Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-157 98ACCION DE CUMPLIMIENTO-Procedencia respecto de normas que establezcan gastos (Salvamento de voto)Lo que se buscó en 1991 con la aprobación del artículo 87 de la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las numerosas normas expedidas en el país y consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas jurídicas, constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes de gastos si no hay recursos para efectuarlos. Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos ocupa, es exactamente lo contrario: que el Estado decrete gastos, sin límite ni medida -para acallar, por ejemplo, reclamos regionales, protestas populares, huelgas o críticas de la opinión pública-, y que se reserve el derecho de cumplir o no los compromisos contraidos. En síntesis, es lícito y constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los desilusiona después con el incumplimiento de las mismas, y finalmente se los despoja del único mecanismo judicial del que los dotó el Constituyente para su defensa.Referencia: Expedientes acumulados D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y D-1819Los suscritos magistrados, con el debido respeto, expresamos nuestro disentimiento acerca de la decisión adoptada en la Sentencia, en lo referente al parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, que a nuestro juicio ha debido ser declarado inexequible.Dispone el indicado aparte normativo: "La acción regulada en la presente Ley (acción de cumplimiento) no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".Basta leer el artículo 87 de la Constitución para verificar que la distinción introducida por el legislador lo vulnera, y de manera ostensible, pues mientras aquél plasma un mecanismo orientado a hacer que se cumplan las leyes y actos administrativos en todos los campos, de manera general y sin exclusiones de ningún tipo, la norma de menor jerarquía entra a distinguir donde no lo hizo el Constituyente y hace improcedente la acción, sin fundamento constitucional alguno, cuando se trate de gastos.Es evidente que la norma legal disminuye drásticamente el alcance del mandato superior y cambia su sentido, al punto de convertir la viabilidad del instrumento en algo excepcional. La acción de cumplimiento, por virtud del parágrafo en mención y ahora merced al respaldo de la Corte Constitucional, ha sido desvirtuada y reducida a su mínima expresión.Dice la mayoría que "de la ausencia literal de restricciones aplicables a un enunciado constitucional no se sigue siempre que la limitación de orden legal sea en todo caso inconstitucional, puesto que la misma puede resultar imperiosa a partir de una interpretación sistemática de la Constitución".No compartimos el argumento. En primer lugar, nada dentro del sistema instituido en 1991 limita la acción de cumplimiento en los términos concebidos por la disposición acusada. En segundo lugar, una cosa es interpretar sistemáticamente preceptos constitucionales existentes y otra muy distinta excusarse en tal método para forzar el sentido de la normatividad, creando proposiciones que, por hacerlos inocuos, contrarían los mandatos del Constituyente, o estableciendo reglas constitucionales que no existen.La Corte Constitucional, en Sentencia C-531 del 11 de noviembre de 1993, con ponencia del H. Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, declaró inexequible la definición legal plasmada en el Decreto 2591 de 1991 sobre el concepto "perjuicio irremediable", usado en el artículo 86 de la Constitución en el caso de la acción de tutela. Resolviendo con base en un criterio totalmente contrario al que ahora se acoge, la Sala Plena de la Corte dijo entonces que la definición legal, hallada por eso violatoria de la Constitución, había optado por sustituir la hipótesis abierta de carácter fáctico contemplada en la Constitución por un juicio hipotético sobre la eventualidad y alcance del perjuicio que podía concretarse."De mantenerse la definición legal -señaló la Sentencia- la norma constitucional de tipo abierto se convertiría en norma cerrada". Y añadió: "La conservación de la definición legal y su exequibilidad tendrían el efecto de modificar la naturaleza abierta de la norma constitucional. Se produciría de hecho una reforma constitucional a través de un procedimiento no permitido, lo que demuestra que el poder interpretativo propio del legislador ha trascendido la actividad puramente legislativa".Los suscritos magistrados pensamos que el mismo fenómeno -y de manera mucho más protuberante- se ha configurado en el presente caso. A nadie escapa, por la sola confrontación de textos, que no es lo mismo decir, en una norma abierta, general y amplia -la constitucional- que "toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo", y expresar en un mandato restrictivo -el de la ley- que dicha acción "no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".El precepto legal contempla una excepción a la regla general. Esta, por su parte, fue plasmada en la Constitución Política. Y no necesitamos elucubrar demasiado sobre el tema de las competencias en un Estado de Derecho para concluir que la única autoridad facultada para introducir excepciones a una norma es aquella que la expidió. O, en otros términos, que la disposición inferior no puede prever excepciones respecto de un precepto de superior jerarquía.Señala el Fallo que las órdenes de gastos contenidas en las leyes "no generan constitucionalmente a cargo del Congreso o de la administración correlativos deberes de gastos" y que, en consecuencia, "no puede extenderse a este componente de las normas legales la acción de cumplimiento".Afirma también que "la aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria pero no suficiente para poder llevarlo a cabo", y cita el artículo 345 de la Constitución Política, según el cual no puede hacerse erogación alguna con cargo al Tesoro que no se halle incluida en la ley de presupuesto.Consideramos que la argumentación expuesta carece de sentido lógico y desfigura las reglas constitucionales al respecto, pues confunde la exigencia que en efecto consagra el artículo 345 de la Carta para la realización de gastos -que se hallen previstos en el presupuesto- con la prohibición -en modo alguno deducida de las normas constitucionales- de acudir al mecanismo judicial de la acción de cumplimiento para lograr que lo aprobado por la ley sobre gastos se haga efectivo.Lo que se buscó en 1991 con la aprobación del artículo 87 de la Carta fue, justamente, contrarrestar el fenómeno de las numerosas normas expedidas en el país y consuetudinariamente incumplidas, incluyendo las que ordenaban gastos. Un Estado serio y consecuente opta por una de dos vías: cumple las leyes que decretan gastos, las cuales, en cuanto normas jurídicas, constituyen mandatos que deben tener efectividad en la vida real, o se abstiene de aprobar leyes de gastos si no hay recursos para efectuarlos.Pero lo que resulta de la norma enjuiciada, y del Fallo que nos ocupa, es exactamente lo contrario: que el Estado decrete gastos, sin límite ni medida -para acallar, por ejemplo, reclamos regionales, protestas populares, huelgas o críticas de la opinión pública-, y que se reserve el derecho de cumplir o no los compromisos contraidos. En síntesis, es lícito y constitucional el engaño a los gobernados, a quienes se ilusiona primero con leyes aprobatorias de gastos, se los desilusiona después con el incumplimiento de las mismas, y finalmente se los despoja del único mecanismo judicial del que los dotó el Constituyente para su defensa.CARLOS GAVIRIA DIAZMagistradoJOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistradoFecha, ut supra