Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-157 98ACCION DE CUMPLIMIENTO-Autoridad contra quien se dirige SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA (Salvamento de voto)Consideramos que la decisión que ha debido adoptarse, conforme a lo propuesto inicialmente en la Ponencia, era la de declarar exequible la expresión "autoridad administrativa" contenida en el art. 5 de la ley 393 97, bajo la condición de que se entendiera que la acción de cumplimiento no sólo puede dirigirse contra la autoridad administrativa, sino contra cualquier autoridad a quien corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo. Por lo tanto, estimamos que no era procedente declarar inexequible la aludida expresión "administrativa". No ofrece duda a la Sala que, conforme a esta disposición, la acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo procesal a la autoridad renuente, en general, en el cumplimiento de la ley o del acto administrativo. En tal virtud, la norma no excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente. En este orden de ideas y con las precisiones anotadas, se concluye que una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca. Por lo tanto, se declarará exequible el fragmento acusado del artículo 5o, bajo la condición de que se entienda que la acción de cumplimiento no sólo puede dirigirse contra la autoridad administrativa sino contra cualquier autoridad a quien corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza materia de ley o acto administrativo.Referencia: Expedientes D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y D-1819.Acciones públicas de inconstitucionalidad contra los artículos 1o. (parcial), 2o. inciso segundo, 3o. (parcial), 5o. (parcial), 9o. parágrafo, y contra toda la Ley 393 de 1997, "Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política".Actores: Francisco Cuello Duarte, Luis Alonso Colmenares Rodríguez, Jorge Leyva Valenzuela, Franky Urrego Ortíz, Luis Carlos Zamora Reyes, Jaime Enrigue Lozano Zamudio, Jorge Enrique Burgos Martínez y Héctor García GarcíaCon el respeto debido por la decisión mayoritaria, adoptada por la Sala Plena de la Corporación en el asunto de la referencia, procedemos a exponer las razones de nuestro salvamento de voto parcial a dicha decisión, en los siguientes términos:1. Por decisión de la mayoría se declaró inexequible la expresión “administrativa”, contenida en el art. 5 de la ley 393 de 1997, con fundamento en las siguientes consideraciones:El artículo 1o. de la referida ley, en desarrollo del artículo 87 constitucional, al definir el objeto de la acción de cumplimiento, legitima a toda persona para acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos, sin hacer distinción en cuanto a la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento.“Por su parte, el artículo 5 comienza con el siguiente título: “Autoridad pública contra quien se dirige”. Se trata entonces, de una norma de carácter afirmativa, en el sentido de que procede contra este tipo de autoridad pública, pero no exclusivamente contra la administrativa, como lo dispone el contenido del artículo 5, porque en la medida en que el constituyente no diferenció la autoridad contra la cual procede la acción, ni le impuso limitaciones a ello, mal puede el legislador hacerlo con violación de los derechos de las personas. Y es que, son las autoridades públicas en general, y no sólo las administrativas, a quienes les corresponde cumplir lo dispuesto en las leyes y en los actos administrativos; son ellas las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes que les imponen el cumplimiento de específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la ley. Y a ello hay que agregar, que los actos administrativos, generales o particulares, constituyen una forma de concreción de la ley y de ejecución de la misma, razón por la cual es deber de las autoridades públicas en general, asegurar su efectivo cumplimiento”. Adicionalmente el art. 8 de la ley dice que la acción de cumplimiento procede contra la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas de fuerza de ley o actos administrativos.“No ofrece duda a la Sala que, conforme a esta disposición, y a lo preceptuado en el ordenamiento superior, la acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo procesal, a la autoridad renuente en general, en el cumplimiento de la ley o del acto administrativo” En consecuencia, como la norma constitucional no excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente, la expresión “administrativa”, a que alude la norma del art. 5 en cuestión es inconstitucional.2. Consideramos que la decisión que ha debido adoptarse, conforme a lo propuesto inicialmente en la Ponencia, era la de declarar exequible la expresión “autoridad administrativa” contenida en el art. 5 de la ley 393 97, bajo la condición de que se entendiera que la acción de cumplimiento no sólo puede dirigirse contra la autoridad administrativa, sino contra cualquier autoridad a quien corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo. Por lo tanto, estimamos que no era procedente declarar inexequible la aludida expresión “administrativa”.En efecto, en el proyecto elaborado por los Ponentes se justificaba la decisión propuesta con fundamento en los siguientes razonamientos: “Examinado el cargo, bajo la óptica limitada y restrictiva del demandante, esto es, referida exclusivamente a la norma del artículo 5º, habría que admitir su prosperidad. Sin embargo, a juicio de la Sala, el análisis de la situación planteada obliga a estudiar en conjunto la preceptiva de la ley 393 97, en cuanto desarrolla su naturaleza, objetivos y los alcances del ejercicio del derecho de acción, en la modalidad de cumplimiento de las leyes y de los actos administrativos. En efecto: a) El artículo 1o. claramente define el objeto de la acción de cumplimiento, en el sentido de legitimar a toda persona para acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.” “No hace distinción la norma, en cuanto a la autoridad legitimada por pasiva en el proceso, es decir, contra la cual se pueda ejercer la acción de cumplimiento”.“b) El artículo 5º, encabezado con la expresión “Autoridad pública contra quien se dirige” la acción, no la restringe a la autoridad administrativa; la norma es mas bien afirmativa, en el sentido de que procede contra este tipo de autoridad, pero no exclusivamente contra ésta, porque el legislador partió del supuesto cierto de que las autoridades administrativas, a quienes les corresponde cumplir una variedad de cometidos administrativos, son las destinatarias normales de un sinnúmero de leyes administrativas que les imponen el cumplimiento de específicas tareas, que naturalmente conllevan la ejecución o el cumplimiento de la ley. Y si a ello agregamos, que los actos administrativos, generales o particulares, constituyen una forma de concreción de la ley y de ejecución de la misma, es deber de las autoridades administrativas asegurar su efectivo cumplimiento”.“Conviene agregar que cuando se habla de autoridad administrativa, no se alude al aspecto orgánico, como sería el referido a los órganos que hacen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, sino a quienes cumplen funciones administrativas, sin interesar para nada la rama del poder público a la cual pertenezca la autoridad”. “En tal virtud, si eventualmente los jueces cumplen funciones administrativas, ellos pueden ser considerados como autoridad administrativa para efectos del ejercicio de la acción de cumplimiento. No obstante, cuando desarrollan función jurisdiccional y en consecuencia, aplican el derecho en los casos concretos de un proceso judicial, no es procedente a través de la acción de cumplimiento exigir el cumplimiento de la ley, por las siguientes razones: El juez propiamente no es un funcionario ejecutor de la ley, simplemente actúa o revela la voluntad de la ley, en un caso concreto, con autoridad de cosa juzgada, a través de la fórmulas propias del proceso judicial; Cuando el juez omite el cumplimiento de una actuación procesal y por lo tanto incumple la ley, el afectado con la omisión puede acudir a los diversos medios o recursos de protección judicial, e incluso a la acción de tutela cuando se evidencie una dilación manifiesta e injustificada; e igualmente, cuando el juez se rebela a aplicar la norma que corresponde en una situación concreta, el afectado puede acudir a dichos medios o recursos, y eventualmente a la acción de tutela cuando se configure una vía de hecho”.“c) En forma directa, concreta y específica, el artículo 8o. de la Ley 393 de 1997 dispone: "La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley".“No ofrece duda a la Sala que, conforme a esta disposición, la acción de cumplimiento tiene como destinatario o sujeto pasivo procesal a la autoridad renuente, en general, en el cumplimiento de la ley o del acto administrativo. En tal virtud, la norma no excluye a ninguna autoridad de la acción, como tampoco califica a la autoridad o sujeto contra el cual se dirige la pretensión correspondiente”.“En este orden de ideas y con las precisiones anotadas, se concluye que una interpretación armónica de las disposiciones antes mencionadas conduce a que la acción de cumplimiento procede de modo general contra cualquier autoridad que incumpla la ley o un acto administrativo, sin que importe la rama del poder público a la cual pertenezca”. “Por lo tanto, se declarará exequible el fragmento acusado del artículo 5o, bajo la condición de que se entienda que la acción de cumplimiento no sólo puede dirigirse contra la autoridad administrativa sino contra cualquier autoridad a quien corresponda el cumplimiento de una norma con fuerza materia de ley o acto administrativo”.3. Como puede observarse, existe cierta coincidencia en la motivación de la decisión mayoritaria y la que aparecía consignada en el proyecto de fallo. El motivo de la discrepancia obedeció a que consideramos que una interpretación armónica de los mencionados textos de la ley 393 97, conducía a declarar exequible lo acusado en forma condicionada, y no a declarar la inexequibilidad de la expresión “administrativa”. Fecha ut supra,ANTONIO BARRERA CARBONELLMagistradoEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoHERNANDO HERRERA VERGARAMagistrado