Aclaración de voto de la Magistrada María Victoria Calle Correa a la Sentencia C-156 de 2013PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza del vicio de inconstitucionalidad (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio en que se incurre cuando el legislador lo desconoce (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Propósito (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No cuestiona la introducción subrepticia o sorpresiva de las proposiciones aditivas o modificatorias de un determinado proyecto de ley (Aclaración de voto) TRANSPARENCIA EN DEBATE PARLAMENTARIO-Se logra mediante el principio de unidad de materia (Aclaración de voto) La incorporación de la norma que carece de todo tipo de conexión temática directa, teleológica, sistemática o por consecuencia al debate de una determinada ley puede ser sorpresiva o no. El principio de unidad de materia, antes que cuestionar la manera como una norma es introducida a un debate parlamentario, cuestiona que la misma carezca de conexión temática de algún tipo con el debate parlamentario del proyecto que incluye tal norma. La aparición de normas en un proceso legislativo puede considerarse sorpresiva, por muchas razones. Por ejemplo, porque se desconoció el procedimiento establecido en el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) para tramitar la introducción y votación de una proposición aditiva ante una determinada Comisión o Plenaria, o por que se introdujo la nueva proposición en el cuarto y último debate del proceso, desconociendo abiertamente el principio de consecutividad, que demanda que las dos Cámaras legislativas debatan y voten todas las propuestas normativas (salvadas las posibilidades de modificaciones y enmiendas). El principio de unidad de materia no cuestiona la introducción subrepticia o sorpresiva de las proposiciones aditivas o modificatorias de un determinado proyecto de ley. Este principio se ocupa, principalmente, de evitar que disposiciones completamente ajenas a un determinado debate parlamentario puedan ser tramitadas durante el mismo. No es posible introducir, por ejemplo, una norma que se ocupa de establecer una modificación tributaria en materia de inversiones en títulos valores, dentro de una ley cuyo único objeto es organizar el departamento de atención al ciudadano en las estaciones de policía de las cabeceras municipales. Sin importar si la norma específica estuvo presente en el proyecto de ley desde el momento de su presentación ante el Congreso o si fue introducida posteriormente, se violaría la Constitución. El reproche constitucional frente a una violación al principio de unidad de materia, en resumen, tiene por objeto evitar que el Congreso apruebe una norma legal específica sin una verdadera deliberación. Evitando el que la población y la ciudadanía en general tenga conocimiento de que una disposición de ese tipo, es objeto de debate en el Congreso de la República. La transparencia en el debate parlamentario que reivindica la Sala Plena de la Corporación, y que acompaño con mi voto, se logra mediante el principio de unidad de materia, puesto que éste evita que el principal foro de la democracia representativa tramite propuestas legislativas que no hagan parte, de una u otra forma, del debate amplio y genérico que suponga la aprobación de un determinado proyecto de ley en que dicha norma se incorpora. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición (Aclaración de voto) PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance (Aclaración de voto) VICIO DE UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-No supone un vicio de constitucionalidad de carácter material (Aclaración de voto) VICIO AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Es material sólo en referencia a la materia de la ley de la cual hace parte, no a los contenidos materiales de la Carta Política (Aclaración de voto)Al indicar la Sala Plena que el vicio del principio de unidad de materia es, valga la redundancia, de carácter material, puede generarse un equívoco. Podría creerse, erróneamente, que la violación al principio de unidad de materia supone un vicio de constitucionalidad de carácter material, lo cual, claramente, es un error. Como se indicó, este tipo de violación, supone la desconexión total de las materias tratadas por una norma con la cuestión principal de la cual se ocupa la ley de la que hace parte. Por tanto es una comparación entre las materias de la norma y del resto del proyecto de ley, no una comparación entre las materias de la disposición y los contenidos materiales de la Constitución Política. Cuando la Corte Constitucional considera que una norma violó el principio de unidad de materia y que en tal sentido es inconstitucional, no está afirmando que la disposición legal declarada inexequible sean contraria, materialmente, a la Carta Fundamental. No está diciendo que, mientras el orden constitucional sea el mismo, dicha norma no podrá ser expedida. En tales eventos, lo que deja en claro la jurisprudencia es que la norma analizada y excluida del ordenamiento legal, no puede ser aprobada dentro de una ley cuya materia principal sea aquella que trataba la ley efectivamente analizada. Nada se dice respecto a si se puede o no incluir en proyectos de ley que se ocupen de materias diferentes a aquella que tenía la ley analizada, ni, mucho menos, si la norma afecta materialmente algún contenido específico de la Constitución. El vicio al principio de unidad de materia es material sólo en referencia a la materia de la ley de la cual hace parte, no a los contenidos materiales de la Carta Política. Como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, cuando el Congreso desconoce el principio de unidad de materia incurre en un vicio de procedimiento en la formación de la ley. Es un vicio de procedimiento de carácter sustantivo y no puramente formal, pero, en todo caso, un vicio de procedimiento en la formación de la ley, no un vicio material de la Constitución. Referencia: Expediente D-9185Demandante: Bernardo Andrés Carvajal SánchezDemanda de inconstitucionalidad contra el artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010–2104” Magistrado ponente LUIS ERNESTO VARGAS SILVAComparto la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-156 de 2013. No obstante, considero necesario hacer una aclaración sobre el tipo de vicio en que se incurre cuando el legislador desconoce el principio de unidad de materia, tal como paso a explicar a continuación.
1. En el apartado (1.5.) de las consideraciones, luego de indicar que la Sala se declararía inhibida para pronunciarse acerca de los cargos en relación con la violación de los principios de consecutividad, identidad flexible y ausencia de debate, se refiere a la vulneración del principio de unidad de materia en los siguientes términos, “Una aclaración especial debe efectuarse sobre el cargo por violación al principio de unidad de materia, dado que la jurisprudencia constitucional lo considera un vicio con entidad sustantiva, debido a que se configura cuando el contenido material de la disposición objeto de estudio no guarda una conexión temática, teleológica y sistemática con el título y el conjunto de artículos que componen el estatuto al que pertenece. Este principio tiene como propósito proteger la transparencia el trámite legislativo, evitar la incorporación sorpresiva de disposiciones ajenas al objeto central de la regulación y preservar al margen el orden jurídico.”
2. Comparto plenamente la afirmación, precisando que la incorporación de la norma que carece de todo tipo de conexión temática directa, teleológica, sistemática o por consecuencia al debate de una determinada ley puede ser sorpresiva o no. El principio de unidad de materia, antes que cuestionar la manera como una norma es introducida a un debate parlamentario, cuestiona que la misma carezca de conexión temática de algún tipo con el debate parlamentario del proyecto que incluye tal norma. 2.1. La aparición de normas en un proceso legislativo puede considerarse sorpresiva, por muchas razones. Por ejemplo, porque se desconoció el procedimiento establecido en el reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992) para tramitar la introducción y votación de una proposición aditiva ante una determinada Comisión o Plenaria, o por que se introdujo la nueva proposición en el cuarto y último debate del proceso, desconociendo abiertamente el principio de consecutividad, que demanda que las dos Cámaras legislativas debatan y voten todas las propuestas normativas (salvadas las posibilidades de modificaciones y enmiendas). 2.2. El principio de unidad de materia no cuestiona la introducción subrepticia o sorpresiva de las proposiciones aditivas o modificatorias de un determinado proyecto de ley. Este principio se ocupa, principalmente, de evitar que disposiciones completamente ajenas a un determinado debate parlamentario puedan ser tramitadas durante el mismo. No es posible introducir, por ejemplo, una norma que se ocupa de establecer una modificación tributaria en materia de inversiones en títulos valores, dentro de una ley cuyo único objeto es organizar el departamento de atención al ciudadano en las estaciones de policía de las cabeceras municipales. Sin importar si la norma específica estuvo presente en el proyecto de ley desde el momento de su presentación ante el Congreso o si fue introducida posteriormente, se violaría la Constitución. El reproche constitucional frente a una violación al principio de unidad de materia, en resumen, tiene por objeto evitar que el Congreso apruebe una norma legal específica sin una verdadera deliberación. Evitando el que la población y la ciudadanía en general tenga conocimiento de que una disposición de ese tipo, es objeto de debate en el Congreso de la República. 2.3. La transparencia en el debate parlamentario que reivindica la Sala Plena de la Corporación, y que acompaño con mi voto, se logra mediante el principio de unidad de materia, puesto que éste evita que el principal foro de la democracia representativa tramite propuestas legislativas que no hagan parte, de una u otra forma, del debate amplio y genérico que suponga la aprobación de un determinado proyecto de ley en que dicha norma se incorpora.
