SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOSMARÍA VICTORIA CALLE CORREA YALBERTO ROJAS RÍOSA LA SENTENCIA C-155 16DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Vulneración de la autonomía territorial (Salvamento de voto)TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Recaudos logrados en virtud suya son recursos endógenos de los municipios y distritos (Salvamento de voto)INTERVENCION LEGISLATIVA EN RECURSOS ENDOGENOS-Supuestos (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Concurría uno de los supuestos contemplados en la jurisprudencia para interferir en la destinación de recursos obtenidos por gravamen de alumbrado público, pero medida no era proporcional (Salvamento de voto)CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Medida no es necesaria (Salvamento de voto)TRIBUTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Darle los caracteres de impuesto habría implicado mantener una fuente de financiación posible y suficiente del servicio público, sin anular la facultad de los entes territoriales para fijarles con autonomía otros destinos a los recaudos (Salvamento de voto)IMPUESTO DE ALUMBRADO PUBLICO-Tanto decisión legislativa de convertirlo en contribución especial, como la de la Corte de convalidarla, parecen estar nutridas por una desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa, y de autonomía territorial (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONAL SOBRE CONTRIBUCION ESPECIAL PARA ALUMBRADO PUBLICO-Debió realizarse escrutinio estricto de constitucionalidad (Salvamento de voto)Expediente: D-10911 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 191 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”” Actor: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt Magistrado Ponente:ALEJANDRO LINARES CANTILLOCon el debido respeto por las decisiones de la Corte, salvamos el voto.1. En este caso debía definirse si el legislador vulneró la autonomía de los entes territoriales, al haber configurado el tributo territorial de alumbrado público como una contribución especial y, en consecuencia, con destinación específica. Este problema parece haberlo identificado adecuadamente la Sala hacia el comienzo de las consideraciones. No obstante haberlo identificado, la Corte no lo resolvió. En vez de eso, fue elevando su nivel de abstracción para pasar a preguntarse si el legislador puede configurar un tributo territorial como una contribución especial, y una vez respondió que sí puede hacerlo, dio un salto argumentativo para concluir que, en consecuencia, también podía configurar esta en particular –de alumbrado público- como contribución especial, y darle destinación específica a sus recaudos. Discrepamos, sin embargo, de esta forma de razonar. Si bien es posible que mediante ley se creen contribuciones especiales de carácter territorial, consideramos que vulnera la autonomía territorial que la de alumbrado público específicamente se hubiera configurado de esa forma. Así, nuestro disentimiento no se centra en señalar que el Congreso no pueda crear contribuciones especiales territoriales, sino en que no podía crear esta en particular, toda vez que esa decisión desconoce la autonomía territorial.2. El tributo de alumbrado público es territorial, como lo reconoce expresamente la Sala, y los recaudados logrados en virtud suya son recursos endógenos de los municipios y distritos. Por serlo, en principio, el destino de estos recursos debe ser definido por las autoridades territoriales, y en esa materia las competencias del Congreso se encuentran entonces restringidas. No obstante, la norma demandada en este caso dispone que no son las autoridades territoriales las que definen la destinación del tributo de alumbrado público, sino que es el legislador directamente quien lo hace, al darle el carácter de una contribución especial. Por lo tanto, hay una notoria interferencia en la autonomía de las entidades territoriales, pues por tratarse de un tributo territorial que da lugar a recursos endógenos es a ellas en primer lugar a quienes le compete, por mandato de la Constitución, determinar su destinación fiscal. Ciertamente, como se precisó en el párrafo anterior, esa constatación no es suficiente para considerar que el tributo es inconstitucional, pues se trata hasta el momento de una interferencia, que puede estar justificada. Pero sí es suficiente para que en el examen de constitucionalidad del precepto se aplique el juicio de razonabilidad empleado por la Corte en su jurisprudencia, en casos en los cuales el legislador interviene en la destinación de recursos territoriales endógenos. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la ley puede intervenir las rentas endógenas o propias de los entes territoriales en tres supuestos, y solo si además la medida persigue un fin legítimo, es adecuada, necesaria y proporcional. Como sostuvo esta Corporación recientemente, en la sentencia C-262 de 2015: “(i) En primer lugar, el legislador puede intervenir en la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que la ley debe destinar un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble “a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción”. Como se ve, a pesar de que el impuesto predial unificado es un tributo estrictamente territorial, al ser un gravamen sobre la propiedad inmueble un porcentaje de sus recaudos se debe destinar mediante ley a las áreas precisadas debidamente en la Constitución. (ii) En segundo lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica interna o externa. La Constitución contempla una hipótesis, si bien para los casos de estado de guerra exterior, en el artículo 362 cuando dice que los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y por ende “la ley” no puede trasladarlos a la Nación, “salvo temporalmente en caso de guerra exterior”. Igualmente la jurisprudencia ha sostenido que puede interferir en la destinación de un ingreso territorial, como por ejemplo la sobretasa a la gasolina, “con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes”.(iii) En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. En la sentencia C-089 de 2001 la Corte declaró exequible una norma que le fijaba un destino especial a un recurso endógeno, en la medida en que constituía “un mecanismo para contribuir al fortalecimiento de una institución [como la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, en serios problemas financieros] que por su naturaleza e impacto social, trasciende más allá del ámbito simplemente local”. Asimismo, en la sentencia C-925 de 2006 la Corte Constitucional reiteró esta jurisprudencia, y admitió que mediante ley se restringiera el recaudo de un recurso endógeno, de propiedad de entidades territoriales, sobre la base de que concurría justamente este supuesto de habilitación de la intervención legislativa, toda vez que “los efectos no se restringen a la jurisdicción de cada región, sino que tienen implicaciones en el ámbito nacional”.(iv) Finalmente, en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los supuestos anteriores. En la sentencia C-925 de 2006 la Corporación sostuvo por tanto que “[v]erificada la concurrencia de uno de los supuestos fijados por la jurisprudencia constitucional para la intervención del legislador en los recursos endógenos de las entidades territoriales, debe la Corte analizar si esa restricción se ajusta a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad al fin constitucional buscado por el legislador, de forma tal que resulte protegido el grado de autonomía de las entidades territoriales”.”3. Pues bien, en este caso concurría uno de los supuestos contemplados en la jurisprudencia para interferir en la destinación de los recursos obtenidos por el gravamen de alumbrado público, pero la medida no era proporcional. En efecto, el asunto se subsume en el tercero de los supuestos mencionados. Desde la sentencia C-089 de 2001, la Corte ha sostenido que cabe establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”. La contribución de alumbrado público busca financiar la prestación eficiente y universal del servicio de alumbrado público, y este a su vez persigue mejorar las condiciones de vida y de seguridad no solo de los habitantes permanentes del respectivo ente territorial, sino también de quienes transitan o residen temporalmente en el lugar. Se trata entonces de una medida que busca trascender el ámbito puramente local o regional, pues impacta a todas las personas que de forma permanente o transitoria circulan por los diferentes municipios y distritos del país, sean o no sus residentes fijos. No obstante, el hecho de que concurra una hipótesis que habilita la interferencia legislativa en la destinación de recursos endógenos, no significa que la medida esté justificada. La concurrencia de una hipótesis es una condición necesaria, pero insuficiente de intervención legislativa en la destinación de estos caudales. Como indicó la jurisprudencia, “en cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y proporcional” (sentencia C-262 de 2015).4. En este caso, sin embargo, aunque la norma legal cuestionada persigue adecuadamente un fin legítimo, resulta innecesaria para alcanzar ese propósito. La finalidad que se busca con la contribución es financiar la prestación eficiente y universal del servicio de alumbrado público y, con ello, mejorar las condiciones de vida y de seguridad no solo de los habitantes permanentes del respectivo ente territorial, sino también de quienes transitan o residen temporalmente en el lugar. La norma efectivamente contribuye a satisfacer ese cometido, al crear una contribución especial que tiene como exclusivo destino la financiación de ese servicio, y por lo tanto es una medida adecuada para ese fin. Sin embargo, en nuestro concepto, no es necesaria; es decir, hay otras formas de lograr la misma finalidad, sin sacrificar la autonomía de los entes territoriales en la determinación del destino de sus propios recursos. Por ejemplo, por la vía de configurar el tributo de alumbrado público como un impuesto. Debe decirse, al respecto, que la demandada no es la única configuración jurídicamente posible de un tributo de alumbrado público. Hasta la expedición de esta Ley, el de alumbrado público fue considerado razonablemente un impuesto. En este proceso, por lo demás, por ejemplo el ICDT clasificó el gravamen de alumbrado público en la categoría de los impuestos. Darle los caracteres de un impuesto habría implicado mantener una fuente de financiación posible y suficiente del servicio público, sin anular la facultad de los entes territoriales para fijarles con autonomía otros destinos a los recaudos. Es decir, habría sido una decisión balanceada pues, sin sacrificar la autonomía territorial, le daría un respaldo financiero al servicio territorial de alumbrado público. En contraste, en la norma demandada se sacrifica integralmente la autonomía territorial en la destinación de los recursos, no a cambio de propiciar una financiación inexistente del servicio público, pues esta existiría en caso de que el tributo fuera un impuesto, sino para forzar la destinación de sus recaudos únicamente a ese fin. Por ese motivo es desbalanceada, ya que carece de proporcionalidad.
5. En el fondo, tanto la decisión legislativa de convertir el impuesto de alumbrado público en una contribución especial, como la de la Corte de convalidarla, parecen estar nutridas por una desconfianza en los principios de descentralización política y administrativa, y de autonomía territorial. Como si se partiera de la base de que si no se les da, desde el nivel central, una destinación forzosa y específica a los recaudos obtenidos en virtud del tributo de alumbrado público, este servicio quedaría desfinanciado, o tendría un financiamiento insuficiente para cumplir los propósitos de prestación eficiente y universal. El problema es que en este proceso no se aportaron elementos de juicio para sustentar ese temor. Contrario al cual, la Constitución presupone una confianza en las capacidades colectivas de los entes territoriales para administrar y destinar adecuadamente sus propios recursos, y la jurisprudencia se ha construido precisamente como una forma de mantener viva esa confianza, porque resulta necesaria para llevar a efectos el compromiso constitucional de trabajar por una República unitaria pero “descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales” (CP art 1). Conviene en este punto no olvidar la experiencia institucional. La misión liderada por Lauchlin Currie hacia la mitad del siglo XX, reveló cierta ineficiencia de las administraciones locales. Pero, en paralelo, señaló que la ineficiencia no podía alimentar un proceso de desconfianza en la descentralización política y administrativa, y en la autonomía territorial, pues esto en vez de reducirla redundaba en mayor ineficiencia. Los problemas de administración local, para la época, parecían aconsejar al Estado la centralización de funciones. Pero esta centralización, a su vez, despojaba a los entes municipales de la responsabilidad que toda agrupación de esa naturaleza debe tener como participante en la dirección de los asuntos colectivos. Y la ausencia de responsabilidades locales reducía a su turno las experiencias comunales de autogestión y autogobierno, y con ello sus capacidades administrativas y políticas, lo cual conducía por su parte a incrementar los niveles de ineficiencia, y estos consecuencialmente repetían el ciclo de desconfianza en la descentralización administrativa. 6. Por estas razones, a nuestro juicio, la Corte ha debido reforzar esa confianza, por la vía de someter a un escrutinio estricto de constitucionalidad la norma bajo examen, en tanto supone sustraer desde el nivel central la competencia de las entidades territoriales para definir autónomamente la destinación del tributo de alumbrado público. De este modo no solo se desconoce la autonomía territorial, que exige un celoso control de constitucionalidad sobre las leyes que intervienen en la destinación de recursos territoriales endógenos, sino que además se alimenta el ciclo de desconfianza en la descentralización política y administrativa, y en la autonomía territorial, que termina por debilitar aún más en el futuro el compromiso constitucional de una República unitaria pero descentralizada, y con autonomía de sus entidades territoriales. Dado que la mayoría fue de otra opinión, decidimos salvar nuestro voto. Fecha ut supraMARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaALBERTO ROJAS RÍOSMagistrado