaci�n de las leyes. Esta irregularidad puede ocurrir en cualquiera de los debates.

 

130.       En contraste, la Corte ha precisado que no constituye una irregularidad �que las propuestas de modificaci�n [de las disposiciones objeto de tr�mite] sean publicadas e identificadas en el desarrollo del debate, y que a pesar de que se otorgue la oportunidad de debatir sobre estas, se opte por su aprobaci�n sin que haya muchas intervenciones al respecto, de modo que existe debate incluso cuando la discusi�n es sencilla o corta, pero el objeto de la discusi�n es claro y determinado�[93]. As� las cosas, solo �cuando no se brindan las condiciones para que el debate tenga lugar, la decisi�n que se adopte en el seno de las c�maras no tiene validez�[94].

 

131.       En este contexto, la labor del juez constitucional no consiste en calificar la calidad, suficiencia e intensidad del debate, sino en revisar el cumplimiento de las condiciones formales definidas en la Constituci�n y en la Ley 5� de 1992 para llevarlo a cabo. De esta manera, �para efectos del control de constitucionalidad, se entender� que hay debate cuando formalmente se abra espacio para la discusi�n del contenido del proyecto de ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no exista controversia�[95].

 

132.       Con todo, existe un deber de deliberaci�n m�nima, que no se agota con el cumplimiento formal de las etapas del proceso legislativo, sino que exige verificar la existencia de condiciones materiales que aseguren la participaci�n, el pluralismo, la racionalidad y la construcci�n colectiva de la decisi�n del legislador. La doctrina constitucional ha identificado tres dimensiones estructurales de este deber de deliberaci�n m�nima: (i) la posibilidad de debatir, esto es, que se abra formalmente el espacio para discutir el contenido del proyecto; (ii) la publicidad efectiva de los textos, que permita su conocimiento y an�lisis por parte de los congresistas, y que asegure su participaci�n informada, y (iii) la garant�a de intervenci�n plural, que preserve los espacios de voz y voto de las minor�as y de la oposici�n.

 

133.       En suma, el debate materializa el principio democr�tico en el proceso de formaci�n de las leyes, mediante una deliberaci�n plural en la que se confrontan diversas visiones pol�ticas. Su realizaci�n, que comprende etapas secuenciales, que van desde la aprobaci�n del informe de ponencia hasta la votaci�n del proyecto de ley, exige cumplir con un deber de deliberaci�n m�nima, que se garantiza con la apertura formal de espacios de discusi�n, la publicidad efectiva de los textos objeto de aprobaci�n y la intervenci�n de los congresistas. Con todo, cuando se cuestiona la constitucionalidad de una norma por la supuesta elusi�n del debate, el control se limita a verificar que se hayan garantizado las condiciones para llevar a cabo la discusi�n, sin que le corresponda al juez constitucional calificar la calidad, intensidad o suficiencia del mismo, como ya se ha se�alado.

 

(ii) � Tr�mite de los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 en la plenaria de la C�mara de Representantes[96]

 

134.       Como lo afirma el demandante, el texto definitivo del art�culo 10 y los art�culos 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 fueron incorporados en el cuarto debate del proyecto de ley, que correspondi� al segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes. Aunque el informe de ponencia inclu�a un pliego de modificaciones a varios art�culos del proyecto, ninguna de ellas se refer�a a estas disposiciones[97].

 

135.       Tras la lectura del t�tulo del proyecto de ley al que se le dar�a debate en la plenaria de la C�mara de Representantes, se resolvieron negativamente varios impedimentos. Posteriormente, se ley� la proposici�n con la que termin� el informe de ponencia, mediante la cual se propuso a la plenaria dar segundo debate al proyecto, conforme al texto propuesto.

 

136.       Abierta la discusi�n sobre la proposici�n con la que termin� el informe de ponencia, varios representantes hicieron uso de la palabra, para referirse al proyecto de ley. En primer lugar, el representante Jos� Octavio Cardona Le�n[98] destac� la importancia de la iniciativa, anunci� su apoyo a la misma y pidi� su aprobaci�n. En el mismo sentido se pronunci� el representante �lvaro Leonel Rueda Caballero[99]. Posteriormente, intervino el representante �scar Dar�o P�rez Pineda[100], quien, luego de referirse a la importancia de la iniciativa, manifest� su preocupaci�n, porque el art�culo 10 permit�a que los fondos de vivienda escogieran libremente las notar�as. En consecuencia, pidi� que ese art�culo fuera retirado del proyecto. Finalmente, destac� la importancia de la promoci�n del uso de energ�as solares, y pidi� matizar el art�culo 5, referido a esa materia, en la medida de lo posible, por el costo que dichas energ�as representan.

 

137.       El representante Alexander Guar�n Silva[101] tambi�n intervino para anunciar su apoyo al proyecto y solicitar que sus beneficios se extendieran a departamentos como Guain�a. En seguida, intervino el representante ponente, V�ctor Manuel Salcedo Guerrero[102], quien agradeci� el apoyo de las distintas bancadas a la propuesta y anunci� que las proposiciones relacionadas con los art�culos 1 al 9 ser�an recogidas en una proposici�n sustitutiva. En el mismo sentido, indic�: �[a] los colegas que presentaron proposiciones en su mayor�a del art�culo 10 tengo que recoger sus iniciativas como fueron recogidas entre el 1� y el 9�. Con respecto al art�culo 10, se�al� que �hubo diferencias con el Fondo Nacional del Ahorro y con la Superintendencia de Notariado y Registro que afortunadamente se lograron zanjar�. As� mismo, agradeci� la participaci�n del viceministro del Interior para �lograr una proposici�n que precisamente mediara dentro de las preocupaciones que presentaron muchas de las bancadas frente a ese art�culo 10 e incluso el Colegio de Notarios de Colombia�.

 

138.       Tras la intervenci�n del representante ponente, la presidencia de la C�mara anunci� la continuaci�n y el cierre de la discusi�n del informe de ponencia. Acto seguido, se procedi� con la votaci�n nominal del informe, que fue aprobado un�nimemente con un total de 108 votos. Finalizada la votaci�n, se anunci� una proposici�n de eliminaci�n del art�culo 10, que fue dejada como constancia, con ocasi�n del anuncio que, sobre dicho art�culo, hizo previamente el representante ponente. As� mismo, otras cinco proposiciones de eliminaci�n del art�culo 10 fueron dejadas como constancia. En este punto del debate, el representante Jorge Eli�cer Tamayo Marulanda[103] pidi� la palabra para solicitar que, a futuro, se revisara el hecho de que los tr�mites de los proyectos de vivienda est�n concentrados masivamente en unas cuantas notar�as, y anunciar que tambi�n dejaba como constancia su proposici�n de eliminaci�n del art�culo 10.

 

139.       La presidencia de la C�mara aclar� que �todas las proposiciones de eliminaci�n [del art�culo 10] quedaron como constancia� y solicit� la lectura de las proposiciones sustitutivas y del articulado. Al respecto, el secretario general de la C�mara explic� que exist�a �una proposici�n sustitutiva de todos los art�culos que ten�an proposiciones�, es decir, de los art�culos 1 al 9. Agreg� que �de ponerla a consideraci�n [de la plenaria] quedar�a el articulado como est� en esta proposici�n que recoge todas las proposiciones avaladas�. Posteriormente, indic� que �del art�culo 10 hay una proposici�n avalada sustitutiva�.

 

140.       El secretario dio lectura a estas proposiciones sustitutivas. En lo relacionado con art�culo 10, la proposici�n inclu�a las siguientes modificaciones al texto aprobado en primer debate por la Comisi�n S�ptima de la C�mara de Representantes: (i) la asignaci�n equitativa de los tr�mites notariales entre las notar�as del c�rculo notarial donde est� ubicado el inmueble, mediante el tr�mite especial de reparto notarial; (ii) la definici�n de un tr�mite de escrituraci�n con t�rminos perentorios, y (iii) la incorporaci�n de tres par�grafos en los que: (a) se advierte que el notario que incumpla dichos t�rminos incurrir� en falta disciplinaria, y se prev� que, en los c�rculos notariales donde existan dos o m�s notar�as y el notario incumpla los t�rminos, se podr� solicitar un nuevo reparto; (b) se indica que la radicaci�n de las escrituras ante las oficinas de registro de instrumentos p�blicos se realizar� de manera electr�nica mediante la plataforma dispuesta por la Supernotariado, y (c) se aclara que la ejecuci�n de los contratos deber� cumplir con los principios de la funci�n administrativa.

 

141.       Una vez le�das las proposiciones sustitutivas, que inclu�an la nueva redacci�n de los art�culos 1 al 10, la presidencia de la C�mara dio apertura a la discusi�n. El representante Jos� Octavio Cardona Le�n pidi� la palabra y manifest� no entender c�mo fueron atendidas todas las proposiciones al mismo tiempo. Agreg� que �l ten�a cinco proposiciones que no hab�an sido incluidas en el texto propuesto y que, si bien no ten�a problema en retirarlas, consideraba que, por cortes�a congresional, se le diera una indicaci�n al respecto. En igual sentido se pronunci� la representante Olga Beatriz Gonz�lez Correa[104], quien tambi�n expres� no tener problema en dejar como constancia sus cuatro proposiciones. El representante ponente intervino para aclarar que ya se hab�a llegado a un acuerdo respecto de los textos sometidos a debate, pero le solicit� a la presidencia atender la solicitud de los congresistas mencionados. As� mismo, la representante Piedad Correal Rubiano[105] afirm� estar enterada de que exist�a una concertaci�n al respecto, y pidi� revisar a cu�les proposiciones se refer�an sus colegas.

 

142.       Tras un par de intervenciones que se limitaron a manifestar su acuerdo con lo se�alado anteriormente, el representante Carlos Edward Osorio Aguilar[106] advirti� que, en principio, no dejaba como constancia su proposici�n referida al art�culo 10. En particular, pidi� que se aclarara si el reparto notarial ser�a eliminado de esa disposici�n. Al respecto, se�al� que: �yo acabo de escuchar, una propuesta que ley� el Secretario, donde entiendo que, dejan el reparto, pero generan un procedimiento para resolver algunos problemas, que el reparto suscitaba, a m� eso me parece razonable�. Agreg� que la claridad sobre que el reparto notarial no ser�a eliminado servir�a para la interpretaci�n de la norma en el futuro. En respuesta a este comentario, el representante ponente se�al� que, cuando se ley� la proposici�n del representante Osorio, este no se encontraba en el recinto y que, por eso, fue dejada como constancia. Con todo, agreg� que, efectivamente, �en el texto queda el reparto como ven�a�.

 

143.       Precisado lo anterior, el secretario procedi� a preguntar a los representantes por las proposiciones presentadas. Algunas de ellas, efectivamente, hab�an sido incluidas en la proposici�n sustitutiva, y otras fueron dejadas como constancia. En particular, el representante Jos� Octavio Cardona Le�n indic� que dejaba como constancia su proposici�n modificatoria del art�culo 10, porque, en su criterio, su texto se mejor� con dos herramientas: los t�rminos del reparto notarial y la sanci�n disciplinaria al notario que los incumpla. Concluido este punto, se pusieron en consideraci�n de la plenaria los art�culos 1 al 10 previamente le�dos y el art�culo 11, referido a la vigencia de la ley, como ven�a en la ponencia. El presidente anunci� la apertura y el cierre de la discusi�n, y pidi� informar c�mo votaba la plenaria, que lo hizo de manera ordinaria[107]. Acto seguido, el secretario indic� que el articulado hab�a sido aprobado.

 

144.       Realizada la votaci�n, el presidente anunci� un �art�culo nuevo�. El secretario procedi� a leer dos art�culos propuestos por el representante ponente, referidos a: (i) la sujeci�n de las obligaciones generadas por la ley a las disponibilidades del MFMP y del MGMP del sector obligado (art�culo 11), y (ii) la obligaci�n de la Superintendencia de Notariado y Registro de habilitar plataformas tecnol�gicas para acceder, desarrollar y comercializar masivamente productos como certificados de libertad y tradici�n y certificados de no propiedad (art�culo 12). Adem�s, indic� que otra proposici�n de inclusi�n de un art�culo nuevo hab�a sido dejada como constancia.

 

145.       El presidente abri� la discusi�n sobre los nuevos art�culos. La representante Piedad Correal Rubiano pidi� la palabra para destacar que, con el primero de ellos, quedaba �blindado el proyecto de ley, porque el concepto emitido el 29 de julio de 2024, por el Viceministerio de Hacienda, era lo que estaba pidiendo, que obviamente los gastos que se generen est�n sujetos al marco fiscal de mediano y corto plazo�. Enseguida, hizo uso de la palabra el representante ponente, para afirmar que, efectivamente, �por eso, redactamos ese art�culo nuevo para acatar las solicitudes de ese documento emitido por el Ministerio de Hacienda�.

 

146.       Concluidas estas intervenciones, el presidente anunci� la continuaci�n y el cierre de la discusi�n, y pidi� informar c�mo votaba la plenaria (que, nuevamente, vot� de manera ordinaria). El secretario inform� que los art�culos nuevos hab�an sido aprobados. Acto seguido, el presidente pidi� leer el t�tulo del proyecto y preguntar a la plenaria si deseaba que la iniciativa se convirtiera en ley de la Rep�blica. Ante una solicitud de votaci�n nominal, se procedi� a abrir el registro para ello. Finalmente, la iniciativa fue aprobada con un total de 116 votos por el s� y un voto por el no.

 

(iii) Soluci�n del segundo problema jur�dico: los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 no desconocieron el principio democr�tico, pues se garantiz� su debate en la plenaria de la C�mara de Representantes

 

147.       Con base en las anteriores consideraciones, la Sala constata que, contrario a lo afirmado por el demandante, los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024 no desconocieron el principio democr�tico que se deriva de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992. Esto es as�, pues, en la sesi�n plenaria de la C�mara de Representantes, se garantizaron las condiciones m�nimas para debatir sobre estas disposiciones.

 

148.       En efecto, la Sala observa que, en la pr�ctica, se cumplieron las tres etapas que, como m�nimo, componen el debate legislativo, a saber: (i) la presentaci�n y aprobaci�n del informe de ponencia, (ii) la deliberaci�n sobre el articulado del proyecto, y (iii) la votaci�n de los art�culos, del t�tulo del proyecto y de la voluntad de que este se convirtiera en ley de la Rep�blica. En cada una de ellas, se cumpli� con un deber de deliberaci�n m�nima, que garantiz� una participaci�n plural de los congresistas.

 

149.       Como se expuso previamente, una vez le�da la proposici�n con la que termin� el informe de ponencia, la presidencia abri� el espacio para la discusi�n. En esta etapa intervinieron tres representantes, que destacaron la importancia de la iniciativa. Uno de ellos, adem�s, llam� la atenci�n sobre el texto del art�culo 10, tal y como ven�a en la ponencia, porque permit�a que los fondos de vivienda escogieran libremente a las notar�as. Al respecto, el representante ponente indic� que, frente a dicho art�culo, se logr� elaborar una proposici�n sustitutiva que atendiera a las preocupaciones expresadas, en su mayor�a, por �muchas de las bancadas�. Terminada esta intervenci�n, la presidencia anunci� la continuaci�n del debate y, dado que no se registraron m�s intervenciones, cerr� la discusi�n y someti� a votaci�n el informe de ponencia, que fue aprobado un�nimemente, de manera ordinaria.

 

150.       Antes de que se abriera la deliberaci�n sobre el articulado, se anunci� que todas las proposiciones de eliminaci�n del art�culo 10 hab�an sido dejadas como constancia, dado que, seg�n lo inform� el representante ponente, exist�a una proposici�n sustitutiva de esa disposici�n, previamente avalada. En este punto, el secretario de la C�mara dio lectura a la proposici�n, que inclu�a el nuevo texto de dicho art�culo.

 

151.       Le�da esta proposici�n, la presidencia dio apertura a la discusi�n del articulado. Ante la confusi�n que gener� el hecho de que las propuestas referidas a los art�culos 1 al 9 y al art�culo 10 fueran agrupadas en dos proposiciones sustitutivas, se procedi� a revisar cu�les proposiciones hab�an sido avaladas y cu�les ser�an dejadas como constancia. En este punto, adem�s, se resolvi� una duda del representante Carlos Edward Osorio, con ocasi�n de la cual se precis� que el art�culo 10 manten�a el tr�mite de reparto notarial, y el representante Jos� Octavio Cardona expres� que el texto de esa disposici�n se hab�a mejorado con los t�rminos de dicho reparto y la sanci�n disciplinaria al notario que los incumpla. Concluida esta intervenci�n, la presidencia anunci� la apertura de la discusi�n de los art�culos 1 al 10, objeto de las proposiciones sustitutivas, y del art�culo 11, referido a la vigencia de la ley. En vista de que ning�n representante pidi� la palabra, se cerr� la discusi�n y se procedi� a la votaci�n ordinaria de dichos art�culos, que fueron aprobados por la plenaria.

 

152.       Acto seguido, la presidencia anunci� la inclusi�n de dos art�culos nuevos, y el secretario procedi� a dar lectura integral a los art�culos 11 y 12, propuestos por el representante ponente. Concluida su lectura, se dio apertura a la discusi�n. En este punto, intervinieron la representante Piedad Correal Rubiano y el representante ponente, para indicar que la inclusi�n del art�culo 11 obedec�a a las inquietudes planteadas en el concepto del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico sobre la iniciativa. La presidencia anunci� la continuaci�n de la discusi�n y, dado que ning�n representante pidi� la palabra, esta se cerr� y se procedi� a la votaci�n ordinaria de dichos art�culos, que tambi�n fueron aprobados por la plenaria.

 

153.       Finalmente, la presidencia solicit� leer el t�tulo de la iniciativa y preguntar a la plenaria si deseaba que el proyecto se convirtiera en ley de la Rep�blica. Ante una solicitud de votaci�n nominal, se abri� el registro para ello, y la iniciativa fue aprobada con 116 votos por el s� y un solo voto por el no.

 

154.       Como se observa, durante el segundo debate del proyecto de ley en la plenaria de la C�mara se abri� el espacio para la discusi�n de los art�culos cuestionados y se garantiz� la participaci�n de los representantes, sin importar su colectividad pol�tica, o si se trataba de partidos de gobierno, independientes o de oposici�n. Si bien estas disposiciones no estaban incluidas en el informe de ponencia, su incorporaci�n mediante proposiciones sustitutivas fue informada a la plenaria, y su texto fue le�do �ntegramente antes de ser sometidas a discusi�n y votaci�n, con lo que se garantiz� que los representantes conocieran su contenido normativo y se pronunciaran al respecto (tal como, en efecto, lo hicieron algunos de ellos).

 

155.       Vale la pena agregar que, (i) como lo ha sostenido esta Corte, el hecho de que las propuestas de modificaci�n de las disposiciones objeto de tr�mite sean publicadas e identificadas en el desarrollo del debate no constituye una irregularidad[108], y (ii) de acuerdo con el inciso segundo del art�culo 160 de la Constituci�n, durante el segundo debate, cada C�mara puede �introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias�. Cabe anotar que la inclusi�n de nuevas proposiciones durante el debate no es, por s� misma, contraria al proceso democr�tico; por el contrario, constituye una manifestaci�n de este. En efecto, un proyecto de ley no debe concebirse como un cuerpo normativo est�tico e inmutable. Precisamente, la deliberaci�n y, con ella, la formulaci�n de proposiciones, le dan contenido material al debate que demanda la democracia constitucional. Con todo, para la incorporaci�n v�lida de las proposiciones, se deben satisfacer determinadas exigencias, entre ellas, habilitar su discusi�n en comisiones y plenarias, aspecto con el que se cumpli� en esta oportunidad.

 

156.       Ahora bien, el consenso general frente la iniciativa, manifestado tanto en la voluntad de los representantes de dejar como constancia varias de las proposiciones, (en particular, las de eliminaci�n del art�culo 10), como en el hecho de que otras de las propuestas fueran avaladas e incluidas en las proposiciones sustitutivas sometidas a consideraci�n de la plenaria, explican que el debate no hubiera sido extenso ni complejo, y que el articulado fuera aprobado de manera un�nime, mediante votaci�n ordinaria. Cabe anotar que, como previamente se explic�, para efectos del control de constitucionalidad, se entiende que existe debate cuando se brindan las condiciones para la discusi�n, aunque los congresistas no hagan uso de la palabra o la propuesta no genere controversia. Con todo, al juez constitucional no le corresponde calificar la calidad, suficiencia e intensidad del debate. Su labor se limita a determinar si se dieron las condiciones para su correcto desarrollo, esto es, si existi� al menos en un m�nimo grado un ejercicio de reflexi�n y, en ese sentido, si la voluntad democr�tica se form� de manera adecuada, lo cual exige �verificar si los congresistas conocieron el proyecto de ley, y sobre �l deliberaron y votaron�[109].

 

157.       En suma, a juicio de la Sala, la plenaria de la C�mara de Representantes no eludi� el debate de las disposiciones acusadas. Por el contrario, cumpli� con el deber de darles una deliberaci�n m�nima, pues: (i) se abrieron formalmente los espacios para discutir su contenido; (ii) su texto fue conocido por los representantes, lo que asegur� su participaci�n informada; y (iii) se garantiz� la participaci�n plural de los congresistas. En efecto, los representantes conocieron las modificaciones propuestas al proyecto de ley, escucharon explicaciones sobre su contenido y finalidad, y contaron con la posibilidad de intervenir antes de que adoptaran una decisi�n.

 

158.       Por las razones expuestas, la Sala declarar� exequibles los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024, en relaci�n con el cargo segundo de la demanda, referido al presunto desconocimiento del principio democr�tico que se deriva de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992.

 

D.3. Presunta vulneraci�n de los principios de consecutividad e identidad flexible en el tr�mite legislativo del art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024

 

159.       El cargo. El demandante afirma que el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 fue aprobado con desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, que se derivan de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n[110]. Seg�n indica, a lo largo del procedimiento legislativo, el art�culo 10 vers� sobre la posibilidad de que los fondos de vivienda eligieran libremente las notar�as donde realizar�an las actividades propias de su negocio. Sin embargo, en el segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes (que correspondi� al cuarto debate del proyecto de ley), �el tenor literal de la norma cambi� radicalmente, rompiendo con ello el v�nculo tem�tico que pose�a con el objeto y fin de la iniciativa legal�. En particular, advierte que la expresi�n �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria� incorpor� una tem�tica que �carece de una relaci�n clara, evidente y estrecha con el objetivo de la ley y las finalidades tanto del art�culo 10 como del propio par�grafo 1��.

 

160.       Intervenciones y conceptos. El Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia consider� que el apartado normativo demandado no incurri� en el vicio de inconstitucionalidad alegado por el demandante. En su criterio, las modificaciones al art�culo 10, introducidas en el cuarto, debate buscaban precisar y mejorar el tr�mite de reparto ante las notar�as, �que ya se hab�a previsto desde el texto aprobado en primer debate de la Comisi�n S�ptima de Senado de la Rep�blica�[111]. Sin embargo, advirti� que el apartado: �el notario que incumpla los t�rminos mencionados incurrir� en falta disciplinaria�, contenido en el par�grafo 1 de ese art�culo, es una materia nueva que no tiene conexidad con el articulado del proyecto de ley.

 

161.       Concepto del procurador general de la Naci�n. Seg�n el procurador, el apartado normativo demandado respet� los principios de consecutividad e identidad flexible, porque est� relacionado con una tem�tica discutida desde las primeras instancias legislativas. Agreg� que si bien la sanci�n disciplinaria a los notarios no estaba inicialmente incluida en el proyecto de ley, �s� guarda relaci�n con el remedio jur�dico que finalmente le dieron a la forma en que se deb�a elegir o asignar la notar�a respectiva en la cual se deber�a realizar los negocios jur�dicos en cuesti�n, enfocada a un sistema de reparto notarial con la fijaci�n de t�rminos para los procesos de escrituraci�n�[112]. Esa relaci�n con las dem�s disposiciones del art�culo 10, explic� que ellas se fundamentan en la naturaleza misma del derecho disciplinario, que propugna por el cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores p�blicos o de quienes ejercen alguna funci�n p�blica.

 

162.       En suma, a su juicio, el par�grafo 1 del art�culo 10 tiene una relaci�n clara, estrecha, necesaria y evidente con esta misma disposici�n, porque �se configura como una forma de salvaguardar el cumplimiento de los t�rminos fijados a las notar�as para la gesti�n de los tr�mites�[113]. Adem�s, fue estudiado en la Comisi�n de Conciliaci�n posterior al �ltimo debate, �lo cual garantiza que se mantuvo la consecutividad del proyecto�[114].

 

163.       Metodolog�a de decisi�n. Para resolver este cargo, y sobre la base del problema jur�dico propuesto en el ac�pite C de esta providencia^[115], la Sala Plena (i) se referir� a los principios de consecutividad e identidad flexible, (ii) explicar� el contenido y alcance del apartado normativo demandado, (iii) expondr� el tr�mite legislativo que surti� dicho apartado normativo y, finalmente, (iv) se pronunciar� sobre su constitucionalidad.

 

(i)      �Los principios de consecutividad e identidad flexible[116]

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164.       El art�culo 157 de la Constituci�n dispone que para que un proyecto se convierta en ley debe haber sido aprobado en primer y segundo debate en cada c�mara legislativa. Esto implica que las comisiones constitucionales permanentes y las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas puestos a su consideraci�n. Ahora bien, lo anterior no quiere decir que el contenido de un proyecto de ley deba conservarse �ntegramente en cada etapa del tr�mite legislativo. Por el contrario, como lo dispone el art�culo 160 de la Constituci�n, �[d]urante el segundo debate cada c�mara podr� introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias�.

 

165.       De las citadas normas constitucionales se derivan los principios de consecutividad e identidad flexible. El primero (consecutividad) exige la aprobaci�n del contenido de un proyecto de ley en los cuatro debates, en forma ordenada y sucesiva. El segundo (identidad flexible) implica, de manera complementaria, que �no toda disposici�n contenida en un proyecto de ley debe haber sido aprobada desde el inicio del proceso legislativo y con id�ntico contenido hasta su culminaci�n�[117], pues la din�mica propia del debate democr�tico permite que un proyecto sea objeto de modificaciones, adiciones o supresiones.

 

166.       La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que los cambios que se incorporen durante los debates deben relacionarse con el contenido tem�tico del proyecto, en el sentido de garantizar que, en cada uno de ellos, se hubiese abordado el asunto frente al cual se presenta la modificaci�n, adici�n o supresi�n. Tal como lo indic� la Corte en la sentencia C-019 de 2024, lo que se exige es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexi�n o identidad con aquellas votadas en el primero, de manera que ser� posible adicionar disposiciones sobre asuntos que, en esencia, se hubiesen abordado durante los debates anteriores.

 

167.       En la sentencia C-080 de 2023, la Corte identific� las subreglas sobre los principios de consecutividad e identidad flexible que se resumen a continuaci�n:

 

Subregla 1. Las comisiones y las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que les hayan sido propuestos. Esto incluye la totalidad del articulado y las proposiciones que lo modifiquen o adicionen.

 

Subregla 2. El principio de consecutividad debe armonizarse con el de identidad flexible. En consecuencia, las modificaciones incorporadas en debates posteriores deben tener relaci�n con los temas tratados en el tr�mite del proyecto de ley.

 

Subregla 3. Los principios de consecutividad e identidad flexible se vulneran cuando el objeto de regulaci�n de una disposici�n nueva es aut�nomo e independiente a los asuntos debatidos en el tr�mite legislativo, al punto que podr�a plasmarse en otro proyecto de ley. Es decir, cuando carecen de una proximidad tem�tica clara, espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con dichos asuntos.

 

Subregla 4. El principio de identidad flexible debe diferenciarse del principio de unidad de materia. El primero tiene por objeto verificar que las modificaciones a un proyecto de ley guarden conexidad con los asuntos discutidos y aprobados previamente, lo que remite al an�lisis del tr�mite legislativo. El segundo, en cambio, busca la conexidad entre las disposiciones que integran la ley, lo que implica un an�lisis material sobre la cohesi�n que debe existir entre las normas que integran el cuerpo normativo.

 

168.       En cuanto a la incorporaci�n de asuntos novedosos, la misma sentencia se�al�:

 

�(i) un art�culo nuevo y el contenido que desarrolle o precise aspectos de la materia central tratada en el proyecto, no siempre corresponden a un tema novedoso, pero lo importante es que versen sobre asuntos debatidos con anterioridad; (ii) la novedad se debe apreciar a la luz del proyecto de ley en su conjunto y no de un art�culo espec�fico; y, (iii) no constituye asunto nuevo un art�culo propuesto por la comisi�n de conciliaci�n que crea una f�rmula original para superar una discrepancia entre las C�maras en torno a un tema�.

 

169.       En suma, apreciados en conjunto, los principios de consecutividad e identidad flexible permiten incorporar cambios a las iniciativas legislativas, siempre y cuando la misma materia, tema o asunto haya sido discutido durante los cuatro debates previstos por la Constituci�n Pol�tica. Esto implica que la iniciativa se conserve sustancialmente a lo largo del tr�mite legislativo. En particular, la identidad flexible se predica del proyecto de ley o su articulado, considerado en conjunto, y no de los distintos art�culos analizados de manera aislada. Concretamente, las modificaciones que tienen relaci�n con el contenido general de la ley deben tener una proximidad clara, espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con los asuntos debatidos en las comisiones y plenarias de cada c�mara. Por lo tanto, se debe evaluar si, a pesar de tener proximidad tem�tica, la norma novedosa implica, en lo fundamental, una materia aut�noma e independiente de los asuntos discutidos y votados previamente.

 

(ii) ��Contenido y alcance del apartado normativo demandado

 

170.       El par�grafo primero del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 dispone que el notario que incumpla los t�rminos del tr�mite de escrituraci�n regulado por ese mismo art�culo incurrir� en falta disciplinaria. Dichos t�rminos, previstos en el inciso primero de la misma norma, son los siguientes: (i) dos d�as h�biles para contactar a los interesados y solicitar documentos, que se cuentan una vez notificada el acta de reparto notarial; (ii) tres d�as h�biles para firmar la escritura, previa recepci�n de los documentos solicitados; (iii) cinco d�as h�biles para remitir la escritura para la firma de los representantes legales de las personas jur�dicas que intervienen en el negocio, contados desde la primera firma del instrumento; (iv) numerar la escritura con la primera firma, dentro del d�a h�bil siguiente; (v) dos d�as h�biles para firmar la escritura, desde que esta cuenta con la firma de todos los intervinientes; (vi) un d�a h�bil para el cierre de la escritura para copias, contado a partir de la firma del notario, y (vii) dos d�as h�biles para la expedici�n de las primeras copias de la escritura, despu�s del cierre de la misma. Ello, dentro de un precepto que prev� un reparto equitativo entre notar�as existentes en el mismo c�rculo notarial, respecto de contratos de cr�ditos para vivienda con recursos de los fondos de vivienda que forman parte del Presupuesto General de la Naci�n, as� como en los contratos de adquisici�n de vivienda financiados por entidades del Estado, incluyendo las empresas industriales, comerciales y de sociedades de econom�a mixta de car�cter financiero del orden nacional.�

 

171.       Adem�s, el par�grafo primero tambi�n prev� que en los c�rculos notariales donde existan dos o m�s notar�as y el notario incumpla los t�rminos, los fondos de vivienda que forman parte del presupuesto general de la Naci�n y las entidades del Estado que promuevan la adquisici�n de vivienda, incluidas las empresas industriales, comerciales y las sociedades de econom�a mixta de car�cter financiero del orden nacional, podr�n solicitar un nuevo reparto dentro del mismo c�rculo notarial.

 

(iii) ��Tr�mite legislativo del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024

 

172.       El proyecto de ley radicado ante el Senado de la Rep�blica no inclu�a el art�culo 10[118]. Esta disposici�n fue incorporada mediante una proposici�n aditiva, presentada por la senadora Lorena R�os Cu�llar, en el primer debate del proyecto en la Comisi�n S�ptima de esa corporaci�n[119]. La propuesta, tal como fue le�da por el secretario de la comisi�n, preve�a lo siguiente:

 

�Los fondos de vivienda que forman parte del Presupuesto General de la Naci�n y tiene [sic] como prop�sito otorgar cr�dito para vivienda, as� como las dem�s entidades de estado [sic] que como pol�tica p�blica tienen como objeto y/o funciones promover la adquisici�n de vivienda, incluyendo las empresas industriales y comerciales del estado [sic] de car�cter financiero del orden nacional, podr�n escoger voluntariamente las Notar�as requeridas para el desarrollo de su actividad.

 

Par�grafo: No obstante, lo anterior, sus actividades se ejecutar�n en cumplimiento de los principios de la funci�n administrativa previstos en el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica� (negrillas por fuera del texto original).

 

173.       La proposici�n se justific� en la necesidad de �equilibrar una desigualdad de orden legal� a la que estar�an sometidas dichas entidades �en cuanto al reparto notarial obligatorio que fue previsto para aquellas en la Ley 29 de 1973�[120], lo que, seg�n afirm�, les �impide desempe�arse competitivamente en el sector�. En concreto, la propuesta se fundament� en los siguientes cinco puntos[121]:

 

1. Dichas entidades trabajan en condiciones de desventaja frente a las entidades financieras privadas con las que compiten en el mercado, �por cuanto los tr�mites de escrituraci�n en las instituciones privadas se expiden en cuesti�n de horas y en las p�blicas pueden tardar hasta meses, desincentivando a los usuarios para convertirse en clientes del Estado y de sus instituciones financieras, en atenci�n a las demoras que se presentan con los desembolsos de los cr�ditos�.

 

2. Lo anterior �se traduce actualmente en demoras desproporcionadas en los tr�mites de legalizaci�n de cr�ditos� que solicitan los clientes de dichas entidades, �aun cuando a trav�s de estos se busca fomentar y materializar con eficacia, econom�a y celeridad el acceso a la vivienda digna�. Esto, en atenci�n a los lineamientos del Gobierno nacional que buscan �fortalecer y darle[s] celeridad a los mecanismos de acceso a vivienda de los colombianos�.

 

3. No incorporar esta disposici�n implica continuar afectando �los niveles de eficiencia de las entidades que otorgan cr�ditos de vivienda en el Estado�. Adem�s, se fortalece la captaci�n de clientes en el sector privado, ocasionando una p�rdida de oportunidad para las instituciones financieras p�blicas.

 

4. As�, la medida propuesta pretende �equilibrar la ventaja que favorece a las entidades financieras de car�cter privado�, de una manera proporcional, adecuada y necesaria.

 

5. Tambi�n �se agilizar�n los tr�mites de legalizaci�n de cr�ditos emitidos por el Estado� y se incentivar� el acceso a la propiedad con las entidades financieras de car�cter estatal, �incrementando los niveles de eficiencia en la prestaci�n de los servicios a su cargo�.

 

174.       Esta proposici�n, junto con otras proposiciones referidas a otros art�culos del proyecto, fue sometida a votaci�n ordinaria y aprobada por la Comisi�n Primera del Senado de la Rep�blica.

 

175.       El informe de ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la Rep�blica no incorpor� ninguna modificaci�n al articulado del proyecto[122]. No obstante, durante el debate[123], se presentaron varias proposiciones de modificaci�n, ninguna de las cuales se refiri� al art�culo 10. Solo una proposici�n, presentada por el senador Antonio Jos� Correa Jim�nez, que fue dejada como constancia, se refiri� de manera general a las demoras en el proceso de titulaci�n. En ese sentido, el senador pidi� buscar mecanismos para agilizar el proceso, ya que su tardanza obstaculiza el acceso a la vivienda. Puestas a consideraci�n las proposiciones de modificaci�n del articulado, el proyecto fue sometido a consideraci�n de la plenaria del Senado, que le dio su aprobaci�n, mediante votaci�n ordinaria.

 

176.       En el informe de ponencia para primer debate en la Comisi�n S�ptima de la C�mara de Representantes[124], se propuso una nueva redacci�n del art�culo 10, con el fin de que fueran las partes contratantes, y no solo las entidades financieras p�blicas, las que escogieran voluntariamente las notar�as para el perfeccionamiento de los contratos. En consecuencia, el art�culo 10 propuesto para primer debate qued� de la siguiente manera:

 

�Art�culo 10. En los contratos de cr�dito para vivienda financiados con recursos de los fondos de vivienda que forman parte del Presupuesto General de la Naci�n, as� como en los contratos de adquisici�n de vivienda financiados por las dem�s entidades del Estado que como pol�tica p�blica tienen como objeto y/o funciones promover la adquisici�n de vivienda, incluyendo las empresas industriales, comerciales y de sociedades de econom�a mixta del Estado de car�cter financiero del orden nacional, las partes contratantes podr�n escoger voluntariamente las notar�as requeridas para el perfeccionamiento de dichos contratos.

 

Par�grafo. No obstante, lo anterior, la ejecuci�n de estos contratos se realizar� en cumplimiento de los principios de la funci�n administrativa previstos en el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica� (negrillas por fuera del texto original).

 

177.       Durante la presentaci�n del proyecto a la comisi�n[125], el representante ponente, V�ctor Manuel Salcedo Guerrero, indic� que uno de los prop�sitos de la iniciativa era que en �los contratos de cr�dito de vivienda, financiados con fondos de vivienda que forman parte del presupuesto de la Naci�n, los adjudicatarios tengan la posibilidad de escoger la notar�a�, evitando as� la imposici�n de las entidades financieras. En esta instancia, se presentaron tres proposiciones modificatorias del articulado, que no estaban relacionadas con el art�culo 10. No obstante, durante el debate, ante una intervenci�n del representante Alfredo Mondrag�n Garz�n referida al art�culo 6, el representante ponente manifest� que los procesos de adquisici�n de vivienda �son a veces demasiado lentos�. Una vez le�das las proposiciones y cerrada la discusi�n, en la que no se presentaron m�s intervenciones, el proyecto fue aprobado mediante votaci�n ordinaria.

 

178.       El informe de ponencia para segundo debate en la plenaria de la C�mara de Representantes incluy� un pliego de modificaciones al proyecto, ninguna de ellas relacionada con el art�culo 10[126]. No obstante, durante el debate[127], varias intervenciones se refirieron espec�ficamente a esta disposici�n. El representante �scar Dar�o P�rez expres� su preocupaci�n, porque dicho art�culo permit�a que los fondos de vivienda escogieran libremente las notar�as. Esto, en su criterio, generaba �alguna duda de transparencia�, y pidi� que el art�culo fuera retirado del proyecto. Junto con esta propuesta, se presentaron varias proposiciones de eliminaci�n del art�culo 10 que, finalmente, fueron dejadas como constancia.

 

179.       El representante ponente aclar� que, frente a este art�culo, �hubo diferencias con el Fondo Nacional del Ahorro y con la Superintendencia de Notariado y Registro que afortunadamente se lograron zanjar�. Agreg� que, con la mediaci�n del viceministerio del Interior, se logr� �una proposici�n que precisamente mediara dentro de las preocupaciones que presentaron muchas de las bancadas [�] e incluso el Colegio de Notarios de Colombia�. Dicha proposici�n incluy� el siguiente texto:

 

�En los contratos de cr�dito para vivienda financiados con recursos de los fondos de vivienda que forman parte del Presupuesto General de La Naci�n, as� como en los contratos de adquisici�n de vivienda financiados por las dem�s entidades del Estado que como pol�tica p�blica tienen como objeto y/o funciones promover la adquisici�n de vivienda, incluyendo las empresas industriales, comerciales y de sociedades de econom�a mixta del Estado de car�cter financiero del orden nacional, las partes contratantes estar�n obligadas a que los tr�mites que se deban celebrar ante notario sean asignados de manera equitativa entre las notar�as existentes en el c�rculo notarial donde se encuentre ubicado el inmueble mediante el tr�mite especial de reparto notarial. Para lo anterior, las notar�as deber�n respetar los siguientes t�rminos de prelaci�n:

 

- Una vez notificada el acta de reparto notarial, el notario contar� con el t�rmino de dos (2) d�as h�biles para contactar a los interesados y realizar la solicitud de documentos.

 

- Citaci�n de los afiliados para escrituraci�n: tres (3) d�as h�biles para firmar escritura, previa recepci�n de los documentos que la notar�a solicite.

 

- Remitir las escrituras para firma de los representantes legales de las personas jur�dicas que intervienen en el instrumento: cinco (5) d�as h�biles a partir de la primera firma del instrumento.

 

- Numerar las escrituras con la primera firma que tome el notario dentro del d�a h�bil siguiente.

 

- Firma del notario desde que la escritura cuenta con la firma de todos los intervinientes: dos (2) d�as h�biles.

 

- Cierre de escritura para copias: un (1) d�a h�bil a partir de la firma del notario.

 

- Expedici�n de las primeras copias de la escritura: dos (2) d�as h�biles despu�s del cierre de la escritura.

 

Par�grafo 1�. El notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria. En los c�rculos notariales en los que existan dos (2) o m�s notar�as y el notario asignado incumpla los t�rminos, las entidades arriba mencionadas podr�n solicitar un nuevo reparto dentro del mismo c�rculo.

 

Par�grafo 2�. La radicaci�n de las escrituras p�blicas de que trata el presente art�culo ante las oficinas de registro de instrumentos p�blicos deber� realizarse por el notario de manera electr�nica a trav�s de la plataforma dispuesta por la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de los tres (3) d�as h�biles siguientes al pago del impuesto de registro.

 

Par�grafo 3�. No obstante, lo anterior, la ejecuci�n de estos contratos se realizar� en cumplimiento de los principios de la funci�n administrativa previstos en el art�culo 209 de la Constituci�n Pol�tica� (negrillas por fuera del texto original).

 

180.       Durante la discusi�n de la proposici�n sustitutiva, el representante Carlos Edward Osorio pidi� que el ponente explicara si, efectivamente, se iba a mantener el reparto notarial. Agreg� que entend�a que la propuesta consist�a en dejar el reparto y generar �un procedimiento para resolver algunos problemas, que el reparto suscitaba�, lo que le parec�a razonable. En respuesta, el representante V�ctor Manuel Salcedo afirm� que �en el texto queda el reparto como ven�a�. As� mismo, explic� que, ante la cantidad de proposiciones recibidas, el texto del art�culo 10 fue definido en una mesa de concertaci�n en la que participaron el viceministro del Interior, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Fondo Nacional del Ahorro y los colegios de notarios del pa�s.

 

181.       Por su parte, el representante Jos� Octavio Cardona explic� que dejaba como constancia su proposici�n de eliminar la expresi�n �podr� escoger voluntariamente las notar�as requeridas para el perfeccionamiento de dichos contratos�, contenida en la redacci�n original del art�culo 10, porque, si bien este generaba suspicacias, se mejor� con dos herramientas: los t�rminos del reparto notarial y la sanci�n disciplinaria al notario que los incumpla, contenida en el nuevo par�grafo 1. En este punto, el secretario general de la C�mara anunci� que se pondr�an en consideraci�n de la plenaria los art�culos 1 al 10, con las correspondientes proposiciones sustitutivas, y el art�culo 11, referido a la vigencia de la ley, como ven�a en la ponencia. Cerrada la discusi�n por el presidente de la C�mara, el secretario inform� la aprobaci�n del �articulado del 1 al 11� mediante votaci�n ordinaria.

 

182.       Debido a las diferencias entre los textos aprobados por el Senado de la Rep�blica y la C�mara de Representantes, el proyecto de ley fue sometido a conciliaci�n. En esta instancia, los conciliadores acordaron acoger el texto aprobado por la plenaria de la C�mara, con excepci�n del art�culo 4, al que se le incluy� un inciso del texto aprobado en el Senado[128]. En la plenaria del Senado, el senador conciliador Julio Alberto El�as Vidal record� que el proyecto buscaba, entre otras cosas, �agilizar los tr�mites de adquisici�n de vivienda�. Dado que no se solicit� el uso de la palabra, se dio lectura a la proposici�n con la que termin� el informe de conciliaci�n y la plenaria del Senado le dio su aprobaci�n[129].

 

183.       En la plenaria de la C�mara[130], por su parte, una vez le�do el informe, el representante Carlos Edward Osorio tom� la palabra e indic� que �las condiciones en las que fue aprobado el art�culo 10, distan sustancialmente de lo que fue aprobado en el Senado de la Rep�blica�, pues se le agregaron varios incisos y par�grafos. Agreg� que, a pesar de haber sido conciliado, este art�culo �rompe y vulnera los principios de consecutividad e identidad flexible, de hecho, se le agregan algunas sanciones, por ejemplo, a los notarios y hay algunos apartes que son temas nuevos que vulneran y desconocen el principio de unidad de materia�. Concluida esta intervenci�n, se dio lectura a la proposici�n con la que termin� el informe de conciliaci�n y la plenaria de la C�mara le dio su aprobaci�n.

 

(iv) ��Soluci�n del tercer problema jur�dico: el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no desconoci� los principios de consecutividad e identidad flexible

 

184.       Con base en las anteriores consideraciones, la Sala constata que, contrario a lo afirmado por el demandante, el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no desconoci� los principios de consecutividad e identidad flexible que se derivan de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n. Esto es as�, porque el tr�mite de escrituraci�n previsto por su inciso primero, y su par�grafo 1, tienen una proximidad tem�tica clara, espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con asuntos debatidos a lo largo del tr�mite legislativo.

 

185.       En efecto, como se explic� previamente, el art�culo 10 fue incorporado en el primer debate del proyecto de ley, en la Comisi�n S�ptima del Senado. Su objeto consist�a en permitir que los fondos de vivienda p�blicos y las dem�s entidades del Estado que promueven y financian la adquisici�n de vivienda escogieran voluntariamente las notar�as requeridas para el desarrollo de su actividad. Esto, en el marco de una iniciativa que, en esencia, busca facilitar el acceso de las personas a una vivienda propia, reduciendo las barreras que dificultan su adquisici�n.

 

186.       La proposici�n aditiva mediante la cual se incorpor� esa disposici�n al articulado del proyecto se fundament�, principalmente, en la necesidad de hacer m�s eficientes los tr�mites de legalizaci�n de cr�ditos que otorgan las entidades estatales dedicadas a la financiaci�n de vivienda, cuyos negocios est�n sometidos a un tr�mite especial de reparto notarial[131]. Seg�n se advirti�, este reparto pon�a en desventaja a las entidades financieras p�blicas, en comparaci�n con las entidades financieras del sector privado, que pueden escoger libremente las notar�as y, en consecuencia, gestionar sus asuntos con mayor celeridad.

 

187.       En concreto, la propuesta advert�a que �los tr�mites de escrituraci�n en las instituciones privadas se expiden en cuesti�n de horas y en las p�blicas pueden tardar hasta meses, desincentivando a los usuarios para convertirse en clientes del Estado y de sus instituciones financieras�. En esa medida, al permitir que las entidades financieras p�blicas tambi�n pudieran escoger libremente las notar�as, se pretend�a agilizar los tr�mites de legalizaci�n de cr�ditos emitidos por el Estado e incentivar el acceso a la propiedad mediante la financiaci�n de entidades estatales.

 

188.       Este art�culo no fue objeto de modificaciones en el segundo debate en la plenaria del Senado. Sin embargo, en la ponencia para primer debate en la Comisi�n S�ptima de la C�mara, se sustituy� la expresi�n �podr�n escoger voluntariamente las notar�as requeridas para el desarrollo de su actividad�, referida a las entidades financieras p�blicas, por �las partes contratantes podr�n escoger voluntariamente las notar�as requeridas para el perfeccionamiento de dichos contratos�. Esto, con el fin de que dicha escogencia no obedeciera a una imposici�n de tales entidades.

 

189.       Esta propuesta fue acogida por la comisi�n, y no fue objeto de modificaciones en la ponencia para segundo debate en la plenaria del C�mara. Sin embargo, durante este debate, se presentaron varias proposiciones de eliminaci�n del art�culo 10. En particular, el representante �scar Dar�o P�rez expres� su preocupaci�n, porque permitir que las entidades financieras p�blicas escogieran libremente las notar�as generaba �alguna duda de transparencia�. Al respecto, el representante ponente se�al� que, efectivamente, adem�s de las preocupaciones de varios representantes, este art�culo gener� diferencias con el Fondo Nacional del Ahorro y la Superintendencia de Notariado y Registro. Por esa raz�n, se acord� presentar una proposici�n sustitutiva, que manten�a el reparto notarial y somet�a el proceso de escrituraci�n a unos t�rminos que deb�an ser cumplidos por los notarios.

 

190.       De esta manera, la expresi�n �las partes contratantes podr�n escoger voluntariamente las notar�as requeridas para el perfeccionamiento de dichos contratos� fue sustituida por �las partes contratantes estar�n obligadas a que los tr�mites que se deban celebrar ante notario sean asignados de manera equitativa entre las notar�as existentes en el c�rculo notarial donde se encuentre ubicado el inmueble mediante el tr�mite especial de reparto notarial�. As� mismo, se especificaron las etapas y los t�rminos del proceso de escrituraci�n, y se agreg� el par�grafo primero, en el que se advierte que (i) el notario que incumpla dichos t�rminos incurrir� en falta disciplinaria, y (ii) que en los c�rculos notariales en los que existan dos o m�s notar�as y el notario incumpla los t�rminos, se podr� solicitar un nuevo reparto dentro del mismo c�rculo.

 

191.       La proposici�n sustitutiva fue aprobada por la plenaria. De hecho, durante el debate, el representante Carlos Edward Osorio indic� que la modificaci�n generaba un procedimiento que resolv�a �algunos problemas, que el reparto suscitaba�, y el representante Jos� Octavio Cardona dej� como constancia su proposici�n de eliminar el art�culo 10, porque esta disposici�n �se mejor� con dos herramientas�: los t�rminos del reparto notarial y la sanci�n disciplinaria al notario que los incumpla. Finalmente, en la etapa de conciliaci�n, el art�culo 10, tal como fue aprobado por la plenaria de la C�mara, no fue objeto de modificaciones, m�s all� de los comentarios que, sobre la violaci�n de los principios objeto de estudio, se realiz� por un miembro de la C�mara de Representantes.

 

192.       De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que el apartado normativo demandado corresponde a un asunto discutido durante los cuatro debates del proyecto de ley, esto es, la agilizaci�n de los tr�mites notariales relacionados con contratos de adquisici�n de vivienda en los que intervienen entidades financieras estatales. En efecto, desde el primer debate de la iniciativa, las demoras generadas por el reparto notarial al que est�n sometidas esas entidades fueron identificadas como un obst�culo para �fomentar y materializar con eficacia, econom�a y celeridad el acceso a vivienda�.

 

193.       Si bien la posibilidad de que las entidades financieras estatales escogieran libremente las notar�as en las que adelantar�an dichos tr�mites fue eliminada del proyecto, y, en su lugar, se mantuvo el reparto notarial, este �ltimo se complement� con un proceso de escrituraci�n con t�rminos perentorios, que, seg�n se observa, pretende imprimirle celeridad. En consonancia con esta medida, el apartado normativo demandado advierte, en su par�grafo 1, que el notario que incumpla dichos t�rminos incurrir� en falta disciplinaria. As� mismo, que en los c�rculos notariales en los que existan dos o m�s notar�as y el notario incumpla los t�rminos, las entidades mencionadas podr�n solicitar un nuevo reparto.

 

194.       Lo anterior evidencia que, con ocasi�n de la din�mica propia del debate democr�tico, la disposici�n acusada fue objeto de modificaciones relacionadas con la tem�tica general del proyecto de ley, que, como se anot�, en esencia, buscan reducir las barreras que dificultan la adquisici�n de vivienda propia.

 

195.       Al respecto, cabe anotar que los principios de consecutividad e identidad flexible no solo garantizan la formalidad de los cuatro debates, sino tambi�n la posibilidad de que el Congreso discuta abiertamente diferentes estrategias normativas para enfrentar un mismo asunto. En este caso, ese debate se materializ� en la plenaria de la C�mara, donde se confrontaron las objeciones de transparencia ligadas a la libre elecci�n de la notar�a y se opt� por una f�rmula alternativa, lo que refuerza la legitimidad democr�tica de la opci�n finalmente adoptada.

 

196.       En efecto, la observancia de estos principios no solo se verifica en abstracto, por la coincidencia de temas entre el texto final y el objeto general de la ley, sino adem�s cuando se constata que las alternativas normativas discutidas por el legislador fueron sometidas a un debate real, en el que las mayor�as y las minor�as tuvieron la oportunidad de expresar reparos y dejar constancias. En el asunto bajo examen, se presentaron proposiciones de eliminaci�n del art�culo 10, se formularon cr�ticas expresas a la libertad de escoger notar�a y se registraron dudas sobre el alcance del nuevo texto, incluidas las sanciones a los notarios. La decisi�n de sustituir el mecanismo inicial por un esquema de reparto con t�rminos y sanci�n fue, as�, el resultado de una deliberaci�n pol�tica concreta, y no de una incorporaci�n inadvertida.

 

197.       Por lo dem�s, el asunto que, en concreto, regula la disposici�n acusada, esto es, la agilizaci�n de los tr�mites notariales fue abordado desde el primer debate en la Comisi�n S�ptima del Senado. El apartado normativo cuestionado tiene una conexi�n directa con dicho asunto, en tanto apremia a los notarios a cumplir con los t�rminos del proceso de escrituraci�n, previstos por esa misma disposici�n. Su objeto, por lo tanto, no es aut�nomo ni independiente a los asuntos debatidos a lo largo del tr�mite legislativo.

 

198.       En suma, a juicio de la Sala, el par�grafo primero del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 no desconoci� los principios de consecutividad e identidad flexible que se derivan de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n. Esto es as�, porque tiene una proximidad tem�tica clara, espec�fica, estrecha, necesaria y evidente con la agilizaci�n de los tr�mites notariales, como medida dirigida a eliminar las barreras que dificultan la adquisici�n de vivienda propia, es decir, con un asunto discutido durante los cuatro debates del proyecto de ley.

 

199.       La proximidad tem�tica es clara y evidente, por cuanto estipular una falta disciplinaria para los notarios que incumplan los t�rminos del proceso de escrituraci�n y permitir que las entidades financieras estatales soliciten un nuevo reparto notarial apremia el cumplimiento de dichos t�rminos por parte de los notarios. La proximidad es, adem�s, espec�fica, pues se trata de medidas concretamente dirigidas a que los t�rminos del proceso de escrituraci�n se cumplan y, en consecuencia, su tr�mite sea �gil. Y, finalmente, es necesaria, porque se refiere a las consecuencias que acarrea el incumplimiento de los t�rminos previstos para adelantar el proceso de escrituraci�n de manera eficiente. Todo ello incide en la posibilidad de acceder a una vivienda propia en condiciones de oportunidad y, por lo tanto, en la eliminaci�n de las barreras que dificultan dicho acceso, uno de los fines que persigue la Ley 2434 de 2024.

 

200.       Por las razones expuestas, la Sala declarar� exequibles los apartados demandados del inciso primero del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 y el par�grafo 1 de esa misma disposici�n, en relaci�n con el cargo tercero de la demanda, referido a la presunta vulneraci�n de los principios de consecutividad e identidad flexible derivados de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n.

 

D.4. Presunta vulneraci�n del principio de unidad de materia por la falta de conexidad del art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 con el n�cleo tem�tico de esta normativa

 

201.       El cargo. El demandante afirma que el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 vulnera el principio de unidad de materia que se deriva de los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n Pol�tica^[132], pues dicha normativa �[n]unca se plante� como una iniciativa dirigida a reducir los t�rminos del procedimiento notarial, ni, mucho menos, crear sanciones disciplinarias contra los notarios p�blicos�. Concretamente, advierte que la regulaci�n del tr�mite de escrituraci�n y la creaci�n de una falta disciplinaria para los notarios que incumplan los t�rminos previstos en el art�culo demandado carecen de conexidad tem�tica, causal, sistem�tica y teleol�gica con el objeto de la ley, que busca promover la adquisici�n de vivienda, eliminando ciertas barreras financieras y econ�micas, y promover el acceso a paneles solares, como una estrategia para reducir los costos asociados al mantenimiento de las viviendas.

 

202.       Intervenciones y conceptos. El Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia, por el contrario, indic� que el apartado normativo demandado tiene conexidad tem�tica, teleol�gica y sistem�tica con el objeto de la ley, porque: (i) establece un procedimiento para perfeccionar los contratos de cr�dito y de adquisici�n de vivienda; (ii) existe una relaci�n tem�tica instrumental entre el objeto de la ley y la sanci�n disciplinaria prevista para los notarios por incumplir el procedimiento regulado; (iii) dicho procedimiento busca lograr la finalidad de incluir los gastos de escrituraci�n en los pr�stamos hipotecarios y de leasing habitacional, y la sanci�n disciplinaria pretende garantizar la debida gesti�n notarial en ese tipo de tr�mites, y (iv) los apartes cuestionados regulan aspectos instrumentales y procedimentales dentro del sistema de eliminaci�n de barreras para el acceso a la vivienda[133].

 

203.       Por su parte, la Uni�n Colegiada del Notariado Colombiano advirti� que, a lo largo del tr�mite legislativo, el objeto del proyecto de ley siempre se centr� en crear facilidades econ�micas para la adquisici�n de vivienda y en promover la financiaci�n de la energ�a solar, y no en modificar los t�rminos del procedimiento notarial o crear sanciones disciplinarias contra los notarios. Agreg� que el art�culo 10, en el que se prev� dicha sanci�n, �fue a�adido v�a proposici�n en la �ltima fase del proceso legislativo, sin debate ni discusi�n alguna, e introdujo medidas completamente ajenas a las finalidades originales del proyecto, desnaturalizando por completo sus metas y prop�sitos normativos�[134].

 

204.       Concepto del procurador general de la Naci�n. Seg�n el jefe del Ministerio P�blico, la Ley 2434 de 2024 busca facilitar el acceso a la vivienda propia, mediante la eliminaci�n de barreras econ�micas que tradicionalmente han dificultado la adquisici�n de inmuebles, en especial a sectores de ingresos medios y bajos. A partir de esta premisa, el concepto analiz� la conexidad tem�tica, causal, teleol�gica y sistem�tica del apartado normativo demandado con el objeto de la ley, de la siguiente manera.

 

205.       Conexidad tem�tica. El apartado normativo demandado cumple con esta conexidad, porque al fijar tiempos y procedimientos internos del servicio notarial, para evitar la dilaci�n de los asuntos, logra eliminar barreras de acceso a la vivienda. Por lo dem�s, �resulta admisible que se establezcan herramientas de car�cter sancionatorio que reprochen el incumplimiento de los tiempos establecidos, de los cuales depende el momento en que la persona puede ejercer y materializar su derecho a la vivienda�[135]. 

 

206.       Conexidad causal. Se cumple con esta conexidad, porque la disposici�n cuestionada �persigue un prop�sito com�n al de la ley[,] orientado a la adopci�n de mecanismos [para] facilitar la materializaci�n del derecho a la vivienda a trav�s de la eliminaci�n de obst�culos, ya sean respecto del tr�mite, como de car�cter financiero y/o econ�mico�. As�, �unas y otras medidas se adoptan con el prop�sito de eliminar barreras para los adquirentes de vivienda�[136].

 

207.       Conexidad teleol�gica. Tambi�n se acredita esta conexidad, porque �la regulaci�n de los tiempos internos del servicio notarial contribuye con el objetivo de ampliar el acceso a la vivienda�. Para el procurador, la intervenci�n en la forma en que los notarios ejercen su funci�n p�blica busca garantizar que los beneficiarios hagan uso de los inmuebles en un menor tiempo, �al establecer t�rminos claros, respaldados por sanciones en caso de incumplimiento�[137].

 

208.       Conexidad sistem�tica. Seg�n el procurador, se cumple con esta conexidad, pues existe una racionalidad interna entre la materia de la ley y el contenido normativo acusado. Esto, pues �la raz�n del art�culo 10 obedece a la discusi�n legislativa entorno a la mejor forma de llevar a cabo los procesos de escrituraci�n�. As�, �con el fin de evitar demoras en el proceso, el cumplimiento de los t�rminos se respald� a trav�s del derecho disciplinario�[138].

 

209.       Metodolog�a de decisi�n. Para resolver este cargo, y sobre la base del problema jur�dico propuesto en el ac�pite C de esta providencia^[139], la Sala Plena (i) se referir� al principio unidad de materia, (ii) explicar� el contenido y alcance del apartado normativo demandado y, finalmente, (iii) se pronunciar� sobre la constitucionalidad de este �ltimo.

 

(i) ��El principio de unidad de materia[140]

 

210.       El art�culo 158 de la Constituci�n dispone que �[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y ser�n inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella�. Por su parte, el art�culo 169 ibidem exige que el t�tulo de las leyes corresponda a su contenido, pues aquel sirve como gu�a del contenido principal de la ley. De estas normas superiores se deriva el principio de unidad de materia, que exige que las disposiciones de una ley �guarden conexidad tem�tica entre s� y con la materia principal que se regula, ya sea referida a un solo asunto, o incluso a una pluralidad de ellos relacionados entre s��[141].

 

211.       Esta regla de coherencia interna busca garantizar que la producci�n normativa obedezca a temas previamente definidos sobre los cuales los congresistas hayan tenido la oportunidad de debatir. De esa manera, se evita que se introduzcan asuntos ajenos o extra�os a los que impulsaron la actividad del legislador o que alteren la unidad tem�tica que debe regir la elaboraci�n de las leyes. Con todo, la Corte ha se�alado que este principio se debe aplicar bajo el entendido de que los procesos legislativos son, por naturaleza, din�micos y deliberativos. Por lo tanto, �no debe ser usado de una manera que impida la transformaci�n de un proyecto de ley de acuerdo con las observaciones y adiciones propuestas por los congresistas�[142].

 

212.       Lo anterior quiere decir que, al analizar un cargo por el desconocimiento del principio de unidad de materia, el juez constitucional debe respetar el margen de apreciaci�n y configuraci�n del legislador, de manera que el cargo s�lo prosperar� �cuando desde ning�n punto de vista razonable pueda sostenerse que la materia que trata la norma demandada se relaciona con la materia regulada por la ley a la cual pertenece�[143]. Para determinar dicha relaci�n, la jurisprudencia constitucional ha establecido cuatro criterios de conexidad: causal, tem�tica, teleol�gica y sistem�tica.

 

213.       La conexidad causal se refiere a la identidad que debe existir entre la ley y cada una de sus disposiciones, con respecto a su origen. Esto implica que las razones por las cuales se expidi� una ley sean las mismas que dieron lugar a la consagraci�n de cada uno de sus art�culos. La conexidad tem�tica alude a la vinculaci�n objetiva y razonable entre la materia dominante o el asunto general sobre el que versa una ley, y la materia o tem�tica a la que se refiere una disposici�n en particular. La conexidad teleol�gica se refiere a la identidad de los fines perseguidos tanto por la ley en general como por cada una de sus normas en particular. Finalmente, la conexidad sistem�tica consiste en la relaci�n que debe existir entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, de manera que constituyan un cuerpo organizado.

 

214.       Dentro de estas pautas que constituyen jurisprudencia reiterada de la Corte^[144], se han identificado dos manifestaciones espec�ficas que se originan de los criterios de conexidad sistem�tica y teleol�gica, respectivamente. As�, por una parte, este Tribunal ha rese�ado la existencia de un v�nculo de car�cter metodol�gico en cuanto a la conexidad sistem�tica, que se manifiesta en que las necesidades de t�cnica legislativa pueden justificar la incorporaci�n de una determinada disposici�n en una ley^[145]; y, por la otra, se advierte la referencia a un v�nculo de car�cter consecuencial respecto de la conexidad teleol�gica, por virtud del cual cabe verificar si los efectos de la norma demandada se relacionan con los fines y con las consecuencias que se esperan de una ley^[146].

 

215.       El juicio de unidad de materia se desarrolla en dos etapas. En la primera, el juez constitucional determina el n�cleo tem�tico de la ley que contiene el precepto acusado. Para ello, puede acudir a los antecedentes legislativos (esto es, a la exposici�n de motivos, los informes de ponencia y las gacetas en las que consten los respectivos debates), al t�tulo de la ley y al contenido b�sico de la misma. En la segunda, debe verificar si, en atenci�n a los criterios de conexidad indicados, existe un v�nculo objetivo entre la norma acusada y el n�cleo tem�tico de la ley. Al respecto, la Corte ha precisado que la acreditaci�n de uno solo de los criterios que determinan la relaci�n de conexidad es suficiente para dar por demostrado el cumplimiento del principio de unidad de materia[147].

 

216.       Cabe anotar que si bien la Corte ha se�alado que �la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relaci�n entre el tema tratado en un art�culo y la materia de la ley, entonces la disposici�n acusada es, por ese concepto, exequible�[148], tambi�n ha establecido que, entre m�s definido se encuentre un concepto o una instituci�n por la Constituci�n, menor ser� la libertad de configuraci�n del legislador, y m�s estricto deber� ser el control de constitucionalidad. En esa medida, es posible analizar criterios adicionales a los mencionados anteriormente para determinar el cumplimiento del principio de unidad de materia, trat�ndose de leyes cuyo contenido ha sido previamente fijado por la Constituci�n o por normas de superior jerarqu�a integradas al est�ndar constitucional[149].

 

217.       En suma, el principio de unidad de materia exige que todas las disposiciones de una ley guarden una conexidad objetiva y razonable con su n�cleo principal o materia predominante. Esta regla de coherencia interna busca salvaguardar el debate democr�tico, al evitar la introducci�n de asuntos ajenos o extra�os a los temas previamente definidos para la actividad legislativa. No obstante, su aplicaci�n reconoce el car�cter din�mico de esa actividad, por lo que el control del juez constitucional suele ser de baja intensidad y respetuoso del margen de configuraci�n del legislador. El examen del cumplimiento del principio de unidad de materia se realiza en dos etapas. En la primera, se identifica el n�cleo tem�tico de la ley. En la segunda, se verifica la existencia de, al menos, un criterio de conexidad (causal, tem�tica, teleol�gica o sistem�tica) entre la disposici�n cuestionada y el n�cleo tem�tico de la ley que la contiene.

 

(ii) Contenido y alcance del apartado normativo demandado

 

218.       Como se explic� previamente, el art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 obliga a las partes contratantes de los cr�ditos de vivienda financiados con recursos p�blicos o por entidades estatales que promueven la adquisici�n de vivienda a que los tr�mites notariales sean asignados de manera equitativa entre las notar�as del c�rculo notarial donde est� ubicado el inmueble, mediante el tr�mite especial de reparto notarial.

 

219.       Adem�s, establece unos t�rminos perentorios para que los notarios adelanten el tr�mite de escrituraci�n, a los que tambi�n ya se hizo referencia.

 

220.       Finalmente, en su par�grafo primero, la disposici�n demandada advierte que el notario que incumpla dichos t�rminos incurrir� en falta disciplinaria. As� mismo, prev� que en los c�rculos notariales donde existan dos o m�s notar�as y el notario incumpla los t�rminos, los fondos de vivienda que forman parte del presupuesto general de la Naci�n y las entidades del Estado que promuevan la adquisici�n de vivienda, incluidas las empresas industriales, comerciales y las sociedades de econom�a mixta de car�cter financiero del orden nacional, podr�n solicitar un nuevo reparto dentro del mismo c�rculo notarial.

 

(iii) Soluci�n del cuarto problema jur�dico: el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no desconoce el principio de unidad de materia

 

221.       La Sala constata que, contrario a lo que afirma el demandante, el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no desconoci� el principio unidad de materia que se deriva de los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n. Esto es as�, porque regular el tr�mite de escrituraci�n y crear una falta disciplinaria para los notarios que incumplan sus t�rminos tiene conexidad causal, tem�tica y teleol�gica con una de las materias principales de esa ley, esto es, la reducci�n de las barreras que dificultan la adquisici�n de vivienda mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional. Las razones que fundamentan esta conclusi�n se explican a continuaci�n.

 

222.       (a) El n�cleo tem�tico de la ley. La Sala observa, en primer lugar, que el t�tulo de la Ley 2434 de 2024 se refiere a dos temas principales: (i) la reducci�n de las barreras para la adquisici�n de vivienda mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional y (ii) la promoci�n de la utilizaci�n de energ�as limpias en las viviendas. Inicialmente, el proyecto de ley que dio origen a esta normativa se refer�a �nicamente al primero de estos asuntos, sin incluir la financiaci�n de vivienda mediante leasing habitacional. La promoci�n del uso de energ�as limpias se incorpor� en la ponencia para primer debate en el Senado de la Rep�blica (primer debate del proyecto de ley), y la financiaci�n mediante leasing habitacional, en la ponencia para primer debate en la C�mara de Representantes (tercer debate del proyecto de ley).

 

223.       De acuerdo con la exposici�n de motivos[150], el proyecto busca incentivar el mercado de compra y venta de bienes inmuebles nuevos y usados, ante la desaceleraci�n ocasionada por la disminuci�n en la demanda de vivienda. En particular, pretende hacerles frente a las barreras econ�micas y financieras que dificultan la adquisici�n de vivienda, generadas por los costos de transacci�n que implica el pago de derechos notariales, impuestos, gastos de registro, aval�os t�cnicos y estudios de t�tulos, los cuales representan una porci�n significativa del valor total de inmueble y deben ser cubiertos por el comprador de manera inmediata.

 

224.       Con todo, las dificultades de �ndole econ�mico y financiero para adquirir vivienda no fueron las �nicas puestas a consideraci�n de los congresistas. En el primer debate del proyecto de ley, se discuti� una proposici�n modificatoria del articulado, referida a la posibilidad de que los fondos de vivienda que forman parte del presupuesto general de la Naci�n y las dem�s entidades del Estado que tienen como objeto la promoci�n de la adquisici�n de vivienda escogieran voluntariamente las notar�as para adelantar los tr�mites correspondientes[151]. La propuesta se fundament�, entre otras razones, en las �demoras desproporcionadas en los tr�mites de legalizaci�n de cr�ditos [�] aun cuando a trav�s de estos se busca fomentar y materializar con eficacia, econom�a y celeridad el acceso a la vivienda digna�[152]. Esta proposici�n, que fue aprobada de manera un�nime por la Comisi�n S�ptima del Senado, dio origen al art�culo 10 demandado, y puso sobre la mesa la existencia de barreras que impiden acceder a vivienda propia de manera oportuna.

 

225.       Posteriormente, durante la presentaci�n de la iniciativa ante la plenaria del Senado[153], se explic� que esta busca hacer m�s f�cil y econ�mico el proceso para comprar vivienda. Si bien, en esta oportunidad, no se presentaron modificaciones al art�culo 10, una proposici�n que fue dejada como constancia se refiri� a las demoras en el proceso de titulaci�n. En ese sentido, se ped�a buscar mecanismos para acelerar dicho proceso, ya que su tardanza obstaculiza el acceso oportuno a una vivienda. La lentitud en los procesos de adquisici�n de vivienda tambi�n fue puesta de presente por el representante ponente del proyecto de ley, en el debate surtido en la Comisi�n S�ptima de la C�mara (que correspondi� al tercer debate del proyecto)[154].

 

226.       Debido a las diferencias que gener� la redacci�n del art�culo 10 en la plenaria de la C�mara de Representantes, durante el cuarto debate del proyecto[155], se presentaron varias proposiciones de eliminaci�n de esa disposici�n. Sin embargo, finalmente, se acord� incorporar un nuevo texto, que elimina la posibilidad de escoger las notar�as y mantiene el tr�mite especial de reparto notarial, al que se agreg� un tr�mite de escrituraci�n sujeto a t�rminos perentorios que deben cumplir los notarios, so pena de incurrir en una falta disciplinaria. Si bien, durante el debate, no se hicieron expl�citas las razones de esta modificaci�n, del contexto del tr�mite legislativo es posible inferir que la incorporaci�n de dicho procedimiento busca garantizar la celeridad en el tr�mite de escrituraci�n y, por lo tanto, en el acceso a una vivienda propia, es decir, una de las razones por las cuales se incorpor� el art�culo 10 en el primer debate de la iniciativa[156]. Finalmente, durante la presentaci�n del informe de conciliaci�n ante la plenaria del Senado[157], el senador conciliador Julio Alberto Elias Vidal record� que el proyecto busca agilizar los tr�mites de adquisici�n de vivienda.

 

227.       En suma, la ley no solo se ocup� de eliminar barreras financieras para la adquisici�n de vivienda, sino tambi�n de remover obst�culos operativos que pueden convertir la formalizaci�n del negocio jur�dico en un desincentivo para los potenciales adquirientes. Esta compresi�n del n�cleo tem�tico de la ley no surge �nicamente del art�culo 10, sino que se encuentra en el dise�o original del proyecto, que desde su exposici�n de motivos abord� el impacto de los derechos notariales, los gastos de registro y otros tr�mites de formalizaci�n sobre la decisi�n de comprar vivienda. El posterior �nfasis en las demoras de los procesos notariales, planteado en las proposiciones y debates subsiguientes, no desnaturaliz� dicho objeto. Por el contrario, profundiz� una dimensi�n que ya estaba presente, esto es, garantizar que las etapas financieras y formales de la adquisici�n de vivienda sean accesibles, razonables y oportunas.

 

228.       (b) La conexidad entre la norma acusada y el n�cleo tem�tico de la ley. En segundo lugar, la Sala observa que el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 tiene una conexidad causal, tem�tica y teleol�gica con el n�cleo tem�tico de esa normativa. Si bien, en los t�rminos de la jurisprudencia constitucional es suficiente la acreditaci�n de uno solo de los criterios que determinan la relaci�n de conexidad para evidenciar que no se desconoce el principio de unidad de materia[158], en el presente caso concurren, al menos, estos tres. En efecto, la definici�n de un proceso de escrituraci�n con t�rminos perentorios, que deben ser cumplidos por los notarios, so pena de incurrir en falta disciplinaria, busca imprimirles celeridad a dichos procesos y, de esa manera, eliminar una de las barreras que dificultan y desincentivan la adquisici�n de vivienda propia mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional identificadas por el legislador: las demoras en los tr�mites de adquisici�n de vivienda, cuando los contratos respectivos se suscriben con entidades estatales que promueven la adquisici�n de vivienda.

 

229.       Como se indic� con antelaci�n, el n�cleo tem�tico de la Ley 2434 de 2024 no se relaciona �nicamente con la eliminaci�n de las barreras econ�micas y financieras que dificultan la adquisici�n de vivienda, como lo interpreta el demandante, sino tambi�n con aquellas que les restan celeridad a los procesos de compra de vivienda propia y, por lo tanto, desincentivan la celebraci�n de este tipo de negocios, causa fundamental de la expedici�n de la ley bajo examen.

 

230.       Con ese fin, el art�culo cuestionado establece que el proceso de escrituraci�n, en los casos mencionados, deber� cumplir con las siguientes etapas y t�rminos: (i) dos d�as para contactar a los interesados y realizar la solicitud de documentos; (ii) tres d�as h�biles para firmar la escritura, previa recepci�n de los documentos solicitados; (iii) cinco d�as h�biles para remitir las escrituras para firma de los representantes legales de las personas jur�dicas que intervienen en el instrumento; (iv) un d�a h�bil para numerar las escrituras con la primera firma que tome el notario; (v) dos d�as h�biles para la firma del notario, desde que la escritura cuenta con la firma de todos los intervinientes; (vi) un d�a h�bil para el cierre de la escritura, a partir de la firma del notario, y (vii) dos d�as h�biles para la expedici�n de las primeras copias de la escritura, despu�s de su cierre.

 

231.       Cabe anotar que a la Corte no le corresponde juzgar si el procedimiento y los t�rminos previstos por el art�culo demandado efectivamente reducen el tiempo del proceso de escrituraci�n y, en consecuencia, logran garantizar la celeridad de dicho tr�mite. Tan solo le compete determinar si la medida adoptada guarda relaci�n con uno de los temas centrales de la ley, en este caso, con la reducci�n de las barreras para la adquisici�n de vivienda mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, lo que en efecto se acredita. Adem�s, el an�lisis que le corresponde adelantar a la Sala es de baja intensidad y respetuoso del margen de configuraci�n del legislador, pues el contenido de la ley demandada no ha sido fijado previamente por la Constituci�n, ni por normas integradas al est�ndar constitucional.

 

232.       En l�nea con lo anterior, la Sala advierte que la estipulaci�n de una falta disciplinaria para los notarios que incumplan los t�rminos se�alados busca, igualmente, garantizar la celeridad en el proceso de escrituraci�n. Si bien la tipificaci�n de un falta de esta naturaleza supone intervenir en el r�gimen de responsabilidades de quienes ejercen funci�n p�blica, dicha intervenci�n se mantiene en el �mbito tem�tico de la ley, al menos por dos razones. De un lado, se limita estrictamente a los tr�mites de escrituraci�n ligados a cr�ditos adquiridos con entidades estatales; y del otro, su raz�n de ser es asegurar que esa etapa necesaria no se convierta en una barrera adicional para la adquisici�n de vivienda.

 

233.       En consecuencia, esta medida espec�fica tambi�n guarda relaci�n con la reducci�n de las barreras para la adquisici�n de vivienda, como n�cleo tem�tico de la ley. En efecto, como lo indic� el procurador general de la Naci�n, fijar tiempos y procedimientos internos del servicio notarial para evitar la dilaci�n de los asuntos �tambi�n es una forma de eliminar barreras de acceso a la vivienda�. Por lo tanto, �resulta admisible que se establezcan herramientas de car�cter sancionatorio que reprochen el incumplimiento de los tiempos establecidos, de los cuales depende el momento en que la persona puede ejercer y materializar su derecho a la vivienda�.

 

234.       As�, en estos t�rminos, y de manera espec�fica respecto de cada uno de los tres criterios a que se hizo referencia, en primer lugar, se acredita una relaci�n de conexidad causal, si se tiene en cuenta que las razones que dieron origen a la Ley 2434 de 2024 se relacionan con la necesidad de reducir barreras que dificultan la adquisici�n de vivienda mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional, que es el objeto espec�fico de su art�culo 10. En efecto, tales barreras no son �nicamente econ�micas o financieras en sentido estricto, sino que tambi�n comprenden obst�culos operativos, procedimentales y de formalizaci�n que inciden en la eficacia del negocio jur�dico de adquisici�n de vivienda. En este sentido, la propia ley regula aspectos vinculados con los derechos notariales, los gastos de registro, los tr�mites de escrituraci�n y la formalizaci�n de actos necesarios para la adquisici�n de vivienda. As�, la regulaci�n de los t�rminos del tr�mite de escrituraci�n, as� como la previsi�n de una consecuencia disciplinaria por su incumplimiento, de que trata el art�culo en cita, tienen el mismo origen normativo que la ley en su conjunto: remover obst�culos que inciden en la materializaci�n oportuna de la adquisici�n de vivienda. En particular, en lo que tiene que ver con la falta disciplinaria que estatuye, su raz�n de ser es, de manera causal o consecuencial, asegurar que una etapa necesaria del proceso de adquisici�n de vivienda �la escrituraci�n� no se convierta en una barrera adicional para los adquirentes.

 

235.       En segundo lugar, tambi�n se acredita la citada relaci�n de conexidad tem�tica, en la medida en que la materia dominante de la Ley 2434 de 2024 consiste en reducir barreras para la adquisici�n de vivienda, en especial mediante instrumentos de financiaci�n, formalizaci�n y facilitaci�n de los tr�mites asociados a cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional. El art�culo 10 se inscribe objetivamente dentro de ese n�cleo tem�tico, porque no regula cualquier actuaci�n notarial y estatuye una falta disciplinaria de los notarios con un sentido final, �nsito las razones que justificaron la expedici�n de la ley: reducir las barreras que dificultan la adquisici�n de vivienda mediante cr�ditos hipotecarios y leasing habitacional. En este sentido, la disposici�n se refiere, espec�ficamente, a los tr�mites notariales que se deben adelantar en contratos de cr�dito para vivienda financiados con recursos de fondos de vivienda que forman parte del Presupuesto General de la Naci�n, as� como en contratos de adquisici�n de vivienda financiados por entidades estatales que tienen por objeto o funci�n promover la adquisici�n de vivienda. Adem�s, los t�rminos previstos en la disposici�n se refieren a actuaciones propias del tr�mite de escrituraci�n: contacto con los interesados, solicitud de documentos, firma de la escritura, remisi�n para firma de representantes legales, numeraci�n, firma del notario, cierre y expedici�n de copias. En atenci�n a ello, la norma cuestionada guarda una vinculaci�n objetiva y razonable con la materia general de la ley, en cuanto regula una fase instrumental del proceso de adquisici�n y financiaci�n de vivienda, adem�s de que la falta disciplinaria que estatuye se inserta con la finalidad de agilizar el tr�mite de escrituraci�n, mediante la posibilidad de que se inicie un proceso disciplinario en contra del notario concernido, en caso de incumplimiento de los t�rminos asociados a cada una de las citadas etapas del tr�mite de escrituraci�n.

 

236.       En tercer lugar, tambi�n se acredita una relaci�n de conexidad teleol�gica, si se tiene en cuenta que la finalidad general de la Ley 2434 de 2024 es facilitar el acceso a la vivienda mediante la reducci�n de barreras que encarecen, retrasan o dificultan su adquisici�n. El art�culo 10 persigue este fin, pues busca evitar que la etapa notarial de escrituraci�n genere demoras injustificadas en la culminaci�n de los contratos de adquisici�n o financiaci�n de vivienda. La previsi�n de t�rminos espec�ficos y de una consecuencia disciplinaria por su incumplimiento pretende dotar de eficacia a esa regulaci�n, de modo que el tr�mite notarial no frustre o dilate la formalizaci�n del negocio jur�dico. As�, desde una perspectiva teleol�gica �e incluso consecuencial�, los efectos esperados de la disposici�n demandada coinciden con los fines de la ley: agilizar la adquisici�n de vivienda, reducir barreras operativas, brindar certeza a los adquirentes y hacer m�s eficiente la ejecuci�n de las pol�ticas p�blicas de financiaci�n habitacional.

 

237.       En estos t�rminos, dado que el art�culo 10, parcialmente demandado, tiene una conexidad causal, tem�tica y teleol�gica con el n�cleo tem�tico de la Ley 2434 de 2024, la Sala declarar� exequible su inciso primero y la expresi�n: �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�, contenida en su par�grafo 1�, en relaci�n con el cargo cuarto de la demanda, referido a la presunta vulneraci�n del principio de unidad de materia derivado de los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n.

 

 

D.5. Presunta vulneraci�n del derecho al debido proceso en la estipulaci�n de la falta disciplinaria prevista por el par�grafo 1 del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024

 

238.       La demanda. El demandante afirma que el par�grafo 1 del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 �crea una falta disciplinaria contraria al debido proceso constitucional�, que: (i) desconoce los principios de legalidad y tipicidad, pues omite determinar la modalidad y gravedad de la conducta, la sanci�n que se le impondr� al infractor y las circunstancias de dosificaci�n punitiva; (ii) vulnera el principio de responsabilidad personal y subjetiva del derecho sancionatorio, al castigar actos que resultan ajenos al sujeto disciplinado; y (iii) crea una falta disciplinaria irrazonable y desproporcionada, como consecuencia del incumplimiento de unos t�rminos �ostensiblemente estrechos�, que no tienen en cuenta la carga laboral de los notarios.

 

239.       Intervenciones y conceptos. La Superintendencia de Notariado y Registro y el Observatorio de Intervenci�n Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia argumentaron que el apartado normativo demandado no vulnera el principio de tipicidad de las sanciones disciplinarias. La superintendencia advirti� que la norma cuestionada: (i) no modifica la responsabilidad disciplinaria de los notarios; (ii) no implica la aplicaci�n de un r�gimen objetivo, pues las causales eximentes de responsabilidad, como el hecho de un tercero, hacen parte del r�gimen de responsabilidad de los notarios, y, en todo caso, (iii) el operador disciplinario deber� hacer un ejercicio de graduaci�n de la sanci�n, como lo establece la Ley 1952 de 2019[159].

 

240.       El observatorio, por su parte, afirm� que, contrario a lo sostenido por el demandante, es posible identificar la gravedad de la falta, la sanci�n por imponer y la graduaci�n de la pena. La primera, indic�, corresponde a una �falta grave seg�n lo previsto en los art�culos 78 y 79, numeral 4, de la Ley 1952 de 2019�. La segunda, a la �suspensi�n en el ejercicio del cargo, seg�n lo dispuesto en el numeral 2 del art�culo 80 de la Ley 1952 de 2019�. Y la tercera, a �los criterios de graduaci�n de la pena, que se encuentran previstos en el art�culo 82 de la Ley 1952 de 2019�[160].

 

241.       En contraste, la Uni�n de Notarios de Bogot� advirti� que el legislador no tuvo en cuenta los principios del derecho disciplinario, pues el art�culo cuestionado �simplemente establece los t�rminos bajo los cuales deber�n actuar los notarios, mas no demuestra el procedimiento a seguir en caso de que efectivamente se incurra en una sanci�n�. Adem�s, en su criterio, el comportamiento reprochable �no tiene ninguna finalidad clara y tampoco establece expl�citamente cu�l ser�a la falta bajo la cual se disciplinar�a al notario y cu�les ser�an sus consecuencias a nivel disciplinario�. Agreg� que el apartado normativo demandado crea un r�gimen de responsabilidad objetiva, pues el notario incurre autom�ticamente en una falta disciplinaria, �por el simple hecho de no cumplir con los t�rminos all� establecidos�. Y destac� que la atribuci�n de responsabilidad es improcedente, porque �la asistencia de terceros constituye un factor completamente ajeno al �mbito de competencia y control del notario�[161].

 

242.       Concepto del procurador general de la Naci�n. El jefe del Ministerio P�blico advirti� que el tipo disciplinario incluido en esta disposici�n �no define de manera clara y expresa los elementos estructurantes de la infracci�n, tales como, si el incumplimiento es doloso o culposo, si se trata de un incumplimiento total o parcial, ni el grado de afectaci�n para el servicio p�blico�. Adem�s, �no se�ala cu�l es la sanci�n ni provee criterios objetivos para determinarla�. En esa medida, la expresi�n �el notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria� es demasiado vaga e indeterminada y, por lo tanto, desconoce los principios de legalidad y tipicidad. El concepto concluye que la citada expresi�n viola el derecho al debido proceso, �al no establecer un criterio claro que conduzca a identificar y determinar la sanci�n disciplinaria que ha de imponerse al notario p�blico que realice la conducta se�alada en dicha norma�[162].

 

243.       Metodolog�a. Para resolver este cargo, y sobre la base del problema jur�dico propuesto en el ac�pite C de esta providencia^[163], la Sala Plena (i) se referir� al r�gimen disciplinario de los notarios. En este apartado, abordar� las faltas disciplinarias, las sanciones aplicables y los criterios para graduar tanto la falta como la sanci�n. Posteriormente, (ii) se pronunciar� sobre la constitucionalidad del apartado normativo demandado.

 

(i) El r�gimen disciplinario de los notarios

 

244.       Los notarios son particulares que prestan en forma permanente la funci�n notarial, bajo la figura de la descentralizaci�n por colaboraci�n[164], de conformidad con los art�culos 123 y 365 de la Constituci�n. En esos t�rminos, son particulares que, en ejercicio de funciones p�blicas, prestan un servicio p�blico. Su r�gimen disciplinario est� integrado por el Estatuto del Notariado (Decreto 960 de 1970) y el C�digo General Disciplinario (Ley 1952 de 2019). En efecto, el art�culo 75 de este c�digo dispone que �[el] R�gimen Disciplinario Especial de los particulares tambi�n se aplicar� a los notarios�, y comprende el cat�logo de faltas estipuladas en el cap�tulo II de esa normativa. La Superintendencia de Notariado y Registro, como �rgano de control especial, tiene a cargo la aplicaci�n del r�gimen disciplinario de los notarios, sin perjuicio del poder preferente de la Procuradur�a General de la Naci�n.

 

245.       (a) Las faltas disciplinarias de los notarios. De acuerdo con el Estatuto del Notariado, las faltas disciplinarias son conductas que �atentan la majestad, dignidad y eficacia del servicio notarial�[165], y que, por lo tanto, acarrean la imposici�n de una sanci�n disciplinaria. A su turno, el C�digo General Disciplinario prev� que las faltas se originan por la incursi�n en cualquiera de las conductas previstas en esa normativa, que conlleven el incumplimiento de deberes y prohibiciones, la violaci�n del r�gimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, o la extralimitaci�n en el ejercicio de las funciones[166].

 

246.       Estas conductas pueden ser dolosas o culposas. Son dolosas cuando el sujeto disciplinable conoce los hechos constitutivos de la falta y, a pesar de ello, quiera su realizaci�n[167]. Son culposas cuando se incurre en hechos constitutivos de falta, por la infracci�n al deber objetivo de cuidado funcionalmente exigible, y exclusivamente cuando se trate de culpa grave o culpa grav�sima[168]. Adem�s, no hay lugar a responsabilidad disciplinaria, cuando se constate la existencia de una causal de exclusi�n de responsabilidad respecto del sujeto disciplinable[169].

 

247.       De acuerdo con el art�culo 198 del Estatuto del Notariado, las siguientes son faltas disciplinarias del notario:

 

�1. El reiterado incumplimiento de sus obligaciones civiles o comerciales.

2. Solicitar, recibir, ofrecer d�divas, agasajos, pr�stamos, regalos y cualquier clase de lucros, directa o indirectamente, en raz�n de su cargo o con ocasi�n de sus funciones.

3. Solicitar o fomentar publicidad, de cualquier clase, respecto de su persona o de sus actuaciones, sin perjuicio del derecho de rectificar o aclarar informaciones o comentarios relativos a ellas.

4. El empleo de propaganda de �ndole comercial o de incentivos de cualquier orden para estimular al p�blico a demandar sus servicios.

5. Negarse a prestar su ministerio sin causa justificativa.

6. Omitir el cumplimiento de los requisitos sustanciales en la prestaci�n de sus servicios.

7. Dejar de asistir injustificadamente a la oficina, o cerrarla sin motivo legal, o limitar indebidamente las horas de despacho al p�blico.

8. La afirmaci�n maliciosa de hechos o circunstancias inexactas dentro del ejercicio de sus funciones.

9. El aprovechamiento personal o en favor de terceros de dineros o efectos negociables que reciba para el pago de impuestos o en dep�sito.

10. El cobro de derechos mayores o menores que los autorizados en el arancel vigente.

11. La renuencia a cumplir las orientaciones que la Vigilancia Notarial imparta dentro del �mbito de sus atribuciones, en lo relacionado con la prestaci�n del servicio.

12. El incumplimiento de sus obligaciones para con la Superintendencia de Notariado y Registro, el Fondo Nacional del Notariado, sus empleados subalternos y las entidades de seguridad o previsi�n social.

13. La transgresi�n de las normas sobre prohibiciones, impedimentos e incompatibilidades consagradas en el presente estatuto�.

 

248.       Adem�s, el art�culo 77 del C�digo General Disciplinario prev� las siguientes faltas especiales de los notarios[170]:

 

�1. Incumplir las obligaciones para con la Superintendencia de Notariado y Registro, Fondo Cuenta Especial de Notariado, la Administraci�n de Impuestos Nacionales, las dem�s de car�cter oficial y las entidades de seguridad o previsi�n social.

2. Ejercer la funci�n por fuera del c�rculo notarial correspondiente o permitir que se rompa la unidad operativa de la funci�n notarial, estableciendo sitios de trabajo en oficinas de los usuarios.

3. Dar uso indebido o aprovecharse en su favor o en el de terceros de dineros, bienes o efectos negociables que reciban de los usuarios del servicio, en dep�sito o para pagos con destinaci�n espec�fica.

4. La transgresi�n de las normas sobre inhabilidades, impedimentos, incompatibilidades y conflictos de intereses previstos en la Constituci�n, la ley y decretos.

5. Celebrar convenios o contratos con los usuarios o realizar conductas tendientes a establecer privilegios y preferencias ilegales en la prestaci�n del servicio. Son preferencias ilegales, la omisi�n o inclusi�n defectuosa de los anexos ordenados por ley, seg�n la naturaleza de cada contrato y el no dejar las constancias de ley cuando el acto o contrato contiene una causal de posible nulidad relativa o ineficacia�.

 

249.       Por su parte, los art�culos 67, 72 y 78 del C�digo General Disciplinario establecen las faltas leves, graves y grav�simas, de la siguiente manera.

 

250.       En cuanto a las faltas leves, de acuerdo con el art�culo 67, �[c]onstituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitaci�n de las funciones, o la incursi�n en prohibiciones, salvo que la conducta est� prevista como falta grav�sima�.

 

251.       En cuanto a las faltas graves, de conformidad con el art�culo 78 de la Ley 1952 de 2019, �[c]onstituye falta disciplinaria grave y, por lo tanto, da lugar a la acci�n e imposici�n de la sanci�n correspondiente, el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitaci�n de los derechos y funciones�, as� como la incursi�n en prohibiciones, salvo que la conducta est� prevista como falta grav�sima[171].

 

252.       Entre los deberes y prohibiciones cuyo incumplimiento da lugar a la comisi�n de una falta, se encuentran los siguientes, previstos en el art�culo 79 de la Ley 1952 de 2019:

 

�1. Les est� prohibido a los notarios, emplear e insertar propaganda de �ndole comercial en documentos de la esencia de la funci�n notarial o utilizar incentivos de cualquier orden para estimular al p�blico a demandar sus servicios, generando competencia desleal.

2. Es deber de los notarios, someter a reparto las minutas de las escrituras p�blicas correspondientes a los actos en los cuales intervengan todos los organismos administrativos del sector central y del sector descentralizado territorial y por servicios para los efectos contemplados en el literal g) del art�culo 38 de la Ley 489 de 1998, cuando en el c�rculo de que se trate exista m�s de una notar�a.

3. Es deber de los notarios no desatender las recomendaciones e instrucciones de la Superintendencia de Notariado y Registro, en lo relacionado con el desempe�o de la funci�n notarial y prestaci�n del servicio, contenidas en los actos administrativos dictados dentro de la �rbita de su competencia.

4. Los dem�s deberes y prohibiciones previstos en el Decreto 960 de 1970, su Decreto Reglamentario n�mero 2148 de 1983 y las normas especiales de que trata la funci�n notarial�.

 

253.       En cuanto a las faltas grav�simas, el art�culo 72 de la Ley 1952 de 2019 dispone que �[c]onstituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitaci�n de las funciones, o la incursi�n en prohibiciones, salvo que la conducta est� prevista como falta grav�sima�, y que son faltas grav�simas las siguientes[172]:

 

�1. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidad, impedimento o conflicto de intereses establecidos en la Constituci�n o en la ley.

2. Desatender las instrucciones o directrices contenidas en los actos administrativos de los organismos de regulaci�n, control y vigilancia o de la autoridad o entidad p�blica titular de la funci�n.

3. Apropiarse, directa o indirectamente, en provecho propio o de un tercero, de recursos p�blicos, o permitir que otro lo haga; o utilizarlos indebidamente.

4. Cobrar por los servicios derechos que no correspondan a las tarifas autorizadas en el arancel vigente, o hacerlo por aquellos que no causen erogaci�n.

5. Ofrecer u otorgar d�divas o prebendas a los servidores p�blicos o particulares para obtener beneficios personales que desv�en la transparencia en el uso de los recursos p�blicos.

6. Abstenerse de denunciar a los servidores p�blicos y particulares que soliciten d�divas, prebendas o cualquier beneficio en perjuicio de la transparencia del servicio p�blico.

7. Ejercer las potestades que su empleo o funci�n le concedan para una finalidad distinta a la prevista en la norma otorgante.

8. Ejercer las funciones con el prop�sito de defraudar otra norma de car�cter imperativo.

9. Abusar de los derechos o extralimitarse en las funciones.

10. Las consagradas en el numeral 14 del art�culo 39; numerales 2, 3, 6 y 7 del art�culo 54; numerales 4, 7 y 10 del art�culo 55; numeral 3 del art�culo 56; numerales 1, 8, 9, 10 y 11 del art�culo 57; numeral 2 del art�culo 60; numeral I del art�culo 61; numerales 1, 4, 5, 6 y 8 del art�culo 62, cuando resulten compatibles con la funci�n, servicio o labor.

11. Cuando la conducta no pueda adecuarse a ninguna de las anteriores faltas, en virtud de los principios de especialidad y subsidiariedad, constituir� falta grav�sima realizar objetivamente una descripci�n t�pica consagrada en la ley como delito sancionable a t�tulo de dolo, cuando se cometa en raz�n, con ocasi�n o como consecuencia de la funci�n o cargo, o abusando de �l�.

 

254.       (ii) Las sanciones. El art�culo 199 del Estatuto del Notariado dispone que, independientemente de las sanciones penales a que haya lugar, los notarios que incurran en faltas disciplinarias ser�n sancionados con multa, suspensi�n, destituci�n e inhabilidad. De acuerdo con los art�culos 201 a 203 de dicho estatuto y los art�culos 80 y 81 del C�digo General Disciplinario, las siguientes son las sanciones que se imponen a los notarios por la comisi�n de faltas disciplinarias:

 

Multa: es una sanci�n de car�cter pecuniario, que no podr� ser inferior al valor de 10, ni superior al de 180 d�as del salario m�nimo legal mensual vigente[173]. Se impondr� en caso de faltas leves dolosas[174], y se cobrar� por jurisdicci�n coactiva[175].

 

Suspensi�n en el ejercicio del cargo: es una sanci�n que podr� imponerse �frente a falta grave o a reincidencia en las leyes, puede aparejar la exclusi�n de la carrera en la primera vez y necesariamente la producir� al repetirse dicha sanci�n�[176]. La suspensi�n no ser� inferior a un mes, ni superior a 48 meses[177].

 

Destituci�n: se aplicar� frente a faltas grav�simas realizadas con dolo o culpa grav�sima[178]. Puede aplicarse �como primera sanci�n, en caso de falta muy grave, y como consecuencia de varias faltas de otro orden, seg�n su gravedad y reiteraci�n�[179].

 

Inhabilidad: procede en �el caso de faltas grav�simas realizadas con dolo o culpa grav�sima�[180]. No ser� inferior a 5 ni superior a 20 a�os[181].

 

255.       Ahora bien, sin que constituya una sanci�n, el art�culo 144 del Estatuto del Notariado prev� que la destituci�n decretada en providencia en firme es causal de p�rdida del cargo.

 

256.       (iii) Criterios para la graduaci�n de la falta y la sanci�n. De acuerdo con los art�culos 199 y 204 del Estatuto del Notariado y el art�culo 82 del C�digo General Disciplinario, las sanciones se aplicar�n en raz�n de �la naturaleza de la falta�[182] y �el grado de participaci�n del notario�[183]. El art�culo 47 del C�digo General Disciplinario dispone que �[l]as faltas grav�simas est�n taxativamente se�aladas en la ley�, y que la determinaci�n de la gravedad o levedad de la falta se realizar� con base en los siguientes criterios:

 

�1. La forma de culpabilidad.

2. La naturaleza esencial del servicio.

3. El grado de perturbaci�n del servicio.

4. La jerarqu�a y mando que el servidor p�blico tenga en la respectiva instituci�n.

5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.

6. Las modalidades y circunstancias en que se cometi� la falta, que se apreciar�n teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparaci�n, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o funci�n, el grado de participaci�n en la comisi�n de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometi� en estado de ofuscaci�n originado en circunstancias o condiciones de dif�cil prevenci�n y gravedad extrema, debidamente comprobadas.

7. Los motivos determinantes del comportamiento.

8. Cuando la falta se realice con la intervenci�n de varias personas, sean particulares o servidores p�blicos.

9. La realizaci�n t�pica de una falta objetivamente grav�sima cometida con culpa grave, ser� considerada falta grave�.

 

257.   Aunado a lo anterior, el art�culo 50 del C�digo General Disciplinario prev� los siguientes criterios para la graduaci�n de la sanci�n:

 

Atenuantes

 

�a) La diligencia y eficiencia demostrada en el desempe�o del cargo o de la funci�n o la ausencia de antecedentes.

b) La confesi�n de la falta o la aceptaci�n de cargos.

c) Haber, por iniciativa propia, resarcido el da�o o compensado el perjuicio causado.

d) Haber devuelto, restituido o reparado, seg�n el caso, el bien afectado con la conducta constitutiva de la falta, siempre que la devoluci�n, restituci�n o reparaci�n no se hubieren decretado en otro proceso�.

 

Agravantes

 

�a) Haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco (5) a�os anteriores a la comisi�n de la conducta que se investiga. Salvo lo establecido para la multa y la amonestaci�n que ser�n valorados si fueron impuestas en los �ltimos tres a�os. Las sanciones de multa y la amonestaci�n se tendr�n como agravantes si fueron impuestas en los tres a�os anteriores a la comisi�n de la conducta que se investiga.

b) Atribuir la responsabilidad infundadamente a un tercero.

c) El grave da�o social de la conducta.

d) La afectaci�n a derechos fundamentales.

e) El conocimiento de la ilicitud.

f) Pertenecer el servidor p�blico al nivel directivo o ejecutivo de la entidad.

g) Ejecutar la conducta constitutiva de falta disciplinaria por recompensa o promesa remuneratoria de un tercero.

h) La naturaleza de los perjuicios causados�.

 

258.       Adem�s de los criterios para la graduaci�n de la falta y la sanci�n previstos para los servidores p�blicos[184], respecto de los notarios se tendr� en cuenta la gravedad de la falta o infracci�n[185], el resarcimiento del perjuicio causado, la situaci�n econ�mica del sancionado, la cuant�a de la remuneraci�n percibida por el servicio prestado, los antecedentes en el servicio y en materia disciplinaria[186], �el grado de participaci�n del Notario�[187] y �lo dispuesto en la ley�[188]. Las pruebas que se alleguen en el marco del proceso disciplinario �ser�n apreciadas conforme a las reglas de la sana cr�tica�[189].

 

259.       Esta metodolog�a para la graduaci�n de la falta concuerda, de un lado, con los principios de proporcionalidad y razonabilidad previstos en el art�culo 6 del C�digo General Disciplinario, de conformidad con los cuales la imposici�n de la sanci�n disciplinaria deber� ser razonable y proporcional, y corresponder a la clasificaci�n de la falta y a su graduaci�n, seg�n los criterios fijados en ese estatuto. De otro lado, con el mandato del art�culo 10 del mismo c�digo, seg�n el cual, �[e]n materia disciplinaria solo se podr� imponer sanci�n por conductas realizadas con culpabilidad. Las conductas solo son sancionables a t�tulo de dolo o culpa. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva� (negrilla por fuera del texto original).

 

260.       El proceso disciplinario debe desarrollarse conforme con el principio de �investigaci�n integral�, seg�n el cual las autoridades disciplinarias deben investigar con igual rigor tanto los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado, como los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad[190]. Esto, pues el sujeto disciplinable se presume inocente, y debe ser tratado como tal mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Adem�s, durante la actuaci�n disciplinaria toda duda razonable se deber� resolver a favor del sujeto disciplinable[191].

 

 

(ii) Soluci�n del quinto problema jur�dico: el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no vulnera el derecho al debido proceso

 

261.       La Sala constata que, contrario a lo afirmado por el demandante, el art�culo 10 (parcial) de la Ley 2434 de 2024 no vulnera el derecho al debido proceso que se deriva del art�culo 29 de la Constituci�n. Esto es as�, porque la expresi�n �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�: (i) no desconoce los principios de legalidad y tipicidad[192], (ii) no establece una responsabilidad objetiva, y (iii) no impone una sanci�n irrazonable y desproporcionada. Las razones que fundamentan esta conclusi�n se explican a continuaci�n.

 

262.       El apartado normativo demandado no desconoce los principios de legalidad y tipicidad. La falta disciplinaria prevista en el par�grafo del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 no puede interpretarse de forma aislada, sino, de manera sistem�tica, con el r�gimen disciplinario de los notarios contenido en el Estatuto del Notariado y el C�digo General Disciplinario. Es decir, la expresi�n demandada debe ser le�da, interpretada y aplicada, en relaci�n con el subsistema normativo al que pertenece, tal como lo precis� esta Corte en la sentencia C-032 de 2017[193]. Esto, en tanto la ley demandada no pretende configurar un r�gimen sancionatorio aut�nomo, sino introducir un supuesto de hecho relevante en un marco normativo disciplinario ya existente.

 

263.       De otro lado, el apartado normativo acusado no es vago, ni indeterminado. Por el contrario, en aplicaci�n del precedente de la sentencia en cita, �las expresiones que lo componen s� cuentan con contenidos que despejan las apariencias de indeterminaci�n que el demandante cree ver�[194]. En efecto, la expresi�n �falta disciplinaria� tiene un significado y contenido previamente establecido, de un lado, por las normas que integran el r�gimen disciplinario de los notarios, en particular, los art�culos 198 del Estatuto del Notariado y los art�culos 26 y 27 del C�digo General Disciplinario, que definen en qu� consiste una falta disciplinaria. De otro lado, por los art�culos 72, 77 y 78 de ese mismo c�digo, que disponen en qu� eventos determinada conducta puede considerarse como una falta leve, grave o grav�sima. Adem�s, los art�culos 28 y 29 del C�digo disponen que la falta solo ser� sancionable cuando se constate la comisi�n de una conducta dolosa o culposa.

 

264.       Adicionalmente, contrario a lo sostenido por el demandante, el r�gimen disciplinario de los notarios s� prev� una sanci�n por el incumplimiento de los t�rminos previstos por el art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024. En efecto, el art�culo 199 del Estatuto del Notariado dispone que los notarios que incurran en falta disciplinaria podr�n ser sancionados con multa, suspensi�n, destituci�n e inhabilidad, dependiendo de: (i) la calificaci�n de falta leve, grave o grav�sima que se establezca conforme los art�culos 201 a 203 de ese mismo estatuto y 80 y 81 del C�digo General Disciplinario, y (ii) los criterios para la graduaci�n de la falta y la sanci�n previstos por los art�culos 199 a 204 del estatuto y 82 del C�digo.

 

265.       Finalmente, tal como lo ha exigido la jurisprudencia constitucional frente a los tipos disciplinarios, �la conducta sancionable est[�] descrita de manera espec�fica y precisa, bien porque la misma est[�] determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicaci�n de otras normas jur�dicas�[195]. En este caso, la conducta disciplinaria no solo est� expresamente descrita en la Ley 2434 de 2024, como el incumplimiento de los t�rminos previstos por el art�culo 10 de esa misma normativa, sino que, adem�s, se articula con el r�gimen disciplinario de los notarios y las normas que lo integran. En todo caso, cabe anotar que, como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, �las conductas o comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qu� ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo as� una mayor flexibilidad en la adecuaci�n t�pica�[196].

 

266.       El apartado normativo demandando no establece una responsabilidad objetiva. La Sala advierte que el apartado normativo demandado no establece una responsabilidad objetiva en cabeza del notario ni le reprocha, de manera autom�tica, la ocurrencia de la conducta. De un lado, el art�culo 13 del C�digo General Disciplinario dispone que �[l]as autoridades disciplinarias tienen la obligaci�n de investigar con igual rigor los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad�[197]. Por lo tanto, la Superintendencia de Notariado y Registro deber� valorar las circunstancias que rodean la comisi�n de la conducta, a efectos de determinar la sanci�n correspondiente. De otro lado, de acuerdo con los art�culos 28 y 29 del mismo C�digo, s�lo ser�n sancionables las conductas cometidas con dolo o culpa, y no habr� lugar a responsabilidad disciplinaria si se constata una causal de exclusi�n de responsabilidad.

 

267.       Adem�s, si bien el par�grafo 1 del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 no establece si la falta es leve, grave o grav�sima, (i) dicha graduaci�n puede ser determinada con base en los art�culos 67, 73, 77, y 78 del C�digo General Disciplinario, que regulan la materia; (ii) el art�culo 47 de ese mismo C�digo contiene los criterios que se deben tener en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, y (iii) el art�culo 50 ibidem incorpora los criterios para graduar la sanci�n.

 

268.       Por �ltimo, la sanci�n no se aplica de manera autom�tica, pues los art�culos 199 y 204 del Estatuto del Notariado establecen que su imposici�n obedecer� a la naturaleza de la falta y al grado de participaci�n del notario. En esa medida, la responsabilidad solo se concreta si se acredita el dolo o la culpa grave o grav�sima imputable al notario y se descartan las circunstancias ajenas a su esfera de control (como, por ejemplo, fallas de sistemas, hechos de terceros, fuerza mayor, entre otras). De manera que, bajo estos par�metros, le corresponder� a la Superintendencia de Notariado y Registro valorar la conducta de los notarios, a partir las circunstancias de cada caso.

 

269.       El apartado normativo demandado no impone una sanci�n irrazonable y desproporcionada. A juicio de la Sala, la expresi�n acusada no es irrazonable ni desproporcionada, ni establece una sanci�n autom�tica por el incumplimiento de los t�rminos del tr�mite de escrituraci�n. De un lado, la actuaci�n disciplinaria se gu�a por el art�culo 6 del C�digo General Disciplinario, seg�n el cual la imposici�n de la sanci�n debe ser razonable y proporcional, y corresponder a la clasificaci�n de la falta y a su graduaci�n, de acuerdo con los criterios fijados en ese estatuto. De otro lado, el incumplimiento de los t�rminos se valorar� con base en los criterios para la graduaci�n de la falta y la sanci�n previstos por los art�culos 199 y 204 del Estatuto del Notariado y 47, 50 y 82 del C�digo General Disciplinario.

 

270.       Adem�s, los sujetos disciplinables que se consideren afectados por la decisi�n de la autoridad administrativa pueden acudir a distintos escenarios de control, para controvertir la imposici�n de la sanci�n. Entre estos, (i) los recursos y mecanismos de defensa ante la Superintendencia de Notariado y Registro; (ii) los recursos y medios de control ante la Jurisdicci�n de lo Contencioso Administrativo, regulados por la Ley 1437 de 2011 (CPACA)[198]; �y (iii) la acci�n de tutela, cuando el derecho fundamental al debido proceso, en sus distintas modalidades, haya sido vulnerado, y siempre y cuando se respeten sus exigencias de procedibilidad.

 

271.       Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que, contrario a lo sostenido por el demandante, el apartado normativo demandado no desconoce el derecho al debido proceso. Esto es as�, pues no se trata de un enunciado indeterminado y ambiguo, en tanto se articula con el r�gimen disciplinario de los notarios previsto por el Estatuto del Notariado y el C�digo General Disciplinario.

 

272.       En esa medida, la expresi�n �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria� debe ser le�da, interpretada y aplicada de manera sistem�tica, en relaci�n con el sistema normativo al que pertenece, esto es: (i) los art�culos 198 del Estatuto del Notariado y 26 y 27 del C�digo General Disciplinario, que definen las faltas disciplinarias; (ii) los art�culos 72, 76 y 78 del C�digo General Disciplinario, que establecen las faltas� leves, graves y grav�simas; (iii) los art�culos 28 y 29 del C�digo General Disciplinario, que disponen la valoraci�n de las conductas culposas y dolosas; (iv) los art�culos 199, 201, 202 y 203 del Estatuto del Notariado y 80 y 81 del C�digo General Disciplinario, que prev�n los tipos de sanciones y su aplicaci�n, y (v) los art�culos 199 a 204 del Estatuto del Notariado y 82 del C�digo General Disciplinario, que establecen los criterios para la graduaci�n de la falta y la sanci�n. De esta manera, se satisface el par�metro de control establecido por la Corte Constitucional para esta clase de enunciados.

 

273.       As� las cosas, el incumplimiento de los t�rminos previstos por el art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 constituye una conducta disciplinaria que deber� ser valorada por la autoridad competente, de acuerdo con los criterios normativos anteriormente se�alados.

 

274.       Por las razones expuestas, la Sala declarar� exequible la expresi�n �[e]l notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�, contenida en el par�grafo 1 del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024, en relaci�n con el cargo quinto de la demanda, referido a la presunta vulneraci�n del derecho al debido proceso previsto por el art�culo 29 de la Constituci�n.

 

III.�� DECISI�N

 

La Corte Constitucional de la Rep�blica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci�n,

 

RESUELVE

 

Primero: Declararse INHIBIDA para decidir de fondo sobre la constitucionalidad de los art�culos 2, 3 y 12 de la Ley 2434 de 2024, por el presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal previsto por los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003, debido a la ineptitud sustantiva de la demanda.

 

Segundo: Declarar EXEQUIBLES los art�culos 5, 6 y 8 de la Ley 2434 de 2024, en relaci�n con el cargo primero de la demanda, referido al presunto desconocimiento del deber de an�lisis de impacto fiscal previsto por los art�culos 334 de la Constituci�n y 7 de la Ley 819 de 2003.

 

Tercero: Declarar EXEQUIBLES los art�culos 10, 11 y 12 de la Ley 2434 de 2024, en relaci�n con el cargo segundo de la demanda, referido al presunto desconocimiento del principio democr�tico que se deriva de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n y 123.5 y 147 de la Ley 5� de 1992.

 

Cuarto: Declarar EXEQUIBLES el inciso primero del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 y el par�grafo 1 de esa misma disposici�n, en relaci�n con el cargo tercero de la demanda, referido a la presunta vulneraci�n de los principios de consecutividad e identidad flexible derivados de los art�culos 157 y 160 de la Constituci�n.

 

Quinto: Declarar EXEQUIBLES las expresiones: �Para lo anterior, las notar�as deber�n respetar los siguientes t�rminos de prelaci�n:  // Una vez notificada el acta de reparto notarial, el notario contar� con el t�rmino de dos (2) d�as h�biles para contactar a los inte�resados y realizar la solicitud de documentos. // Citaci�n de los afiliados para escrituraci�n: tres (3) d�as h�biles para firmar escritura, previa recepci�n de los documentos que la notar�a solicite. // Remitir las escrituras para firma de los representantes legales de las personas jur�dicas que intervienen en el instrumento: cinco (5) d�as h�biles a partir de la primera firma del instrumento. // Numerar las escrituras con la primera firma que tome el notario dentro del d�a h�bil siguiente. // Firma del notario desde que la escritura cuenta con la firma de todos los intervinientes: dos (2) d�as h�biles. // Cierre de escritura para copias un (1) d�a h�bil a partir de la fir�ma del notario. // Expedici�n de las primeras copias de la escritura dos (2) d�as h�biles despu�s del cierre de la escritura. // Par�grafo 1. El notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�, contenidas en el inciso primero del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024 y el par�grafo 1 de esa misma disposici�n, en relaci�n con el cargo cuarto de la demanda, referido a la presunta vulneraci�n del principio de unidad de materia derivado de los art�culos 158 y 169 de la Constituci�n.

 

Sexto: Declarar EXEQUIBLE la expresi�n: �El notario que incumpla los t�rminos mencionados anteriormente incurrir� en falta disciplinaria�, contenida en el par�grafo 1 del art�culo 10 de la Ley 2434 de 2024, en relaci�n con el cargo quinto de la demanda, referido a la presunta vulneraci�n del derecho al debido proceso previsto por el art�culo 29 de la Constituci�n.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Presidenta

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDO�O

Magistrado

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MART�NEZ

Magistrada

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Magistrado

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

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