3. Posteriormente continúa la Sala Plena el análisis de la cuestión en los siguientes términos, “Dado su carácter material, las consideraciones efectuadas sobre la decisión inhibitoria en relación con los cuestionamientos sobre el trámite, no cobija, en principio, al cargo por violación al principio de unidad de materia. Sin embargo, observa la Sala que una vez la disposición demandada fue subrogada por el artículo 24 de la Ley 1564, no resulta procedente abordar el análisis de fondo, pues el artículo 199 de la Ley 1450 hacía parte de un ordenamiento caracterizado por un objeto general y finalidad distintos a los de la Ley 1564. Mientras el primero se hallaba en el Plan Nacional de Desarrollo, el segundo hace parte del Código General del Proceso, leyes que abordan materias diversas, razón por la cual los cargos de la demanda pierden su certeza frente a la nueva normatividad, o que ocurre también con las intervenciones ciudadanas y el concepto del Procurador. En otros términos, como la discusión sobre la conexión temática, teleológica y sistemática entre la disposición demandada se efectuó tomando como referencia el Plan Nacional de Desarrollo, no es posible extrapolar razonablemente esos argumentos a una eventual conexión entre el contenido normativo objeto de análisis y el Código General del Proceso.”3.1. Estoy plenamente de acuerdo con la conclusión a la cual arriba la Sala. Demostrar que el Congreso de la República no podía introducir al ordenamiento jurídico una norma en el contexto de un determinado debate legislativo, por carecer de cualquier tipo conexión con la materia tratada en el proyecto de ley del cual la norma hace parte, no es un argumento susceptible de ser considerado si la disposición legal acusada es vigente, pero no por hacer parte de aquella ley en la cual inicialmente fue aprobada, sino por hacer parte de una ley posterior distinta, con una materia central diferente. Demostrar que la introducción de una norma tributaria específica y concreta en un proyecto de ley sobre atención al ciudadano por parte de la policía en las cabeceras municipales, viola el principio de unidad de materia, no demuestra que a la introducción de dicha norma en un proyecto de ley con una materia diferente sea también violatorio de tal principio. La unidad de materia que guarde una disposición legal con la ley que la incorpora, supone una comparación entre la materia de dicha norma y la materia de dicha ley, concreta y específica. Puede ser violatorio de la transparencia de la deliberación en democracia debatir la norma tributaria en el contexto del proyecto de ley sobre atención al ciudadano por la policía, pero ello no dice nada acerca de la eventual vulneración de la Constitución, si el Congreso delibera y aprueba la norma en cuestión en una ley de asuntos comerciales sobre inversiones de capital, o el Código del Comercio. En tal caso, al tener una materia diferente, la ley que incluye la norma es acusada, y supone un análisis diferente, a saber, comparar la materia de la norma acusada con la materia de la nueva ley que la incorpora. 3.2. No obstante, es preciso hacer una aclaración final. Al indicar la Sala Plena que el vicio del principio de unidad de materia es, valga la redundancia, de carácter material, puede generarse un equívoco. Podría creerse, erróneamente, que la violación al principio de unidad de materia supone un vicio de constitucionalidad de carácter material, lo cual, claramente, es un error. Como se indicó, este tipo de violación, supone la desconexión total de las materias tratadas por una norma con la cuestión principal de la cual se ocupa la ley de la que hace parte. Por tanto es una comparación entre las materias de la norma y del resto del proyecto de ley, no una comparación entre las materias de la disposición y los contenidos materiales de la Constitución Política. Cuando la Corte Constitucional considera que una norma violó el principio de unidad de materia y que en tal sentido es inconstitucional, no está afirmando que la disposición legal declarada inexequible sean contraria, materialmente, a la Carta Fundamental. No está diciendo que, mientras el orden constitucional sea el mismo, dicha norma no podrá ser expedida. En tales eventos, lo que deja en claro la jurisprudencia es que la norma analizada y excluida del ordenamiento legal, no puede ser aprobada dentro de una ley cuya materia principal sea aquella que trataba la ley efectivamente analizada. Nada se dice respecto a si se puede o no incluir en proyectos de ley que se ocupen de materias diferentes a aquella que tenía la ley analizada, ni, mucho menos, si la norma afecta materialmente algún contenido específico de la Constitución. El vicio al principio de unidad de materia es material sólo en referencia a la materia de la ley de la cual hace parte, no a los contenidos materiales de la Carta Política. 3.3. Como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, cuando el Congreso desconoce el principio de unidad de materia incurre en un vicio de procedimiento en la formación de la ley. Es un vicio de procedimiento de carácter sustantivo y no puramente formal, pero, en todo caso, un vicio de procedimiento en la formación de la ley, no un vicio material de la Constitución. En tal sentido aclaro el voto con el cual acompaño la decisión adoptada por esta Corporación en la sentencia C-156 de 2013. Fecha ut supra.MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada