Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS DIANA FAJARDO RIVERA Y PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAFACULTADES EXTRAORDINARIAS-Presidente no excedió competencia otorgada en ley habilitante (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Presupuestos constitucionales para su otorgamiento (Salvamento de voto) LEY HABILITANTE EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance del criterio de interpretación restrictiva (Salvamento de voto)Ref: Sentencia C-159 de 2021Magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo Con el debido respeto por las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional, suscribimos el presente salvamento de voto conjunto en relación con la sentencia de la referencia. A diferencia de lo decidido por la mayoría, consideramos que el Presidente de la República no excedió la habilitación que le fue otorgada por el artículo 333 de la Ley 1955 de 2019, puesto que los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019 satisfacían los requisitos constitucionales de las normas con fuerza de expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias. En particular, (i) tenían una conexidad causal con las finalidades que motivaron la habilitación por parte del Congreso y (ii) se enmarcaban en el ámbito de aplicación temático de la ley habilitante. Por esta razón, en nuestro criterio las normas demandadas no vulneraban el artículo 150.10 de la Constitución y, por lo tanto, debían haber sido declaradas exequibles por la Sala Plena. Requisitos constitucionales de las normas con fuerza de ley expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias La Corte Constitucional ha resaltado que, conforme al artículo 150.10 de la Constitución, las normas con fuerza de ley que expida el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias son constitucionales si satisfacen, entre otros, dos requisitos: (i) tener una relación de conexidad causal con la ley habilitante y (ii) no exceder el ámbito de aplicación temático de la habilitación. El cumplimiento de estos requisitos debe ser examinado por la Corte a partir de un control constitucional riguroso y estricto que tiene por objeto proteger la cláusula general de competencia legislativa del Congreso y preservar el principio democrático. La conexidad causal exige que estas normas tengan como propósito contribuir a alcanzar las finalidades que justificaron la habilitación. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, debe existir coherencia y congruencia entre las razones que motivaron la solicitud de facultades extraordinarias, las finalidades que el Congreso pretendía alcanzar con su otorgamiento y las normas con fuerza de ley que expida el Presidente de la República en ejercicio de tal delegación. La constatación de este requisito busca asegurar que el Gobierno no “fije reglas o políticas públicas ajenas a la dimensión teleológica”  de la ley habilitante y, de este modo, invada la órbita propia del legislador ordinario. Por su parte, el requisito de limitación temática exige que las normas expedidas por el Presidente regulen “los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a extensiones ni analogía” y prohíbe reglamentar materias que por su naturaleza no pueden ser subsumidas dentro del ámbito de aplicación de la habilitación. Esto no implica, sin embargo, que el objeto de la habilitación deba ser interpretado literalmente. La Corte Constitucional ha resaltado que este requisito se encuentra satisfecho si las normas con fuerza de ley expedidas en ejercicio de facultades extraordinarias tienen una relación directa con “el contenido amplio de la materia delegada” cuyo alcance debe ser definido a partir de la teleología de la ley habilitante. Así mismo, ha reconocido que el Presidente cuenta con un “margen de apreciación” para identificar los instrumentos que razonablemente permiten alcanzar las finalidades que el Congreso perseguía al conferir las facultades extraordinarias. Una interpretación excesivamente restrictiva del ámbito de aplicación de la habilitación, obligaría al Congreso a establecer el mínimo detalle de los asuntos específicos y puntuales que deberán ser regulados, lo cual haría inútil la ley habilitante y “desnaturalizaría la figura de la concesión de facultades extraordinarias”. Las disposiciones demandadas satisfacían los requisitos de conexidad causal y limitación temática La mayoría de la Sala concluyó que los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019 eran inconstitucionales porque no satisfacían los requisitos de conexidad causal y limitación temática. Lo primero, porque no buscaban promover la libre competencia. En particular, según la mayoría, “no es claro ni evidente” que las normas demandadas fomentaran “la promoción de la libre competencia en los sectores productivos, motivo que fundó expresamente la solicitud y concesión de las facultades legislativas extraordinarias”. Lo segundo, debido a que excedían el ámbito material de la habilitación puesto que la creación de trámites notariales virtuales, así como lo relativo al repositorio notarial nacional, no implicaba la simplificación de trámites innecesarios, sino la creación de nuevos procedimientos ante la administración pública. Discrepamos de lo decidido por la mayoría. En nuestro criterio, las disposiciones demandas eran constitucionales y satisfacían los requisitos de conexidad causal y limitación temática. Primero, satisfacían el requisito de conexidad causal, puesto que tenían como propósito contribuir a alcanzar las finalidades que justificaron la habilitación. La revisión de la exposición de motivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo evidencia que el Presidente solicitó al Congreso el otorgamiento de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley con el propósito, no solo de aumentar la competitividad, como lo concluyó la mayoría de la Sala, sino también con el objeto de (i) “contar con instituciones modernas y capaces de promover el desarrollo económico y social” y (ii) facilitar “el funcionamiento eficiente” de la administración pública. Las normas demandadas tenían una relación directa e inmediata con estas finalidades. En efecto, en jurisprudencia reiterada en materia de leyes “anti-trámites”, la Corte Constitucional ha señalado que la simplificación de trámites ante la administración pública por medio de su digitalización, contribuye a contar con instituciones modernas y garantizar mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones estatales. Segundo, las normas demandadas cumplían con el requisito de limitación temática, porque regulaban materias que podían ser subsumidas razonablemente en el ámbito de aplicación material de la ley habilitante. El artículo 333 de la Ley 1955 de 2019 confirió al Presidente facultades extraordinarias para “simplificar o suprimir o reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública”. Los artículos 59 a 63 del Decreto Ley 2106 de 2019 estaban relacionadas directamente con el objeto de la habilitación porque (i) simplificaron, suprimieron y reformaron trámites notariales innecesarios ante (ii) la administración pública. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la implementación de tecnologías informáticas implica una modificación a la modalidad de ejecución de un determinado trámite que contribuye a su simplificación, dado que elimina la presencialidad, pero no supone la creación de un nuevo procedimiento administrativo strictu sensu. En otros términos, el trámite sigue siendo el mismo, cosa distinta es que pueda adelantarse por medios electrónicos. A diferencia de lo decidido por la mayoría, consideramos que, tal y como se muestra en la siguiente tabla, ninguna de las normas demandadas creó nuevos trámites notariales, por el contrario, únicamente implementaron modificaciones tendientes a que trámites ya existentes pudieran adelantarse por medios digitales o electrónicos:Disposición demandadaConexidad temáticaArt. 59.No creaba un nuevo trámite, solo autorizaba a los notarios a “adelantar las actuaciones notariales a través de medios electrónicos”. Arts. 60 y 61No creaba un nuevo trámite notarial. Únicamente permitía que (i) las escrituras públicas pudieran otorgarse por medios digitales o electrónicos y (ii) que el notario pudiera expedir copias por medios digitales o electrónicos. Art. 62No creaba un nuevo trámite notarial. Por el contrario, suprimía el requisito de insertar copia auténtica del reglamento de la escritura por medio de la cual se enajene o traspase la propiedad sobre unidad o unidades determinadas de un edificio sometido al régimen de propiedad horizontal, el cual era un trámite razonablemente “innecesario” en los términos de la habilitación. Art. 63No creaba un nuevo trámite. Exigía que el notario garantizara el archivo de los documentos que se firmaran electrónicamente, lo cual es una medida instrumental a la posibilidad de que estos documentos pudieran otorgarse por medios digitales. De otro lado, consideramos que los trámites notariales que las normas demandadas modificaban eran trámites “ante la administración pública”. Reconocemos que, desde un punto de vista “orgánico” o “subjetivo”, los notarios públicos ejercen funciones públicas, pero no forman parte de la administración pública strictu sensu. Sin embargo, la Corte Constitucional ha hecho una interpretación más amplia del término “administración pública” cuandoquiera que este es empleado por el Congreso en leyes habilitantes que confieren facultades extraordinarias al Presidente para simplificar trámites. En estos eventos, ha señalado que este concepto debe interpretarse a partir de un criterio funcional que haga énfasis en la naturaleza de la función que ejercen los particulares ante quienes se realizan los trámites. En este sentido, en las sentencias C-662 de 1996, C-784 de 2012, C-562 de 2015 y C-249 de 2019 la Corte Constitucional señaló que los trámites que se llevan a cabo ante particulares que ejercen funciones públicas en virtud de la descentralización por colaboración, tales como los notarios, pueden considerarse trámites ante “la administración pública”. En síntesis, consideramos que la conclusión de la mayoría de la Sala se fundó en una interpretación excesivamente restringida y literal de la ley habilitante que ignoró la finalidad de racionalización administrativa que motivó el otorgamiento de las facultades extraordinarias. Desafortunadamente, esta interpretación derivó en la declaratoria de inexequibilidad de normas que contribuían evidentemente a la modernización de los trámites notariales y al funcionamiento más eficiente de la administración pública. Cordialmente, DIANA FAJARDO RIVERAMagistradaPAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada