Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-164 00UNIDAD NORMATIVA-Razón para integración (Salvamento de voto)La integración de la unidad normativa únicamente se justifica cuando el texto acusado carece de sentido autónomo o cuando la eliminación de la norma por efecto del fallo resultaría inocuo de no verificarse aquella.FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR SISTEMA DE RIESGOS PROFESIONALES-Es necesaria definición de mecanismos para resolver conflictos relacionados con incapacidades (Salvamento de voto)JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Honorarios de los miembros no hacen parte de los costos que genere el trámite (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Racionalización de gastos a través de imposición de carga al solicitante de los servicios (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-2562Demanda de inconstitucionalidad (parcial) contra el artículo 43 del decreto 1295 de 1994.Actora: Natalia LopezMagistrado Ponente: Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO1. Con el acostumbrado respeto, presento las razones por las cuales salvo el voto en el proceso de la referencia. En opinión de la mayoría, debe integrarse la proposición normativa completa a fin de analizar la totalidad del precepto parcialmente acusado.2. En la sentencia no se explican las razones por las cuales es necesario integrar la unidad normativa. La mayoría se limita a señalar que atiende la sugerencia del Procurador General de la Nación, por cuanto "el cotejo del conjunto permite a la Corporación configurar una proposición jurídica completa, tanto en lo que se refiere al exceso en el uso de las facultades extraordinarias, ... como en el concerniente a la vulneración del contenido material de principios y normas constitucionales".La integración de la unidad normativa únicamente se justifica cuando el texto acusado carece de sentido autónomo o cuando la eliminación de la norma por efecto del fallo resultaría inocuo de no verificarse aquella. El texto acusado establecía que los costos que generaran los trámites ante las juntas de calificación de invalidez serían a cargo del solicitante. Se trataba de un texto que, indudablemente, contenía una norma autónoma y cuya eliminación no tenía efectos inocuos. Por lo tanto, considero que no se ha debido integrar la unidad normativa.3. El primer motivo de inconstitucionalidad fue explicado por la mayoría en los siguientes términos:"El ámbito delimitado por el legislador ordinario, que circunscribía y precisaba el poder excepcional del extraordinario, no era otro que la estructura orgánica y normativa del sistema de riesgos, y de ninguna manera comprendía la normatividad sobre solución de litigios o discrepancias referentes a incapacidades laborales en su relación, ya no con los riesgos, sino con los siniestros ocurridos en el ejercicio de la actividad laboral"El numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para:"Dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan..."Las facultades fueron otorgadas para que se dictaran disposiciones relacionadas con la administración del servicio de atención de riesgos profesionales. Para tal efecto, el legislador dispuso que la administración debía considerar el conjunto de entidades (aspecto orgánico), las normas aplicables y los procedimientos y, finalmente, el objetivo (prevenir, proteger y atender a los trabajadores por las enfermedades y los accidentes sobrevenidos con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan). Es decir, la expresión administración no alude, de manera exclusiva, a la estructura orgánica del sistema general de riesgos profesionales, sino que abarca a los responsables de la prestación del servicio, las condiciones bajo las cuales se presta, los procedimientos que deben seguirse para su acceso y su objeto.La solución de los conflictos que genere la prestación de un servicio, constituye uno de los aspectos centrales en la administración del mencionado servicio, pues aquella permite definir el contenido de la obligación de la entidad. En el caso concreto, la definición de mecanismos para resolver los conflictos relacionados con las incapacidades en el ámbito de los riesgos profesionales, es necesaria para lograr la debida protección y atención "a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan". No puede olvidarse, como lo hace la mayoría, que el sistema de riesgos profesionales funciona como un sistema de seguros, que únicamente cubre los siniestros relacionados directamente con el vínculo laboral y de acuerdo al daño generado. Está vedado atender siniestros que no guarden relación directa con estos aspectos, pues no pueden destinar recursos para atender casos no comprendidos dentro del subsistema de riesgos profesionales en el régimen de seguridad social. De igual manera, los afectados tienen derecho a discutir ante los administradores el alcance de sus obligaciones. Por lo tanto, se puede concluir que la solución de las mencionadas controversias guarda relación directa con la administración del sistema de riesgos profesionales.4. En cuanto al cargo de la demanda, relacionado con el tema de los costos, la mayoría considera que la Ley 100 ya había señalado que los honorarios estaban a cargo de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente y que, por lo tanto, se evidencia "de bulto la modificación que el artículo demandado introdujo al precepto de la ley habilitante".El inciso originalmente demandado disponía que:"Los costos que genere el trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional".Los honorarios de los miembros de las juntas de calificación de invalidez no hacen parte de los "costos que genere el trámite". La norma aludía a aquellas expensas necesarias para analizar la petición del afectado, tales como exámenes médicos o de laboratorio, etc. Es decir, el legislador extraordinario había identificado un gasto operacional que había decidido trasladarlo a los solicitantes de la revisión de la calificación de invalidez. Claramente estos gastos operacionales no incluyen los honorarios, los cuales ya estaban cubiertos en los términos de la Ley 100 de 1993. Se aprecia de manera patente la errada interpretación de la mayoría.5. Finalmente, la mayoría sostiene que desde el punto de vista material, la norma desconoce la Carta. Para apoyar esta consideración, se anota que:"La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Este criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad".La norma declarada inconstitucional si promueve los valores que la Constitución exige que el sistema de seguridad social proteja. El principio de universalidad tiene por objeto que el sistema atienda el mayor número de personas posibles (idealmente al universo). Esta pretensión únicamente se logra con la utilización óptima de los recursos del sistema (principio de eficiencia). Para alcanzar una eficiente destinación de los recursos, el legislador extraordinario consideró oportuno imponer una carga a los solicitantes de los servicios, a fin de racionalizar el gasto que genera la atención de las peticiones. El mecanismo utilizado busca evitar que se presenten peticiones carentes de fundamento, las cuales sobrecargan el sistema y obligan a destinar cuantiosos recursos, los que requiere el sistema subsidiado por ejemplo, para atender tales solicitudes. Así las cosas, no puede sostenerse que se eluda la solidaridad. Todo lo contrario, esta se promueve al garantizar, gracias al gasto racional, que se amplíe la cobertura del sistema o que se mejore la atención. Estos últimos propósitos, claramente, constituyen desarrollo de la solidaridad. De otro lado es claro que la inicial determinación del grado de incapacidad carece de costo, dado que la norma se refiere a los gastos adicionales asociados a la reclamación que se presenta por el interesado.Fecha ut supra,EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistrado