SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOS A LA SENTENCIA C-160 17CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Juicio sobre pertinencia de la medida no debe confundirse con un examen sobre la urgencia y la idoneidad de las vías ordinarias de producción normativa (Salvamento de voto)Si bien comparto el argumento según el cual el Tribunal Constitucional debe adelantar un juicio sobre la pertinencia de la medida – en este caso el cambio de adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) -, también lo es que tal examen no debe confundirse con el juicio sobre la urgencia de la expedición del Decreto Ley, ni tampoco con un examen sobre la inidoneidad de las vías ordinarias existentes. Tal diversidad de juicios, como se explicará, resultan propios de otra clase de facultades extraordinarias: Aquellas que la Constitución le acuerda al Presidente de la República bajo estados de excepción, pero ajenos a las facultades otorgadas por el constituyente derivado en el Acto Legislativo No. 1 de 2016.CONGRESO DE LA REPUBLICA-Puede revestir al Presidente de facultades legislativas extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje (Salvamento de voto)El artículo 150.10 [de la Constitución Política] autoriza al Congreso de la República para revestir al Presidente de la República, hasta por seis (6) meses, de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. En todo tiempo, el Congreso podrá modificar los decretos dictados por el Jefe de Estado. Al mismo tiempo, la Constitución prohíbe la concesión de tales facultades para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decretar impuestos, entre otras. De tal suerte que existe una ley habilitante y uno o varios decretos con fuerza de ley expedidos con base en ella. La Corte ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que el Gobierno debe, en el trámite de la ley que otorga facultades extraordinarias, justificar suficientemente el motivo de la solicitud; mientras que al Congreso, dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica, “le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias”CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EXCEPCION-Carácter formal y material (Salvamento de voto)[Una] variedad de facultades legislativas con que cuenta el Presidente de la República, deriva de la declaratoria de un estado de excepción (Arts. 212 a 215 Superiores). Se trata de situaciones excepcionales, que configuran un grave peligro o amenaza para la institucionalidad, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana o el orden económico, social o ecológico. Mediante tal declaratoria, el Gobierno Nacional asume competencia para expedir decretos legislativos encaminados a superar el estado de anormalidad y suspender las leyes que resulten incompatibles con el estado de conmoción interior. Se trata de competencias normativas limitadas en el tiempo, sobre cuyo ejercicio de la Corte ejerce los siguientes controles formales y materiales:a) Requisitos formales. La Carta Política condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro presupuestos formales: (i) la expedición de un decreto que debe ser suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros; (ii) motivación; (iii) debe indicarse si la declaratoria se hace en todo el territorio nacional o en una parte de él; y (iv) debe ser por un término no superior a 90 días. b) Requisitos materiales. La Constitución exige que la declaratoria del estado de conmoción interior esté materialmente fundada. Implica: (i) la ocurrencia de hechos que generen una alteración del orden público; (ii) que esa alteración del orden público sea grave y atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) que esa grave alteración del orden público no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.CONMOCION INTERIOR-Alcance de las facultades excepcionales (Salvamento de voto)La declaratoria del estado de conmoción interior es legítima si los hechos generadores son verificados, si de ellos se ha inferido razonablemente la grave perturbación del orden público y la potencialidad lesiva exigida por el constituyente y si tal alteración sólo puede conjurase acudiendo a medidas extraordinarias (juicio de urgencia). Aparte de ese condicionamiento material del acto declaratorio del Estado de Excepción, la Constitución condiciona también las facultades que con base en él puede ejercer el Presidente y el ámbito objeto de regulación legislativa de excepción. En efecto, en el artículo 213 Superior se determina el alcance de las facultades conferidas al Presidente, señalando que serán “las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” (juicio de necesidad). Y luego, cuando desarrolla las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción, dispone que los decretos legislativos expedidos con base en ellos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción” (juicio de conexidad). El Presidente de la República no puede asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción interior pues sólo puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave perturbación del orden público. Además, las materias que desarrolle como legislador de excepción deben estar relacionadas con los hechos que generaron esa grave perturbación. Estas exigencias se conocen como principios de necesidad y especificidad.FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR DISPOSICIONES TRANSITORIAS O ENMIENDAS CONSTITUCIONALES-Constante en la historia constitucional de Colombia (Salvamento de voto)FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Finalidad (Salvamento de voto)Una revisión de las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y C-245 de 1993, evidencia la existencia de las siguientes subreglas constitucionales en materia de facultades legislativas extraordinarias acordadas directamente por la Constitución al Presidente de la República: […] su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito constitucional y agilizar el funcionamiento de nuevas entidades creadas por la Carta Política.FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Control de constitucionalidad integral comprende aspectos formales y materiales (Salvamento de voto)Una revisión de las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y C-245 de 1993, evidencia la existencia de las siguientes subreglas constitucionales en materia de facultades legislativas extraordinarias acordadas directamente por la Constitución al Presidente de la República: […] la Corte ejerce un control de constitucionalidad integral sobre los Decretos Ley, el cual comprende aspectos formales y materiales.FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-No son homologables a las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso (Salvamento de voto)FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Sujeción a término o condición constituye elemento esencial (Salvamento de voto)FACULTADES LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA CONSTITUCION-Interpretación del alcance de la habilitación debe ser estricta y restringida (Salvamento de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Juicio de necesidad aplicado en los términos de la sentencia desconoce la finalidad de la norma habilitante (Salvamento de voto)Adelantar un juicio de necesidad, enfocado a demostrar si la premura en la adopción del decreto con fuerza de ley justificaba no acudir al trámite legislativo ordinario, o incluso, a la expedición de un texto legal vía procedimiento legislativo para la paz, termina por desconocer la finalidad de la norma constitucional habilitante, cual es, lograr una adecuada implementación del Acuerdo Final, suscrito y refrendado. No se trata, en consecuencia, de comparar la agilidad propia de la expedición de un decreto, con la tardanza del procedimiento legislativo ordinario; menos aún, con la celeridad propia de las leyes aprobadas mediante el procedimiento legislativo especial para la paz. Aunado a lo anterior, el principio de separación de poderes se encuentra salvaguardado por cuanto la norma habilitante restringe las competencias del Presidente de la República, en el sentido de no permitirle expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, impuestos, o leyes que necesiten mayorías calificada o absolutaRef: RDL-001Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”Magistrada Ponente: Gloria Stella Ortiz DelgadoNo es constitucionalmente admisible que los Decretos Ley que se expidan para implementar y desarrollar el Acuerdo Final sean objeto del mismo control que se ejerce sobre los Decretos Extraordinarios.Van aquí las razones que me llevaron a salvar el voto en la Sentencia C-160 de 2017, en la cual se resolvió“Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Ley 2204 de 2016, “por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”.De conformidad con el criterio mayoritario de la Corte, el Gobierno Nacional no logró demostrar “que tanto el trámite legislativo ordinario como el procedimiento legislativo especial establecido en el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2016 no eran idóneos para regular el cambio de adscripción de la ART.” Y más adelante se afirma: “el Gobierno incumplió con la carga de argumentación mínima de la justificación de la oportunidad, la necesidad y la urgencia de esta modificación” (Subrayas agregadas).Si bien comparto el argumento según el cual el Tribunal Constitucional debe adelantar un juicio sobre la pertinencia de la medida – en este caso el cambio de adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) -, también lo es que tal examen no debe confundirse con el juicio sobre la urgencia de la expedición del Decreto Ley, ni tampoco con un examen sobre la inidoneidad de las vías ordinarias existentes. Tal diversidad de juicios, como se explicará, resultan propios de otra clase de facultades extraordinarias: Aquellas que la Constitución le acuerda al Presidente de la República bajo estados de excepción, pero ajenos a las facultades otorgadas por el constituyente derivado en el Acto Legislativo No. 1 de 2016.1.Facultades legislativas extraordinarias otorgadas por la Constitución al Presidente de la RepúblicaLa Constitución de 1991 le atribuye dos variedades de facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República, cuyos contenidos y alcances no pueden ser confundidos: El artículo 150.10 autoriza al Congreso de la República para revestir al Presidente de la República, hasta por seis (6) meses, de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. En todo tiempo, el Congreso podrá modificar los decretos dictados por el Jefe de Estado. Al mismo tiempo, la Constitución prohíbe la concesión de tales facultades para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decretar impuestos, entre otras. De tal suerte que existe una ley habilitante y uno o varios decretos con fuerza de ley expedidos con base en ella. La Corte ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que el Gobierno debe, en el trámite de la ley que otorga facultades extraordinarias, justificar suficientemente el motivo de la solicitud; mientras que al Congreso, dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la norma jurídica, “le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son propias”.La segunda variedad de facultades legislativas con que cuenta el Presidente de la República, deriva de la declaratoria de un estado de excepción (Arts. 212 a 215 Superiores). Se trata de situaciones excepcionales, que configuran un grave peligro o amenaza para la institucionalidad, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana o el orden económico, social o ecológico.Mediante tal declaratoria, el Gobierno Nacional asume competencia para expedir decretos legislativos encaminados a superar el estado de anormalidad y suspender las leyes que resulten incompatibles con el estado de conmoción interior. Se trata de competencias normativas limitadas en el tiempo, sobre cuyo ejercicio de la Corte ejerce los siguientes controles formales y materiales:a) Requisitos formalesLa Carta Política condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro presupuestos formales: (i) la expedición de un decreto que debe ser suscrito por el Presidente de la República y todos los Ministros; (ii) motivación; (iii) debe indicarse si la declaratoria se hace en todo el territorio nacional o en una parte de él; y (iv) debe ser por un término no superior a 90 días.b) Requisitos materialesLa Constitución exige que la declaratoria del estado de conmoción interior esté materialmente fundada. Implica: (i) la ocurrencia de hechos que generen una alteración del orden público; (ii) que esa alteración del orden público sea grave y atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) que esa grave alteración del orden público no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.La declaratoria del estado de conmoción interior es legítima si los hechos generadores son verificados, si de ellos se ha inferido razonablemente la grave perturbación del orden público y la potencialidad lesiva exigida por el constituyente y si tal alteración sólo puede conjurase acudiendo a medidas extraordinarias (juicio de urgencia).Aparte de ese condicionamiento material del acto declaratorio del Estado de Excepción, la Constitución condiciona también las facultades que con base en él puede ejercer el Presidente y el ámbito objeto de regulación legislativa de excepción. En efecto, en el artículo 213 Superior se determina el alcance de las facultades conferidas al Presidente, señalando que serán “las estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” (juicio de necesidad). Y luego, cuando desarrolla las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción, dispone que los decretos legislativos expedidos con base en ellos “solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción” (juicio de conexidad).El Presidente de la República no puede asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción interior pues sólo puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave perturbación del orden público. Además, las materias que desarrolle como legislador de excepción deben estar relacionadas con los hechos que generaron esa grave perturbación. Estas exigencias se conocen como principios de necesidad y especificidad.En síntesis: la Constitución de 1991 prevé dos vías para que el Presidente de la República asuma competencias legislativas: (i) por medio de la concesión de facultades pro tempore (seis meses), caso en el cual debe existir una ley habilitante con base en la cual se expiden decretos con fuerza de ley; y (ii) con base en una declaratoria de Estado de Excepción.2. Facultades legislativas extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por disposiciones transitorias o enmiendas constitucionales El otorgamiento de facultades legislativas excepcionales al Presidente de la República, bien sea por disposiciones transitorias o enmiendas constitucionales, como es el caso del Acto Legislativo 01 de 2016, es una constante en nuestra historia constitucional. Baste recordar el texto del artículo transitorio 5º de la Constitución de 1991:“ARTICULO TRANSITORIO
5. Revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para:a) Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de procedimiento penal;b) Reglamentar el derecho de tutela;c) Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura: d) Expedir el Presupuesto General de la Nación para la vigencia de 1992;e) Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales.”El ejercicio de la referidas facultades legislativas extraordinarias, conferidas al Presidente de la República directamente por la Carta Política de 1991, se encontraba limitado por la aprobación de los proyecto de decreto, por parte de la Comisión Legislativa Especial (Art. 6º transitorio). Se trató, en consecuencia, de una suerte de colegislación.Una revisión de las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y C-245 de 1993, evidencia la existencia de las siguientes subreglas constitucionales en materia de facultades legislativas extraordinarias acordadas directamente por la Constitución al Presidente de la República:Se trata de competencias cuya titularidad ordinariamente se atribuye a otra rama u órgano del Estado.Son facultades de carácter extraordinario, independientemente de que el Constituyente así las defina o de que tengan naturaleza normativa, electiva o de pura gestión. Su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito constitucional y agilizar el funcionamiento de nuevas entidades creadas por la Carta Política (vgr. Corte Constitucional y Fiscalía General de la Nación).La Corte ejerce un control de constitucionalidad integral sobre los Decretos Ley, el cual comprende aspectos formales y materiales.El examen de los requisitos de forma se verifica frente aquellos que para el ejercicio de las facultades estableció el mismo Constituyente.No pueden homologarse a las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente. Es de su esencia estar sujeta a un término o a una condición. La interpretación del alcance concreto de la extensión de las facultades extraordinarias debe ser estricta y restrictiva, por lo cual sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogías.Más allá de los artículos constitucionales transitorios que trae la Carta Política de 1991, mediante algunas reformas constitucionales le han sido otorgadas facultades legislativas extraordinarias al Presidente de la República.El Acto Legislativo 03 de 2002, por medio del cual se adoptó en Colombia un modelo de sistema penal acusatorio, consagró un artículo transitorio del siguiente tenor:“Artículo 4°. Transitorio (...) El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.Esta Corporación en Sentencia C-970 de 2004 consideró que, en términos generales, las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República para adoptar unos Códigos y expedir unos estatutos legales con el fin de asegurar la adopción efectiva del sistema penal acusatorio, no comportaba una sustitución del conjunto de elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana de 1991. Lo anterior por cuanto “no se sustituye el modelo de régimen político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de los valores y principios políticos en que se funda la Constitución de 1991”.El Acto Legislativo 01 de 2003, conocido como “Reforma Política” consignó la siguiente cláusula legislativa habilitante a favor del Presidente de la República:“Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.”La Corte Constitucional, en fallo C- 971 de 2004, consideró que la citada cláusula habilitante constitucional no configuraba una sustitución de dos principios fundamentales de la Carta Política de 1991: Separación de poderes y Reserva de Ley. En definitiva: la Corte Constitucional ha sostenido que, bajo determinadas condiciones y límites, mediante una norma constitucional, que hasta el momento siempre ha sido transitoria, se habilite al Presidente de la República para que de forma extraordinaria y con miras a la consecución de unos fines concretos, expida decretos con fuerza material de ley. Consecuencias de la aplicación de la tesis mayoritariaAdelantar un juicio de necesidad, enfocado a demostrar si la premura en la adopción del decreto con fuerza de ley justificaba no acudir al trámite legislativo ordinario, o incluso, a la expedición de un texto legal vía procedimiento legislativo para la paz, termina por desconocer la finalidad de la norma constitucional habilitante, cual es, lograr una adecuada implementación del Acuerdo Final, suscrito y refrendado.No se trata, en consecuencia, de comparar la agilidad propia de la expedición de un decreto, con la tardanza del procedimiento legislativo ordinario; menos aún, con la celeridad propia de las leyes aprobadas mediante el procedimiento legislativo especial para la paz. Aunado a lo anterior, el principio de separación de poderes se encuentra salvaguardado por cuanto la norma habilitante restringe las competencias del Presidente de la República, en el sentido de no permitirle expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, impuestos, o leyes que necesiten mayorías calificada o absoluta. En conclusión: El juicio de necesidad estricta, antes que un examen sobre la urgencia e imperiosidad de la adopción del decreto con fuerza de ley, apunta a establecer si la medida conduce a implementar algunos contenidos del Acuerdo Final, juicio de valor que corresponde al Presidente de la República.SíntesisEn la historia del derecho constitucional colombiano, la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República no ha estado signada por un carácter de necesidad, urgencia o imperiosidad, o por la dificultad para adelantar el trámite legislativo ordinario, sino por motivos de conveniencia pública. Por el contrario, las atribuciones legislativas excepcionales que la Constitución le reconoce al Presidente de la República bajo estados de excepción, comportan la realización de un examen de urgencia, dada la magnitud de la amenaza que se cierne sobre la vigencia del orden constitucional. De tal suerte que no pueden confundirse los juicios de constitucionalidad realizados en materia de facultades legislativas extraordinarias, sean otorgadas por ley habilitante o acto legislativo, con aquellos propios de los estados de excepción (arts. 212 a 215).La simple lectura de la norma constitucional habilitante (art. 2º del A.L. 01 de 2016) evidencia que la necesidad de la medida está circunscrita a facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final. De allí que le corresponda al juez constitucional verificar si el contenido del respectivo decreto con fuerza de ley resulta conducente para ejecutar un determinado compromiso asumido por las partes en la negociación. En otras palabras: la necesidad está fijada en el texto del Acuerdo Final.Mi disidencia, aquí expresada, lleva el respeto profundo que profeso por las decisiones de la Corte Constitucional.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado