Sentencia C-148/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Sentencia C-148/25

 

 

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Exequibilidad parcial

 

(�) esta Corte declarar� la exequibilidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 �nicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esto significa que la decisi�n de exequibilidad solamente cobija aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza p�blica, la atenci�n humanitaria, los derechos y garant�as fundamentales de la poblaci�n civil, y la financiaci�n para esos prop�sitos espec�ficos, de conformidad con los t�rminos de esta providencia. En contraste, la Sala declarar� la inexequibilidad del referido decreto respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia hist�rica del ELN, los GAO y GDO, (ii) la concentraci�n de cultivos il�citos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS, (iv) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n por insuficiencia en la pol�tica social y (v) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia integral de la Corte Constitucional

 

ESTADOS DE EXCEPCION-Caracter�sticas

 

Los estados de excepci�n tienen cuatro caracter�sticas generales: son excepcionales, temporales, reglados y limitados. En conjunto, estas caracter�sticas constituyen un �l�mite y freno al abuso de la discrecionalidad� del presidente de la Rep�blica y un instrumento para �garantizar la vigencia y eficacia de la Constituci�n aun en situaciones de anormalidad�.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Control formal y material

 

ESTADO DE CONMOCI�N INTERIOR-Requisitos de orden formal

 

(�) la Constituci�n y la LEEE prev�n los siguientes tres requisitos formales que condicionan la validez constitucional del decreto legislativo que declara el estado de conmoci�n interior:1. La firma del presidente de la Rep�blica y de todos los ministros: el inciso 1 del art�culo 213 y el numeral 1 del art�culo 214 de la Constituci�n, as� como el art�culo 34 de la LEEE, prev�n que el estado de conmoci�n interior debe ser declarado por �el presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros�.2. La motivaci�n: los art�culos 213 de la Constituci�n y 8 de la LEEE disponen que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoci�n interior debe contener las razones que dieron lugar a la declaratoria. 3. La delimitaci�n temporal: el inciso 1 del art�culo 213 de la Constituci�n y los art�culos 34 y 35 de la LEEE establecen que el presidente de la Rep�blica podr� declarar la conmoci�n por un t�rmino no mayor a 90 d�as, prorrogable hasta por dos per�odos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Rep�blica.

 

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Jurisprudencia constitucional

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuesto f�ctico

 

El presupuesto f�ctico est� previsto en los art�culos 213 de la Constituci�n y 34 de la LEEE. Estas normas condicionan la declaratoria del estado de conmoci�n interior a la existencia de una �perturbaci�n del orden p�blico�. El presupuesto f�ctico es aquel que exige al presidente de la Rep�blica demostrar que la declaratoria de conmoci�n interior se sustenta en �la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteraci�n de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos�. El presupuesto f�ctico es el punto de partida �objetivo� de la declaratoria de conmoci�n interior. Esto es as�, porque exige que los hechos en los que se apoya la declaratoria sean susceptibles de demostraci�n emp�rica.

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuesto valorativo

 

El presupuesto valorativo est� previsto en los art�culos 213 de la Constituci�n, as� como en los art�culos 2 y 34 de la LEEE. Estas normas exigen que, para que la declaraci�n de conmoci�n interior sea procedente, la perturbaci�n del orden p�blico debe ser grave y extraordinaria, y debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El cumplimiento del presupuesto valorativo obliga al presidente de la Rep�blica a demostrar que su valoraci�n de que la perturbaci�n del orden p�blico que invoca cumple con estos requisitos es fundada y se basa en evidencia objetiva.

 

DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Grave alteraci�n del orden p�blico

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Presupuesto de suficiencia

 

El presupuesto de suficiencia busca garantizar que la declaratoria del estado de conmoci�n interior sea el ��ltimo recurso para defender al pueblo colombiano y a la organizaci�n institucional que �l se ha dado�. De este modo, el presidente de la Rep�blica �solo [�] puede acudir al estado de conmoci�n interior cuando las herramientas jur�dicas ordinarias con que cuenta el Estado no permitan conjurar la grave alteraci�n del orden p�blico que amenaza con disolver el acuerdo que posibilita la convivencia�. Desde esta perspectiva, para declarar el estado de conmoci�n interior, no basta que exista una perturbaci�n del orden p�blico ni tampoco que esta sea grave, extraordinaria e inminente. Es necesario, adem�s, que dentro de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional no existan mecanismos que permitan conjurar oportunamente la amenaza que se cierne contra la poblaci�n y la organizaci�n pol�tica del pa�s.

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Hechos que inusitadamente adquieren mayor intensidad

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Car�cter extraordinario de la perturbaci�n al orden p�blico

 

(�) en relaci�n con el car�cter extraordinario de los hechos y consideraciones que suscitan la declaratoria de un estado de conmoci�n interior, la Corte ha considerado que las circunstancias invocadas por el Gobierno nacional no pueden ser manifestaciones cr�nicas, permanentes o estructurales de un problema arraigado en el tiempo, sino situaciones sobrevinientes que representen una amenaza extraordinaria al orden constitucional. Esta distinci�n salvaguarda el principio de separaci�n de poderes y evita la normalizaci�n de facultades excepcionales frente a problem�ticas end�micas que deben ser atendidas mediante los mecanismos ordinarios del Estado. As�, �nicamente cuando se verifica un agravamiento inusitado de la situaci�n de orden p�blico, caracterizado por un escalamiento cualitativo o cuantitativo excepcional y verificable, es constitucionalmente admisible acudir a este r�gimen de excepci�n.

 

DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Hecho sobreviniente calificado

 

(�) la jurisprudencia constitucional ha establecido que los poderes de excepci�n no deben utilizarse para abordar problemas cr�nicos o estructurales. Sin embargo, esta Corte ha reconocido que, en circunstancias excepcionales, el agravamiento inusitado de problem�ticas estructurales debido a fen�menos sobrevinientes puede justificar la declaraci�n del estado de emergencia. En tales casos, el Gobierno nacional debe acreditar el agravamiento o la intensificaci�n de dicha situaci�n previa para demostrar el car�cter extraordinario de los hechos. En el estado de conmoci�n interior, al igual que en los estados de emergencia econ�mica, ecol�gica y social, la Sala resalta que no est� permitida la utilizaci�n expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas cr�nicos o estructurales. Tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepci�n.

 

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Cumplimiento del presupuesto f�ctico

 

(�) la Corte concluye que, en t�rminos generales, el Decreto 62 de 2025 satisface el presupuesto f�ctico. Esto es as�, porque el presidente de la Rep�blica prob� la existencia de una perturbaci�n del orden p�blico derivada de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteraci�n de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos.

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Hechos que no se constituyen perturbadores del orden p�blico

 

La Corte Constitucional ha estimado que no constituyen hechos perturbadores del orden p�blico: (i) las hip�tesis que te�ricamente describen una determinada capacidad de alteraci�n del orden p�blico, (ii) las afirmaciones de contenido exclusivamente ret�rico o pol�tico contenidas en la parte motiva del decreto y (iii) los riesgos hipot�ticos o eventuales de afectaci�n del orden p�blico.

 

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Cumplimiento parcial del presupuesto valorativo

 

(�) el Decreto 62 de 2025 satisface parcialmente el presupuesto valorativo. Si bien la categorizaci�n del Gobierno nacional de los hechos invocados como graves est� debidamente justificada y respaldada probatoriamente, no ocurre lo mismo con su valoraci�n como extraordinarios� la Corte considera que existen elementos que desacreditan su car�cter extraordinario y, por el contrario, sugieren su naturaleza cr�nica y estructural. Sobre el primer grupo de hechos -los del grupo 2-, la Sala Plena tambi�n observa que el Gobierno nacional valor� razonablemente que atentan de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana.

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Criterios para evaluar la grave perturbaci�n del orden p�blico

 

(�) la exigencia constitucional y estatutaria de gravedad demanda que la perturbaci�n del orden p�blico tenga un significativo �poder expansivo�, �capacidad desestabilizadora�, �potencial lesivo� y �cobertura�. La gravedad debe examinarse a partir de criterios no s�lo cuantitativos, sino tambi�n cualitativos

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Criterios para evaluar el car�cter extraordinario de la perturbaci�n del orden p�blico

 

(�) cuando el Gobierno nacional invoca hechos que den cuenta de problemas de esa �ndole, la declaraci�n de una conmoci�n interior resulta inconstitucional. Sin embargo, excepcionalmente, cuando un problema cr�nico, estructural o end�mico que ya hab�a sido advertido se agrava o agudiza de forma r�pida, imprevisible e inusitada, es decir, de una manera que excede el desarrollo esperado de un fen�meno y que desborda la capacidad institucional para atenderlo, es posible que el Gobierno nacional acuda al r�gimen de excepci�n de la conmoci�n interior. La jurisprudencia constitucional no exige sorpresa absoluta ni imprevisibilidad total, sino que la perturbaci�n sea objetivamente excepcional en relaci�n con el contexto previo, y que produzca un impacto inminente y grave en el funcionamiento de las instituciones y en el goce efectivo de los derechos.

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Hechos perturbadores que no tienen car�cter de extraordinarios

 

DECRETO DECLARATORIO DE CONMOCION INTERIOR-Afectaci�n inminente a la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o a la convivencia ciudadana

 

TRASLADOS PRESUPUESTALES-Competencia para efectuarlos

 

OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO-Tipos

 

DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE CONMOCION INTERIOR EN LA REGI�N DEL CATATUMBO-Cumplimiento del presupuesto de suficiencia

 

(�) la Sala considera que respecto de los hechos que fueron calificados en la secci�n 6.2 como graves, extraordinarios y que afectan inminentemente la convivencia ciudadana, la seguridad del Estado y la estabilidad de las instituciones, tambi�n se encuentra acreditado el presupuesto de suficiencia. Lo anterior por cuanto, aunque nuestra normativa otorga en abstracto facultades robustas al Gobierno nacional para atender perturbaciones del orden p�blico y garantizar los derechos de la poblaci�n civil ante eventos como el desplazamiento forzado y los confinamientos, incluso en un estado de �anormalidad normal�, lo cierto es que en este caso existen importantes evidencias de desbordamiento institucional e incapacidad de esos mecanismos para responder de forma oportuna y suficiente a una crisis de la magnitud de la que enfrenta la regi�n del Catatumbo y que continu� agrav�ndose despu�s de la declaraci�n del estado de conmoci�n interior.

 

REP�BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

SENTENCIA C-148 DE 2025

 

Referencia: expediente RE-361

 

Asunto: control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 24 de enero de 2025, �Por el cual se decreta el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�

 

Magistradas ponentes:

Natalia �ngel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger[1]

 

Bogot�, D. C., veintinueve (29) de abril de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular de las previstas por los art�culos 214.6 y 241.7 de la Constituci�n Pol�tica, y cumplidos todos los tr�mites y requisitos dispuestos en los art�culos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, dicta la siguiente

 

SENTENCIA

 

En la revisi�n de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 24 de enero de 2025, �Por el cual se decreta el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�.

 

Siglas y abreviaturas

 

La Corte utilizar� a lo largo del fallo varias siglas o abreviaturas para facilitar la lectura del texto. Las siglas y abreviaturas utilizadas son las siguientes:

 

 

S�ntesis de la decisi�n

 

La Corte Constitucional declar� la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025, que declar� el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o del Oro y Gonz�lez, en el departamento del Cesar. La Corte consider� que la declaraci�n del estado de conmoci�n interior era acorde con la Constituci�n, pero solamente en aqu�llas problem�ticas que no son estructurales, esto es, �lo relativo a: (i) los hechos y las medidas relacionadas con la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el Ej�rcito de Liberaci�n Nacional (ELN) y otros grupos armados organizados (GAO); (ii) los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil -incluida la poblaci�n firmante del Acuerdo Final de Paz (AFP) con las extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejercito del Pueblo (FARC-EP); y (iii) la crisis humanitaria derivada del aumento inusitado de desplazamientos forzados y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad del Estado para atenderla.

 

Frente a este conjunto de hechos, la Corte consider� que, adem�s de encontrarse debidamente acreditados �por lo que superaban el juicio del presupuesto f�ctico�, fueron correctamente calificados por el Gobierno nacional como graves y extraordinarios, as� como situaciones que atentaban de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Si bien la violencia, los ataques contra la poblaci�n civil por parte del ELN y los GAO, y la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinameintos, entre otros hechos victimizantes, no son fen�menos nuevos en la regi�n del Catatumbo, la Corte advirti� que estas problem�ticas se agravaron de forma r�pida e inusitada durante los primeros tres meses de 2025, de tal manera que su car�cter hist�rico no desvirtu� su condici�n extraordinaria. En consecuencia, para la Corte, tales hechos tambi�n satisfac�an el examen del presupuesto valorativo.

 

Para llegar a esta conclusi�n, la Corte tuvo en cuenta, entre otros elementos, los siguientes: (i) aumentos importantes en las cifras de homicidios, lesiones personales y desapariciones forzadas en los primeros 22 d�as del a�o, incluido el homicidio de al menos seis firmantes del AFP en un lapso de tres d�as. (ii) Un incremento sin precedentes de los desplazamientos forzados en la regi�n. Seg�n cifras de la Unidad para la Atenci�n y Reparaci�n Integral a las V�ctimas (UARIV), durante los primeros 22 d�as de enero de 2025, se registr� un aumento del 67% en el n�mero de v�ctimas de desplazamiento forzado en la regi�n �incluidas 180 personas firmantes del AFP y sus n�cleos familiares� en comparaci�n con el total de desplazamientos ocurridos en toda la regi�n a lo largo de 2024, as� como un aumento del 142 % frente al promedio anual de desplazamientos forzados del trienio anterior. Los datos de la UARIV y la Defensor�a del Pueblo muestran, adem�s, que los desplazamientos forzados masivos reportados entre enero y marzo de 2025 en la regi�n del Catatumbo fueron 41 veces superiores a los registrados por la UARIV durante todo el a�o 2023 en esa misma regi�n. Estas magnitudes permiten concluir que se trata del evento de desplazamiento forzado interno de mayor envergadura registrado en la historia reciente del pa�s, el cual, adem�s, se concentr� en un per�odo excepcionalmente breve. (iii). La existencia de m�s de 30.000 personas confinadas en la regi�n a finales de enero de 2025, cifra que supera ampliamente el total nacional de v�ctimas de este hecho victimizante inscritas en el Registro �nico de V�ctimas (RUV) durante 2024, y que resulta cercana al total nacional reportado en 2023 seg�n la misma fuente. (iv) Cambios cualitativos y cuantitativos en la din�mica de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, no solo en t�rminos de intensificaci�n de la confrontaci�n entre estos grupos delincuenciales, sino tambi�n de un aumento exponencial de los ataques directos contra la poblaci�n civil mediante el uso de nuevas tecnolog�as como drones y mecanismos de control social como los confinamientos.

 

De todas maneras, y en contraste con lo descrito anteriormente, la Corte concluy� que los dem�s hechos invocados por el Gobierno nacional para sustentar la declaraci�n del estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar correspond�an a problem�ticas estructurales que dichos territorios han enfrentado durante a�os y que no presentaron un agravamiento inusitado, raz�n por la cual no pod�an clasificarse como extraordinarias ni se ajustaban a los elementos del presupuesto valorativo. Estos hechos son: (i) la presencia hist�rica del ELN, los GAO y grupos delincuenciales organizados (GDO), (ii) la concentraci�n de cultivos il�citos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del Programa Nacional Integral de Sustituci�n de Cultivos (PNIS), (iv) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n por insuficiencia en la pol�tica social, y (v) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

La Corporaci�n reiter� que, en el estado de conmoci�n interior, no est� permitida la utilizaci�n expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas cr�nicos o estructurales, pues estos deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios. En consecuencia, declar� inexequible el Decreto 62 de 2025 respecto de este �ltimo conjunto de hechos.

 

En relaci�n con los hechos que superaron el examen del presupuesto valorativo, la Corte encontr� que el Decreto 62 de 2025 tambi�n cumpl�a con el presupuesto de suficiencia. Para la Corporaci�n, aunque el ordenamiento prev� un gran n�mero de facultades y mecanismos ordinarios a los que puede acudir el Gobierno nacional para enfrentar alteraciones del orden p�blico y crisis humanitarias, en este caso, existen elementos que evidencian su insuficiencia dada la magnitud, la gravedad y el car�cter inusitado de la crisis. �

 

En este sentido, la Corte constat� que las atribuciones ordinarias no son suficientes porque, debido al escalamiento s�bito e inusitado de la violencia en la regi�n, que deriv� en la mayor crisis humanitaria registrada en la historia reciente del pa�s, la capacidad de respuesta institucional fue desbordada. En consecuencia, la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 62 de 2025 solamente cobija aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza p�blica, la atenci�n humanitaria, los derechos y garant�as fundamentales de la poblaci�n civil, y la financiaci�n para esos prop�sitos espec�ficos.

 

Tabla de contenido

I.���� ANTECEDENTES. 6

1.��� Tr�mite procesal 6

2.��� Decreto objeto de revisi�n. 7

3.��� Pruebas 16

4.��� Intervenciones 16

5.��� Concepto de la Procuradur�a General de la Naci�n. 17

II.��� CONSIDERACIONES. 20

1.��� Competencia. 20

2.��� Problema jur�dico y metodolog�a de la decisi�n. 22

3.��� Los estado de excepci�n. 22

3.1.���� El r�gimen constitucional y estatutario de los estados de excepci�n. Reiteraci�n de jurisprudencia. 22

3.2.���� Requisitos formales y presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoci�n interior. Reiteraci�n de jurisprudencia. 24

3.2.1.� Requisitos formales 26

3.2.2.� Requisitos materiales 27

4.��� La jurisprudencia constitucional en materia de estados de excepci�n cuyo fundamento son problemas estructurales o cr�nicos 44

4.1.���� Pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del car�cter extraordinario de la perturbaci�n al orden p�blico como elemento del juicio valorativo. 44

4.2.���� Pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca del car�cter extraordinario o sobreviniente de los hechos invocados para declarar un estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica. 47

5.��� Examen de los requisitos formales del Decreto 62 de 2025. 52

5.1.���� Firma del presidente de la Rep�blica y de todos los ministros 52

5.2.���� Motivaci�n expresa y suficiente. 53

5.3.���� Delimitaci�n temporal 54

5.4.���� Delimitaci�n territorial 54

5.5. Verificaci�n de la comunicaci�n a los secretarios generales de la Organizaci�n de Estados Americanos y la Organizaci�n de las Naciones Unidas 56

6.��� Examen de los presupuestos materiales 56

6.1.���� Presupuesto f�ctico. 57

6.1.1.� Grupo 1: los problemas hist�ricos de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo� 57

6.1.2.� Grupo 2: hechos relacionados con el presunto agravamiento inusitado de la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo a partir del 16 de enero de 2025� 64

6.1.3.� Considerandos del ac�pite I de la parte motiva del decreto declaratorio que no se refieren a hechos concretos y verificables 74

6.2.���� Presupuesto valorativo. 77

6.2.1.� La gravedad de la perturbaci�n del orden p�blico. 78

6.2.2.� El car�cter extraordinario de la perturbaci�n del orden p�blico. 79

6.2.3.� Afectaci�n inminente a la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o a la convivencia ciudadana. 108

6.2.4.� Conclusi�n sobre el presupuesto valorativo. 113

6.3.���� Presupuesto de suficiencia. 115

6.3.1.� Resumen de los argumentos del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias 116

6.3.2.� Descripci�n general de las atribuciones, mecanismos y herramientas ordinarias a disposici�n del Gobierno nacional 126

6.3.3.� An�lisis global de la suficiencia de los mecanismos ordinarios a la luz de los argumentos y elementos de juicio aportados por el Gobierno nacional 135

6.3.4.� Conclusi�n sobre el juicio de suficiencia. 141

7.��� Conclusi�n. 142

III.�� DECISI�N.. 144

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Tr�mite procesal

 

1.                 El 24 de enero de 2025, el presidente de la Rep�blica dict� el Decreto Legislativo 62 de 2025, por medio del cual declar� �el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�, en ejercicio de la facultad prevista por el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica.

 

2.                 El 27 de enero de 2025, la Secretar�a Jur�dica de la Presidencia de la Rep�blica remiti� a la Corte Constitucional copia aut�ntica del Decreto Legislativo 62 de 2025^[2].

 

3.                 En la sesi�n de la Sala Plena del 28 de enero de 2025, el expediente de la referencia fue repartido por sorteo a la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera[3].

 

4.                 Mediante el auto de 31 de enero de 2025, la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera dispuso (i) avocar conocimiento del asunto; (ii) decretar la pr�ctica de pruebas[4]; (iii) fijar en lista el proceso en la Secretar�a General de la Corte Constitucional para los fines previstos por los art�culos 242.1 de la Constituci�n y 37 del Decreto 2067 de 1991; (iv) correr traslado a la Procuradur�a General de la Naci�n para el respectivo concepto; (v) comunicar la iniciaci�n del asunto al presidente de la Rep�blica y a los ministerios que conforman el Gobierno nacional, para exponer las razones que justifican la constitucionalidad del decreto sub examine y, por �ltimo, (vi) invitar a participar a distintas autoridades, organizaciones, instituciones y personas para que, si lo estimaban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025. Adem�s, por medio del Auto de 6 de febrero de 2025, la magistrada orden� el traslado de las grabaciones de las sesiones t�cnicas que se llevaron a cabo los d�as 31 de enero y 3 de febrero del mismo a�o, en el marco del tr�mite de seguimiento al cumplimiento de las �rdenes de la sentencia SU-020 de 2022, al expediente RE-361.

 

5.                 La Corte recibi� las pruebas solicitadas y el concepto de la Procuradur�a General de la Naci�n.

 

6.                 En sesi�n del 29 de abril de 2025, el proyecto de sentencia presentado por la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera fue derrotado en la Sala Plena. El nuevo reparto correspondi� a las magistradas Natalia �ngel Cabo y Cristina Pardo Schlesinger.

 

7.                 Cumplidos los tr�mites de rigor, la Sala Plena procede a analizar el Decreto Legislativo 62 de 2025.

 

2.                 Decreto objeto de revisi�n

 

8.                 A continuaci�n, la Sala transcribe el Decreto Legislativo 62 de 2025.

 

�DECRETO 62 DE 2025

(enero 24)

Por el cual se decreta el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar

 

EL PRESIDENTE DE LA REP�BLICA DE COLOMBIA, 

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica y el art�culo 34 de la Ley 137 de 1994, y

  

CONSIDERANDO 

  

Que el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica dispone que, �en caso de grave perturbaci�n del orden p�blico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic�a, el Presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros, podr� declarar el Estado de Conmoci�n Interior, en toda la Rep�blica o parte de ella, por t�rmino no mayor de noventa d�as, prorrogable hasta por dos per�odos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Rep�blica�. 

  

Que la declaratoria de estado de conmoci�n interior habilita al Gobierno nacional para dictar decretos legislativos en aras de conjurar las causas de la perturbaci�n al orden p�blico e impedir la extensi�n de sus efectos, para lo cual podr�, entre otras, suspender las leyes incompatibles con este estado de excepci�n. 

  

Que la Corte Constitucional ha reiterado de manera uniforme que el orden p�blico �remite a unas condiciones necesarias para el desenvolvimiento arm�nico y pac�fico de las relaciones sociales y, en consecuencia, para la realizaci�n de los derechos" (Sentencia C-802 de 2002) y que, a su vez, "el concepto cl�sico de orden p�blico, entendido como "el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos", debe completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado desenvolvimiento de la vida en sociedad. En este sentido, el orden p�blico debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana� (Sentencia C225 de 2017). 

  

Que los art�culos 213 y 214 de la Constituci�n Pol�tica, la Ley 137 de 1994 -Estatutaria de los Estados de Excepci�n-y los tratados internacionales que reconocen Derechos Humanos y proh�ben su limitaci�n en los estados de excepci�n prev�n requisitos formales y materiales que deben observar los estados de excepci�n y, en particular, el estado de conmoci�n interior.

  

Que los referidos requisitos formales y materiales de los decretos de declaratoria de los estados de conmoci�n interior han sido definidos por la Corte Constitucional en las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009, entre otras.

  

Que, a la luz de dichas sentencias, el decreto por medio del cual se declara un estado de conmoci�n interior debe observar los siguientes requisitos formales: (i) estar suscrito por el presidente de la Rep�blica y todos los ministros del despacho, (ji) contener la debida motivaci�n, (iii) fijar el �mbito temporal o t�rmino de duraci�n del estado de conmoci�n interior, (iv) determinar su �mbito territorial de aplicaci�n, (v) haber comunicado la adopci�n del estado de conmoci�n interior al Secretario General de la Organizaci�n de las Naciones Unidas y al Secretario General de la Organizaci�n de los Estados Americanos, (vi) convocar al Congreso de la Rep�blica para que se re�na y (vii) remitir el decreto a la Corte Constitucional para su control. 

  

Que, a su vez, este decreto debe cumplir los siguiente requisitos materiales: (i) presupuesto f�ctico, esto es, basarse en hechos concretos, perceptibles y verificables, que constituyan graves perturbaciones del orden p�blico que atenten de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, (ii) presupuesto valorativo, a saber, que las referidas perturbaciones del orden p�blico sean objetivamente graves e intensas, y (iii) presupuesto de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias, es decir, que dichas perturbaciones no puedan ser conjuradas mediante el uso de las competencias, funciones y herramientas ordinarias de las autoridades estatales y, por tanto, resulta necesario emplear medidas extraordinarias. 

  

l. PRESUPUESTO F�CTICO 

  

Que el �rea metropolitana de C�cuta est� conformada por C�cuta, capital departamental y n�cleo del �rea, as� como por los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander. 

  

Que la regi�n del Catatumbo est� ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander y est� conformada por los municipios de Oca�a, �brego, El Carmen, Convenci�n, Teorama, San Calixto, Hacar�, La Playa, El Tarra, Tib� y Sardinata, as� como por los territorios ind�genas de los resguardos Motil�n Bar� y Catalaura La Gabarra, donde habita el pueblo Bar�. 

  

Que en la ecorregi�n Catatumbo, se ubica el Parque Nacional Natural Catatumbo -Bar�, que comprende una extensi�n de 158.125 has. As� mismo, se encuentra el �rea Natural �nica �Los Estoraques� como integrante del Sistema de Parques Nacionales Naturales. 

  

Que, adem�s, dicha �rea cuenta con valores ecol�gicos y geol�gicos excepcionales, adem�s de rasgos no representados en otras zonas protegidas de Colombia, que se expresan en su geomorfolog�a, aspectos biof�sicos de sus ecosistemas, fauna y flora end�mica caracter�sticas de este lugar. Dentro de las �reas protegidas se encuentran la zona de protecci�n y desarrollo de los recursos naturales renovables y del medio ambiente la Reserva Forestal Protectora Jurisdicciones y el �rea de Reserva Forestal Protectora la Cuenca Hidrogr�fica del R�o Tejo. 

  

Que el Frente de Guerra Nororiental del Ej�rcito de Liberaci�n Nacional (ELN), los Grupos Armados Organizados residuales (GAOr) Segunda Marquetalia y Estado Mayor Central, y el Grupo Delincuencial Organizado (GDO) conocido como los �Pelusos� hacen presencia en la regi�n del Catatumbo, y el grupo armado organizado Clan del Golfo intenta ingresar a la misma. 

  

Que los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez est�n ubicados al sur del departamento de Cesar y constituyen una de las puertas de entrada a la regi�n del Catatumbo, siendo utilizada por el ELN para el tr�nsito de sus estructuras, v�ctimas de secuestro, rentas criminales, as� como la comercializaci�n y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados para el financiamiento de sus actividades. Asimismo, en esos municipios se registra la influencia de redes de apoyo al ELN. 

  

Que, con posterioridad a la firma del Acuerdo Final para la Terminaci�n del Conflicto y la Construcci�n de una Paz Estable y Duradera (en adelante acuerdo final de paz) suscrito con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ej�rcito del Pueblo (FARC-EP), el Estado colombiano asumi�, a manera de Declaraci�n Unilateral de Estado, compromisos vinculantes en el contexto internacional para garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de dicho instrumento y reafirm� la buena fe y el respeto de Colombia frente al derecho internacional, as� como el compromiso de dise�ar, implementar y ejecutar medidas relacionadas con la terminaci�n del conflicto, entre otras, en la regi�n del Catatumbo. 

  

Que, en la sentencia SU-020 del 27 de enero de 2022, la Corte Constitucional declar� el estado de cosas inconstitucional por el bajo nivel de cumplimiento en la implementaci�n del componente de garant�as de seguridad a favor de la poblaci�n signataria del acuerdo final de paz en proceso de reincorporaci�n a la vida civil y de sus familias.

  

Que, en dicha decisi�n, la Corte resalt� que esta poblaci�n "enfrenta graves riesgos que no solo se proyectan negativamente sobre sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz, sino repercuten de modo profundo en 'los procesos pol�ticos, sociales, econ�micos y culturales que permitir�an el �xito del proceso de reincorporaci�n y, con este, del Acuerdo Final de Paz"'. 

  

Que, mediante el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 �Colombia Potencia Mundial de la Vida�, adoptado por la Ley 2294 de 2023, se dise��, bajo el eje transformador de Seguridad Humana, la pol�tica p�blica de la Paz Total, entendida como la apuesta participativa, amplia, incluyente e integral para la consolidaci�n de una paz estable y duradera en todo el territorio nacional y, particularmente, en los territorios m�s afectados por el conflicto armado, como la regi�n del Catatumbo.

  

Que, en el marco de dichos compromisos y pol�ticas p�blicas, el Gobierno ha incentivado y promovido la presencia y las ofertas institucionales en la regi�n del Catatumbo, mediante programas dirigidos a la sustituci�n de los cultivos il�citos y la vinculaci�n a actividades de econom�a productiva legal, entre otros. 

  

Que, no obstante lo anterior, seg�n el reporte para 2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Il�citos (SIMCI), administrado por el Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y del Derecho, los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la regi�n del Catatumbo concentraban 43.178,86 hect�reas de cultivos de coca, de las cuales el 63,3 % (27.329,49 hect�reas) estaban ubicadas en los municipios de Sardinata y Tib�; as� mismo, que, desde entonces, dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivaci�n del mercado de la coca para fines il�citos. 

  

Que, a su vez, el ELN ha incrementado sus ataques y hostilidades contra la poblaci�n civil y, especialmente, contra los firmantes del acuerdo final de paz en la regi�n del Catatumbo, lo cual es promovido y financiado, entre otros, con los recursos provenientes de las actividades y econom�as ilegales en esta regi�n. 

  

Que, en el marco de la Pol�tica de Paz Total y en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, el presidente de la Rep�blica expidi� la Resoluci�n 264 del 15 de noviembre de 2022, mediante la cual autoriz� la reanudaci�n de la Mesa de Di�logos de Paz con el ELN. 

  

Que, en desarrollo de los di�logos de paz referidos, se suscribieron acuerdos de cese al fuego con dicha organizaci�n, que dieron lugar a que el Gobierno nacional dictara los Decretos 1117 del 5 de julio de 2023 y 104 del 5 de febrero de 2024, mediante los cuales se decret� el Cese al Fuego de car�cter Bilateral y Temporal de car�cter Nacional (CFBTN) entre el Gobierno nacional y la organizaci�n armada. 

  

Que, a partir del 4 de agosto de 2024, el cese al fuego expir� y se reanudaron las operaciones militares y los operativos policiales contra el ELN. 

  

Que, el 15 de noviembre de 2024, la Defensor�a del Pueblo emiti� la Alerta Temprana de Inminencia 026 de 2024, �ante el riesgo que se cierne para diversos sectores poblacionales de municipios que conforman la subregi�n del Catatumbo en Norte de Santander y el Sur del Cesar, debido a las nuevas din�micas que ha adquirido el conflicto armado interno en los �ltimos meses en estas zonas�. 

  

Que, de manera expresa, la Instituci�n Nacional de Derechos Humanos delimit� esta alerta al �mbito geogr�fico conformado por �los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez en el departamento del Cesar y los municipios de Oca�a, El Carmen, Convenci�n, Teorama, �brego y la Playa de Bel�n, en Norte de Santander�, es decir, que no abarc� la totalidad del territorio en el que tiene lugar la grave perturbaci�n del orden p�blico que origina la presente conmoci�n interior. 

  

Que, en dicha alerta, la Defensor�a del Pueblo formul� recomendaciones al Gobierno y a distintas entidades estatales orientadas, entre otras, a la disuasi�n, el control, la mitigaci�n del contexto de amenaza, la implementaci�n de medidas de prevenci�n urgentes, la judicializaci�n y acceso a la justicia y la implementaci�n de acciones de asistencia y atenci�n humanitaria. 

  

Que, en atenci�n a dichas recomendaciones, las Fuerzas Militares y la Polic�a Nacional llevaron a cabo, adem�s de acciones de protecci�n a la poblaci�n civil, operaciones militares para la ubicaci�n y posterior incautaci�n y destrucci�n controlada de laboratorios de producci�n de clorhidrato de coca�na, actividades de observaci�n e identificaci�n de actores criminales y acciones de captura en flagrancia relacionadas con delitos de hurto y extorsi�n, entre otras. 

  

Que, conforme a lo comunicado a la opini�n p�blica por parte de la delegaci�n del Gobierno nacional en la mesa de di�logos para la paz con el ELN, entre los d�as 19 y 25 de noviembre de 2024, las partes adelantaron una jornada de conversaciones producto de la cual convinieron llevar a cabo el primer encuentro de una nueva etapa en el proceso de negociaci�n, que tendr�a lugar en el mes de enero de 2025. 

  

Que, en el marco de las actividades de seguimiento al cumplimiento del estado de cosas inconstitucional declarado mediante la sentencia SU-020 del 27 de enero de 2022, la Corte Constitucional dict� el Auto 1929 de 25 de noviembre de 2024, mediante el cual identific� bloqueos institucionales que impiden el adecuado funcionamiento del Sistema de Prevenci�n y Alerta para la Reacci�n R�pida, dise�ado para evitar y mitigar da�os a los derechos fundamentales de los l�deres sociales y la poblaci�n en proceso de reincorporaci�n a la vida civil.

  

Que, en atenci�n a lo anterior, seg�n informaci�n de la Subdirecci�n Especializada de la Unidad Nacional de Protecci�n encargada de la poblaci�n firmante del acuerdo final de paz, el riesgo extraordinario que recae sobre este grupo en la regi�n del Catatumbo llev� a que se aprobaran 140 protegidos con esquemas individuales, colectivos y medidas blandas, que est�n vigentes en la actualidad. 

  

Que, seg�n informaci�n de la Agencia para la Reincorporaci�n y la Normalizaci�n (ARN), desde el 1 de diciembre del 2017 y hasta el 31 de diciembre de 2024, se registraron 22 homicidios de firmantes del acuerdo final de paz en la regi�n del Catatumbo. 

  

Que, seg�n fuentes de inteligencia, desde el departamento de Arauca, el ELN envi� integrantes del Frente de Guerra Oriental hacia la regi�n del Catatumbo para fortalecer su presencia y ejecutar las acciones criminales que iniciaron a partir del 15 de enero de 2025. 

  

Que, pese a los esfuerzos del Gobierno nacional para la protecci�n de los l�deres sociales y la poblaci�n en proceso de reincorporaci�n a la vida civil, la ARN ha reportado que, desde el 15 de enero de 2025, 102 firmantes del acuerdo final de paz han sido desplazados forzadamente con sus familias; 5, asesinados, y 11, desaparecidos, en la regi�n del Catatumbo. 

  

Que, desde el 16 de enero de 2025, la grave perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo se ha intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la poblaci�n civil y las instituciones, lo que ha generado una grave e imprevisible crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables como el pueblo ind�gena Bar�, l�deres sociales, ni�os, ni�as y adolescentes, campesinos y campesinas. 

  

Que, seg�n la informaci�n reportada por las autoridades territoriales en los Puestos de Mando Unificados, en el marco de la escalada de violencia y con corte al 21 de enero de 2025, se han confirmado 38 homicidios (incluidos 5 firmantes del acuerdo final de paz), sin que sea posible descartar la existencia de un n�mero mayor de v�ctimas mortales ante las extremas dificultades que enfrentan las autoridades para la recolecci�n e identificaci�n de cuerpos en las zonas m�s afectadas por la confrontaci�n, as� como m�ltiples casos de lesiones personales y desapariciones forzadas. 

  

Que, en atenci�n a la situaci�n presentada, 395 personas han sido extra�das, entre las que se encuentran 14 firmantes de paz y 17 de sus familiares, quienes se han refugiado en unidades militares; adem�s, se encuentra pendiente la evacuaci�n de 52 personas. 

  

Que, de acuerdo con la informaci�n proporcionada por el Comit� de Justicia Transicional, con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la poblaci�n desplazada forzadamente es de 36.137 personas. En contraste, durante todo el a�o 2024 el RUV report� un total de 5.422 desplazados forzadamente. 

  

Que, seg�n el Puesto de Mando Unificado departamental, con corte a 21 de enero de 2025, de ese n�mero de personas desplazadas forzadamente, 16.482 se encuentran resguardadas en albergues y refugios ubicados en distintos municipios de Norte de Santander, as�: 

  

Fuente. PUESTO DE MANDO UNIFICADO. Corte a 21 de enero de 2025. 

  

Que el Ministerio de Relaciones Exteriores inform� que, con motivo de la grave situaci�n de orden p�blico descrita, los d�as 17,18 Y 19 de enero de 2025 se present� un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanz� las 700 personas diarias; y que los d�as 20 y 21 de enero de 2025 se present� una leve disminuci�n a cerca de 400 personas por d�a. 

  

Que, a su vez, con corte a 21 de enero de 2025, la Alcald�a de C�cuta report� que, por medio de sus distintas secretar�as y dependencias, ha atendido a 15.086 personas como consecuencia del escalamiento de las hostilidades y los ataques a la poblaci�n civil en la regi�n del Catatumbo en los �ltimos d�as. 

  

Que, adicionalmente, seg�n el reporte de .21 de enero de 2025, el Puesto de Mando Unificado dio cuenta de que en los municipios de Tib�, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas y que, en general, los municipios receptores de poblaci�n v�ctima del conflicto afrontan desbordamiento institucional, lo cual afecta negativamente su capacidad de protecci�n de derechos de esta poblaci�n. 

  

Que los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar, como colindantes de la regi�n del Catatumbo, han venido recibiendo poblaci�n v�ctima de desplazamiento forzado como consecuencias de las graves afectaciones del orden p�blico derivadas de los atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa regi�n. 

  

Que los hechos descritos prueban de manera objetiva que se presenta una perturbaci�n extraordinaria del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, derivada de enfrentamientos armados, amenazas, desplazamientos forzados masivos, afectaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de la poblaci�n civil, alteraci�n de la seguridad y da�os a bienes protegidos y al ambiente. 

  

Que, en estos t�rminos, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento del presupuesto f�ctico para la declaratoria de la presente conmoci�n interior. 

  

II. PRESUPUESTO VALORATIVO 

  

Que el descenso en los precios de la hoja y de la pasta base de coca registrado desde 2021, con el subsecuente estancamiento temporal del circuito econ�mico il�cito, gener�, de una parte, una situaci�n de crisis alimentaria entre las familias vulnerables que subsisten de este y, por otra, un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartici�n del negocio il�cito y la entrada de compradores al territorio. 

  

Que, con la progresiva recuperaci�n de este mercado ilegal, a finales del a�o 2024 dicho pacto finaliz� y se acrecentaron las confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025, debido a que el ELN desat� una imprevisible y violenta ofensiva contra la poblaci�n civil, l�deres sociales y firmantes del acuerdo final de paz. 

  

Que, pese al compromiso del Gobierno nacional con el cumplimiento de lo recomendado por la Defensor�a del Pueblo, la magnitud del escalamiento de la violencia armada del ELN contra la poblaci�n civil ha impedido la observancia integral de las recomendaciones hechas por el Ministerio P�blico y el despliegue institucional requerido para atender las causas y los graves efectos de la presencia de organizaciones armadas ilegales en la regi�n del Catatumbo. 

  

Que, producto de la crisis humanitaria referida, diferentes funciones esenciales del Estado se han visto gravemente afectadas, entre ellas, la prestaci�n de servicios p�blicos, los servicios de notariado y registro, el acceso a la justicia, la educaci�n, los servicios sanitarios y los servicios de alcantarillado y acueducto; as� como la actividad industrial y comercial de particulares que proveen bienes y prestan servicios de importancia estrat�gica para la regi�n y el pa�s. 

  

Que las acciones de grupos armados pueden afectar infraestructura, tierras y activos agropecuarios �ntimamente ligados a la situaci�n de vulnerabilidad de la poblaci�n civil, y la protecci�n de acceso a los alimentos. En este sentido, el Protocolo Adicional II a los convenios de Ginebra de 1949, en su art�culo 14, establece que: �se proh�be atacar, destruir, sustraer o inutilizar con ese fin los bienes indispensables para la supervivencia de la poblaci�n civil, tales como los art�culos alimenticios y las zonas agr�colas que los producen, las cosechas, el ganado, las instalaciones y reservas de agua potable y las obras de riego�. 

  

Que, dada la exacerbaci�n del contexto de la acci�n armada del ELN, existe un riesgo inminente de afectaci�n de las condiciones de acceso y distribuci�n de alimentos que pueden causar crisis alimentaria, situaci�n particularmente importante en la regi�n del Catatumbo que registra un inventario de 139.721 cabezas de ganado, con una producci�n diaria estimada de 163.132 litros de leche, lo que equivale a una producci�n mensual de 4.893.962 litros. La subregi�n del Catatumbo produjo en 2023 el 33,6% del pepino del pa�s, el 23,4% de la cebolla de bulbo, el 10,7% del piment�n, el 6,4% del tomate, el 6,4% del fr�jol y el 5,6% de la producci�n de la palma de aceite del pa�s. 

  

Que, asimismo, se enfrenta el riesgo de ataques en contra de la infraestructura energ�tica y vial de la regi�n, especialmente en el oleoducto Ca�o Lim�n -Cove�as, v�as nacionales como el eje vial Oca�a -C�cuta y Oca�a -Aguachica, subestaciones de energ�a y torres de comunicaciones, puentes y edificaciones p�blicas y privadas que se localizan cerca de guarniciones militares y comandos de polic�a, las cuales vienen siendo regularmente atacadas, especialmente con artefactos explosivos, con el consecuente impacto sobre los altos valores ambientales de! la regi�n del Catatumbo y la prestaci�n de servicios p�blicos a la poblaci�n. 

  

Que la grave situaci�n de orden p�blico genera riesgo de afectaciones en el sector de hidrocarburos y en la producci�n de la cuenca petrolera del Gatatumba, que cuenta con una producci�n diaria de 1.814 barriles de petr�leo (BOPD), de acuerdo con los reportes de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) de 2024. 

  

Que las inminentes amenazas a la seguridad y la posible interrupci�n de las operaciones impactan de manera grave y extraordinaria el desarrollo y la gesti�n eficiente de los hidrocarburos en la regi�n, con riesgo de afectaci�n de los activos de los campos de Tib�, Sardinata y Oripaya, que producen alrededor de 1.900 barriles equivalentes por d�a y 4 millones de pies c�bicos de gas. Adem�s, est� en inminente riesgo la producci�n de gas para la cuenca del Gatatumba, cuyo promedio diario en 2024 fue de 2,59 Mpcd, con una producci�n promedio diaria de gas comercializado de 1,73 Mpcd, seg�n los reportes de la ANH. 

  

Que, de llegarse a interrumpir la explotaci�n din�mica de gas en la referida cuenca, los yacimientos perder�an presi�n, lo que disminuir�a el l�mite t�cnico y afectar�a la gesti�n de las reservas en el pa�s, tanto en gas como en petr�leo. 

  

Que, en el sector de energ�a el�ctrica, existen amenazas graves e inminentes de afectaciones al Sistema Interconectado Nacional operado en esta regi�n por la empresa Centrales El�ctricas del Norte de Santander (GENS), que se abastece del Sistema de Transmisi�n Nacional (STN) mediante conexi�n en las subestaciones de Oca�a, San Mateo y Bel�n, por medio de las cuales se proveen cantidades significativas de potencia para satisfacer la demanda de los 47 municipios cubiertos. 

  

Que la seguridad energ�tica, como componente esencial de la seguridad y convivencia ciudadanas, as� como del bienestar y la calidad de vida de las personas, se encuentra bajo amenaza grave por los actos violentos, que han implicado la suspensi�n de labores de mantenimiento en la regi�n del Catatumbo, la alteraci�n de las operaciones y la afectaci�n de la capacidad de las empresas para garantizar un servicio continuo y seguro. 

  

Que la referida escalada reciente de violencia tambi�n ha puesto en peligro la institucionalidad ambiental, toda vez que los funcionarios de las autoridades competentes se han visto en la necesidad de proteger sus vidas como consecuencia de los eventos mencionados y, por tanto, no han podido cumplir con su misi�n constitucional y legal relativa a la vigilancia, control y seguimiento ambiental. 

  

Que el accionar del ELN ha escalado de manera imprevisible a una magnitud que desborda la capacidad ordinaria del Estado e impacta de manera grave la prestaci�n de servicios de salud en los primeros niveles de atenci�n en los municipios afectados. 

  

Que los graves incumplimientos a lo dispuesto en el acuerdo final de paz han impedido el adecuado abordaje de la conflictividad social en la regi�n del Catatumbo y el reforzamiento integral de la presencia institucional del Estado, lo que, a su vez, dificulta la construcci�n de capacidades y herramienta para mitigar la influencia del accionar delictivo del ELN y evitar el recrudecimiento de sus conductas b�licas. 

  

Que, en atenci�n a la gravedad de la situaci�n excepcional que se vive en la regi�n del Gatatumba, caracterizada por el aumento de la violencia, la crisis humanitaria, el impacto en la poblaci�n civil, las amenazas a la infraestructura cr�tica y el desbordamiento de las capacidades institucionales, se hace imprescindible la adopci�n de medidas extraordinarias que permitan conjurar la perturbaci�n, restablecer la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, as� como garantizar el respeto de los derechos fundamentales. 

  

Que, en estos t�rminos, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento del presupuesto valorativo para la declaratoria de la presente conmoci�n interior. 

  

III. PRESUPUESTO DE NECESIDAD E INSUFICIENCIA DE LAS MEDIDAS ORDINARIAS 

  

Que, aunque la crisis en la regi�n del Gatatumba refleja problemas estructurales, su agravamiento y el riesgo inminente que plantea para la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencial ciudadana justifican la declaratoria del estado de conmoci�n interior. 

  

Que, por tanto, esta medida extraordinaria es indispensable para adoptar mecanismos y utilizar herramientas inmediatas que permitan conjurar la crisis y evitar su agravamiento, sin perjuicio de las pol�ticas p�blicas necesarias para abordar las causas estructurales a largo plazo. 

  

Que el Estado colombiano ha desplegado su capacidad institucional en la regi�n del Gatatumba de manera progresiva y creciente, lo que ha permitido morigerar el impacto de las conductas de las organizaciones armadas ilegales con presencia en el territorio. 

  

Que, sin embargo, el escalamiento de las acciones armadas del ELN y su particular direccionamiento contra la poblaci�n civil del Gatatumba constituye una situaci�n excepcional de agravamiento del orden p�blico y de afectaci�n de la seguridad humana que, por una parte, impide de manera considerable la continuidad de la oferta institucional instalada en los municipios de la regi�n y, por otra, amenaza con la destrucci�n del tejido social y comunitario, y de los procesos organizativos y participativos que se requieren para la atenci�n de las condiciones estructurales que han afectado hist�ricamente al territorio. 

  

Que, frente a los hechos pe violencia mencionados, la Polic�a Nacional ha realizado actividades de control territorial, tales como patrullaje urbano, registro a personas y veh�culos y control a establecimientos p�blicos. Adem�s, se han cumplido actividades de polic�a judicial, tales como apertura de noticias criminales, inspecciones t�cnicas a cad�veres, recolecci�n de elementos materiales probatorios, entrevistas y recolecci�n de proyectiles. 

  

Que, por su parte, las Fuerzas Militares han desarrollado actividades operacionales defensivas y ofensivas, entre las que se destacan: (i) el reposicionamiento de 10 pelotones de la Fuerza de Tarea Vulcano (FUVUL) y la Trig�sima Brigada (BR30), para fortalecer y ejercer un control militar de la zona; (ii) apoyos humanitarios, a trav�s de la Aviaci�n del Ej�rcito, para el rescate de personas heridas y amenazadas; (iii) el establecimiento de puestos de mando en las! bases militares del departamento, para atender personas amenazadas; (iv) en C�cuta! se han dispuesto 2 helic�pteros UH-60, 1 HUEY y 1 M117, para tener capacidad de efectuar de manera inmediata movimientos de tropa y log�sticos, as� como apoyos humanitarios, y (v) se han establecido mecanismos para reconocimiento a�reo e inteligencia a�rea con im�genes. 

  

Que las acciones adelantadas para la recuperaci�n del control del territorio necesitan ser reforzadas, ante la magnitud de la crisis humanitaria causada por el escalamiento abrupto e imprevisible del accionar violento del ELN. 

  

Que, pese a la recuperaci�n y protecci�n de m�s de 500 personas civiles amenazadas de muerte por el ELN, a�n se mantiene un n�mero indeterminado de personas escondidas, confinadas y que no han logrado ser evacuadas del territorio de riesgo y no se cuenta con suficientes medios a�reos para cumplir con este objetivo, lo cual se agrava por la imposibilidad que enfrentan las autoridades del Estado para efectuar la recolecci�n e identificaci�n de v�ctimas mortales en el territorio. 

  

Que la recuperaci�n de los cuerpos de las personas fallecidas como consecuencia de los enfrentamientos armados en la regi�n del Catatumbo constituye un deber humanitario y una obligaci�n del Estado en cumplimiento del respeto a la dignidad humana, los derechos fundamentales y las normas del Derecho Internacional Humanitario. 

  

Que la imposibilidad de realizar las labores necesarias para la identificaci�n, recuperaci�n y disposici�n adecuada de los cuerpos, debido a las condiciones de inseguridad y control territorial por parte de las organizaciones ilegales vulnera gravemente los derechos de las v�ctimas y sus familias al duelo, a la verdad y a la justicia, adem�s de representar un riesgo sanitario y social para las comunidades afectadas. En consecuencia, resulta imperativo adoptar medidas extraordinarias para garantizar el acceso seguro de las autoridades competentes a las zonas afectadas. 

  

Que las atribuciones ordinarias de la Fuerza P�blica y de las autoridades de polic�a no resultan suficientes para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para conjurar la situaci�n de grave perturbaci�n del orden p�blico, lo cual atenta de manera inminente contra la estabilidad institucional en la zona, la seguridad y defensa del Estado y la convivencia ciudadana, en especial, porque pone en grave riesgo los derechos fundamentales de la poblaci�n civil. 

  

Que, en consecuencia, se hace necesario adoptar herramientas jur�dicas y materiales extraordinarias para fortalecer el control del espacio a�reo en general, las capacidades de los servicios de inteligencia y polic�a judicial de la Fuerza P�blica, as� como el funcionamiento de la rama judicial para que su actividad sea efectiva y oportuna. 

  

Que, as� mismo, se hace imperativo adoptar medidas extraordinarias para la restricci�n de la comercializaci�n y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados por los grupos armados en la regi�n para el financiamiento de sus actividades criminales. 

  

Que, por lo tanto, se hace indispensable adoptar medidas de excepci�n que permitan retomar el control del territorio afectado, impedir m�s desplazamientos forzados masivos y restablecer el orden p�blico en la regi�n del Catatumbo. 

  

Que los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar y aquellos que integran el �rea metropolitana de C�cuta enfrentan grandes desaf�os para atender a las miles de personas desplazadas forzadamente, entre ellas, mujeres embarazadas, poblaci�n infantil, adolescentes, adultos mayores, personas en situaci�n de discapacidad, campesinos y campesinas, ind�genas, entre otros sujetos de especial protecci�n constitucional que llegan diariamente en busca de la satisfacci�n de sus necesidades b�sicas. 

  

Que, en la actual situaci�n de grave perturbaci�n del orden p�blico, las atribuciones ordinarias de las autoridades administrativas no resultan suficientes para asegurar la atenci�n humanitaria y la prestaci�n de los servicios de administraci�n de justicia, agua potable, saneamiento b�sico, energ�a el�ctrica, suministro de combustibles, salud, educaci�n, alimentaci�n, entre otros. 

  

Que, para garantizar la satisfacci�n de necesidades b�sicas y el acceso de la poblaci�n a los servicios p�blicos esenciales en condiciones de calidad y continuidad -en particular de las miles de personas en situaci�n de desplazamiento forzado y de confinamiento que no pueden acceder a estos servicios de forma convencional-se requieren acciones excepcionales e inmediatas: que permitan minimizar las afectaciones a la poblaci�n en estado de vulnerabilidad, as� como superar la grave situaci�n de inestabilidad institucional y la extraordinaria afectaci�n de la convivencia ciudadana. 

  

Que, debido a las dif�ciles condiciones administrativas, t�cnicas y presupuestales que presentan las entidades territoriales, es necesario que el Gobierno nacional provea a la poblaci�n afectada de la infraestructura y la capacidad administrativa y de gesti�n necesarias para afrontar la emergencia. 

  

Que, dada la magnitud de los desplazamientos transfronterizos derivados de esta crisis, los recursos y competencias ordinarias con que cuentan las autoridades son insuficientes para atender de manera efectiva a las personas que est�n saliendo del pa�s hacia Venezuela, por lo que la situaci�n supera significativamente la capacidad de respuesta de las instituciones, dificultando la provisi�n de servicios esenciales. 

  

Que, para recuperar el control del orden p�blico en la zona de frontera con Venezuela, resulta imperioso adoptar las medidas necesarias que permitan garantizar el pleno ejercicio de la soberan�a, la protecci�n de la vida y dem�s derechos de la poblaci�n. 

  

Que las circunstancias descritas impiden, adem�s, el normal funcionamiento y coordinaci�n entre las autoridades ambientales y las dem�s autoridades administrativas de la regi�n, lo cual imposibilita la protecci�n efectiva a los ecosistemas estrat�gicos que se ubican en ella, por lo que resulta fundamental implementar medidas de car�cter extraordinario orientadas, por una parte, a prevenir o mitigar el riesgo de afectaci�n ambiental producto del accionar de las estructuras armadas ilegales y, de otra, a asegurar las condiciones institucionales y de orden p�blico que se requieren para garantizar el cuidado de �reas protegidas y el control y manejo sostenible de los recursos naturales renovables. 

  

Que el Programa Nacional Integral de Sustituci�n .de Cultivos (PNIS), reglamentado por el Decreto Ley 896 de 2017, fue inicialmente focalizado para la regi�n del Catatumbo, en los municipios de Sardinata y Tib�. Conforme a su enfoque familiar, el PNIS vincul� a 2.328 n�cleos familiares en las categor�as de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicaci�n voluntaria de 1.157 hect�reas de coca.

  

Que, sin embargo, este esfuerzo ha resultado insuficiente para atender la magnitud del problema y requiere una ampliaci�n significativa en su alcance y efectividad. 

  

Que, en virtud de lo expuesto, resulta urgente y prioritario implementar medidas extraordinarias para impulsar la sustituci�n de cultivos de uso il�cito en todos los municipios de la regi�n del Catatumbo y promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la econom�a il�cita, en aras de satisfacer las necesidades b�sicas de la poblaci�n y fomentar la participaci�n comunitaria, con un enfoque integral, territorial y de derechos humanos. 

  

Que, desde 2022, en el marco de los procesos de paz y de la intervenci�n estatal, el Gobierno nacional ha desplegado inversiones, planes, programas y proyectos en la regi�n del Catatumbo, pero estos esfuerzos han sido insuficientes y no han logrado garantizar la institucionalidad necesaria para superar las causas del conflicto. 

  

Que, pese a los esfuerzos conjuntos e interinstitucionales del Ej�rcito Nacional, la Fuerza Aeroespacial Colombiana, la Polic�a Nacional y las autoridades locales para restablecer el orden p�blico, mediante operaciones militares y acciones de estabilizaci�n, se hace necesario adoptar medidas excepcionales y transitorias orientadas a fortalecer la capacidad de respuesta de la Fuerza P�blica y la gobernabilidad en la regi�n. 

  

Que la situaci�n que da lugar al estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, en el �rea metropolitana de C�cuta y en los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar, crea una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Naci�n (PGN) para conjurar la perturbaci�n e impedir la extensi�n de sus efectos. 

 

Que, en el PGN para la vigencia 2025, la limitaci�n en los ingresos legalmente autorizados, as� como las inflexibilidades en el gasto, dificultan el redireccionamiento urgente de los recursos del PGN requeridos para superar la grave situaci�n de orden p�blico, sin afectar de manera significativa el gasto p�blico social como mandato constitucional. 

  

Que la insuficiencia de medios econ�micos disponibles para la inversi�n adicional requerida para hacer frente al estado de conmoci�n interior exige que el Gobierno nacional adopte las medidas presupuestales y fiscales necesarias que permitan atender la regi�n del Catatumbo de manera efectiva, y faculte a las entidades territoriales para que en el marco de su autonom�a puedan hacer lo pertinente. 

  

Que tal y como lo establece el art�culo 95 de la Constituci�n Pol�tica es deber de las personas contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, y que, independientemente del estado de anormalidad, se deben respetar las normas constitucionales que en materia tributaria protegen las competencias y recursos de las entidades territoriales, conforme lo disponen los art�culos 294, 317 y 362 superiores.

Que es necesario proveer de recursos a las entidades del Estado que deben intervenir respecto de los actos que han dado lugar a la conmoci�n interior para impedir que se extiendan sus efectos, adoptando medidas que permitan la consecuci�n de recursos adicionales, incluyendo medidas tributarias y presupuestales, entre otras. 

  

Que, con el prop�sito de atender la situaci�n descrita, se advierte que la ejecuci�n de recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regal�as asignados para la presente vigencia fiscal al departamento de Norte de Santander, los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar, los que componen la regi�n del Catatumbo y el �rea metropolitana de C�cuta, est� limitada por los requisitos, condiciones y procedimientos legales aplicables, por ejemplo, tr�mites de convocatoria, aprobaci�n y distribuci�n que impiden su uso inmediato. 

  

Que, por lo tanto, es necesario adoptar medidas que faciliten el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regal�as en el marco de los derroteros constitucionales vigentes. 

  

Que, dada la excepcionalidad de la situaci�n, el Gobierno nacional deber� recurrir a recursos fiscales extraordinarios ya modificaciones del PGN, con el objeto de financiar, por una parte, las acciones y capacidades de la Fuerza P�blica para el restablecimiento del orden p�blico y, por otra, los proyectos y programas de inversi�n social, priorizando los concertados con las autoridades regionales, locales y �tnicas, lo mismo que con las organizaciones sociales en los sectores productivo, de infraestructura, educaci�n, salud y ordenamiento del territorio, en aras de avanzar en la transformaci�n territorial y la construcci�n de paz en la regi�n del Catatumbo. 

  

Que, debido a la magnitud del desaf�o derivado del restablecimiento del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el Gobierno nacional requiere solicitar la cooperaci�n de organismos internacionales y gobiernos aliados, para el financiamiento de programas humanitarios y de estabilizaci�n, lo cual implica llevar a cabo los ajustes presupuestales correspondientes. 

  

Que, as� mismo, es necesario adoptar medidas extraordinarias en materia contractual con el objeto de agilizar la ejecuci�n de los recursos requeridos para garantizar la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana en la regi�n del Catatumbo y en el �rea metropolitana de C�cuta. 

  

Que, para garantizar que las contrataciones se realicen de acuerdo con los m�s altos est�ndares de transparencia y eficiencia, el Gobierno nacional deber� implementar mecanismos de control especiales que aseguren la correcta ejecuci�n de los contratos y el uso adecuado de los recursos asignados. 

  

Que, en atenci�n a la gravedad de la crisis que afecta a la regi�n del Catatumbo y el �rea metropolitana de C�cuta, y tras constatarse la insuficiencia de los medios ordinarios con los que cuentan las autoridades para conjurar la grave perturbaci�n del orden p�blico, se hace necesario acudir al estado de conmoci�n interior. 

  

Que, en estos t�rminos, el Gobierno nacional da cuenta del cumplimiento de los presupuestos f�ctico, de valoraci�n y de necesidad o insuficiencia de las medidas ordinarias para la declaratoria de la presente conmoci�n interior. 

  

Que, en m�rito de lo expuesto, el Gobierno nacional 

  

DECRETA 

  

Art�culo 1. Declarar el estado de conmoci�n interior, por el t�rmino de noventa (90) d�as contados a partir de la entrada en vigencia del presente decreto, en la regi�n del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual est� conformada por los municipios de Oca�a, Abrego, El Carmen, Convenci�n, Teorama, San. Calixto, Hacar�, La Playa, El Tarra, Tib� y Sardinata, y los territorios ind�genas de los resguardos Motil�n Bar� y Catalaura La Gabarra, as� como en el �rea metropolitana de C�cuta, que incluye al municipio de C�cuta, capital departamental y n�cleo del �rea, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar. 

  

Art�culo 2. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n. 

  

PUBL�QUESE, Y C�MPLASE

  

Dado en Bogot�, D.C.,   

GUSTAVO PETRO URREGO 

    

EL MINISTRO DEL INTERIOR,

JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS 

  

LA SECRETARIA GENERAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, ENCARGADA DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES, 

PAOLA ANDREA V�SQUEZ RESTREPO 

  

EL VICEMINISTRO GENERAL DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CR�DITO P�BLICO, ENCARGADO DEL EMPLEO DEL MINISTRO DE HACIENDA Y CR�DITO P�BLICO, 

DIEGO ALEJANDRO GUEVARA CASTA�EDA 

  

LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, 

ANGELA MAR�A BUITRAGO RU�Z 

  

EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, 

IV�N VEL�ZQUEZ G�MEZ 

  

LA MINISTRA DE AGRICULTURA y DESARROLLO RURAL 

MARTHA VIVIANA CARVAJALlNO

  

EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCI�N SOCIAL 

GUILLERMO ALFONSO JARAMILLO MART�NEZ  

  

LA MINISTRA DE TRABAJO, 

GLORIA IN�S RAM�REZ R�OS 

  

EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA, 

OMAR ANDR�S CAMACHO MORALES 

  

EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, 

LUIS CARLOS REYES HERN�NDEZ 

  

EL MINISTRO DE EDUCACI�N NACIONAL,

JOS� DANIEL ROJAS MEDELL�N 

  

LA MINISTRA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE,

MARIA SUSANA MUHAMAD GONZ�LEZ 

  

LA MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO,

HELGA MAR�A RIVAS ARDILA 

  

EL MINISTRO DE TECNOLOG�AS DE LA INFORMACI�N Y LAS COMUNICACIONES, 

OSCAR MAURICIO LIZCANO ARANGO 

  

LA SUBDIRECTORA GENERAL DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, ENCARGADA DEL EMPLEO DEL DESPACHO DEL MINISTRO DE TRANSPORTE, 

MAR�A FERNANDA ROJAS MANTILLA 

  

EL MINISTRO DE LAS CULTURAS, LAS ARTES Y LOS SABERES, 

JUAN DAVID CORREA ULLOA 

  

LA MINISTRA DEL DEPORTE, 

LUZ CRISTINA L�PEZ TREJOS 

  

LA MINISTRA DE CIENCIA, TECNOLOG�A E INNOVACI�N,

�NGELA YESENIA OLAYA REQUENE 

  

LA MINISTRA DE IGUALDAD Y EQUIDAD, 

FRANCIA ELENA M�RQUEZ MINA�

3.                 Pruebas

 

9.                 Por medio de auto de 31 de enero de 2025, la entonces magistrada sustanciadora requiri� al Gobierno nacional, a las entidades territoriales ubicadas en el �mbito de aplicaci�n geogr�fica de la conmoci�n interior y a la Defensor�a del Pueblo, entre otras entidades, el env�o de informaci�n relacionada con los requisitos formales y presupuestos materiales. El Anexo I a esta sentencia sintetiza los escritos de respuesta e informaci�n que allegaron estas entidades.

 

4.                 Intervenciones

 

10.            Dentro del t�rmino de fijaci�n en lista, la Corte Constitucional recibi� diversas intervenciones de ciudadanos, entidades p�blicas, funcionarios p�blicos, agremiaciones, organizaciones sociales y universidades, quienes propusieron distintas aproximaciones al examen del Decreto 62 de 2025[5]. Doce (12) intervinientes sostuvieron que el decreto declaratorio satisface los requisitos formales y presupuestos materiales y, por lo tanto, solicitaron que sea declarado exequible. Por su parte, veintinueve (29) intervinientes consideraron que el decreto declaratorio no satisface alguno de los presupuestos materiales y, en consecuencia, solicitaron a la Corte proferir una decisi�n de inexequibilidad. Finalmente, dos (2) intervinientes hicieron aportes, pero no elevaron una solicitud concreta a la Corte.

 

Tabla 1: Intervenciones ciudadanas

 

11.            El Anexo II de esta sentencia presenta una s�ntesis de las intervenciones y sus solicitudes.

 

5.                 Concepto de la Procuradur�a General de la Naci�n

 

12.            El 18 de marzo de 2025, el procurador general de la Naci�n solicit� a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto 62 de 2025. En su concepto, el decreto declaratorio se ajusta a la Constituci�n porque cumple con los requisitos formales exigidos por los art�culos 213 y 214 de la Constituci�n[7] y, adem�s, el Gobierno nacional acredit� los presupuestos materiales.

 

13.            Presupuesto f�ctico. El procurador sostuvo que el Decreto cumple con el presupuesto f�ctico, por cuanto los hechos alegados por el Gobierno nacional para justificar la declaratoria superan el �juicio de existencia� desarrollado por la jurisprudencia constitucional. Para demostrarlo, el procurador agrup� las alegaciones del Gobierno en la secci�n I de la parte motiva del decreto en cuatro categor�as, a saber:

 

14.            �Primero, la caracterizaci�n del territorio en el que se declar� la conmoci�n[8]. Al respecto, el procurador sostuvo que, por una parte, el Comando General de las Fuerzas Militares (en adelante, CGFM) acredit� la presencia de m�ltiples actores armados en la zona y, por otra, que la regi�n del Catatumbo hist�ricamente ha tenido amplias extensiones de cultivos il�citos de coca[9].

 

15.            Segundo, el procurador sostuvo que el Gobierno nacional s� prob� la escalada de la violencia por parte de los grupos al margen de la ley[10], las violaciones a los derechos humanos (DDHH) de la poblaci�n civil[11] y el incumplimiento de las reglas del Derecho Internacional Humanitario (DIH)[12].

 

16.            Tercero, el procurador indic� que, mediante la informaci�n remitida por la Unidad Nacional de Protecci�n (UNP) y la Direcci�n de Investigaci�n Criminal e Interpol, el Gobierno nacional evidenci� el incumplimiento de los compromisos suscritos en el AFP. En especial, hizo �nfasis en los riesgos de seguridad para los firmantes[13].

 

17.            Cuarto, el procurador se�al� que, en cumplimiento de la Pol�tica de Paz Total (Ley 2272 de 2022)[14], el ejecutivo acord� un cese al fuego bilateral con el Estado Mayor Central de las disidencias de las extintas FARC-EP y el ELN. Sin embargo, este fue suspendido el 4 de agosto de 2024, lo cual desencaden� una ola de violencia. En estos t�rminos, adujo que los hechos invocados por el Gobierno �son verificables, concretos y perceptibles e implican una afectaci�n al orden p�blico, en tanto alteran las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos de la poblaci�n civil de la regi�n del Catatumbo�[15].

 

18.            Presupuesto valorativo. El procurador general de la Naci�n asegur� que el Decreto satisface el presupuesto valorativo, puesto que las alarmantes cifras de violaciones a los derechos humanos y graves infracciones al DIH desde mitad de enero, �dan cuenta de la gravedad de la situaci�n�. En este sentido, refiri� que la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinaci�n de Asuntos Humanitarios (en adelante, OCHA) se�al� que �entre el 16 y 20 de enero de 2025 el conflicto armado en el Catatumbo condujo a una crisis humanitaria�[16]. Seg�n el procurador general de la Naci�n, el desplazamiento masivo alcanz� el nivel m�s alto en los �ltimos 28 a�os en Colombia, �toda vez que ascendi� a 51.938 personas desplazadas�[17]. En su criterio, �la escalada de violencia en el Catatumbo adquiri� una dimensi�n de tal magnitud que desbord� completamente la capacidad de respuesta del Estado�[18]. Por tanto, concluy� que �la crisis humanitaria en el territorio representa una grave alteraci�n al orden p�blico que amenaza de manera inminente la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana�[19].

 

19.            Presupuesto de suficiencia. El procurador general de la Naci�n argument� que el Decreto 62 de 2025 satisface el presupuesto de suficiencia. En primer lugar, destac� que el Gobierno nacional, en la secci�n III de la parte motiva del decreto,� plante� tres grupos de argumentos: (i) la insuficiencia de la capacidad institucional de las entidades territoriales para atender la crisis humanitaria ocasionada por la escalada de la violencia; (ii) la insuficiencia de los mecanismos, recursos y herramientas con que cuenta la fuerza p�blica para recuperar el control del territorio y (iii) la necesidad de adoptar medidas econ�micas, tributarias, presupuestales y contractuales, con el fin de asegurar los recursos requeridos para la atenci�n de la crisis humanitaria[20]. En segundo lugar, el procurador manifest� que el Decreto llev� a cabo una �[e]valuaci�n m�nima de la apreciaci�n presidencial sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias de polic�a�. Al respecto, se�al� que si bien el Gobierno no �identific� plenamente� las medidas que ha adoptado para atender la crisis, �las mismas s� son identificables a partir de la copiosa prueba aportada con el decreto bajo estudio y las respuestas de las pruebas solicitadas por la Corte Constitucional�[21].

 

20.            En suma, el procurador general de la Naci�n concluy� que �el [p]residente de la Rep�blica, al realizar un juicio de suficiencia sobre las atribuciones ordinarias de polic�a, no incurri� en apreciaci�n arbitraria ni tampoco en error manifiesto�. Sostuvo que las medidas que es necesario adoptar �superan un test leve de proporcionalidad, en la medida que propenden por conjurar la grave perturbaci�n del orden p�blico que est� afectando de manera inminente la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana�. Por �ltimo, estim� que ninguna de las medidas est� prohibida constitucionalmente y, adem�s, son adecuadas y necesarias. Esto, porque �permiten garantizar la continuidad y calidad de servicios que son esenciales para la supervivencia humana, la convivencia ciudadana y restablecer los derechos y la dignidad de la poblaci�n vulnerable [y las] v�ctimas�[22].

 

21.            Con fundamento en estas consideraciones, el procurador general de la Naci�n solicit� declarar la exequibilidad del Decreto 62 de 2025.

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

22.            La Corte Constitucional es competente para examinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025, con fundamento en los art�culos 214.6 y 241.7 de la Constituci�n Pol�tica, as� como 55 de la Ley 137 de 1994, Ley Estatutaria de los Estados de Excepci�n (en adelante, LEEE). Estas disposiciones atribuyen a la Corte Constitucional la competencia de revisar la constitucionalidad de los decretos que declaran un estado de conmoci�n interior. En concordancia con los art�culos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991, la jurisprudencia de este tribunal[23] ha reiterado que el control constitucional que la Corte Constitucional efect�a respecto del decreto declaratorio es (i) autom�tico, (ii) participativo, (iii) definitivo e (iv) integral.

 

23.            Seg�n el numeral 6 del art�culo 214 de la Constituci�n, el control es autom�tico porque el Gobierno nacional debe enviar, de oficio, los decretos proferidos en el marco de una conmoci�n interior �incluido el decreto declaratorio� a la Corte Constitucional el d�a siguiente a su expedici�n, para que efect�e el respectivo control de constitucionalidad[24]. Adem�s, esta misma disposici�n establece que la decisi�n de la Corte ser� definitiva.

 

24.            El control es participativo, ya que todos los ciudadanos pueden intervenir en el control de constitucionalidad de los decretos legislativos. Al respecto, el art�culo 37 del Decreto 2067 de 1991 dispone que: �Para la efectividad de la intervenci�n ciudadana, en la revisi�n de los Decretos legislativos, repartido el negocio, el magistrado sustanciador ordenar� que se fije en lista en la Secretaria de la Corte por el t�rmino de cinco d�as, durante los cuales, cualquier ciudadano, podr� intervenir por escrito, para defender o impugnar la constitucionalidad del decreto�.

 

25.            En la Sentencia C-004 de 1992, la Corte Constitucional sostuvo que el control constitucional de los decretos declaratorios de los estados de excepci�n es integral. Esto implica que es un control formal y material. Su objeto es constatar que el decreto declaratorio cumple con los requisitos formales y presupuestos materiales previstos en la Constituci�n Pol�tica, los instrumentos internacionales de derechos humanos y la LEEE. Este precedente ha sido reiterado pac�ficamente por la Corte Constitucional en todas las sentencias que, desde entonces, han examinado la constitucionalidad de los decretos que han declarado un estado de conmoci�n interior, a saber: C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009. La Sala Plena reitera y reafirma este precedente. �

 

26.            El estado de conmoci�n interior declarado en el Decreto Legislativo 62 de 2025 fue levantado por medio del Decreto Legislativo 467 del 23 de abril de 2025; esto significa que para la fecha de esta decisi�n, el Decreto Legislativo 62 de 2025 ya no estaba vigente. No obstante lo anterior, la Sala Plena mantiene la competencia para pronunciarse sobre su constitucionalidad por las razones que se indican a continuaci�n.

 

27.            Primero. De acuerdo con el principio de la perpetuaci�n de la jurisdicci�n, cuando un juez avoca el conocimiento de un asunto, debe mantener su competencia hasta proferir una decisi�n definitiva. La Corte avoc� conocimiento del control autom�tico de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 mediante Auto del 31 de enero de 2025 y, en virtud de este principio, debe mantener la competencia hasta cumplir dicho objetivo[25]. Adicionalmente, como ha se�alado esta Corte, la competencia tambi�n debe mantenerse para el examen de decretos legislativos que, aunque han perdido vigencia, siguen surtiendo efectos jur�dicos[26]. En este caso, pese a que la conmoci�n interior fue levantada, el Decreto Legislativo 62 de 2025 sigue produciendo efectos jur�dicos, pues es el fundamento jur�dico de algunos decretos legislativos de desarrollo de la conmoci�n interior que siguen generando obligaciones. Un ejemplo de ello es el Decreto Legislativo 175 de 2025 que adopta medidas tributarias.

 

28.            Segundo. Para la Sala, si se admitiera la tesis seg�n la cual la Corte pierde competencia para pronunciarse cuando los decretos legislativos dictados al amparo de los estados de excepci�n han perdido vigencia, se abrir�a la posibilidad de sustraer dichas normas del control constitucional mediante mecanismos como el establecimiento de plazos de vigencia particularmente breves. En consecuencia, mantener la competencia de la Corte constituye una garant�a para evitar que el control constitucional sea eludido por esta v�a.

 

29.            Tercero. Mantener la competencia tambi�n permite a la Corte examinar los efectos en el tiempo de los decretos legislativos y adoptar las decisiones correspondientes cuando advierte problemas de constitucionalidad. En efecto, la preservaci�n de dicha competencia ha sido condici�n de posibilidad para que la Corte, por ejemplo, module temporalmente los efectos de sus sentencias con el fin de retrotraer o corregir consecuencias inconstitucionales que ya se han configurado o que se encuentran en proceso de configurarse[27].

 

2.            Problema jur�dico y metodolog�a de la decisi�n

 

30.            Problema jur�dico. Corresponde a la Sala Plena resolver el siguiente problema jur�dico:

 

�El Decreto Legislativo 62 de 2025 �[p]or el cual se decreta el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�, satisface los requisitos formales y presupuestos materiales previstos en la Constituci�n Pol�tica y la LEEE?

 

31.            Estructura de la decisi�n. La presente decisi�n tendr� la siguiente estructura. En primer lugar, la Sala Plena describir� el r�gimen constitucional y estatutario del estado de conmoci�n interior. En esta secci�n se har� especial �nfasis en (i) los requisitos formales y materiales del decreto declaratorio, (ii) el control jur�dico que efect�a la Corte Constitucional y (iii) el precedente constitucional en la materia. En segundo lugar, la Corte examinar� si el Decreto 62 de 2025 satisface los requisitos formales dispuestos en la Constituci�n Pol�tica y la LEEE. En tercer lugar, la Corte verificar� si el decreto declaratorio cumple con los presupuestos materiales, a saber: f�ctico, valorativo y de suficiencia. Por �ltimo, la Corte adoptar� las �rdenes y remedios que correspondan.

 

3.                 Los estado de excepci�n

 

3.1.             El r�gimen constitucional y estatutario de los estados de excepci�n. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

32.            La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 instituy� un nuevo modelo de los estados de excepci�n con el prop�sito de preservar la estabilidad de las instituciones democr�ticas y frenar el abuso de la figura del estado de sitio[28]. Los estados de excepci�n se encuentran regulados en el Cap�tulo VI del T�tulo VII de la Constituci�n. A esta regulaci�n constitucional se integran, por v�a del bloque de constitucionalidad, los art�culos 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos y 27 de la Convenci�n Americana sobre Derechos Humanos. Tales art�culos limitan la potestad de los estados de suspender sus obligaciones de respeto, protecci�n y garant�a de derechos humanos en situaciones de crisis.

 

33.        El legislador estatutario, por su parte, expidi� la Ley 137 de 1994 �[p]or la cual se reglamentan los estados de excepci�n en Colombia� (LEEE). La LEEE tiene como objeto regular las �facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepci�n� y �establecer los controles a [su] ejercicio�[29]. La Constituci�n, los instrumentos internacionales de derechos humanos citados y la LEEE conforman el r�gimen constitucional y estatutario de los estados de excepci�n.

 

34.        Los art�culos 212 a 215 de la Constituci�n confieren al presidente de la Rep�blica la facultad de declarar, mediante decreto con fuerza de ley, tres tipos de estados de excepci�n: (i) guerra exterior (art�culo 212), (ii) conmoci�n interior (art�culo 213) y (iii) emergencia econ�mica, social o ecol�gica (art�culo 215). El Constituyente invisti� al presidente de la Rep�blica de esta competencia debido a que, en su condici�n de jefe de Estado y m�xima autoridad administrativa, tiene contacto permanente y directo �con las exigencias y necesidades de la comunidad�[30]. Esto lo sit�a en una �posici�n privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopci�n de las medidas id�neas para su conjuraci�n�[31].

 

35.        Los estados de excepci�n tienen cuatro caracter�sticas generales: son excepcionales, temporales, reglados y limitados^[32]. En conjunto, estas caracter�sticas constituyen un �l�mite y freno al abuso de la discrecionalidad�[33] del presidente de la Rep�blica y un instrumento para �garantizar la vigencia y eficacia de la Constituci�n aun en situaciones de anormalidad�[34].

 

36.        Los estados de excepci�n son excepcionales. La Constituci�n autoriza al presidente de la Rep�blica a declarar el estado de excepci�n �nicamente en tres situaciones de extrema anormalidad: guerra exterior, conmoci�n interior y emergencia econ�mica, social y ecol�gica. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las alteraciones extraordinarias de la normalidad que dan lugar a la declaratoria de los estados de excepci�n pueden ser identificadas a partir de las hip�tesis que el Constituyente de manera circunscrita y taxativa determin�[35].

 

37.        Los estados de excepci�n son temporales. Los estados de excepci�n son, por su propia naturaleza, transitorios. Los art�culos 213 y 215 de la Constituci�n establecen estrictas reglas de vigencia temporal del estado de conmoci�n interior, as� como del estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica. A su turno, el numeral 4 del art�culo 214 obliga al presidente de la Rep�blica a declarar restablecido el orden y levantar los respectivos estados de excepci�n, cuando cese la guerra exterior o tan pronto como las causas que condujeron a declarar una conmoci�n interior hayan desaparecido.

 

38.        Los estados de excepci�n son reglados. La Constituci�n y la LEEE establecen requisitos formales y materiales que condicionan la validez de la declaratoria de los estados de excepci�n y los decretos legislativos de desarrollo. Adem�s, prev�n prohibiciones y principios que deben observarse durante los estados de excepci�n: (i) el cumplimiento de los requisitos previstos en la Constituci�n, los tratados internacionales de derechos humanos y la LEEE para restringir derechos humanos y libertades fundamentales^[36]; (ii) el principio de intangibilidad de ciertos derechos^[37]; (iii) la prohibici�n de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores^[38]; (iv) la no interrupci�n del normal funcionamiento de las ramas del poder p�blico ni de los �rganos del Estado; (v) la no supresi�n ni modificaci�n de los organismos ni de las funciones b�sicas de acusaci�n y juzgamiento^[39]; y (vi) el cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad, proporcionalidad y no discriminaci�n^[40], entre otros^[41].

 

39.        Los estados de excepci�n son objeto de control. Los estados de excepci�n no solo est�n reglados en la Constituci�n y la LEEE. Adem�s, est�n sujetos a dos tipos de controles: pol�tico y jur�dico. El control pol�tico, el cual est� a cargo del Congreso de la Rep�blica, tiene como objeto garantizar el debate p�blico sobre las razones de conveniencia y oportunidad �que subyacen a la declaratoria del estado de excepci�n�[42]. A su vez, el control jur�dico est� a cargo de la Corte Constitucional y tiene como finalidad asegurar que la declaratoria del estado de excepci�n, as� como los decretos legislativos de desarrollo, cumplan con los principios, requisitos formales y presupuestos materiales previstos en la Constituci�n, el derecho internacional de los derechos humanos y la LEEE.

 

40.        La Constituci�n y la LEEE prev�n una regulaci�n espec�fica para cada estado de excepci�n. En atenci�n a la naturaleza del Decreto 62 de 2025, a continuaci�n, la Corte se referir� �nicamente al r�gimen constitucional y estatutario del estado de conmoci�n interior.

 

3.2.             Requisitos formales y presupuestos materiales de la declaratoria del estado de conmoci�n interior. Reiteraci�n de jurisprudencia

 

41.        El art�culo 213 de la Constituci�n regula el estado de conmoci�n interior. Ese art�culo dispone:

 

�Art�culo 213. En caso de grave perturbaci�n del orden p�blico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic�a, el presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros, podr� declarar el estado de conmoci�n interior, en toda la Rep�blica o parte de ella, por t�rmino no mayor de noventa d�as, prorrogable hasta por dos per�odos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Rep�blica.

 

Mediante tal declaraci�n, el Gobierno tendr� las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbaci�n e impedir la extensi�n de sus efectos.

 

Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podr�n suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoci�n y dejar�n de regir tan pronto como se declare restablecido el orden p�blico. El Gobierno podr� prorrogar su vigencia hasta por noventa d�as m�s.

 

Dentro de los tres d�as siguientes a la declaratoria o pr�rroga del Estado de Conmoci�n, el Congreso se reunir� por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El presidente le pasar� inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaraci�n.

 

En ning�n caso los civiles podr�n ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.�

 

42.        El estado de conmoci�n interior es el estado de excepci�n que la Constituci�n instituye para conjurar las graves perturbaciones del orden p�blico que atenten de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. De acuerdo con el inciso 2 del art�culo 34 de la LEEE y la jurisprudencia constitucional[43], la declaratoria debe efectuarse mediante decreto. Al tenor del art�culo 36 de la LEEE, con apoyo en la declaratoria, el presidente de la Rep�blica queda facultado para expedir decretos con fuerza material de ley (decretos legislativos de desarrollo). En ejercicio de esta facultad, puede suspender, mediante tales decretos, las leyes que considere incompatibles con la conmoci�n interior[44].

 

43.        El citado art�culo tambi�n dispone que durante el estado de conmoci�n interior el presidente de la Rep�blica tendr� las facultades excepcionales �estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbaci�n e impedir la extensi�n de sus efectos�. El art�culo 38 de la LEEE enlista las medidas que, previo el cumplimiento de determinados requisitos, el presidente de la Rep�blica puede adoptar durante el estado de conmoci�n interior. Los art�culos 39 y 40 ejusdem regulan el deber, a cargo del Gobierno nacional, de rendir un informe al Congreso de la Rep�blica sobre las razones que determinaron la declaratoria, as� como la necesidad de que el Senado rinda un concepto favorable sobre la pr�rroga del estado de conmoci�n interior. Finalmente, los art�culos 41 a 45 de la misma ley se refieren, entre otras materias, a la pr�rroga de la vigencia de los decretos de desarrollo, la prohibici�n de tribunales militares para la investigaci�n y juzgamiento de civiles, los l�mites del ejercicio del poder punitivo del Estado y la garant�a de la autonom�a de las entidades territoriales en el manejo de sus recursos o ingresos ordinarios.

 

44.        El recurso al estado de conmoci�n interior es, como ocurre con todos los estados de excepci�n, reglado y limitado. La Constituci�n y la LEEE prev�n estrictos requisitos formales y materiales que condicionan la validez de la declaratoria y los decretos legislativos de desarrollo. Asimismo, establecen que la declaratoria de conmoci�n interior y las medidas que se expidan durante su vigencia est�n sujetas al control pol�tico a cargo del Congreso de la Rep�blica y al control jur�dico que adelanta la Corte Constitucional. En atenci�n al objeto del presente proceso de constitucionalidad, a continuaci�n, la Sala Plena se referir� a los requisitos formales y materiales aplicables al decreto legislativo mediante el cual el presidente de la Rep�blica declara el estado de conmoci�n interior. La Sala recuerda que el incumplimiento de cualquiera de los requisitos que se enuncian a continuaci�n vicia la constitucionalidad del decreto declaratorio y hace innecesario que la Corporaci�n prosiga con el examen de los dem�s requisitos.

 

3.2.1.   Requisitos formales

 

45.        Mediante las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009, la Corte ha examinado siete decretos legislativos declaratorios de estados de conmoci�n interior. En concordancia con el texto constitucional y la LEEE, en las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995 y C-027 de 1996, la Sala Plena advirti� que la Constituci�n y la LEEE prev�n los siguientes tres requisitos formales que condicionan la validez constitucional del decreto legislativo que declara el estado de conmoci�n interior:

 

1. La firma del presidente de la Rep�blica y de todos los ministros: el inciso 1 del art�culo 213 y el numeral 1 del art�culo 214 de la Constituci�n, as� como el art�culo 34 de la LEEE, prev�n que el estado de conmoci�n interior debe ser declarado por �el presidente de la Rep�blica, con la firma de todos los ministros�.

 

2. La motivaci�n: los art�culos 213 de la Constituci�n y 8 de la LEEE disponen que el decreto mediante el cual se declara el estado de conmoci�n interior debe contener las razones que dieron lugar a la declaratoria.

 

3. La delimitaci�n temporal: el inciso 1 del art�culo 213 de la Constituci�n y los art�culos 34 y 35 de la LEEE establecen que el presidente de la Rep�blica podr� declarar la conmoci�n por un t�rmino no mayor a 90 d�as, prorrogable hasta por dos per�odos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Rep�blica.

 

46.        Posteriormente, en la Sentencia C-802 de 2002, reiterada en la Sentencia C-070 de 2009, la Corporaci�n determin� un requisito adicional: la delimitaci�n territorial. Con este prop�sito, destac� que el inciso 1 del art�culo 213 de la Constituci�n prev� que la declaratoria del estado de conmoci�n interior podr� tener efectos en �toda la Rep�blica o parte de ella�. El inciso final del art�culo 34 de la LEEE tambi�n dispone que �el decreto declaratorio determinar� el �mbito territorial de la conmoci�n interior�.

 

47.        Por �ltimo, el art�culo 16 de la LEEE, en concordancia con los art�culos 27 de la Convenci�n Americana de Derechos Humanos y 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol�ticos, dispone que al d�a siguiente de la declaraci�n de un estado de excepci�n, el Gobierno nacional deber� enviar al Secretario General de la Organizaci�n de Estados Americanos (OEA) y al Secretario General de las Naciones Unidas (ONU), �una comunicaci�n en que d� aviso a los Estados Partes de los tratados citados, de la declaratoria del estado de excepci�n, y de los motivos que condujeron a ella�.

 

3.2.2.   Requisitos materiales

 

48.        Como se indic� con anterioridad, la Corte ha examinado siete decretos legislativos declaratorios de estados de conmoci�n interior, mediante las sentencias C-556 de 1992, C-031 de 1993, C-300 de 1994, C-466 de 1995, C-027 de 1996, C-802 de 2002 y C-070 de 2009. En esas providencias es posible identificar dos materias que ser�n abordadas en los siguientes cap�tulos, a saber: (i) las etapas en el desarrollo de la jurisprudencia sobre los estados de conmoci�n interior, y (ii) el alcance de la exigencia seg�n la cual declarar un estado de conmoci�n interior requiere cumplir los presupuestos f�ctico, valorativo y de suficiencia.

 

49.        Etapas de la jurisprudencia sobre los estados de conmoci�n interior. La distinci�n de las etapas de la jurisprudencia sobre los estados de conmoci�n interior permite contextualizar las decisiones de la Corte, precisar las exigencias actuales de validez y diferenciar esta l�nea jurisprudencial de la relativa a otros estados de excepci�n, a la luz de los cambios cuantitativos y cualitativos de la violencia estructural que ha afrontado el pa�s. El desarrollo jurisprudencial que a continuaci�n se presenta ha conducido a que hoy el control material que realiza la Corte Constitucional sea estricto, integral y no meramente deferente. Las etapas jurisprudenciales anunciadas son las siguientes:

 

50.        Primera etapa: las sentencias C-556 de 1992 y C-031 de 1993 fueron las primeras sentencias constitucionales que analizaron una declaratoria de conmoci�n interior bajo la vigencia de la Constituci�n de 1991. Estas providencias fueron expedidas en un momento de tr�nsito constitucional en el que la Corte exhib�a deferencia a las decisiones tomadas por el Gobierno nacional en materia de estados de excepci�n, sin que ello implicar� renuncia al control constitucional.

 

51.        �As�, la Sentencia C-556 de 1992 fue la primera providencia de esta Corte que analiz� la exequibilidad de un decreto declaratorio del estado de conmoci�n interior. Se trataba del Decreto 1156 de 1992. El Gobierno nacional justific� la expedici�n de este decreto en la necesidad de adoptar medidas extraordinarias para corregir interpretaciones problem�ticas sobre las normas especiales que reg�an la entonces denominada jurisdicci�n de orden p�blico, creada antes de la Constituci�n de 1991. Por su parte, en la Sentencia C-031 de 1993, la Corte revis� la constitucionalidad del Decreto 1793 de 1992, por medio del cual el presidente de la Rep�blica declar� la conmoci�n interior, con el argumento de que la actividad delictiva de los grupos guerrilleros y del narcotr�fico se hab�a incrementado durante los meses de octubre y noviembre de ese a�o.

 

52.        Para analizar la constitucionalidad de los dos decretos, la Sala Plena reiter� algunas de las consideraciones generales de la Sentencia C-004 de 1992, que declar� la exequibilidad del Decreto 333 de 1992, �[p]or el cual se declara el Estado de Emergencia Social�. De acuerdo con esa providencia, la declaratoria de un estado de excepci�n estaba gobernada por un requisito material llamado presupuesto objetivo. Tal presupuesto estaba dado por la existencia de las �situaciones de anormalidad� definidas en la Constituci�n que daban lugar a la declaratoria de cada estado de excepci�n[45]. La tarea de la Sala consist�a, entonces, en verificar, �frente al respectivo evento concreto�[46], la sujeci�n de los hechos constitutivos de la declaratoria a las causales constitucionales del estado de excepci�n. Es decir, en el caso de la conmoci�n interior, la Corte deb�a examinar si su declaratoria obedec�a a una �una grave perturbaci�n del orden p�blico, atentatoria de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, que no pod�a ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de polic�a�[47].

 

53.            �Al comprobar la existencia de los hechos sobre los cuales se justificaron los decretos declaratorios de las conmociones interiores, es decir, su car�cter objetivo, as� como su adecuaci�n a las �situaciones de anormalidad� definidas en el art�culo 213 de la Constituci�n, la Sala Plena declar� la exequibilidad de los Decretos 1155 y 1792 de 1992. Resulta interesante destacar que, en la Sentencia C-031 de 1993, para fundamentar su decisi�n, la Corte precis� que el car�cter estructural de la violencia �no le resta alcance o significado como causal perturbadora del orden p�blico�. Para la Sala Plena de aquel entonces, el hecho de que la violencia en Colombia sea una pr�ctica de larga data no le quita su car�cter �patol�gico�, es decir, no le resta su car�cter de problema grave. No reconocer su gravedad generar�a el riesgo de legitimarla y desconocer los serios efectos que tiene sobre el �desarrollo material y espiritual� de las generaciones presentes y futuras.[48].

 

54.        Segunda etapa: sentencias C-300 de 1994, C-466 de 1995 y C-027 de 1996. Esta etapa se distingue por una mayor exigencia en el juicio de constitucionalidad. Resulta razonable considerar que este cambio obedeci�, en parte, a la expedici�n de la LEEE. Esta etapa tambi�n se caracteriza por la construcci�n de una metodolog�a b�sica para adelantar el control de constitucionalidad del decreto declaratorio y por el rechazo a la idea de conjurar situaciones estructurales que perturben gravemente el orden p�blico, mediante la declaratoria del estado de conmoci�n. En los t�rminos de la Sentencia C-300 de 1994, en contraste con las decisiones adoptadas en las sentencias C-556 de 1992 y C-031 de 1993, �el objetivo constitucional en este momento [a�o 1994] [consisti� en] normalizar el tratamiento de los problemas de orden p�blico y de evitar el recurso permanente a los estados de excepci�n�[49].

 

55.        Mediante la Sentencia C-300 de 1994, la Corte examin� la exequibilidad del Decreto 874 de 1994. Este decreto se sustent� en �la inminente, indiscriminada y masiva liberaci�n� de cerca de 864 personas sindicadas de delitos graves, en raz�n del vencimiento del t�rmino establecido en el par�grafo transitorio del art�culo 55 de la Ley 81 de 1993. Esta es la primera vez que, en el contexto espec�fico del estado de conmoci�n interior, la Corte se refiere a tres cuestiones de la mayor importancia: (i) la metodolog�a de an�lisis que deb�a seguir la Sala Plena para evaluar la constitucionalidad de la declaratoria del estado de conmoci�n interior; (ii)� el presupuesto f�ctico de la declaratoria, esto es, en palabras de esa providencia, el conjunto de hechos que sustentan el estado de excepci�n; y (iii) �las dificultades funcionales e incluso estructurales� del Estado o de una de sus ramas �en el caso concreto, de la Rama Judicial� como fundamento para la declaratoria de ese estado de excepci�n.

 

56.        En relaci�n con la metodolog�a de la decisi�n, la Sala sigui� los siguientes pasos: primero, comprob� si la declaratoria superaba el presupuesto f�ctico. Segundo, examin� el respeto por �el margen de apreciaci�n del presupuesto objetivo de los estados de excepci�n�. Este criterio, tomado por la Sala de la Sentencia C-004 de 1992, alud�a a la naturaleza no arbitraria ��discrecionalidad relativa�[50] � de la valoraci�n que realiza el presidente de la Rep�blica sobre los hechos que dan lugar al estado de excepci�n. En esta etapa del juicio, la Corte examin� si las �circunstancias que configuran el presupuesto f�ctico de la declaratoria de conmoci�n interior pueden ser calificadas como constitutivas de una grave perturbaci�n del orden p�blico que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana�. Y, tercero, determin� �si la situaci�n descrita no pod�a ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de polic�a�.

 

57.        Con base en esta metodolog�a, la Corte declar� la inexequibilidad del Decreto 874 de 1994. Para el efecto, concluy� que, si bien el decreto satisfac�a el presupuesto f�ctico, pues los hechos invocados por el Gobierno nacional estaban acreditados, en el ejercicio de valorar los hechos, el presidente de la Rep�blica hab�a desbordado su margen de apreciaci�n �para discernir la probabilidad real de una amenaza al orden p�blico�. Lo anterior, pues no exist�a certeza sobre �la conducta futura de los detenidos una vez puestos en libertad� y, por tanto, no era posible establecer su capacidad para alterar el orden p�blico. Respecto del uso de las atribuciones ordinarias de polic�a, la Corporaci�n afirm� que �no ha debido pensarse en manejar con instrumentos de orden p�blico lo que es en su esencia un asunto judicial�.

 

58.        Para terminar, la Sala formul� una precisi�n importante: cuando se decreta un estado de conmoci�n interior bajo el argumento de un deficiente funcionamiento del Estado, el ejecutivo tiene un deber reforzado de demostrar que se cumple con las condiciones f�cticas exigidas por el art�culo 213 de la Constituci�n. Dos son las razones que, para la Corte, justifican este requerimiento adicional: (i) en esos eventos es necesario despejar �la sospecha de una simple instrumentalizaci�n gubernamental para solucionar problemas pol�ticos�; y (ii) la Constituci�n de 1991 se propuso poner t�rmino a la utilizaci�n abusiva e innecesaria de los estados de excepci�n, de manera que estos no pueden ser usados para resolver dificultades �que no est�n llamadas a desaparecer en el mediano plazo�.

 

59.        En aplicaci�n del precedente establecido en la Sentencia C-300 de 1994 y, en particular, de la metodolog�a all� empleada, en la Sentencia C-466 de 1995, la Sala Plena declar� la inexequibilidad del Decreto 1370 del mismo a�o. Este estado de conmoci�n interior se sustent� en tres hechos cuya existencia la Corte encontr� demostrada: el incremento de la delincuencia pol�tica y com�n[51]; la grave congesti�n de los despachos judiciales, �circunstancia �sta que ha tenido entre otros graves efectos, el aumento de impunidad en el pa�s�; y el deterioro del r�gimen carcelario. En esta sentencia, por primera vez, la Corporaci�n, adem�s de exigir pruebas sobre el car�cter objetivo de los hechos, demand� que estos fuesen graves y tuvieran car�cter sobreviniente, es decir, que fueran �excepcionales, cualitativa y cuantitativamente�.

 

60.        Luego de adelantar la valoraci�n de las pruebas aportadas, la Corporaci�n concluy� que �los hechos invocados por el Gobierno son, ciertamente, �graves� y perturbadores del orden p�blico�. Sin embargo, advirti� que �no tienen el car�cter de coyunturales, transitorios ni excepcionales�. Por el contrario, indic� la Corte, �constituyen patolog�as arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales�. En otras palabras, tales hechos eran �manifestaciones reiteradas de la vieja y arraigada patolog�a social que aqueja al pa�s�[52]. No obstante, en este contexto, la Corte identific� una excepci�n a esta regla general: el presidente de la Rep�blica puede declarar el estado de conmoci�n interior para conjurar �hechos cr�nicos que repentinamente revistieran grados de intensidad inusitados, bien, difusos en todo el territorio nacional o localizados en una determinada zona� [subraya del texto original].

 

61.        Por �ltimo, la Sala destac� uno a uno los poderes ordinarios de las autoridades de polic�a que no hab�an sido usados por el Gobierno nacional para contrarrestar los hechos aducidos en el decreto declaratorio. Al respecto, la Corporaci�n precis�: �el presidente de la Rep�blica no demostr� haber hecho uso de los mecanismos ordinarios de que dispone para atender al progresivo deterioro de la situaci�n de orden p�blico, como si su actitud debiera consistir en esperar que la acumulaci�n de males se hiciera insoportable, para tratarlos con medidas de excepci�n, bajo la vigencia de un r�gimen restrictivo de libertades�.

 

62.        El a�o siguiente, en la Sentencia C-027 de 1996, la Sala Plena declar� la exequibilidad del Decreto 1900 de 1995, �salvo en lo concerniente al considerando 2 del decreto materia de revisi�n�. Este considerando se refer�a a los �hechos de violencia en diferentes regiones del pa�s, atribuidos a organizaciones criminales y terroristas�. El Decreto 1900 de 1995 se justific� en tales hechos y en el homicidio del expresidente de la Asamblea Nacional Constituyente, �lvaro G�mez Hurtado, y de otros dirigentes pol�ticos, as� como en �las amenazas que se han proferido contra diversas personalidades de la vida p�blica nacional�.

 

63.        En esta providencia, la Corte sostuvo que la perturbaci�n del orden p�blico no solo deb�a ser grave y sobreviniente o extraordinaria, sino tambi�n inminente. Sin ahondar en el alcance o contenido de esta �ltima exigencia, la Sala estim� que los hechos del considerando dos del Decreto 1900 de 1995 no eran sobrevinientes o extraordinarios, pues se trataba de �las mismas situaciones que vienen ocurriendo desde hace a�os�[53].

 

64.        Respecto del homicidio del expresidente de la Asamblea Nacional Constituyente, �lvaro G�mez Hurtado, y las amenazas contra varios dirigentes pol�ticos, asegur� que estos hechos s� eran sobrevinientes, s�bitos, coyunturales y transitorios, �con un alt�simo grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad�, y, en consecuencia, no pod�an ser conjurados mediante el ejercicio de las facultades ordinarias[54]. En este sentido, tales circunstancias no eran propias �de los hechos de violencia arraigada desde hace varios a�os bajo la perspectiva de hechos end�micos y permanentes, sino de la actividad terrorista desplegada contra la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana�.

 

65.        Tercera etapa: sentencias C-802 de 2002 y C-070 de 2009. Esta etapa se caracteriza por la consolidaci�n de la metodolog�a para adelantar el control de constitucionalidad del decreto declaratorio; tambi�n por la delimitaci�n del alcance y las caracter�sticas de lo que en la actualidad se denominan los presupuestos f�ctico, valorativo y de suficiencia.

 

66.        En la Sentencia C-802 de 2002, la Corporaci�n declar� la exequibilidad del Decreto 1837 de 2002[55]. El Gobierno nacional justific� este estado de excepci�n en el incremento de los ataques perpetrados contra la poblaci�n civil por grupos guerrilleros y grupos criminales (masacres, desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucci�n de la infraestructura de servicios esenciales) y de actos de coacci�n a mandatarios locales, seccionales y nacionales y a sus familias, despu�s de la ruptura del proceso de paz iniciado por el gobierno anterior.

 

67.        En la citada providencia, en el contexto del estado de conmoci�n interior, la Sala: (i) se refiri� por primera vez a los presupuestos f�ctico, valorativo y de suficiencia de los medios policivos ordinarios; (ii) unific� su contenido; y (iii) delimit� el alcance del juicio de constitucionalidad en relaci�n con dicho estado de excepci�n. La Corte concluy� que el Decreto 1837 de 2002 cumpl�a los tres presupuestos. Primero, porque en el �ltimo a�o los grupos subversivos y terroristas hab�an llevado a cabo m�ltiples ataques contra la poblaci�n civil, la fuerza p�blica y la infraestructura de servicios p�blicos del Estado (presupuesto f�ctico)[56]. Segundo, porque, aunque tales hechos no eran �en manera alguna [�] sobrevinientes, pues todas ellas son situaciones que de tiempo atr�s afectan a la sociedad colombiana� s� hab�an adquirido de manera repentina una intensidad inusitada, esto es, un recrudecimiento o escalamiento, cualitativo y cuantitativo[57] (presupuesto valorativo). Y, tercero, porque �las atribuciones ordinarias de polic�a resultan limitadas pues ellas no est�n dise�adas para afrontar situaciones agudas de crisis institucional como las invocadas en la declaratoria del estado de conmoci�n interior� (presupuesto de suficiencia).

 

68.        La metodolog�a de an�lisis constitucional definida en la Sentencia C-802 de 2002 fue reiterada en la Sentencia C-070 de 2009. En esta providencia, la Sala declar� la inexequibilidad del Decreto 3929 de 2008, que declar� el estado de conmoci�n interior por el cese de actividades de la administraci�n de justicia por m�s de un mes. La Corte lleg� a esta conclusi�n tras constatar lo siguiente: (i) el Gobierno nacional no aport� pruebas que acreditaran la totalidad de los hechos aducidos, por lo que solo se satisfac�a parcialmente el presupuesto f�ctico; (ii) en la parte motiva del decreto, el presidente de la Rep�blica no consign� �una apreciaci�n suficiente sobre [la] gravedad [de los hechos] y su naturaleza excepcional�, de manera que el decreto incumpl�a el presupuesto valorativo; y (iii) tampoco valor� �la insuficiencia de los poderes de polic�a [�] para sortear la situaci�n cr�tica originada por el cese de actividades judiciales�, situaci�n que supuso la insatisfacci�n del presupuesto de suficiencia.

 

69.        La tabla que se presenta a continuaci�n contiene un resumen de las siete sentencias analizadas en este cap�tulo:

 

Tabla 2: resumen de sentencias de control de constitucionalidad sobre el estado de conmoci�n interior

 

70.        Dado que las sentencias C-802 de 2002 y C-070 de 2019 establecen el precedente actual de la Corte para el examen de la conmoci�n interior, a continuaci�n, la Corte explicar� el alcance de los presupuestos f�ctico, valorativo y de suficiencia, de conformidad con dichos precedentes. En particular se detallar�: (i) el fundamento y el contenido de cada presupuesto; (ii) el margen de discrecionalidad que se le reconoce al presidente de la Rep�blica para apreciar los hechos que configuran el estado de conmoci�n interior; y (iii) el tipo de control constitucional que efect�a esta Corporaci�n en relaci�n con el decreto declarativo de la conmoci�n interior.

 

(i) El presupuesto f�ctico

 

71.        Fundamento constitucional y contenido. El presupuesto f�ctico est� previsto en los art�culos 213 de la Constituci�n y 34 de la LEEE. Estas normas condicionan la declaratoria del estado de conmoci�n interior a la existencia de una �perturbaci�n del orden p�blico�. El presupuesto f�ctico es aquel que exige al presidente de la Rep�blica demostrar que la declaratoria de conmoci�n interior se sustenta en �la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteraci�n de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos�[58]. El presupuesto f�ctico es el punto de partida �objetivo� de la declaratoria de conmoci�n interior[59]. Esto es as�, porque exige que los hechos en los que se apoya la declaratoria sean susceptibles de demostraci�n emp�rica[60].

 

72.        Margen de discrecionalidad del presidente de la Rep�blica. Al presidente de la Rep�blica �no le es dado apoyar la declaratoria del estado de excepci�n en un presupuesto f�ctico inexistente�[61]. En tales t�rminos, el deber constitucional y estatutario del presidente de la Rep�blica es demostrar, por medio de pruebas objetivas, verificables y pertinentes, que los hechos que invoca para la declaratoria de la conmoci�n interior son reales y generan una perturbaci�n del orden p�blico.

 

73.        Alcance del control constitucional. La Corte Constitucional examina el cumplimiento del presupuesto f�ctico por medio de un �un juicio objetivo de existencia que debe resolverse en una verificaci�n positiva�^[62]. El prop�sito de este juicio es �determinar si la perturbaci�n del orden p�blico tuvo o no tuvo ocurrencia, pues por tratarse de un supuesto f�ctico no hay alternativa distinta a la de haber o no haber ocurrido�[63]. En este sentido, �si el hecho efectivamente ocurri�, el juicio objetivo de existencia se resuelve de manera positiva y, en consecuencia, la declaratoria del estado de conmoci�n interior, en lo atinente a ese primer presupuesto, es leg�tima�[64].

 

(ii) El presupuesto valorativo

 

74.        Fundamento constitucional y contenido. El presupuesto valorativo est� previsto en los art�culos 213 de la Constituci�n, as� como en los art�culos 2 y 34 de la LEEE. Estas normas exigen que, para que la declaraci�n de conmoci�n interior sea procedente, la perturbaci�n del orden p�blico debe ser grave y extraordinaria, y debe atentar de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El cumplimiento del presupuesto valorativo obliga al presidente de la Rep�blica a demostrar que su valoraci�n de que la perturbaci�n del orden p�blico que invoca cumple con estos requisitos es fundada y se basa en evidencia objetiva^[65].

 

75.        Gravedad. Los art�culos 213 de la Constituci�n y 34 de la LEEE disponen que el presidente de la Rep�blica podr� declarar la conmoci�n interior si la perturbaci�n del orden p�blico es �grave�. La exigencia constitucional y estatutaria de gravedad exige que la perturbaci�n del orden p�blico tenga un significativo �poder expansivo�, �capacidad desestabilizadora�, �potencial lesivo� y �cobertura�[66]. De este modo, �no es cualquier perturbaci�n del orden p�blico la prevista en la norma superior, sino una perturbaci�n de naturaleza grave�[67].

 

76.        Car�cter extraordinario. El art�culo 2 de la LEEE establece que �las facultades atribuidas al Gobierno durante los estados de excepci�n solo podr�n ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado�. El car�cter extraordinario de los hechos es una exigencia que se deriva tambi�n de los principios de excepcionalidad y temporalidad del r�gimen constitucional de los estados de excepci�n, as� como de los principios generales de necesidad y proporcionalidad[68].

 

77.            Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Constitucional ha se�alado que, por regla general, los problemas estructurales, end�micos o cr�nicos no justifican la adopci�n de un estado de excepci�n, pues no pueden categorizarse como extraordinarios. En consecuencia, tales problemas deben afrontarse mediante los mecanismos ordinarios dispuestos por el ordenamiento jur�dico. Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido excepciones a esta regla cuando se evidencia un hecho sobreviniente que agudiza de forma inusitada o significativamente mayor un fen�meno o situaci�n estructural, m�s all� de la progresi�n esperada en el contexto social e institucional del pa�s^[69].

 

78.            No obstante, aun en tales casos, la Corte ha insistido en que las medidas adoptadas deben guardar una relaci�n de conexidad estricta con la crisis inmediata y no pueden utilizarse como mecanismo para solucionar los problemas cr�nicos, estructurales o permanentes que requieren una intervenci�n prolongada y democr�tica a trav�s del Congreso y otras instancias estatales. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte ha admitido �la posibilidad de una medida adoptada al amparo del estado de emergencia atienda la dimensi�n estructural y la dimensi�n extraordinaria de un mismo problema, �cuando la respuesta prevista para atender la coyuntura aporta, al mismo tiempo, una soluci�n definitiva�^[70].

 

79.            En relaci�n espec�ficamente con la conmoci�n interior, en las sentencias C-802 de 2002 y C-070 de 2009, la Corte afirm� que la perturbaci�n extraordinaria debe ser el resultado de hechos �coyunturales�, �transitorios� o �excepcionales� que produzcan, individualmente o en conjunto, una intensificaci�n, agravamiento o giro importante cuantitativo o cualitativo de la situaci�n de violencia o alteraci�n del orden p�blico en todo o en parte del territorio nacional. Sobre el desarrollo de la jurisprudencia en este respecto, la Sala se ocupar� en la secci�n 4.

 

80.        Inminencia. Los art�culos 213 de la Constituci�n y 34 de la LEEE exigen que la perturbaci�n del orden p�blico, adem�s de ser grave y extraordinaria, atente de forma �inminente� contra �la estabilidad institucional�, �la seguridad del Estado� o �la convivencia ciudadana�. La conjunci�n disyuntiva �o� denota car�cter alternativo, por lo que basta con que la grave alteraci�n del orden p�blico atente �contra uno de esos tres �mbitos para que la declaratoria del estado de conmoci�n interior sea leg�tima�^[71]. El car�cter �inminente� implica que debe existir �un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal�[72]. �

 

81.        Margen de discrecionalidad del presidente de la Rep�blica. El presidente de la Rep�blica �tiene un margen amplio para apreciar la ocurrencia de hechos perturbadores, su gravedad y su amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana�[73]. El art�culo 189, numerales 4 y 7, de la Constituci�n asignan al presidente de la Rep�blica, en su condici�n de jefe de Estado y m�xima autoridad administrativa, la competencia de �[d]irigir la fuerza p�blica y disponer de ella como comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la Rep�blica� y �[c]onservar en todo el territorio el orden p�blico y restablecerlo donde fuere turbado�. La valoraci�n de la intensidad, la naturaleza y el potencial lesivo de la perturbaci�n del orden p�blico est� cobijada por estas competencias constitucionales.

 

82.        No obstante, esa amplitud en el margen de apreciaci�n de los hechos �no impide que tal valoraci�n sea objetivable, esto es, que ella sea susceptible de [ser] arbitraria o [�] fruto de un error manifiesto�[74]. En este orden, la facultad del presidente de valorar los hechos �no puede ser fruto de su m�s absoluta discrecionalidad, sino que debe ce�irse a la naturaleza del instituto excepcional de cuya declaraci�n se trata y a la raz�n de ser que le asiste en la estructura y funcionalidad del Estado constitucional�[75]. En otras palabras, �[e]l compromiso jur�dico del presidente de la Rep�blica en punto de la apreciaci�n de la alteraci�n del orden p�blico es no forzar la naturaleza del presupuesto f�ctico para atribuirle implicaciones que no tiene�[76].

 

83.        De acuerdo con lo anterior, para satisfacer el presupuesto valorativo, el presidente de la Rep�blica est� llamado a cumplir dos obligaciones: una de �ndole argumentativa y otra de naturaleza probatoria. Respecto de la primera, en la parte motiva del decreto declaratorio, el presidente debe consignar una apreciaci�n suficiente sobre la gravedad de los hechos, su naturaleza excepcional y la inminencia de la afectaci�n de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana[77]. El incumplimiento de este deber �convierte en arbitraria la declaraci�n de un estado de emergencia pues significa una elusi�n de las cargas argumentativas m�nimas a cargo del gobierno impuestas por la Constituci�n y por la LEEE�[78]. En relaci�n con la segunda obligaci�n, �la apreciaci�n que hace el gobierno de los hechos tambi�n debe basarse en pruebas objetivas que muestran si �stos tienen un car�cter anormal y excepcional�[79].

 

84.        Ahora bien, el presupuesto valorativo no exige que la declaraci�n del estado de conmoci�n interior se sustente �nicamente en �hechos sobrevinientes ni [en] la acumulaci�n de hechos de una misma �ndole�[80]. El presidente de la Rep�blica tambi�n puede declarar dicho estado de excepci�n cuando constate �el despliegue de hechos que ya ven�an cometi�ndose pero que inusitadamente adquieren mucha mayor intensidad�[81]. En consecuencia, trat�ndose de problem�ticas de car�cter estructural, la excepcionalidad de la situaci�n puede justificarse en su �intensidad�, �escalamiento extraordinario�, �poder expansivo�, �mayor capacidad desestabilizadora�, �mayor potencia lesiva y mayor cobertura�[82].

 

85.        Alcance del control constitucional. A diferencia del presupuesto f�ctico, el presupuesto valorativo no est� sujeto a un �control constitucional objetivo� o �juicio objetivo de existencia� por parte de la Corte Constitucional. Esto es as� porque, por definici�n, el presupuesto valorativo involucra un �juicio de valor� sobre la gravedad, el car�cter extraordinario y los efectos de la perturbaci�n del orden p�blico^[83]. El control jur�dico que efect�a la Corte debe atender a la naturaleza subjetiva de estos conceptos, as� como al margen de discrecionalidad que la Constituci�n reconoce al presidente de la Rep�blica respecto de la calificaci�n de los hechos.

 

86.        El presupuesto valorativo de la declaratoria, entonces, est� sujeto a un juicio de mera razonabilidad[84]. Por medio de este, la Corte Constitucional constata si la valoraci�n que el presidente de la Rep�blica efectu� respecto de la gravedad, car�cter extraordinario e inminencia de los efectos de la perturbaci�n del orden p�blico �es o no arbitraria y si en ella incurri� o no en un error manifiesto de apreciaci�n�^[85].

 

87.        Por tanto, la Corte no puede llevar a cabo un an�lisis de conveniencia que suplante al presidente de la Rep�blica en su funci�n ejecutiva de preservar y restaurar el orden p�blico. As�, �a la Corte le est� vedado someter el presupuesto valorativo de la declaratoria de los estados de excepci�n a un escrutinio que rebase la determinaci�n de una apreciaci�n arbitraria o de un error manifiesto pues lo que a partir de all� se realice ya no puede ser objeto de reparos jur�dicos, que son los que le incumben al juez constitucional, sino de juicios de oportunidad o conveniencia�[86].

 

88.        En resumen, el examen del presupuesto valorativo es deferente con las apreciaciones del presidente de la Rep�blica. Sin embargo, la Corte Constitucional debe garantizar que la valoraci�n del presidente de la Rep�blica respete los l�mites sem�nticos y normativos que la Constituci�n y la LEEE imponen como condici�n de validez a la declaratoria. Esto implica que la Corte debe constatar que la perturbaci�n del orden p�blico con fundamento en la cual se declara el estado de conmoci�n interior sea grave, tenga car�cter extraordinario, y atente de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.

 

(iii) El presupuesto de suficiencia

 

89.        Fundamento constitucional y contenido. Los art�culos 213 de la Constituci�n y 34 de la LEEE disponen que la declaratoria de conmoci�n interior solo es procedente cuando la grave perturbaci�n del orden p�blico �no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polic�a�. El art�culo 2 de la LEEE, por su parte, prev� que las facultades excepcionales del Gobierno nacional durante los estados de excepci�n �solo podr�n ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado�. En concordancia con estas disposiciones constitucionales y estatutarias, el presupuesto de suficiencia es aquel que exige al presidente de la Rep�blica justificar que las atribuciones ordinarias de polic�a y los poderes ordinarios del Estado son insuficientes para conjurar las causas de la perturbaci�n del orden p�blico y sus efectos[87].

 

90.        El presupuesto de suficiencia busca garantizar que la declaratoria del estado de conmoci�n interior sea el ��ltimo recurso para defender al pueblo colombiano y a la organizaci�n institucional que �l se ha dado�[88]. De este modo, el presidente de la Rep�blica �solo [�] puede acudir al estado de conmoci�n interior cuando las herramientas jur�dicas ordinarias con que cuenta el Estado no permitan conjurar la grave alteraci�n del orden p�blico que amenaza con disolver el acuerdo que posibilita la convivencia�[89]. Desde esta perspectiva, para declarar el estado de conmoci�n interior, no basta que exista una perturbaci�n del orden p�blico ni tampoco que esta sea grave, extraordinaria e inminente. Es necesario, adem�s, que dentro de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional no existan mecanismos que permitan conjurar oportunamente la amenaza que se cierne contra la poblaci�n y la organizaci�n pol�tica del pa�s[90].

 

91.        El conjunto de facultades con que cuenta el Gobierno nacional para mantener y restablecer el orden p�blico comprende el poder de polic�a, la facultad reglamentaria y la posibilidad de presentar proyectos de ley ante el Congreso de la Rep�blica[91]. El poder de polic�a consiste en �la facultad de dictar normas que regulen y limiten los derechos fundamentales�[92], la cual puede ser ejercida por el Congreso de la Rep�blica y el presidente de la Rep�blica, este �ltimo, de acuerdo con lo estatuido en el art�culo 189, numerales 4 y 7, de la Constituci�n. La facultad reglamentaria en cabeza del presidente de la Rep�blica, establecida en el numeral 11 del art�culo 189 de la Constituci�n, comprende la posibilidad de desarrollar y disponer medidas para el cumplimiento de las leyes mediante decretos, resoluciones y �rdenes. Por �ltimo, el art�culo 154 de la Constituci�n reconoce la facultad del Gobierno nacional para presentar proyectos de ley y reserva determinadas materias a su iniciativa exclusiva.

 

92.        Margen de discrecionalidad del presidente de la Rep�blica. La Corte Constitucional ha reconocido que, tal y como ocurre con el presupuesto valorativo, el presidente de la Rep�blica goza de un amplio margen de discrecionalidad para calificar la suficiencia de las atribuciones ordinarias[93]. Este margen de discrecionalidad, sin embargo, no es absoluto, pues �debe ejercerse con sujeci�n a l�mites normativos�, estos son, la Constituci�n, �los tratados internacionales sobre derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario ratificados por Colombia� y la LEEE[94].

 

93.        En consecuencia, para cumplir el requisito de suficiencia, en la parte motiva del decreto declaratorio, el presidente est� obligado a consignar �una valoraci�n [�] sobre los poderes de polic�a a su disposici�n y la precariedad de �stos para afrontar las graves y extraordinarias circunstancias que motivaron la declaratoria�[95]. La insatisfacci�n de esta exigencia �transforma en arbitrario el ejercicio de [los] poderes excepcionales del presidente, ante la ausencia de elementos de juicio que permitan el control judicial de la declaratoria por parte del �rgano competente�[96].

 

94.        Alcance del control constitucional. El juicio constitucional del presupuesto de suficiencia que efect�a la Corte consiste en �un juicio objetivo de ponderaci�n dirigido a establecer si en la apreciaci�n realizada por el presidente acerca de la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de polic�a para conjurar la crisis se incurri� en apreciaci�n arbitraria o en error manifiesto�[97]. En otras palabras, el an�lisis de la Corte Constitucional en el estudio del decreto declarativo no se orienta a valorar con exhaustividad la suficiencia de los medios ordinarios de que dispone el Gobierno nacional, sino que se limita a determinar si el juicio de suficiencia adelantado por este resulta arbitrario o manifiestamente errado. Este examen tiene tres caracter�sticas:

 

95.        Primera, se debe llevar a cabo a partir de �un an�lisis global y no detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios para conjurar la situaci�n de crisis�[98]. De lo contrario, �quedar�a sin objeto el control que [�] debe emprender [la Corte] posteriormente sobre cada uno de los decretos legislativos de desarrollo�^[99]. Lo anterior se explica porque el control no consiste en examinar la constitucionalidad de cada una de las medidas anunciadas en el decreto declaratorio, sino en establecer, desde el �mbito de validez de dicho decreto, si es posible inferir que la crisis no puede ser superada mediante el ejercicio de las competencias ordinarias[100]. En este punto es importante tener presente que, al declarar un estado de excepci�n, el Gobierno nacional generalmente cuenta con un plan de medidas iniciales respecto de las cuales puede evaluar la suficiencia de sus competencias ordinarias. No obstante, la lista de medidas suele expandirse y nuevas estrategias se dise�an a medida que la crisis evoluciona y sus efectos se manifiestan. Es por ello que �nicamente cuando se ejerza el control autom�tico de cada uno de los decretos legislativos de desarrollo, debe realizarse un an�lisis concreto y estricto sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias, as� como de la consecuente necesidad de acudir a medidas excepcionales con miras a conjurar la respectiva crisis[101]. Realizar un examen global significa entonces que esta Corporaci�n debe examinar si, teniendo en cuenta la gravedad y el car�cter extraordinario de los hechos, existen elementos de juicio preliminares que indiquen que las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional miradas en conjunto no ofrecen suficientes herramientas para enfrentar las causas y efectos de la alteraci�n del orden p�blico que motiv� la declaraci�n de la conmoci�n interior.

 

96.        Segunda, es un juicio de mera razonabilidad. Habida cuenta del margen de discrecionalidad que la Constituci�n reconoce al presidente de la Rep�blica, el control constitucional que efect�a la Corte se circunscribe a determinar si la apreciaci�n del Gobierno nacional sobre la suficiencia de sus atribuciones ordinarias �fue o no arbitraria y si en ella se incurri� o no en un error manifiesto de apreciaci�n�^[102]. En otras palabras, se trata de �una evaluaci�n m�nima� sobre la apreciaci�n del presidente respecto de la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias[103].

 

97.        Tercera, el an�lisis que adelanta la Corte Constitucional parte de la valoraci�n realizada por el presidente de la Rep�blica acerca de la insuficiencia de sus facultades ordinarias para enfrentar la situaci�n cr�tica[104]. De este modo, la Sala debe verificar si el decreto declaratorio contiene �simples afirmaciones� sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de polic�a �evento en el cual el decreto es inexequible� o una valoraci�n sobre tal insuficiencia, pues solo en este �ltimo caso la declaraci�n de la conmoci�n interior se ajusta a la Constituci�n[105].

 

98.        Con todo, para adelantar el juicio sobre el cumplimiento del presupuesto de suficiencia, la Corte debe tener en cuenta no solo la existencia de las atribuciones ordinarias de las autoridades gubernamentales, sino tambi�n sus posibilidades de implementaci�n y eficacia para contrarrestar la intensidad de los hechos y superar la grave alteraci�n del orden p�blico. En particular, la Sala Plena debe considerar si, en el contexto espec�fico que dio lugar a la declaratoria del estado de conmoci�n interior, �las herramientas jur�dicas ordinarias con que cuenta el Estado para hacer frente a ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo deben ser tambi�n potenciadas� mediante medidas excepcionales[106]. Al respecto, en la Sentencia C-802 de 2002, cuyo precedente resulta especialmente relevante en el presente caso (cfr. Supra fundamentos 66 y 67), la Corporaci�n explic�:

 

�Entre las atribuciones ordinarias con que cuenta el presidente de la Rep�blica, como suprema autoridad administrativa y como responsable de la conservaci�n y restablecimiento del orden p�blico, se encuentran, entre otras, la concesi�n de permisos cuando un reglamento de polic�a ha establecido una prohibici�n de car�cter general; la emisi�n de �rdenes claras, precisas, motivadas, escritas y fundadas en leyes o reglamentos y dirigidas a los particulares con la finalidad de mantener o restablecer el orden p�blico; el empleo de la fuerza cuando sea estrictamente necesario, se lo haga de manera proporcionada y por el tiempo requerido para el restablecimiento del orden p�blico; la utilizaci�n del servicio p�blico de polic�a; la realizaci�n de capturas y allanamientos con sujeci�n a la Constituci�n y a la ley y, finalmente, la asistencia de la fuerza militar cuando la alteraci�n del orden p�blico no pueda ser conjurada con el concurso del cuerpo armado de polic�a.

 

En ese marco, es claro que, para la superaci�n de la grave alteraci�n del orden p�blico que afecta al pa�s y que ha socavado la estabilidad institucional, las atribuciones ordinarias de polic�a resultan limitadas pues ellas no est�n dise�adas para afrontar situaciones agudas de crisis institucional como las invocadas en la declaratoria del estado de conmoci�n interior. Todas esas medidas tienen un �mbito de eficacia determinado por aquellas alteraciones del orden p�blico que hacen parte de la din�mica social y que imponen, para su superaci�n, el ejercicio leg�timo de la facultad de restringir el ejercicio de los derechos.

 

[�]. No se discute que hechos similares a los ahora invocados, desde hace mucho tiempo hacen parte de la realidad nacional y de all� por qu� se afirme que en Colombia se vive una anormalidad estructural y que es necesario que hechos de esa �ndole se aborden con las pol�ticas permanentes y generales del Estado y mediante el despliegue de las facultades ordinarias de polic�a del presidente de la Rep�blica. No obstante, as� como se reconoce que esos hechos, pese a la frecuencia con que se cometen, han adquirido una intensidad inusitada, esto es, se han revestido de una nueva dimensi�n cualitativa, en ese mismo sentido debe inferirse que las herramientas jur�dicas ordinarias con que cuenta el Estado para hacer frente a ese inusitado y desestabilizador giro cualitativo deben ser tambi�n potenciadas.

 

Hechos como los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, los delitos de lesa humanidad, los actos de terrorismo y los actos de coacci�n a mandatarios regionales y nacionales, en raz�n del giro cualitativo que en ellos se advierte, tienen un grado tal de afecci�n del orden p�blico y de incidencia sobre la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana, que no pueden contrarrestarse con el simple ejercicio de las facultades de polic�a que ordinariamente le asisten al presidente de la Rep�blica [subraya fuera del texto original].�

 

99.            La anterior cita tambi�n sugiere una estrecha relaci�n entre el an�lisis de los presupuestos valorativo y de suficiencia. El nivel de gravedad y car�cter inusual de los hechos que motivan la declaraci�n de un estado de conmoci�n interior tienen incidencia directa sobre la capacidad de las medidas ordinarias de brindar una respuesta oportuna y suficiente. Esto se debe a que los mecanismos habituales para abordar problemas de orden p�blico est�n dise�ados para nuestra "anormalidad" cotidiana. Si bien la normativa debe contemplar herramientas para situaciones de crisis, cuando las alteraciones del orden p�blico exceden toda previsibilidad y adquieren un car�cter inusitado, se ponen a prueba incluso los mecanismos de emergencia de los arreglos institucionales ordinarios.

 

100.   En s�ntesis, para que la declaratoria de conmoci�n interior sea v�lida, no basta con que exista una perturbaci�n del orden p�blico �grave�, �extraordinaria� y que atente de forma �inminente� contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El presupuesto de suficiencia exige, adem�s, que el Gobierno nacional justifique la insuficiencia global de sus atribuciones, poderes y mecanismos ordinarios para conjurar las causas de la grave perturbaci�n de orden p�blico y sus efectos. La voluntad del constituyente es clara: el estado de conmoci�n interior debe ser el ��ltimo recurso� [107] para atender las perturbaciones del orden p�blico, as� como la �ltima medida en la �agenda jur�dica y pol�tica del Estado�[108] para conjurar sus efectos en las instituciones del Estado y la convivencia ciudadana.

 

4.                 La jurisprudencia constitucional en materia de estados de excepci�n cuyo fundamento son problemas estructurales o cr�nicos

 

101.   Varios intervinientes alegan que el Decreto Legislativo 62 de 2025 debe ser declarado inexequible, ya que se fundamenta en hechos que reflejan problemas cr�nicos y estructurales que la regi�n del Catatumbo ha enfrentado por d�cadas. Por ello, esta secci�n estudia la jurisprudencia constitucional sobre esta cuesti�n, a la luz de la cual, en secciones posteriores, la Sala Plena examinar� los cuestionamientos de los intervinientes. Como se anunci� en los fundamentos 76 y siguientes, la pregunta sobre si un problema estructural, end�mico o cr�nico puede justificar la declaraci�n de un estado de conmoci�n interior hace parte del escrutinio del presupuesto valorativo, espec�ficamente, se relaciona con la exigencia de que las perturbaciones al orden p�blico sean extraordinarias. Esta cuesti�n se ha abordado en algunas sentencias sobre el estado de conmoci�n interior; sin embargo, ha sido examinada con mayor detalle en los fallos sobre el estado de emergencia social, econ�mica y ecol�gica. Teniendo en cuenta que esta exigencia se desprende del art�culo 2 de la LEEE, una regulaci�n com�n a todos los estados de excepci�n previstos en la Constituci�n, esta �ltima jurisprudencia debe informar tambi�n la interpretaci�n de las exigencias del estado de conmoci�n interior. A continuaci�n, la Sala analizar� las sentencias sobre conmoci�n interior que han abordado esta cuesti�n. Luego, se ocupar� de la l�nea jurisprudencial sobre problemas estructurales y cr�nicos en los estados de emergencia econ�mica, social y ecol�gica, y destacar� los elementos aplicables a la conmoci�n interior.

 

4.1. �Pronunciamientos de la Corte Constitucional respecto del car�cter extraordinario de la perturbaci�n al orden p�blico como elemento del juicio valorativo

 

102.       La jurisprudencia constitucional ha consolidado algunos criterios para la procedencia del estado de conmoci�n interior ante perturbaciones del orden p�blico estructurales, end�micas o cr�nicas. En t�rminos generales, ha sostenido que este estado puede declararse excepcionalmente cuando: (i) se han agravado los problemas de orden p�blico en un tiempo cercano a la declaraci�n de la conmoci�n interior, (ii) dicho agravamiento ocurre por hechos excepcionales o extraordinarios y (iii) la intensificaci�n cualitativa o cuantitativa de los problemas de orden p�blico es notoriamente significativa y verificable. La exacerbaci�n de la perturbaci�n del orden p�blico puede originarse, por ejemplo, en un recrudecimiento inusitado de la violencia, un incremento significativo de los ataques contra la poblaci�n civil o una intensificaci�n en la brutalidad de los m�todos de ataque y combate. �De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, cuando se presentan estas situaciones es constitucionalmente admisible acudir a este r�gimen de excepci�n, como pasa a examinarse:

 

103.       En la ya citada Sentencia C-031 de 1993 (ver supra fundamento 53), al examinar la constitucionalidad del Decreto 1793 de 1992, la Sala Plena estim� que la violencia ejercida por los grupos guerrilleros y narcotraficantes no era un problema originado en el pasado reciente. Sin embargo, sostuvo que tal particularidad no le restaba su car�cter de causa de perturbaci�n del orden p�blico[109]. Adem�s, la situaci�n se hab�a agravado por el escalamiento de las acciones delictivas de estos grupos, el aumento significativo en el n�mero de v�ctimas y la mayor brutalidad en sus m�todos de combate. En consecuencia, este tribunal hall� exequible la declaratoria de conmoci�n interior.

 

104.       Se destaca tambi�n la Sentencia C-466 de 1995 (ver supra fundamento 59), que evalu� la constitucionalidad del Decreto 1370 de 1995 en el que se declar� el estado de conmoci�n interior con fundamento en el agravamiento de la situaci�n de orden p�blico derivado de �la acci�n de la delincuencia com�n, la delincuencia organizada y la subversi�n�[110]. La Sala Plena declar� inexequible el mencionado decreto, por considerar que los hechos invocados por el Gobierno nacional, aunque graves, correspond�an a problem�ticas que no resultaban extraordinarias ni excepcionales. Por una parte, la Corte observ� la ausencia de hechos sobrevinientes que indicaran un agravamiento de los problemas de orden p�blico en el pa�s. Por ejemplo, en el semestre previo a la declaraci�n de la conmoci�n interior, los �ndices de criminalidad hab�an mostrado pocas variaciones. De la misma forma, la congesti�n en los juzgados penales � uno de los argumentos del Gobierno nacional para justificar el estado de excepci�n- era un problema de larga data. Por otra parte, el tribunal constat� que los problemas de criminalidad eran end�micos, cr�nicos y permanentes. Por esta raz�n, sostuvo que los hechos invocados por el decreto constitu�an �manifestaciones end�micas� de la criminalidad, en las que no se advert�a un incremento �notoriamente significativo� de las problem�ticas. Concluy� entonces que �la situaci�n en materia criminal [era] (...) cr�nica, permanente y estable�[111].

 

105.       As�, la providencia resalt� que una situaci�n de �anormalidad permanente� no equivale a la grave perturbaci�n del orden p�blico exigida por la Constituci�n para la declaraci�n del estado de conmoci�n interior, pues los estados de excepci�n exigen enfrentar hechos extraordinarios y, en consecuencia, no est�n previstos para conjurar patolog�as sociales arraigadas. Por el contrario, el constituyente reserv� la declaratoria de conmoci�n para las situaciones en las que, como resultado de hechos �sobrevinientes�, �coyunturales�, �transitorios� y �excepcionales�, la perturbaci�n del orden p�blico alcanzara una intensidad �cualitativa o cuantitativa� inusitada. Explic� que �[n]o son esos hechos end�micos �como el propio Gobierno reconoce que lo son� los que exige la Constituci�n para que el estado de conmoci�n proceda. A �stos �se reitera� hay que atender de manera permanente, usando los mecanismos ordinarios de que el Gobierno dispone. Los que justifican el estado de conmoci�n deben ser de otra clase: coyunturales, transitorios�[112].

 

106.       En la misma direcci�n, en la Sentencia C-027 de 1996 (ver supra fundamento 62), al estudiar la constitucionalidad del Decreto 1900 de 1995, la Corte consider� que no resultaba procedente la declaraci�n de conmoci�n interior respecto de un grupo de problem�ticas consistentes en la proliferaci�n de actos violentos atribuidos a organizaciones criminales y terroristas a partir del 16 de agosto de 1995. Para la Sala Plena, siguiendo la argumentaci�n de la Sentencia C466 de 1995, estas problem�ticas no ten�an el car�cter de coyunturales, transitorias ni excepcionales, sino que constitu�an situaciones que ven�an present�ndose desde hac�a varios a�os.

 

107.       En contraste, estim� que un segundo conjunto de circunstancias f�cticas consistente en el asesinato sistem�tico de figuras pol�ticas relevantes[113] s� ameritaba que se declarara el aludido estado de excepci�n. Lo anterior, por cuanto dicha situaci�n �no resulta[ba] de los hechos de violencia arraigada desde hace varios a�os bajo la perspectiva de hechos end�micos y permanentes�[114], sino que se originaban en una �irrupci�n repentina� de la actividad terrorista desplegada contra la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana. De este modo, destac� que, adem�s de los hechos de violencia cr�nica, se presentaba una situaci�n singularmente cr�tica, derivada de los hechos sobrevinientes descritos. De conformidad con lo anterior, este tribunal declar� la exequibilidad parcial del decreto referido.

 

108.       Por �ltimo, en la Sentencia C-802 de 2002 (ver supra fundamento 66)[115], cuando efectu� el control de constitucionalidad del Decreto 1837 de 2002, la Sala Plena estim� que, a pesar de que el decreto invocaba hechos de violencia arraigados, estos se hab�an agravado tras la ruptura de las negociaciones de paz con las FARC-EP. En esta medida, constat� que se hab�a registrado un escalamiento cualitativo y cuantitativo en la capacidad de acci�n de los grupos armados al margen de la ley. Asimismo, concluy� que los hechos invocados por el Gobierno nacional daban cuenta de una �nueva dimensi�n a la alteraci�n del orden p�blico�[116], que hac�a procedente la declaratoria del estado de conmoci�n interior. Por consiguiente, la Sala Plena declar� la exequibilidad del Decreto 1837 de 2002.

 

109.       Conclusi�n. En suma, en relaci�n con el car�cter extraordinario de los hechos y consideraciones que suscitan la declaratoria de un estado de conmoci�n interior, la Corte ha considerado que las circunstancias invocadas por el Gobierno nacional no pueden ser manifestaciones cr�nicas, permanentes o estructurales de un problema arraigado en el tiempo, sino situaciones sobrevinientes que representen una amenaza extraordinaria al orden constitucional. Esta distinci�n salvaguarda el principio de separaci�n de poderes y evita la normalizaci�n de facultades excepcionales frente a problem�ticas end�micas que deben ser atendidas mediante los mecanismos ordinarios del Estado. As�, �nicamente cuando se verifica un agravamiento inusitado de la situaci�n de orden p�blico, caracterizado por un escalamiento cualitativo o cuantitativo excepcional y verificable, es constitucionalmente admisible acudir a este r�gimen de excepci�n.

 

4.2. Pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca del car�cter extraordinario o sobreviniente de los hechos invocados para declarar un estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica

 

110.       La jurisprudencia constitucional sobre el estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica aporta algunos criterios adicionales que informan la interpretaci�n del art�culo 2 de la LEEE cuando dispone que las facultades que otorgan los estados de excepci�n �podr�n ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado�. En t�rminos generales, estos fallos han indicado que tales circunstancias extraordinarias pueden ser resultado de uno o varios hechos nuevos o del agravamiento de problemas preexistentes. En relaci�n con la segunda hip�tesis, la Corte ha identificado como indicativas de que un problema ya existente ha adquirido un car�cter extraordinario �en el contexto de la perturbaci�n de los �rdenes econ�mico, social o ecol�gico� las siguientes circunstancias: (i) agravaci�n r�pida del fen�meno preexistente, (iii) imprevisibilidad de ese agravamiento y (iii) agudizaci�n inusitada y m�s all� de la progresi�n esperada del fen�meno. Dado que, en este caso, algunos intervinientes alegan los problemas que se han registrado en la regi�n del Catatumbo a inicios de 2025 son nuevas manifestaciones de problemas de larga data o estructurales, la Sala considera relevante analizar en detalle l�nea jurisprudencial sobre la segunda hip�tesis con el fin de identificar elementos que tambi�n puedan orientar la presente decisi�n sobre el estado de conmoci�n interior.

 

111.       En la Sentencia C-122 de 1997, esta Corporaci�n estudi� la constitucionalidad del Decreto 080 de 1997 por el cual se declar� el estado de emergencia econ�mica y social con fundamento en el deterioro de la situaci�n fiscal del pa�s. En esa oportunidad, la Sala Plena reiter� la regla de subsidiariedad de los estados de excepci�n que, �aplicada al estado de emergencia, prescribe que su utilizaci�n se supedita a la imposibilidad o insuperable insuficiencia de las instituciones de la normalidad para resolver los problemas y crisis que afecten o amenacen el sistema econ�mico, social o el ambiente�[117]. De este modo, estableci� que, si no existiera dicha restricci�n, se le conceder�a al Ejecutivo una facultad indiscriminada en detrimento del Estado de Derecho. Por ende, este tribunal record� que, en su momento �esto es, cuando le correspond�a el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad� la Corte Suprema de Justicia sostuvo que no proced�a la declaratoria de estados de excepci�n ante la configuraci�n de problemas estructurales o cr�nicos[118].

 

112.       De igual manera, la Sentencia C-122 de 1997 se�al� que, por regla general, la Constituci�n �proh�be la utilizaci�n expansiva de los poderes excepcionales de la emergencia para resolver problemas cr�nicos o estructurales sin que ello quiera decir en modo alguno que �stos deban quedar hu�rfanos de consideraci�n por parte de las autoridades�[119]. No obstante, a modo de excepci�n, destac� que es posible declarar el estado de emergencia cuando se evidencie una agudizaci�n de los problemas estructurales susceptibles de perturbar el orden econ�mico y social[120].

 

113.       En la providencia en menci�n, la Corte consider� que los hechos que motivaron la expedici�n del decreto de estado de emergencia y en los que se apreciaba una falla estructural, pod�an ser abordados a trav�s de las competencias ordinarias de las autoridades e instituciones estatales. Por lo tanto, la Sala Plena declar� la inexequibilidad del Decreto 080 de 1997.

 

114.       A su turno, en la Sentencia C-135 de 2009, esta Corporaci�n se pronunci� sobre el Decreto 4333 de 2008 por el cual se declar� un estado de emergencia social derivado de la proliferaci�n de esquemas no autorizados de captaci�n o recaudo masivo de dineros del p�blico. Al estudiar la norma, la Sala resalt� que la exigencia del car�cter extraordinario de las circunstancias que sirven de sustento al estado de emergencia no implica que estas deban tener un car�cter novedoso o imprevisible. En cambio, se�al� que �la agravaci�n r�pida e inusitada de un fen�meno ya existente puede tener el car�cter de sobreviniente y extraordinario, por ocurrir de manera inopinada y anormal�[121]. En tales condiciones, adujo, tanto la proliferaci�n de modalidades de captaci�n o recaudo masivo de dinero del p�blico no autorizado como la afectaci�n de un n�mero cada vez mayor de personas y de ahorros constitu�an una situaci�n excepcional y anormal. En consecuencia, declar� la exequibilidad del decreto analizado en dicha ocasi�n.

 

115.       Posteriormente, en la Sentencia C-252 de 2010, la Corte Constitucional examin� la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4975 de 2009, mediante el cual se declar� el estado de emergencia social ante numerosos problemas que presentaba el sistema de salud. Este tribunal concluy� que no se configuraban hechos sobrevinientes ni extraordinarios que justificaran la adopci�n de esta medida excepcional. Por el contrario, determin� que las dificultades evidenciadas en el sistema de salud correspond�an a problemas estructurales, previsibles y de larga data, cuya existencia no pod�a invocarse como fundamento para la declaratoria del estado de emergencia.

 

116.       En este sentido, la Corte enfatiz� que tampoco se acreditaba que dicha problem�tica hubiera adquirido recientemente una magnitud tal que la convirtiera en un fen�meno de ocurrencia inusitada, susceptible de ser catalogado como sobreviniente y extraordinario. De este modo, se�al� que, debido a la recurrencia y persistencia de los problemas que afectan al Sistema General de Seguridad Social en Salud, le correspond�a al Gobierno impulsar iniciativas ante el Congreso de la Rep�blica, que constituye el foro democr�tico por excelencia para la adopci�n de medidas normativas de alcance estructural. Sobre esta base, la Corte declar� la inexequibilidad del Decreto 4975 de 2009.

 

117.       En la Sentencia C-156 de 2011, este tribunal evalu� la constitucionalidad del Decreto 4580 de 2010, mediante el cual se declar� el estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica por la grave calamidad p�blica originada en la emergencia invernal derivada del fen�meno de La Ni�a. La Corte reiter� la regla jurisprudencial conforme a la cual las situaciones cr�nicas y estructurales no constituyen hechos sobrevinientes que justifiquen un estado de excepci�n[122]. No obstante, precis� que un hecho estructural puede adquirir la naturaleza de sobreviniente cuando �por alguna circunstancia s�bita y repentina dichas situaciones se agudizan m�s all� de la progresi�n esperada del fen�meno�[123]. Con fundamento en lo anterior, la Corte consider� acreditado el car�cter extraordinario de los hechos invocados en el Decreto 4580 de 2010[124].

 

118.       A su turno, la Sentencia C-386 de 2017 analiz� la declaratoria del estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica derivada de una avenida torrencial que afect� a la ciudad de Mocoa. En aquella oportunidad, expuso que el requisito de sobreviniencia de los hechos implica que no se trate de �situaciones ordinarias, cr�nicas o estructurales, de ocurrencia normal y previsible en la vida de la sociedad�[125]. Adicionalmente, reconoci� que algunas de las causas que explican una calamidad o sus efectos podr�an vincularse a acciones humanas y, por ello, ser explicadas o incluso previstas. Con todo, precis� que ello no descarta que se trate de situaciones sobrevinientes desde el punto de vista del an�lisis del juez constitucional y, por lo tanto, no impide la declaratoria de emergencia econ�mica, ecol�gica y social. As�, cuando el evento es extraordinario y sus efectos no pueden ser mitigados con los medios ordinarios, la imposibilidad de atender adecuadamente sus consecuencias justifica el estado de excepci�n. De conformidad con lo anterior, la Corte declar� la exequibilidad del decreto analizado.

 

119.       En la Sentencia C-145 de 2020, la Corte se pronunci� respecto de la constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, a trav�s del cual se declar� un estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica con ocasi�n de la pandemia originada por el virus Covid-19. En dicho fallo, la Sala Plena ratific� que, por regla general, las circunstancias que sustentan el estado de excepci�n deben fundarse en hechos sobrevinientes, lo cual se contrapone a �situaciones ordinarias, cr�nicas o estructurales, de ocurrencia com�n y previsible en la vida de la sociedad�[126]. Pese a ello, destac� que existen excepciones a dicha premisa, como cuando �por alguna circunstancia s�bita y repentina dichas situaciones se agudizan m�s all� de la progresi�n esperada del fen�meno�[127]. En tales casos, la declaratoria del estado de excepci�n podr�a fundarse en hechos derivados de tales situaciones estructurales. En el caso concreto, la Sala consider� que, si bien la crisis del sistema de salud no constitu�a, en s� misma, un hecho sobreviniente, aclar� que: (i) aquella problem�tica no era una causa directa de la declaratoria de emergencia y (ii) constitu�a una condici�n necesaria que deb�a atenderse para generar una respuesta inmediata a la crisis de salud p�blica, de modo que podr�a evaluarse como una situaci�n concomitante.

 

120.       De forma similar, en la Sentencia C-307 de 2020, al estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 637 de 2020, mediante el cual se declar� un segundo estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica en todo el territorio nacional debido a la crisis econ�mica, social y de salud derivada de la pandemia del Covid-19, la Corte sostuvo que una agravaci�n r�pida, significativa e inusitada de los efectos de una problem�tica previamente identificada -como la emergencia sanitaria asociada al Covid 19- pod�a justificar la declaraci�n de un nuevo estado de excepci�n. Para la Corporaci�n, al momento de la expedici�n de este segundo decreto, exist�a evidencia de que los efectos de la pandemia continuaban intensific�ndose y hab�an alcanzado niveles extraordinarios, as� como de que sus impactos adversos se proyectar�an m�s all� de lo inicialmente previsto, lo que permit�a tener por superado el juicio del presupuesto valorativo.

 

121.       Finalmente, en la Sentencia C-383 de 2023, la Sala Plena estudi� la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1085 de 2023. A trav�s de dicha norma se declar� el estado de emergencia econ�mica, social y ecol�gica en el departamento de La Guajira. La Corte explic� que el car�cter sobreviniente de los hechos que suscitaron la declaratoria del estado de excepci�n descartaba que aquellos fueran �problem�ticas de car�cter cr�nico o estructural o fen�menos c�clicos o recurrentes�. Con todo, precis� que, si bien por regla general se ha limitado la utilizaci�n expansiva de la declaratoria de emergencia para problem�ticas estructurales, la jurisprudencia constitucional ha admitido excepciones. En este sentido, el agravamiento de problem�ticas estructurales puede, eventualmente, satisfacer el presupuesto f�ctico que habilita la declaratoria del estado de emergencia.

 

122.       En l�nea con lo anterior, dicha providencia resalt� que la Corte Constitucional ha evaluado si es leg�timo declarar estados de emergencia para atender crisis estructurales en las que el Estado tiene cierto grado de responsabilidad, diferenciando dos escenarios o hip�tesis. El primero ocurre cuando se recurre a medidas extraordinarias para abordar problemas estructurales de larga data sin que exista un hecho nuevo e imprevisto que los haya agravado. Un ejemplo fue el Decreto 4975 de 2009, donde la Corte determin� que la crisis del sistema de salud no hab�a surgido de manera repentina y, por lo tanto, su soluci�n deb�a buscarse a trav�s de mecanismos ordinarios. El segundo escenario se presenta cuando una crisis estructural empeora debido a eventos extraordinarios y sobrevinientes. En esos casos, el presidente puede ejercer facultades excepcionales conforme al art�culo 215 de la Constituci�n. No obstante, advirti� que cada caso debe ser analizado detalladamente para determinar si los hechos sobrevinientes realmente han intensificado la crisis estructural.

 

123.       Ahora bien, en la Sentencia C-383 de 2023 la Corte encontr� acreditado el presupuesto f�ctico y, en particular, el juicio de sobreviniencia. Frente a este �ltimo, explic� que, aunque el cambio clim�tico y la crisis humanitaria en La Guajira no eran, por s� solos, eventos sobrevinientes, el Decreto 1085 de 2023 no se limit� a mencionarlos como razones para declarar el estado de emergencia. En cambio, argument� que la crisis humanitaria se hab�a agravado debido a la combinaci�n de estos fen�menos clim�ticos. As�, la Corte consider� demostrado que esta confluencia de eventos extremos hab�a intensificado de manera extraordinaria la crisis, particularmente en lo relacionado con la disminuci�n del acceso al agua y sus efectos sobre otros derechos fundamentales.

 

124.       Pese a lo anterior, el Decreto 1085 de 2023 fue declarado inexequible por cuanto no super� el juicio de suficiencia, ya que �la respuesta a los desaf�os que plantea el agravamiento de la crisis clim�tica que se pone de manifiesto con especial intensidad en el departamento de La Guajira debe convocar la acci�n decidida y la colaboraci�n arm�nica de todas las instituciones del Estado, y llevarse a cabo, en primer lugar, a trav�s de los instrumentos ordinarios que prev� la Constituci�n[128]. La gravedad de la crisis clim�tica, y la necesidad de actuar de manera decidida para afrontarla, consider� la Corte, no puede allanar el camino al estado de excepci�n, que debe seguir siendo el �ltimo recurso al cual acudir, cuando no existan mecanismos ordinarios o los existentes sean inid�neos o insuficientes para conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos�[129].

 

125.       Conclusi�n. En s�ntesis, la jurisprudencia constitucional ha establecido que los poderes de excepci�n no deben utilizarse para abordar problemas cr�nicos o estructurales. Sin embargo, esta Corte ha reconocido que, en circunstancias excepcionales, el agravamiento inusitado de problem�ticas estructurales debido a fen�menos sobrevinientes puede justificar la declaraci�n del estado de emergencia[130]. En tales casos, el Gobierno nacional debe acreditar el agravamiento o la intensificaci�n de dicha situaci�n previa para demostrar el car�cter extraordinario de los hechos.

 

126.       En el estado de conmoci�n interior, al igual que en los estados de emergencia econ�mica, ecol�gica y social, la Sala resalta que no est� permitida la utilizaci�n expansiva de los poderes excepcionales para resolver problemas cr�nicos o estructurales. Tales problemas deben ser solucionados por las autoridades mediante los mecanismos ordinarios, y no mediante los estados de excepci�n.

 

5.                 Examen de los requisitos formales del Decreto 62 de 2025

 

127.       La Sala Plena constata que el Decreto Legislativo 62 de 2025 satisface los requisitos formales de constitucionalidad.

 

5.1.          Firma del presidente de la Rep�blica y de todos los ministros

 

128.       El Decreto Legislativo 62 de 2025 fue firmado por el presidente de la Rep�blica, Gustavo Petro Urrego, y los ministros que integraban el gabinete al momento de su expedici�n^[131].

 

129.       La Corte advierte que los ministros de Relaciones Exteriores, Hacienda y Cr�dito P�blico y Transporte se encontraban en encargo al momento de la expedici�n del Decreto 62, el 24 de enero de 2025. No obstante, esta situaci�n no afecta la validez formal del decreto, pues la Corte Constitucional ha se�alado que es v�lido que el decreto declaratorio, as� como los decretos legislativos de desarrollo, sean suscritos por un ministro encargado, siempre que se adjunte prueba del encargo. Lo anterior, debido a que no existe una prohibici�n constitucional o legal frente a la figura del encargo ministerial[132].�

 

130.       La Corte constata que: (i) mediante el Decreto 19 del 17 de enero de 2025, se encarg� a Paola Andrea V�squez Restrepo como ministra de Relaciones Exteriores hasta el 24 de enero de 2025; (ii) a trav�s del Decreto 1469 del 9 de diciembre de 2024, se encarg� a Diego Alejandro Guevara Casta�eda como ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, quien se mantuvo en el cargo hasta el mes de marzo; y (iii) por medio del Decreto 59 del 23 de enero de 2025, se encarg� a Mar�a Fernanda Rojas Mantilla como ministra de Transporte, quien luego fue nombrada en propiedad el 18 de febrero siguiente.

 

5.2.          Motivaci�n expresa y suficiente

 

131.       El Decreto Legislativo 62 de 2025 satisface el requisito de motivaci�n expresa y suficiente. El Gobierno nacional describi� los hechos que, a su juicio, configuran el estado de excepci�n previsto en el art�culo 213 de la Carta Pol�tica. A dichos efectos, dividi� la motivaci�n en dos secciones. En la primera secci�n introductoria, cita el art�culo 213 de la Constituci�n Pol�tica, enlista los presupuestos formales y materiales de la declaratoria de conmoci�n interior, y refiere la jurisprudencia constitucional en la materia. La segunda secci�n, por su parte, est� dividida en tres ac�pites, (i) presupuesto f�ctico, (ii) presupuesto valorativo y (iii) presupuesto de suficiencia. En estos ac�pites el Gobierno nacional expone las razones por las cuales considera que la declaratoria de conmoci�n interior satisface los presupuestos materiales:

 

-         Ac�pite I �Presupuesto f�ctico�. El Gobierno nacional describi� los hechos que, en su criterio, evidencian la existencia de una perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez.

-         Ac�pite II �Presupuesto valorativo�. El Gobierno nacional explic� los motivos por los que, a su juicio, la perturbaci�n del orden p�blico es grave, extraordinaria y atenta de forma inminente contra las instituciones del Estado, la seguridad y la convivencia ciudadana.

-         Ac�pite III �Presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias�. El Gobierno nacional afirm� que las medidas ordinarias eran insuficientes para atender la crisis de orden p�blico y la emergencia humanitaria. En este sentido, anunci� que requer�a adoptar medidas excepcionales y extraordinarias para restablecer el orden p�blico y conjurar sus efectos.

 

132.       �En tales t�rminos, la Corte concluye que el Decreto 62 de 2025 est� motivado de forma expresa y suficiente.

 

5.3.          Delimitaci�n temporal

 

133.       El inciso primero del art�culo 213 de la Constituci�n, as� como el inciso final del art�culo 34 y el art�culo 35 de la LEEE, establecen que el presidente de la Rep�blica podr� declarar la conmoci�n �por un t�rmino no mayor de 90 d�as, prorrogable hasta por dos per�odos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Rep�blica�. El Decreto 62 de 2025 cumple con esta exigencia. Esto es as�, porque el art�culo 1� dispone que se declara la conmoci�n interior �por el t�rmino de noventa (90) d�as, contados a partir de la vigencia del presente decreto�.

 

5.4.          Delimitaci�n territorial

 

134.       El art�culo 1� del Decreto 62 de 2025 delimita el �mbito de aplicaci�n territorial de la declaratoria, de manera que cumple tambi�n con este requisito. Al respecto, dispone que la conmoci�n interior cobija la �regi�n del Catatumbo, ubicada en el nororiente del departamento de Norte de Santander, la cual est� conformada por los municipios de Oca�a, �brego, El Carmen, Convenci�n, Teorama, San Calixto, Hacar�, La Playa, El Tarra, Tib� y Sardinata, y los territorios ind�genas de los resguardos Motil�n Bar� y Catalaura La Gabarra, as� como en el �rea metropolitana de C�cuta, que incluye al municipio de C�cuta, capital departamental y n�cleo del �rea, y a los municipios de Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia, San Cayetano y Puerto Santander; y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento de Cesar�.

 

135.       La regi�n del Catatumbo colombiano est� ubicada principalmente en el nororiente del departamento de Norte de Santander, limita con Venezuela y �comprende el 50% del territorio del Departamento�[133]. Esta regi�n abarca once municipios en Norte de Santander: Abrego, Convenci�n, El Carmen, El Tarra, Hacar�, La Playa, Oca�a, San Calixto, Sardinata, Teorama y Tib�. Adem�s, cubre dos resguardos del pueblo Motil�n Bar�: �Catalaura � La Gabarra el cual se encuentra en el municipio del El Tarra y Motil�n � Bar� que se encuentra en El Carmen, Convenci�n y Teorama�[134]. Hacia el sur, el Catatumbo colinda con C�cuta y su �rea metropolitana[135]. La mayor�a de su poblaci�n vive en zonas rurales. En 2024, en Norte de Santander esta ascend�a a 195.702 personas, con 238 personas negras, mulatas, y afrodescendientes y 3460 ind�genas[136]. Para 2024, la mayor�a del uso del suelo se enfocaba en la crianza de cerdos de granja (48%), seguido de la siembra de palmas de aceite (23%), cacao (17%), piment�n (14%), cebolla de bulbo (14%) y aj� tabasco (12%)[137]. En los siguientes mapas es posible identificar la ubicaci�n de esta regi�n[138]:

 

Gr�fica 1: Mapas de ubicaci�n de la regi�n del Catatumbo.

 

136.       La regi�n del Catatumbo incluye la cuenca del r�o Catatumbo, la cual goza de dos categor�as de conservaci�n de orden nacional: (i) �el �rea Natural �nica Los Estoraques ubicada en el municipio de La Playa de Bel�n con una extensi�n de 640 hect�reas� y (ii) �el Parque Nacional Natural Catatumbo - Bar�, que colinda hacia el norte con el Parque Nacional Serran�a de Perij� en la Rep�blica de Venezuela y tiene un �rea aproximada de 158.125 hect�reas�[139]. Por otro lado, el Catatumbo tambi�n incorpora parte de la Zona de Reserva Forestal de la Serran�a de Los Motilones, con 539.215 hect�reas entre los departamentos de Cesar y Norte de Santander. De los 18 municipios que componen esta zona, 6 est�n en el Catatumbo[140].

 

137.       Los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez est�n ubicados al sur del departamento del Cesar y colindan con la regi�n del Catatumbo de Norte de Santander. El siguiente mapa muestra su ubicaci�n, tanto en relaci�n con el territorio colombiano, como frente al �rea que ocupa en el Cesar[141]:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gr�fica 2: mapa de la regi�n del Catatumbo

 

 

Fuente: Centro Nacional de Memoria Hist�rica.

 

5.5. Verificaci�n de la comunicaci�n a los secretarios generales de la Organizaci�n de Estados Americanos y la Organizaci�n de las Naciones Unidas

 

138.       El Decreto Legislativo 62 fue expedido el 24 de enero de 2025. El mismo d�a, la Misi�n Permanente de Colombia ante la OEA dirigi� una comunicaci�n a la Secretar�a General de dicha organizaci�n, mediante la cual inform� sobre la declaratoria del estado de conmoci�n interior[142]. Asimismo, el 24 de enero de 2025, la Misi�n Permanente de la Rep�blica de Colombia ante la ONU inform� a la Secci�n de Tratados de la Oficina de Asuntos Legales de ese organismo multilateral la declaratoria del estado de conmoci�n interior por parte del Gobierno colombiano[143]. Por tanto, la Sala constata el cumplimiento de este requisito.

 

6.     Examen de los presupuestos materiales

 

139.       En esta secci�n, la Corte Constitucional examinar� si el decreto declaratorio satisface los presupuestos materiales previstos en la Constituci�n Pol�tica y en la LEEE: (i) presupuesto f�ctico, (ii) presupuesto valorativo y (iii) presupuesto de suficiencia.

 

6.1.          Presupuesto f�ctico

 

140.       A la luz del contenido del presupuesto f�ctico analizado en los fundamentos 71 a 68, esta Corporaci�n observa que el Decreto Legislativo 62 de 2025 satisface sus exigencias. Como se expone a continuaci�n, (i) el decreto describe una serie de hechos constitutivos de una alteraci�n del orden p�blico en la regi�n cobijada por la declaraci�n de conmoci�n, y (ii) el Gobierno nacional aport� pruebas que demuestran su ocurrencia.

 

141.       En efecto, en el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025 �Presupuesto f�ctico�, el Gobierno nacional describe los hechos que, en su criterio, causan una perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo y justifican la declaratoria de conmoci�n interior. Conforme a una interpretaci�n conjunta de la parte motiva y de las intervenciones del Gobierno nacional en el presente tr�mite constitucional, estos hechos pueden ser clasificados en dos grupos:

 

Tabla 3: hechos que el Decreto 52 invoca como causantes de perturbaciones al orden p�blico

 

142.       A continuaci�n, la Sala Plena examinar� las caracter�sticas de los hechos que forman parte de estos grupos y las pruebas aportadas por el Gobierno nacional para acreditar su ocurrencia.

 

6.1.1.   Grupo 1: los problemas hist�ricos de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo

 

143.       Tanto la parte motiva del Decreto 62 de 2025 como las intervenciones del Gobierno nacional indicaron que varios problemas de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo son de larga data. En este sentido, la parte motiva del decreto se�ala que �la crisis en la regi�n del Catatumbo refleja problemas estructurales�. Asimismo, en el escrito de radicaci�n del Decreto 62 de 2025, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la Rep�blica (DAPRE) anex� un documento titulado �Informe - soporte documental respecto del Decreto que declara el Estado de Conmoci�n Interior en la regi�n del Catatumbo�, en el que el Departamento Nacional de Planeaci�n (DNP) se�al� que �la crisis actual en el Catatumbo es un reflejo de problemas estructurales de larga data�.

 

144.       A su turno, el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional se�al� que los problemas orden p�blico en esta regi�n, que vienen de tiempo atr�s, se derivan, principalmente, de cuatro fen�menos: (i) la presencia del ELN, GAO y GDO, (ii) la concentraci�n de cultivos il�citos, (iii) el cumplimiento deficiente del PNIS y (iv) los altos �ndices de pobreza multidimensional y de necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n en materia de salud, educaci�n y acceso a servicios p�blicos b�sicos, entre otras.

 

145.       El Gobierno nacional demostr� que estos hechos efectivamente han ocurrido y perturban el orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, como se desarrolla a continuaci�n:

 

(i)          Presencia del ELN, GAO y GDO en la regi�n del Catatumbo

 

146.       �En el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirm�:

 

�Que el Frente de Guerra Nororiental del Ej�rcito de Liberaci�n Nacional (ELN), los Grupos Armados Organizados residuales (GAO) Segunda Marquetalia y Estado Mayor Central, y el Grupo Delincuencial Organizado (GDO) conocido como los �Pelusos� hacen presencia en la regi�n del Catatumbo, y el grupo armado organizado Clan del Golfo intenta ingresar a la misma.

 

Que los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez est�n ubicados al sur del departamento de Cesar y constituyen una de las puertas de entrada a la regi�n del Catatumbo, siendo utilizada por el ELN para el tr�nsito de sus estructuras, v�ctimas de secuestro, rentas criminales, as� como la comercializaci�n y transporte de servicios, bienes e insumos utilizados para el financiamiento de sus actividades. Asimismo, en esos municipios se registra la influencia de redes de apoyo al ELN�.

 

147.       La Corte Constitucional considera que este hecho est� probado. Junto con la radicaci�n del decreto declaratorio, el DAPRE aport� informes y documentos[144] de las Fuerza Militares[145] y la Polic�a Nacional[146] que demuestran la presencia de estos grupos en la regi�n del Catatumbo. Las intervenciones de los municipios de Sardinata[147], Playa de Bel�n[148], Tib�[149], Gonz�lez[150], El Tarra[151], Oca�a[152], �brego[153], el Carmen[154] y Hacar�[155] confirman esta informaci�n. Esta situaci�n tambi�n ha sido documentada por el Centro Nacional de Memoria Hist�rica[156], la Comisi�n de la Verdad, la Defensor�a del Pueblo y la Fundaci�n Ideas para la Paz[157]: �

 

Gr�fica 3: presencia de grupos armados en la regi�n del Catatumbo

 

148.       La Sala Plena resalta que, en el escrito de intervenci�n en el presente proceso, la Defensor�a del Pueblo report� que en la zona hacen presencia disidencias de las FARC, el ELN y otros GDO[158]. Adem�s, aport� las alertas tempranas 050 de 2020, 009, 026 y 035 de 2023 y 021[159], 026 y 027 de 2024, en las cuales explic� la localizaci�n geogr�fica del riesgo e inform� de los actores armados que hacen presencia en la regi�n del Catatumbo, desde el a�o 2019 y, al menos, hasta la declaratoria del estado de conmoci�n interior[160].

 

149.       La presencia de estos grupos organizados al margen de la ley ha sido una circunstancia desestabilizadora del orden p�blico que ha afectado la seguridad y tranquilidad en la regi�n del Catatumbo, al menos, en dos sentidos. Primero, en forma directa, porque, seg�n lo inform� el Gobierno nacional, tales grupos realizan actividades que afectan a la poblaci�n civil, como, por ejemplo, �secuestro extorsivo, extorsi�n a empresas multinacionales, asesinatos selectivos, control de rutas del narcotr�fico, miner�a ilegal, reclutamiento forzado de ni�os, ni�as y adolescentes, control de pasos no formales, contrabando y control de cultivos il�citos�[161]. Algunos de estos grupos tambi�n �imponen reglas de conducta a la comunidad, prohibiendo el libre tr�nsito en ciertos horarios, lugares y ejercen coerci�n a los campesinos para que cultiven hoja de coca�^[162].

 

150.       Por otra parte, los GAO y GDO afectan la seguridad y tranquilidad en forma indirecta, pues entre estos grupos se presentan confrontaciones que afectan a la poblaci�n civil. Los efectos de estas confrontaciones �fueron descritos entre los a�os 2019 a 2023 en diferentes documentos de advertencia�[163] proferidos por la Defensor�a del Pueblo[164], por ejemplo, para los municipios de Teorama, Tib� y �brego, entre 2022 y 2025. All� se presentaron combates que resultaron en homicidios de militares y de la poblaci�n civil, desplazamientos forzados, secuestros y desapariciones forzadas[165]. Los municipios de Sardinata y Oca�a[166] reportaron hechos similares. En el mismo sentido, la Alcald�a de Gonz�lez, Cesar, advirti� que estos grupos armados han mostrado su capacidad para realizar ataques (a) usando drones acondicionados con artefactos explosivos improvisados; (b) utilizado municiones de fabricaci�n no convencional como parte de sus operaciones y pr�cticas armadas; (c) preparado veh�culos acondicionados con explosivos para ejecutar ataques; (d) desplegado francotiradores por el territorio como una t�ctica de intimidaci�n a la poblaci�n, e (e) instalado minas antipersonales[167].

 

(ii)        Concentraci�n de cultivos il�citos

 

151.       En el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirma que: �[S]eg�n el reporte para 2023 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Il�citos (SIMCI), administrado por el Observatorio de Drogas de Colombia del Ministerio de Justicia y del Derecho, los municipios de Norte de Santander pertenecientes a la regi�n del Catatumbo concentraban 43.178,86 hect�reas de cultivos de coca, de las cuales el 63,3 % (27.329,49 hect�reas) estaban ubicadas en los municipios de Sardinata y Tib�; as� mismo, que, desde entonces, dichos cultivos se han incrementado, habida cuenta de la reactivaci�n del mercado de la coca para fines il�citos�.

 

152.       La Sala Plena constata que la hist�rica concentraci�n de cultivos il�citos en la regi�n del Catatumbo es un hecho de p�blico conocimiento que est� probado en el expediente. El Ministerio de Justicia y del Derecho[168] aport� un informe que evidencia que, para el 2023, la regi�n del Catatumbo concentraba el 17% del total nacional, con 43.867 hect�reas sembradas. El municipio con mayor concentraci�n de cultivos il�cito es Tib�, especialmente, en las zonas cercanas a la frontera con Venezuela, los r�os Pato, Grande, Piedra y Vetas, as� como en el Parque Nacional Natural (PNN) Catatumbo Bar� y los resguardos ind�genas Motil�n Bar� y Catalaura. Estas cifras coinciden con los datos y pruebas que fueron aportadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible[169] y el DNP[170].

 

Gr�fica 4: mapa de concentraci�n de cultivos de coca

Fuente: Ministerio de Justicia y del Derecho. Informe ejecutivo de monitoreo de territorios con presencia de cultivos de coca 2023[171]

 

153.       De acuerdo con las pruebas que aport� el DAPRE, el Ministerio de Defensa Nacional (MinDefensa)[172] y el Ministerio de Justicia y del Derecho[173], con corte a 2024, se registraron 53.811 hect�reas en la regi�n de Norte de Santander, de las cuales 52.786 est�n ubicadas en la regi�n del Catatumbo[174]. Esta informaci�n fue confirmada por la Agencia de Renovaci�n del Territorio (ART) quien aport� datos del SIMCI[175]. A la fecha, la regi�n del Catatumbo �es la segunda regi�n del pa�s con m�s cultivos de uso il�cito, despu�s del Pac�fico�[176]. Seg�n la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), �43 centros poblados estaban en enclaves productivos de coca, incluido El Tarra como cabecera municipal, lo que representa un desaf�o para la intervenci�n institucional�[177].

 

(iii)          Deficiencias e incumplimiento del Programa Nacional Integral de Sustituci�n de Cultivos (PNIS)

 

154.       En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirm� que la implementaci�n del PNIS en la regi�n del Catatumbo, particularmente en Sardinata y Tib�, ha sido insuficiente. Al respecto, se�al� que dicho programa �reglamentado por el Decreto Ley 896 de 2017, fue inicialmente focalizado en la regi�n del Catatumbo, en los municipios de Sardinata y Tib�. Conforme a su enfoque familiar, el PNIS vincul� a 2.328 n�cleos familiares en las categor�as de cultivadores, no cultivadores y recolectores, quienes realizaron la erradicaci�n voluntaria de 1.157 hect�reas de coca�. Sin embargo, �este esfuerzo ha resultado insuficiente para atender la magnitud del problema y requiere una ampliaci�n significativa en su alcance y efectividad�.

 

155.       La Sala Plena considera que las deficiencias e incumplimiento del PNIS est�n probados. La ART inform� que el cumplimiento del PNIS es deficiente, puesto que 1.578 n�cleos familiares, lo que equivale a m�s del 90% de los beneficiarios, no han recibido el componente de autosostenimiento y seguridad alimentaria[178]. En el mismo sentido, el DNP refiri� que �luego de cinco a�os de implementaci�n del PNIS, un 44,6% de las familias no cuentan con un proyecto productivo de ciclo corto, mientras que el 97,6% no cuentan con uno de ciclo largo�. A su juicio, el incumplimiento se deriva de, entre otras causas: (i) la existencia de informaci�n inexacta y contradictoria en las bases de datos de las entidades del orden nacional y territorial, respecto de los beneficiarios; (ii) las entregas parciales y desarticuladas del componente de seguridad alimentaria y (iii) la falta de apoyo a las iniciativas comunitarias de producci�n colectiva[179]. Algunas intervenciones corroboraron este diagn�stico[180]. Asimismo, la Sala Plena advierte que el incumplimiento del PNIS en la regi�n del Catatumbo fue constatado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-545 de 2023.

 

(iv)           Altos �ndices de pobreza y necesidades b�sicas insatisfechas asociadas a la precaria institucionalidad y la dependencia de econom�as il�citas

 

156.       En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional resalt� que la regi�n del Catatumbo se caracteriza por altos �ndices de necesidades b�sicas insatisfechas, pobreza extrema y una precaria oferta institucional que impide �superar las causas del conflicto�. Como anexo al Decreto 62 de 2025, el DAPRE adjunt� un informe en el que el DNP diagnostica la situaci�n socio-econ�mica de la regi�n del Catatumbo. La siguiente tabla sintetiza la informaci�n relevante de este informe:� ��

 

Tabla 4: Necesidades b�sicas insatisfechas en la regi�n del Catatumbo

 

157.       �La Sala Plena considera que los altos �ndices de pobreza y de necesidades b�sicas insatisfechas tienen una relaci�n directa con la situaci�n hist�rica y estructural de afectaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez. La precaria oferta institucional en materia social favorece la participaci�n de la poblaci�n en las econom�as il�citas, lo que, a su turno, fortalece el accionar armado de los GAO y GDO.

 

6.1.2.   Grupo 2: hechos relacionados con el presunto agravamiento inusitado de la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo a partir del 16 de enero de 2025

 

158.       En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional sostuvo que, a partir del 16 de enero de 2025, se produjo una intensificaci�n y agravamiento de la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez. Seg�n el decreto, este agravamiento se origin� en (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades del ELN contra la poblaci�n civil de la zona -incluyendo los firmantes del AFP- y las instituciones y (ii) la crisis y emergencia humanitaria derivada de los desplazamientos internos y transfronterizos, y los confinamientos masivos causados por dichas hostilidades.

 

159.       Por las razones que se exponen a continuaci�n, la Sala considera que la existencia de estos hechos est� probada.

 

(i)          La intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como de los ataques contra la poblaci�n civil de la zona, a partir del 16 de enero de 2025

 

160.       En el decreto declaratorio, el Gobierno nacional asegur� que, a partir del enero de 2025, (a) el ELN ha fortalecido su presencia en la regi�n del Catatumbo, (b) se han incrementado los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, (c) el ELN ha incrementado los ataques y hostilidades contra la poblaci�n civil y (d) el ELN ha causado da�os a bienes protegidos y al ambiente. Por las razones que a continuaci�n se exponen, la Sala Plena considera que estos hechos est�n probados:

 

(a)    Fortalecimiento del ELN en la regi�n del Catatumbo

 

161.       En el ac�pite I de la parte motiva del decreto declaratorio, el Gobierno nacional afirm� que el ELN estaba fortaleciendo su presencia en la regi�n del Catatumbo. En concreto, se�al� que �seg�n fuentes de inteligencia, desde el departamento de Arauca, el ELN envi� integrantes del Frente de Guerra Oriental hacia la regi�n del Catatumbo para fortalecer su presencia y ejecutar las acciones criminales que iniciaron a partir del 15 de enero de 2025�.

 

162.       La Sala Plena considera que el fortalecimiento reciente del ELN en la regi�n del Catatumbo est� probado. En las alertas tempranas 009 de 2023 y 026 de 2024, as� como en el informe de seguimiento de la alerta temprana 050 de 2020, la Defensor�a del Pueblo report� el fortalecimiento de los actores armados en la regi�n del Catatumbo, luego de un periodo de �coexistencia criminal�. Asimismo, el Ej�rcito Nacional[189] aport� informaci�n que evidencia que el ELN tiene capacidad de influencia sobre la �Estructura 33� y el Clan del Golfo[190]. De igual manera, la Sala resalta que dos intervinientes se refirieron a la llegada de personal armado a la regi�n del Catatumbo, para fortalecer al ELN. De un lado, Abelardo de la Espriella asegur� que �en sesi�n plenaria del Senado de la Rep�blica (�), el [m]inistro de Defensa Nacional, IV�N VEL�SQUEZ, manifest� ante esa [C]orporaci�n que se contaba con informaci�n de inteligencia respecto de los movimientos del grupo terrorista ELN en la regi�n�[191]. Por su parte, Juli�n Usc�tegui Pastrana se�al� que, �[s]eg�n fuentes de inteligencia[,] el ELN envi� integrantes del Frente de Guerra Oriental hacia la regi�n del Catatumbo para fortalecer su presencia y ejecutar las acciones criminales que iniciaron a partir del 15 de enero de 2025�[192].

 

(b)        Aumento de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO

 

163.       En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirm� que, �el descenso en los precios de la hoja y de la pasta de coca registrado desde 2021, con el subsecuente estancamiento temporal del circuito econ�mico il�cito�, gener�, entre otras consecuencias, �un pacto entre organizaciones armadas ilegales frente a la repartici�n del negocio il�cito y la entrada de compradores al territorio.� Luego indic� que �con la progresiva recuperaci�n de este mercado ilegal, a finales del a�o 2024 dicho pacto finaliz� y se acrecentaron las confrontaciones armadas a partir del 15 de enero de 2025, debido a que el ELN desat� una imprevisible y violenta ofensiva contra la poblaci�n civil, l�deres sociales y firmantes del acuerdo final de paz�. Lo anterior condujo a un incremento de los enfrentamientos armados entre estos grupos, as� como entre el ELN y el Ej�rcito Nacional.

 

164.       La Sala Plena encuentra que estos hechos est�n probados. En las alertas tempranas 004 de 2019, 025 de 2021 y 009 de 2023, la Defensor�a del Pueblo indic� que, desde el a�o 2022, en la regi�n del Catatumbo se produjo una �crisis de comercializaci�n de la hoja de coca�. Esta crisis se deriv� de, entre otras causas, el crecimiento en la explotaci�n del carb�n y el descenso en el precio de la hoja de coca, este �ltimo causado, al parecer, por �la extradici�n de alias Otoniel y la entrega de rutas de narcotr�fico, as� como deudas provenientes de la comercializaci�n, venta y calidad de la coca�[193]. A partir del a�o 2023, el mercado ilegal se ha recuperado de forma paulatina. Esto, por la recuperaci�n del precio de la hoja de coca, como report� el DNP[194], y el incremento de cultivos il�citos, dato informado por el DAPRE y el Ministerio de Justicia y del Derecho[195]. Estos fen�menos rompieron los �pactos de no agresi�n� o la �repartici�n de los negocios il�citos� con los que convivieron los actores armados ilegales al menos, entre los a�os 2018 y 2023[196].

 

165.       La Sala Plena encuentra probado que, como producto de la recuperaci�n del mercado ilegal, a partir del 15 de enero de 2025 se han incrementado los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO. El DAPRE^[197] y el MinDefensa informaron que, en el primer mes del a�o 2025, se registraron aproximadamente 12 enfrentamientos[198]. Las alertas tempranas de la Defensor�a del Pueblo tambi�n dan cuenta del recrudecimiento de los enfrentamientos entre grupos armados criminales y entre estos y el Ej�rcito Nacional[199]. Este �ltimo remiti� la �Bit�cora Seguimiento Confrontaciones Armadas�[200], en la que se refieren, al menos, tres confrontaciones armadas entre grupos delictivos y las fuerzas armadas. Asimismo, la Polic�a Nacional inform� que los municipios de Teorama, Hacar�, C�cuta y Gonz�lez han declarado la situaci�n de urgencia manifiesta o calamidad p�blica con fundamento en, justamente, los enfrentamientos entre estos grupos armados[201].

 

166.       Asimismo, la Polic�a Nacional report� la detonaci�n controlada de explosivos en San Calixto. De igual forma, el Ej�rcito report� que �el 16 de enero de 2025 en el sector El Molino - eje vial Puerto Santander - C�cuta, al parecer integrantes del Frente Urbano Reinaldo Ardila G�mez, habr�an activado un elemento con sustancias peligrosas contra uniformados adscritos al grupo GOES de la Polic�a Nacional�[202]. Por otro lado, la Defensor�a del Pueblo inform� que ha tenido conocimiento de m�ltiples atentados contra la fuerza p�blica en los primeros meses del a�o 2025:

 

�[E]l atentado al Batall�n de Ingenieros N.� 30 en Tib�, ocurrido la noche del 5 de febrero de 2025; operaciones militares cerca de instituciones educativas en la misma fecha; hostigamiento contra la estaci�n de polic�a del municipio de Convenci�n que gener� impactos de arma de fuego en la Instituci�n Educativa Normal Superior el 17 de febrero; hostigamiento a la estaci�n de polic�a en el municipio de Convenci�n y detonaciones en contra del peaje de Villa del Rosario y el CAI de La Parada el 19 de febrero y ataques al comando de atenci�n inmediata -CAI- en Teorama el pasado 27 de febrero, entre otras confrontaciones armadas que se presentan en �reas rurales y urbanas de los municipios de Teorama, Tib�, Sardinata, El Tarra y Convenci�n�.

 

(c)    Ataques y hostilidades contra la poblaci�n civil

 

167.       En el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirm�:

 

�Que, a su vez, el ELN ha incrementado sus ataques y hostilidades contra la poblaci�n civil y, especialmente, contra los firmantes del acuerdo final de paz en la regi�n del Catatumbo, lo cual es promovido y financiado, entre otros, con los recursos provenientes de las actividades y econom�as ilegales en esta regi�n.

 

Que, desde el 16 de enero de 2025, la grave perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo se ha intensificado como consecuencia del despliegue militar, las hostilidades y las operaciones armadas del ELN en contra de la poblaci�n civil y las instituciones. (�)

 

Que, seg�n la informaci�n reportada por las autoridades territoriales en los Puestos de Mando Unificados, en el marco de la escalada de violencia y con corte al 21 de enero de 2025, se han confirmado 38: homicidios (incluidos 5 firmantes del acuerdo final de paz), sin que sea posible descartar la existencia de un n�mero mayor de v�ctimas mortales ante las extremas dificultades que enfrentan las autoridades para la recolecci�n e identificaci�n de cuerpos en las zonas m�s afectadas por la confrontaci�n, as� como m�ltiples casos de lesiones personales y desapariciones forzadas.

 

Que, en atenci�n a la situaci�n presentada, 395 personas han sido extra�das, entre las que se encuentran 14 firmantes de paz y 17 de sus familiares, quienes se han refugiado en unidades militares; adem�s, se encuentra pendiente la evacuaci�n de 52 personas.

 

Que, de acuerdo con la informaci�n proporcionada por el Comit� de Justicia Transicional, con corte a 22 de enero de 2025, el consolidado de la poblaci�n desplazada forzadamente es de 36.137 personas. (�)

 

Que el Ministerio de Relaciones Exteriores inform� que, con motivo de la grave situaci�n de orden p�blico descrita, los d�as 17, 18 y 19 de enero de 2025 se present� un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanz� las 700 personas diarias; y que los d�as 20 y 21 de enero de 2025 se present� una leve disminuci�n a cerca de 400 personas por d�a�.

 

168.       La Sala Plena considera que los ataques y hostilidades del ELN contra la poblaci�n civil y, en especial contra la poblaci�n firmante del AFP, se encuentran plenamente probados. La Polic�a Nacional[203] y el Puesto de Mando Unificado (PMU) Catatumbo[204] informaron a la Corte que entre enero y febrero de 2025, (i) 70 personas fueron asesinadas, de las cuales cinco eran firmantes del AFP, tres l�deres sociales, 58 civiles mayores de edad y cuatro civiles menores de edad; (ii) 17 personas fueron lesionadas; (iii) 54.264 personas fueron desplazadas forzosamente; (iv) 23.860 personas fueron v�ctimas de confinamiento; (v) 12 firmantes del AFP estaban desaparecidos. Esta informaci�n coincide con los datos remitidos por la ARN[205]. Asimismo, la Sala Plena destaca que el Comit� Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos le inform� a la Corte que �los enfrentamientos entre grupos armados en la subregi�n del Catatumbo [han] afectado 91.879 personas�^[206].

 

169.       La Corte constata que las pruebas que reposan en el expediente demuestran que el ELN financia su accionar armado en la regi�n con �los recursos provenientes de las actividades y econom�as ilegales en esta regi�n�[207]. El DAPRE^[208] y la Polic�a Nacional han emitido distintos informes sobre las fuentes de financiamiento de los actores armados ilegales en el Catatumbo, las cuales incluyen, entre otras: (i) actividades asociadas a los cultivos il�citos (gramaje y cobros de seguridad), (ii) control de rutas del narcotr�fico, (iii) lavado de activos, (iv) extorsi�n a comerciantes y contratistas del Estado, (v) tr�fico de estupefacientes, (vi) miner�a ilegal y (vii) contrabando y hurto de veh�culos, entre otras. Asimismo, algunos intervinientes^[209], la C�mara de Representantes y entidades territoriales confirmaron esta informaci�n. Estas actividades han permitido que el ELN ocupe nuevas �reas de inter�s y ejerza control territorial, mediante el fortalecimiento de sus finanzas y el incremento de personal armado.

 

(d)         Da�os a bienes protegidos y al ambiente

 

170.       En el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional refiri� que el accionar armado del ELN ha generado da�os �a bienes protegidos y al ambiente�. En respuesta al auto de pruebas de 31 de enero de 2025, el Gobierno nacional especific� que el accionar armado del ELN ha producido da�os a la infraestructura de energ�a el�ctrica, vial y del sector de hidrocarburos. Asimismo, ha generado da�os ambientales:

 

Tabla 5: Da�os al ambiente y bienes protegidos reportados por el Gobierno nacional

 

171.       En tales t�rminos, la Corte tambi�n encuentra probados los da�os a bienes protegidos y al ambiente, derivados del accionar armado del ELN, GAO y GDO.

 

(ii)        Crisis y emergencia humanitaria derivada de desplazamientos forzados y confinamientos masivos

 

172.       En el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional afirm� que la intensificaci�n de los ataques y hostilidades del ELN contra la poblaci�n civil ha producido una �crisis humanitaria que compromete, entre otras, a poblaciones especialmente vulnerables como el pueblo ind�gena Bar�, l�deres sociales, ni�os, ni�as y adolescentes, campesinos y campesinas�. Esta crisis humanitaria se deriva de un incremento exponencial de las v�ctimas de desplazamiento forzado -interno y transfronterizo- y los confinamientos masivos.

 

173.       Desplazamiento forzado. En el decreto declaratorio, el Gobierno nacional report� que, con corte al 25 de enero de 2025, �el consolidado de la poblaci�n desplazada forzadamente es de 36.137 personas�. Asimismo, inform� que el Ministerio de Relaciones Exteriores report� que, con motivo de la grave situaci�n de orden p�blico descrita, �los d�as 17, 18 y 19 de enero de 2025 se present� un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanz� las 700 personas diarias; y que los d�as 20 y 21 de enero de 2025 se present� una leve disminuci�n a cerca de 400 personas por d�a�.

 

174.       La Corte constata que este hecho -el crecimiento r�pido y exponencial de los desplazamientos forzados- est� plenamente probado. Como anexo de prueba al decreto declaratorio, el Gobierno nacional aport� el �Balance PMU Catatumbo� del 22 de enero de 2025[217], que confirma dichos datos, pues indica que para esa fecha el n�mero de personas desplazadas en la regi�n ascend�a a 40.282. Asimismo, los informes remitidos por los municipios de Playa de Bel�n[218], Tib� y El Tarra[219], as� como el �Bolet�n Situaci�n Humanitaria en Norte de Santander�[220], corroboran la informaci�n. A su turno, la Defensor�a del Pueblo inform� que con corte al 3 de febrero de 2025, �se ha[b�an] desplazado 53.361 personas�[221]. El DAPRE[222], por su parte, envi� soportes documentales que evidencian que, con corte al 22 de febrero de 2025, la cifra reportada era de 54.264 personas desplazadas y 52 fallecidas. Estos datos coinciden en su mayor�a con lo que reportaron la Agencia Nacional de Defensa Jur�dica del Estado (ANDJE)[223], la C�mara de Representantes[224] y algunos de los intervinientes[225]. Es importante resaltar, adem�s, que la Defensor�a del Pueblo estim�, con corte a 15 de marzo de 2025, que el n�mero de personas desplazadas en el Catatumbo ya hab�a llegado a 61.615,[226] mientras que las agencias de la ONU calculan las v�ctimas de desplazamiento dejadas por los hechos que originaron la declaraci�n de conmoci�n interior en m�s de 63.000.[227]

 

175.       Las cifras reportadas por la UARIV y la Defensor�a del Pueblo tambi�n evidencian un crecimiento inusitado de los eventos de desplazamientos forzados masivos[228] en los primeros meses de 2025. En particular, entre enero y marzo de 2025, la Defensor�a del Pueblo registr� 61.615 personas v�ctimas de este hecho en la regi�n del Catatumbo[229], cifra 41 veces superior a las 1.491 personas registradas por la UARIV durante todo el a�o 2023 por el mismo hecho victimizante, y 4,5 veces mayor que las 13.757 v�ctimas reportadas en 2018, a�o que hasta entonces presentaba el mayor registro desde el inicio de la base de datos en 2012[230]. La siguiente gr�fica, elaborada a partir de la base de datos de la UARIV sobre eventos de desplazamiento forzado masivo en los municipios cobijados por el estado de conmoci�n interior, as� como de informaci�n de la Defensor�a del Pueblo, ilustra este comportamiento.

 

Gr�fica 5: V�ctimas de desplazamientos forzados masivos en el Catatumbo

(2012 � marzo de 2025*)

 

Elaboraci�n propia. Fuentes: UARIV. Base unificada del Registro �nico de V�ctimas. A�os 2012 a 2024; Defensor�a del Pueblo. Bolet�n Mensual. Din�micas de Movilidad Humana Forzada en Colombia. Defensor�a Delegada para los Derechos de la Poblaci�n en Movilidad Humana (DDPMH). Enero � 15 de marzo de 2025.[231]

 

176.       La Sala Plena observa que los datos sobre el incremento del desplazamiento forzado transfronterizo tambi�n est�n probados. El 20 de enero de 2025, OCHA emiti� una alerta de situaci�n humanitaria en la que report� �una cifra estimada (�) de 1.000 personas de origen colombiano que se desplazaron hacia Venezuela en b�squeda de protecci�n internacional�[232]. En el mismo sentido, el embajador de Colombia ante la Rep�blica de Venezuela[233] inform� que �las personas desplazadas desde los diferentes sectores del Catatumbo del lado de Colombia (�), alcanz� las 700 personas diarias los d�as viernes 17, s�bado 18 y domingo 19 (�); [y que] los d�as subsiguientes, lunes 20 y martes 21, contin�a el paso de ciudadanos desplazados con una leve disminuci�n calculando hasta 400 personas por d�a�[234]. Esta informaci�n, seg�n dijo, coincide con los datos de la ONU y del Comit� Internacional de la Cruz Roja.

 

177.       Confinamientos. En el ac�pite I de la parte motiva del decreto declaratorio, el Gobierno nacional asegur� que en �los municipios de Tib�, Teorama y San Calixto se presenta el confinamiento de 7.122 personas�. Las intervenciones de los municipios de Oca�a^[235] y Hacar�, del Comit� Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos^[236] reportan datos similares. El 24 de enero de 2025, la cifra se elev� a 23.757 v�ctimas seg�n el Bolet�n No. 4 �Balance PMU Catatumbo�.

 

178.       A lo largo de los meses de enero a marzo de 2025, los boletines de �Balance PMU Catatumbo� indicaron que las cifras de v�ctimas de confinamiento oscilaron entre las 20.000 y 30.000, como se ilustra en la siguiente gr�fica:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gr�fica 6: n�mero de v�ctimas de confinamientos seg�n los boletines �Balance PMU Catatumbo�

Fuente: elaboraci�n propia a partir de los boletines �Balance PMU Catatumbo�[237].

 

179.       . Seg�n la informaci�n que report� el DAPRE, los descensos en las cifras de personas en confinamiento se debi� a acciones como las siguientes: (i) el 22 de enero de 2025, la fuerza p�blica evacu� 483 personas por la v�a a�rea y mediante helic�pteros[238]; (ii) el 23 de enero del mismo a�o, se llev� a cabo la evacuaci�n de 540 personas en 37 vuelos de Naciones Unidas, el Ej�rcito Nacional, la Polic�a Nacional y sociedades comerciales que brindaron apoyo[239], y (iii) entre el 22 y el 25 de enero, el Ej�rcito Nacional evacu� 83 personas afectadas por la confrontaci�n en el Catatumbo[240]. El Comit� Permanente por la Defensa de los Derechos Humanos, por su parte, indic� haber participado en la evacuaci�n de 150 firmantes del AFP[241]. Por lo dem�s, la Corte advierte que en las sesiones t�cnicas de la Sala de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022, el MinDefensa inform� que hab�a logrado la evacuaci�n de otros 32 firmantes y, adem�s, se�al� una cifra total de 588 personas �extra�das� de la Regi�n del Catatumbo[242].

 

180.       Los datos sobre las personas confinadas en la regi�n del Catatumbo reportados por los boletines �Balance PMU Catatumbo� superan significativamente el total de v�ctimas de este hecho victimizante registrado en el RUV en 2024, el cual ascendi� a 8443[243]. Adem�s, la cifra m�s alta registrada por el PMU �31.358 v�ctimas-, seg�n el bolet�n del 31 de enero de 2025-, resulta comparable al total de v�ctimas de confinamiento registrado por el RUV a nivel nacional en 2023, que fue 37.926 personas. Estas comparaciones ponen de relieve la magnitud del aumento de los confinamientos en la regi�n durante los primeros meses de 2025.

 

181.       Por otro lado, la Sala Plena advierte que la Defensor�a del Pueblo resalt� la gravedad de las violaciones a los derechos de las mujeres, la poblaci�n LGBTIQ+, los ni�os, ni�as y adolescentes (NNA) y las comunidades ind�genas:

 

Tabla 6: afectaciones a mujeres, poblaci�n LGBTIQ+, NNA y comunidades ind�genas seg�n al Defensor�a del Pueblo

 

182.       Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez est� probada.

 

6.1.3.   Considerandos del ac�pite I de la parte motiva del decreto declaratorio que no se refieren a hechos concretos y verificables

 

183.       La Sala Plena reitera que el presupuesto f�ctico es el punto de partida objetivo de la declaratoria de conmoci�n interior^[244].� Esto es as�, porque exige que los hechos en los que se fundamenta el decreto declaratorio sean susceptibles de demostraci�n emp�rica^[245]. En tales t�rminos, la Corte Constitucional ha estimado que no constituyen hechos perturbadores del orden p�blico: (i) las �hip�tesis que te�ricamente describen una determinada capacidad de alteraci�n del orden p�blico� [246], (ii) las �afirmaciones de contenido exclusivamente ret�rico o pol�tico�^[247] contenidas en la parte motiva del decreto y (iii) los riesgos hipot�ticos o eventuales de afectaci�n del orden p�blico.

 

184.       Con fundamento en esta regla de decisi�n, en la Sentencia C-802 de 2002 la Corte Constitucional identific� algunos considerandos del decreto declaratorio objeto de control que no cumpl�an con los presupuestos materiales de la conmoci�n interior. Por ello concluy� que esas consideraciones no pod�an fundamentar la declaratoria y tampoco habilitaban al presidente de la Rep�blica para adoptar medidas extraordinarias:

 

�Con todo, aparte de ese contenido, la Corte observa que el decreto es defectuoso pues est� redactado con una serie de afirmaciones generales que por s� mismas carecen de significado jur�dico.  As�, por ejemplo, se utilizan varias met�foras, expresiones adverbiales y adjetivos que, si bien pueden tener una dimensi�n pol�tica o ret�rica, resultan sustancialmente inid�neas para habilitar al Gobierno para legislar.  Estos recursos ling��sticos, si bien le imprimen un particular estilo al decreto, en manera alguna lo fundamentan pues no se dirigen a la fijaci�n de los hechos por los que se declara el estado de conmoci�n interior, ni a las implicaciones de esos hechos, ni tampoco a la insuficiencia de las atribuciones ordinarias de polic�a para conjurarlos.

 

Una motivaci�n de esta �ndole es irrelevante para efectos de la justificaci�n de la declaratoria del estado de conmoci�n interior pues su validez constitucional no est� condicionada a su contenido ret�rico sino a la satisfacci�n de los presupuestos materiales fijados por el constituyente.  Con todo, no obstante el car�cter irrelevante de ese tipo de afirmaciones, es necesario que la Corte las identifique pues, pese a que carecen de significado jur�dico, existe la posibilidad que de ellas se deriven medidas que impliquen un riesgo para los derechos y garant�as intangibles durante el r�gimen constitucional de excepci�n, como tambi�n para el normal funcionamiento de los poderes p�blicos.  Tal identificaci�n impide que a su amparo se tomen medidas excepcionales que estar�an desprovistas del fundamento f�ctico y jur�dico exigido por la Carta. 

 

Del estudio del Decreto sometido a examen, la Corte infiere que las afirmaciones de contenido exclusivamente ret�rico o pol�tico que resultan irrelevantes para efectos de la declaratoria del estado de conmoci�n interior son las que aparecen en los considerandos 2� y 6�.  De acuerdo con ellas, por una parte, la Naci�n est� sometida a un r�gimen de terror �en el que naufraga la autoridad democr�tica y hace cada vez m�s dif�cil y azarosa la actividad productiva, multiplicando el desempleo y la miseria de millones de compatriotas� y, por otra, la situaci�n de inseguridad ha generado �un deterioro adicional de las zonas rurales y particularmente de las condiciones y posibilidades de empleo de la poblaci�n m�s pobre del pa�s�.

 

Debe entenderse, entonces, que estas afirmaciones de contenido ret�rico o pol�tico, por no orientarse al cumplimiento de los presupuestos materiales de la declaratoria de conmoci�n interior, no habilitan al gobierno para legislar�.

 

185.       La Corte considera que esta regla de decisi�n es aplicable a este caso. Como se expuso en la secci�n precedente, en el ac�pite I de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional refiri� a dos grupos de hechos concretos y verificables que perturban el orden p�blico y respecto de ellos concluy� que se cumpl�an los elementos del presupuesto f�ctico. Sin embargo, la Corte advierte que en el ac�pite I del decreto tambi�n se incluyeron considerandos que se refieren a aspectos normativos y a pol�ticas p�blicas o de Estado y que no cumplen con los requisitos del presupuesto f�ctico. En este grupo est�n los considerandos 7 a 11, 14, 15, 17 a 19, 21 y 22, en los que el Gobierno nacional se refiere a, entre otros, (i) los compromisos adquiridos tras la firma del AFP, (ii) el contenido del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, (iii) la sentencia SU-020 de 2022 y (iv) los �compromisos y pol�ticas p�blicas� que el Gobierno habr�a incentivado con el objeto de promover �la presencia y las ofertas institucionales en la regi�n del Catatumbo, mediante programas dirigidos a la sustituci�n de los cultivos il�citos y la vinculaci�n a actividades de econom�a productiva legal, entre otros�. Estos considerandos no refieren hechos concretos y verificables de perturbaci�n del orden p�blico y, por lo tanto, no constituyen fundamento para declarar el estado de conmoci�n interior ni para expedir decretos legislativos de desarrollo.�

 

6.1.4. �Conclusi�n sobre el presupuesto f�ctico

 

186.       En s�ntesis, la Corte concluye que, en t�rminos generales, el Decreto 62 de 2025 satisface el presupuesto f�ctico. Esto es as�, porque el presidente de la Rep�blica prob� la existencia de una perturbaci�n del orden p�blico derivada de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteraci�n de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos. Estos hechos son:

 

-         Grupo 1: hechos asociados a la situaci�n hist�rica de alteraci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo. Estos hechos son: (i) la hist�rica presencia del ELN, GAO y GDO en la regi�n del Catatumbo, (ii) concentraci�n de cultivos il�citos, (iii) cumplimiento deficiente del PNIS, y (iv) precaria presencia institucional que se refleja en altos �ndices de pobreza multidimensional y de necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n en materia de salud, educaci�n y acceso a servicios p�blicos b�sicos, entre otras.

-         Grupo 2: hechos relacionados con el agravamiento inusitado de la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, a partir de enero de 2025. Estos hechos son: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidas de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil, y (ii) la crisis humanitaria que se deriv� del desplazamiento forzado interno y transfronterizo y confinamientos masivos, los cuales produjeron desbordamiento institucional.

 

187.       No obstante, la Sala Plena advierte que el ac�pite I �Presupuesto f�ctico� de la parte motiva del Decreto 62 de 2025 contiene considerandos que se refieren al contexto geogr�fico de la Regi�n del Catatumbo, as� como a aspectos normativos y de pol�ticas p�blicas. Estos considerandos no constituyen hechos concretos y verificables de perturbaci�n del orden p�blico por lo que no hacen parte del fundamento f�ctico de la declaratoria.

 

6.2. Presupuesto valorativo

 

188.       Como se analiz� en los fundamentos 74 a 88, conforme a la Constituci�n Pol�tica y la LEEE, el presupuesto valorativo del estado de conmoci�n interior exige que el presidente de la Rep�blica justifique que tiene razones fundadas para concluir que una perturbaci�n del orden p�blico es (i) grave, (ii) extraordinaria y (iii) atenta de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana.^[248].

 

189.       La Corte Constitucional ha reconocido que el presidente de la Rep�blica cuenta con un margen amplio de discrecionalidad para valorar el cumplimiento del presupuesto valorativo. Este margen, sin embargo, no es absoluto. La valoraci�n que realice sobre la intensidad, la naturaleza y el potencial lesivo de la perturbaci�n del orden p�blico est� jur�dicamente reglada y debe respetar los l�mites sem�nticos y axiol�gicos que la Constituci�n Pol�tica y la LEEE instituyen. Adem�s, pese a tener un componente apreciativo, el presupuesto valorativo no es un asunto de mera voluntad pol�tica; por el contrario, debe tener referentes emp�ricos verificables. En este sentido, en el fundamento jur�dico 83 se indic� que, para satisfacer el presupuesto valorativo, el presidente de la Rep�blica est� llamado a cumplir dos obligaciones: una de �ndole argumentativa y otra de naturaleza probatoria. La primera exige que en la parte motiva del decreto declaratorio, el Gobierno nacional consigne una apreciaci�n justificada sobre la gravedad de los hechos, su naturaleza excepcional y la inminencia de la afectaci�n de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana. El incumplimiento de este deber convierte en arbitraria la declaraci�n del estado de conmoci�n interior, pues significa una elusi�n de las cargas argumentativas m�nimas a cargo del Gobierno nacional. La segunda obligaci�n se refiere al deber del Gobierno nacional de aportar pruebas objetivas que respalden su apreciaci�n de los hechos.

 

190.       El presupuesto valorativo de la declaratoria est� sujeto a un juicio de mera razonabilidad^[249] (ver supra fundamentos 85 a 87). Por medio de este juicio, la Corte Constitucional constata si la valoraci�n que el presidente de la Rep�blica efectu� respecto de la gravedad, car�cter extraordinario e inminencia de los efectos de la perturbaci�n del orden p�blico �es o no arbitraria y si en ella incurri� o no en un error manifiesto de apreciaci�n�^[250].

 

191.       �A la luz de estos est�ndares, la Sala Plena observa que el Decreto 62 de 2025 satisface parcialmente el presupuesto valorativo. Si bien la categorizaci�n del Gobierno nacional de los hechos invocados como graves est� debidamente justificada y respaldada probatoriamente, no ocurre lo mismo con su valoraci�n como extraordinarios. Para la Sala Plena, el Gobierno nacional justific� el car�cter extraordinario de los siguientes hechos -los hechos del grupo 2 definidos en el fundamento jur�dico 186: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. No ocurri� lo mismo con los dem�s hechos -los del grupo 1-. Respecto a ellos, la Corte considera que existen elementos que desacreditan su car�cter extraordinario y, por el contrario, sugieren su naturaleza cr�nica y estructural. Sobre el primer grupo de hechos -los del grupo 2-, la Sala Plena tambi�n observa que el Gobierno nacional valor� razonablemente que atentan de forma inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Por ello, en la secci�n 6.3 continuar� con el estudio de si satisfacen el presupuesto de suficiencia. Las razones de estas conclusiones se desarrollan a continuaci�n:

 

6.2.1.   La gravedad de la perturbaci�n del orden p�blico

 

192.       El adjetivo gravedad denota �alta envergadura, magnitud o alcance�^[251]. En este sentido, la Corte Constitucional ha estimado que la exigencia constitucional y estatutaria de gravedad demanda que la perturbaci�n del orden p�blico tenga un significativo �poder expansivo�, �capacidad desestabilizadora�, �potencial lesivo� y �cobertura�^[252]. La gravedad debe examinarse a partir de criterios no s�lo cuantitativos, sino tambi�n cualitativos (ver supra fundamento 75).

 

193.       La Corte Constitucional considera que el presidente de la Rep�blica no incurri� en arbitrariedad ni en error manifiesto al calificar como grave la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez. Las pruebas que reposan en el expediente, as� como los escritos de intervenci�n y los informes de la Defensor�a del Pueblo radicados en el presente proceso, demuestran que la gravedad de la crisis de orden p�blico es incontrovertible. Esto es as�, por al menos tres razones de orden cualitativo y cuantitativo:

 

194.       En primer lugar, los enfrentamientos entre el ELN, los GAO y GDO en la regi�n del Catatumbo han tenido un potencial lesivo significativo y una capacidad desestabilizadora en la zona bajo la conmoci�n interior. Estos enfrentamientos se han traducido en afectaciones directas a la poblaci�n civil. Las alcald�as municipales de Hacar�^[253], San Calixto^[254], Tib�^[255], El Carmen^[256], �brego^[257], La Playa^[258], Teorama^[259] y Sardinata^[260] informaron que, entre 2022 y 2025, estos enfrentamientos han derivado en homicidios, desplazamientos masivos forzados, confinamientos temporales, restricciones de movilidad, extorsiones y amenazas contra la poblaci�n civil.

 

195.       En segundo lugar, el Gobierno nacional demostr� que, en un periodo muy corto de tiempo, el ELN intensific� los ataques y hostilidades contra la poblaci�n civil y, en particular, contra grupos de sujetos de especial protecci�n constitucional: (i) firmantes del AFP, (ii) NNA, (iii) mujeres y poblaci�n LGBTQI+, (iv) pueblos ind�genas y (v) poblaciones rurales. El ELN ha perpetrado estos ataques con total desconocimiento del Derecho Internacional Humanitario.

 

196.       En tercer lugar, de acuerdo con cifras de la UARIV y la Defensor�a del Pueblo, los enfrentamientos entre los GAO, as� como los ataques y hostilidades del ELN, causaron desplazamientos forzados y confinamientos masivos sin precedentes que condujeron a una emergencia humanitaria en la regi�n que sobrepasa los registros hist�ricos del mismo territorio. Esto ha producido un desbordamiento institucional, masivas violaciones de derechos fundamentales, as� como m�ltiples restricciones a bienes y servicios b�sicos (ver secci�n (iii) infra).

 

197.       En tales t�rminos, la Corte concluye que el presidente de la Rep�blica no incurri� en arbitrariedad o en un error manifiesto de apreciaci�n al calificar la gravedad de la perturbaci�n del orden p�blico.

 

6.2.2.   El car�cter extraordinario de la perturbaci�n del orden p�blico

 

198.       Como se analiz� en los fundamentos jur�dicos 76 a 79 y 101 a 126, el principio de excepcionalidad de los estados de excepci�n exige que la declaraci�n de un estado de conmoci�n interior se fundamente en hechos indicativos de una perturbaci�n extraordinaria del orden p�blico. Este tipo de perturbaci�n se opone a una problem�tica cr�nica, end�mica o estructural. Por ello, esta Corte ha se�alado que, por regla general, cuando el Gobierno nacional invoca hechos que den cuenta de problemas de esa �ndole, la declaraci�n de una conmoci�n interior resulta inconstitucional. Sin embargo, excepcionalmente, cuando un problema cr�nico, estructural o end�mico que ya hab�a sido advertido se agrava o agudiza de forma r�pida, imprevisible e inusitada, es decir, de una manera que excede el desarrollo esperado de un fen�meno y que desborda la capacidad institucional para atenderlo, es posible que el Gobierno nacional acuda al r�gimen de excepci�n de la conmoci�n interior. La jurisprudencia constitucional no exige sorpresa absoluta ni imprevisibilidad total, sino que la perturbaci�n sea objetivamente excepcional en relaci�n con el contexto previo, y que produzca un impacto inminente y grave en el funcionamiento de las instituciones y en el goce efectivo de los derechos.

 

199.       La jurisprudencia constitucional (ver supra fundamentos jur�dicos 102 y 110) ha identificado algunos indicadores que ayudan a determinar cuando el agravamiento de una problem�tica cr�nica, end�mica o estructural adquiere un car�cter extraordinario, a saber: (i) la r�pida intensificaci�n en un periodo cercano a la declaraci�n del estado de excepci�n, (ii) un agravamiento derivado de hechos excepcionales o extraordinarios, (iii) una intensificaci�n cualitativa o cuantitativa notoriamente significativa que excede las progresiones esperadas del fen�meno y (iv) la imprevisibilidad del agravamiento.

 

200.       Con fundamento en la anterior consideraci�n y por las razones que a continuaci�n se exponen, la Corte encuentra que los hechos que el Gobierno nacional invoc� como fundamento de la declaratoria de conmoci�n interior en este caso pueden ser clasificados en dos grupos: (i) hechos perturbadores del orden p�blico que no tienen car�cter extraordinario y (ii) hechos que tienen car�cter extraordinario, esto es, hechos coyunturales, epis�dicos y excepcionales que generaron una intensificaci�n y agravamiento inusitado y repentino de la violencia y crisis humanitaria en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez.

 

201.       En el primer grupo se hallan los hechos relativos a (a) la presencia hist�rica del ELN, los GAO y GDO, (b) la concentraci�n e incremento de cultivos il�citos, (b) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS, (d) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n del Catatumbo por la insuficiencia en la pol�tica social y la precaria oferta de servicios estatales y (e) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos, no se fundaron en hechos extraordinarios -se trata de los hechos que corresponden al grupo 1 al que alude el fundamento jur�dico 186-. �Estos hechos son manifestaciones de las problem�ticas estructurales de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, que no justifican la declaratoria de conmoci�n interior y no habilitan al presidente de la Rep�blica a adoptar medidas legislativas excepcionales.

 

202.       En el segundo grupo se encuentran los hechos relacionados con (a) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP y (b) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla -se trata de los hechos del grupo 2 que menciona el fundamento 186-. Para la Sala, el Gobierno nacional acredit� el car�cter extraordinario de estos hechos y por ello s�lo respecto de este grupo continuar� el estudio de constitucionalidad del Decreto 62 de 2025. A continuaci�n, se exponen las razones de estas conclusiones:

 

(i)   Hechos perturbadores del orden p�blico que no tienen car�cter extraordinario

 

203.       La Sala Plena advierte que los hechos y consideraciones invocados en el Decreto Legislativo 062 de 2025 sobre: (a) la presencia hist�rica del ELN, los GAO y GDO, (b) la concentraci�n e incremento de cultivos il�citos, (b) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS, (d) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n del Catatumbo por la insuficiencia en la pol�tica social y la precaria oferta de servicios estatales y (e) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos, no revisten el car�cter de extraordinarios. �Estos hechos son graves y perturbadores del orden p�blico. Sin embargo, no surgieron de manera repentina ni se agravaron de forma inusitada, sino que son manifestaciones de viejas patolog�as sociales y problem�ticas estructurales que hist�ricamente han afectado a la poblaci�n que habita la regi�n del Catatumbo.� De ah� que la respuesta a dichos problemas deba buscarse a trav�s de los mecanismos ordinarios y en las instancias democr�ticas y participativas.

 

(a)  La presencia del ELN, los GAO y GDO en la regi�n del Catatumbo

 

204.       La Corte considera que la presencia de grupos delictivos en el territorio objeto de la conmoci�n interior constituye una problem�tica cr�nica y estructural de orden p�blico en el Catatumbo. La Comisi�n de la Verdad^[261] y el Centro Nacional de Memoria Hist�rica^[262] han documentado que, desde finales de la d�cada de 1970, las guerrillas del ELN, el EPL y, m�s adelante, las FARC-EP, han hecho presencia en el territorio del Catatumbo. Desde entonces, estos grupos han llevado a cabo acciones como tomas de centros poblados, extorsiones y secuestros, as� como han regulado el diario vivir de la poblaci�n.

 

205.       Recientemente, la Defensor�a del Pueblo ha registrado la presencia de estos y otros GAO y GDO en la regi�n del Catatumbo, por medio de, por lo menos, tres alertas tempranas de inminencia: AT 011-2019 El Tarra (N.S.), ⁠AT 004-2021 Convenci�n, El Carmen, Teorama (N.S.) y AT 026-2024 Gonz�lez, R�o de Oro (Cesar), Abrego, Convenci�n, El Carmen, La Playa, Oca�a, Teorama (N.S.). Estas alertas reflejan que, si bien las din�micas del conflicto, control territorial y confrontaciones entre estos grupos son cambiantes, su presencia en la regi�n del Catatumbo es una constante hist�rica de las d�cadas recientes.

 

206.       La Corte Constitucional ha corroborado esta situaci�n. En particular, en los autos 811 de 2021, 894 de 2022 y 244 de 2025, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 ha constatado que la situaci�n de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo �refleja la persistencia de la violencia y sus impactos en la poblaci�n desplazada y confinada�^[263]. Asimismo, ha corroborado que tras la firma del AFP �se configur� un nuevo escenario de confrontaci�n entre m�ltiples actores armados, lo que ha intensificado las din�micas de desplazamiento forzado y confinamiento�^[264] en el territorio. Tambi�n ha indicado que, producto de la presencia de grupos armados, la �regi�n del Catatumbo fue identificada como uno de los principales focos de emergencias humanitarias recurrentes�^[265].

 

207.       En este contexto, la Corte considera que la presencia de estos grupos armados al margen de la ley en la regi�n del Catatumbo constituye un problema estructural de orden p�blico que se ha mantenido de forma constante y permanente en el tiempo, por lo que forma parte de la �normalidad-anormal�^[266] de dicha regi�n. Es una manifestaci�n reiterada de viejas y arraigadas patolog�as sociales que aquejan al pa�s. En tales t�rminos, no tiene car�cter extraordinario y no satisface el criterio de excepcionalidad requerido para declarar un estado de conmoci�n interior.

 

(b) La concentraci�n de cultivos il�citos en Norte de Santander

 

208.       La Sala Plena estima que la concentraci�n de cultivos il�citos en Norte de Santander, y en concreto en la regi�n del Catatumbo, no constituye un hecho extraordinario. El Gobierno nacional no dio cuenta de un incremento excepcional o inusitado de estos cultivos vinculado a las causas espec�ficas que motivaron la declaratoria de conmoci�n interior. Por el contrario, la Corte advierte que los informes que el Gobierno nacional aport� evidencian que la concentraci�n e incremento paulatino de cultivos il�citos constituyen una problem�tica cr�nica, end�mica y estructural que aqueja al departamento de Norte de Santander desde hace varios a�os.

 

209.       De conformidad con la informaci�n remitida por el Gobierno^[267], en 2022 y 2023 Norte de Santander ocup� el tercer lugar entre los departamentos con m�s �reas de cultivo de coca. En 2023, aport� el 17% del total nacional, con 43.867 hect�reas. En ese a�o hubo un incremento del 4% respecto a 2022. Seg�n el Ministerio de Justicia y del Derecho, Tib�, Sardinata y El Tarra son los municipios con mayor �cantidad y tendencia al aumento de cultivos de coca�. El 52% de los cultivos del departamento se concentraron en Tib�, el municipio con m�s hect�reas cultivadas del pa�s. Por su parte, Sardinata represent� el 10% del total de hect�reas de Norte de Santander y El Tarra ocup� el octavo lugar dentro de los 10 municipios �con mayor cantidad de coca y ascendi� una posici�n con respecto a 2023�^[268].

 

210.       El Gobierno nacional aport� informaci�n estad�stica que demuestra que en la regi�n del Catatumbo los cultivos il�citos han aumentado paulatinamente, al menos desde el a�o 2022. Al respecto, el DAPRE alleg� los siguientes datos que corresponden a la evoluci�n del n�mero de hect�reas de cultivos de coca en Norte de Santander^[269]:

 

Tabla 7: aumento de cultivos il�citos en la regi�n del Catatumbo

 

211.       En particular, respecto de 2024, el Gobierno nacional report� la siguiente informaci�n sobre las hect�reas de cultivos il�citos de coca^[270]:

 

Tabla 8: n�mero de hect�reas de cultivos il�citos de coca en 2024

 

 

212.       De manera espec�fica, respecto de la regi�n del Catatumbo, el Ministerio de Defensa advirti� que existe una �tendencia hist�rica de aumento en el potencial� de producci�n de hoja fresca, �que alcanz� en 2023 un total de 262.162 toneladas m�tricas�^[271] (�nfasis original). Agreg� que esta regi�n �ha venido mostrando una tendencia de aumento en el rendimiento de la hoja de coca fresca al pasar de 4.600 kg/ha/a�o en 2005 a 5.400 kg/ha/a�o entre 2015 y 2018 y finalmente de 5.900 kg/ha/a�o entre 2020 y 2023�^[272]. Por �ltimo, puso de presente que, seg�n el Observatorio de Drogas de Colombia, �de la hoja de coca que se produce en la regi�n de Catatumbo, se calcula en 2023 un potencial de producci�n de base de coca de 394 toneladas. El segundo registro hist�rico m�s alto despu�s del de 2022 que fue de 409 toneladas�^[273].

 

213.       A juicio de la Corte, esta informaci�n no evidencia que, a partir de enero de 2025, haya tenido lugar un incremento excepcional e inusitado de los cultivos il�citos en la regi�n del Catatumbo y, en general, en el departamento de Norte de Santander. Esto es as�, por tres razones:

 

214.       Primero. La informaci�n sobre el incremento de esos cultivos tiene como fecha de corte el a�o 2024^[274]. No existe ninguna prueba en el expediente que d� cuenta de un incremento inusitado de los cultivos il�citos a partir de enero de 2025, fecha a partir de la cual habr�a tenido lugar el agravamiento de la situaci�n de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo.

 

215.       Segundo. La Sala Plena reconoce que el DAPRE alleg� informaci�n correspondiente al periodo comprendido entre el 15 de noviembre de 2024 y el 22 de enero de 2025, relacionada con el clorhidrato de coca�na, la hoja de coca, la pasta de coca y la marihuana^[275]. No obstante, esta informaci�n fue reportada en kilos, lo que impide su contrastaci�n con la informaci�n hist�rica de las hect�reas de cultivos de coca en la regi�n. En cualquier caso, esta informaci�n tampoco permite efectuar un examen comparativo con a�os anteriores, lo que impide acreditar que sea una cifra excepcional.

 

216.       Tercero. Los datos allegados por el Gobierno nacional permiten concluir que desde el a�o 2022, existe una tendencia de crecimiento m�s o menos estable, lo que refleja que el incremento invocado por el Gobierno nacional es una problem�tica estructural, no coyuntural o epis�dica. Adem�s, tal como refieren algunos intervinientes, el incremento de los cultivos il�citos en Colombia tambi�n se observa en otras regiones del pa�s. En efecto, el �ltimo informe del SIMCI refleja que �a diferencia del incremento entre 2021 y 2022, que estuvo fuertemente concentrado en el departamento de Putumayo, en este periodo el crecimiento fue m�s generalizado�. Este incremento se ha registrado en quince regiones o �enclaves productivos� que �concentran el 39% del �rea con coca en tan solo 14% del territorio� [276].

 

Gr�fica 7: comportamiento de los cultivos de coca y la producci�n de clorhidrato de coca�na entre 2005 y 2023 a nivel nacional

Fuente: SIMCI. Resumen ejecutivo. Monitoreo cultivos de coca 2023, p. 5.

 

217.       Por lo dem�s, la Sala Plena advierte que los datos estad�sticos en la regi�n del Catatumbo tambi�n reflejan din�micas cambiantes en periodos espec�ficos. Por ejemplo, entre abril de 2022 y mayo de 2023 pasaron de 35.376 a 51.311 hect�reas. Luego, en agosto de 2023, disminuyeron a 48.818 hect�reas y, en diciembre de ese mismo a�o, aumentaron de nuevo a 52.683. En abril de 2024 tales hect�reas se incrementaron nuevamente, ascendiendo a 53.882 y, en agosto de ese mismo a�o, se redujeron a 53.812 hect�reas. La Corte considera que este �ltimo dato es importante porque demuestra que la problem�tica de los cultivos il�citos no solo no parece presentar una situaci�n an�mala que coincida con la fecha de estructuraci�n de la crisis que fundament� la conmoci�n interior, sino que incluso durante ese periodo se acredit� un leve descenso cuantitativo.

 

218.       En s�ntesis, la Corte reconoce que Norte de Santander es uno de los departamentos con mayor concentraci�n de cultivos il�citos. Asimismo, advierte que hay una tendencia al aumento de estos cultivos en la regi�n del Catatumbo. Sin embargo, este hecho es el reflejo de una problem�tica estructural y cr�nica que se ha dado en la regi�n, as� como en otros enclaves productivos del pa�s, al menos desde 2022. No existe ninguna prueba que demuestre que, a partir de enero de 2025 o, incluso, desde finales de 2024, el n�mero de hect�reas con cultivos de uso il�cito haya incrementado de forma excepcional o extraordinaria en la regi�n, condici�n que, como se ha explicado en esta sentencia, es imprescindible para cumplir el est�ndar del presupuesto valorativo.

 

219.       Por esta raz�n, al tratarse de una situaci�n end�mica y permanente, debe ser atendida mediante los �mecanismos ordinarios con que cuenta el Estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales�^[277], no por medio del derecho constitucional de excepci�n. En este sentido, la Corte concluye que el Gobierno nacional incurri� en un error manifiesto al considerar que la concentraci�n e incremento de los cultivos il�citos en la regi�n del Catatumbo es un hecho extraordinario que habilita la declaratoria de conmoci�n interior.

 

(c)  Deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS

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220.       En los ac�pites I, II y III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional se�al� que la crisis de orden p�blico se derivaba, entre otras causas, de las deficiencias y del bajo nivel de cumplimiento de la implementaci�n del PNIS en la regi�n del Catatumbo, por lo que anunci� que adoptar�a medidas excepcionales encaminadas a fortalecer el programa^[278]. Para la Corte, las deficiencias y los incumplimientos en la implementaci�n del PNIS en el departamento de Norte de Santander y, en particular, en la regi�n del Catatumbo, no constituyen un hecho extraordinario o excepcional. Por el contrario, las pruebas aportadas por el Gobierno nacional demuestran que reflejan una problem�tica estructural, cr�nica y end�mica que, desafortunadamente, se ha presentado desde la firma del AFP.�

 

221.       El DNP manifest� que existe un incumplimiento reiterado del PNIS en la regi�n del Catatumbo desde el a�o 2019. Esto ha conducido a que despu�s de cinco a�os de la implementaci�n, �un 44,6% de las familias no cuentan con un proyecto productivo de ciclo corto, mientras que el 97,6% no cuentan con uno de ciclo largo�^[279]. Justamente por esta raz�n, la implementaci�n del PNIS fue priorizada �en los municipios de Tib� y Sardinata en el departamento de Norte de Santander�^[280]. Por otro lado, observa la Corte que en el documento t�cnico denominado �Pacto Territorial del Catatumbo�^[281], el Gobierno nacional reconoci� que la falta de implementaci�n del PNIS se deriva de problem�ticas estructurales tales como �la debilidad institucional, la insuficiente asignaci�n de recursos, la persistencia de actores armados, la carencia de infraestructura de transporte, los conflictos por el uso del suelo, las limitaciones a la participaci�n comunitaria en la toma de decisiones y la falta de acceso a la tierra para la poblaci�n campesina�^[282].

 

222.       Asimismo, el Gobierno refiri� seis barreras o bloqueos que afectan la implementaci�n: (i) la �falta de supervisi�n a los contratos con los operadores�; (ii) el �[i]ncumplimiento al n�cleo Ca�o Indio�, el cual era el �[p]iloto de sustituci�n en Norte de Santander�; (iii) la inexactitud en la informaci�n �al realizar el cruce entre nivel nacional con la informaci�n de la oficina territorial�; (iv) las [e]ntregas parciales de seguridad alimentaria y proyecto ciclo corto a familias PNIS por parte del operador�; (v) las �[f]amilias que no pueden ser atendidas por el nuevo operador, hasta que se liquide el contrato con el operador OEI�, y (vi) el �[p]oco fortalecimiento a las iniciativas comunitarias productoras colectivas, ya que se tiene una visi�n de proyectos individual�. El incumplimiento del PNIS, naturalmente, ha llevado a que muchos beneficiarios del programa se vean obligados a obtener sus medios de subsistencia de cultivos il�citos.

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223.       Para la Corte, las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS constituyen una problem�tica a nivel nacional que tambi�n ha sido constatada por la Corte Constitucional desde, al menos, el 2023^[283]. En la Sentencia SU-545 de 2023, este tribunal identific� deficiencias estructurales en la implementaci�n de este programa, entre otros, en los departamentos de Norte de Santander, Cauca, Nari�o y Putumayo. Igualmente, en la Sentencia T-146 de 2024, la Corte constat� graves incumplimientos en el departamento del Guaviare. En estas decisiones, la Corte ha advertido que las deficiencias e incumplimientos del PNIS en el Norte de Santander, as� como en otras regiones del pa�s, se derivan de problem�ticas estructurales y bloqueos administrativos en las diferentes fases de implementaci�n:

 

Tabla 8: resumen de los hallazgos de la jurisprudencia constitucional sobre la implementaci�n del PNIS

 

224.       En este contexto, la Corte concluye que las deficiencias e incumplimientos del PNIS constituyen una problem�tica estructural, end�mica y cr�nica en la regi�n del Catatumbo, as� como en otros departamentos de Colombia. El Gobierno nacional no demostr� la existencia de hechos coyunturales, epis�dicos o excepcionales que evidenciaran que, a partir de enero de 2025 o incluso desde finales de 2024, se present� un agravamiento inusitado de esta problem�tica. La Corte reitera y reafirma que el cumplimiento del PNIS en Norte de Santander, as� como en el resto de departamentos y regiones del pa�s en los que existen rezagos, requiere la adopci�n de medidas urgentes y eficaces por parte del Gobierno nacional. Sin embargo, estas medidas deben implementarse a trav�s de las instituciones democr�ticas, en el marco de las instancias de verificaci�n y cumplimiento previstas en el AFP, y no mediante el derecho constitucional de excepci�n.

 

225.       �En este sentido, la Corte concluye que el presidente de la Rep�blica incurri� en un error manifiesto de apreciaci�n al concluir que las deficiencias e incumplimientos del PNIS constituyen un hecho de car�cter extraordinario.

 

(d) La pobreza y alto nivel de necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n del Catatumbo por insuficiencia en la pol�tica social

 

226.       En los ac�pites II y III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional se�al� que la crisis de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo se derivaba, entre otras causas, de los altos �ndices de pobreza, necesidades b�sicas insatisfechas y la precaria pol�tica social. Asimismo, indic� que �ha desplegado inversiones, planes, programas y proyectos en la regi�n del Catatumbo, pero estos esfuerzos han sido insuficientes y no han logrado garantizar la institucionalidad necesaria para superar las causas del conflicto�. Por esta raz�n, anunci� que era necesario adoptar medidas excepcionales para �promover condiciones de vida dignas y sostenibles para las comunidades campesinas hoy dependientes de la econom�a il�cita, en aras de satisfacer las necesidades b�sicas de la poblaci�n y fomentar la participaci�n comunitaria, con un enfoque integral, territorial y de derechos humanos�.

 

227.       Es cierto que el Gobierno nacional present� datos que evidencian que la regi�n del Catatumbo se caracteriza por altos �ndices de pobreza extrema y multidimensional, y necesidades b�sicas insatisfechas. De igual forma, se prob� que la infraestructura para la prestaci�n de servicios p�blicos, as� como la institucionalidad para la ejecuci�n de la pol�tica p�blica social, son precarias. No obstante, para la Corte, es evidente que esta problem�tica es estructural, end�mica y cr�nica, y no se agrav� de forma inusitada en los primeros d�as de 2025. De hecho, as� lo demuestran las pruebas aportadas por el Gobierno nacional.

 

228.       En el documento titulado �Informe - soporte documental respecto del Decreto que declara el Estado de Conmoci�n Interior en la regi�n del Catatumbo�, el DNP reconoci� que la �crisis actual en el Catatumbo es un reflejo de problemas estructurales de larga data, que requieren una intervenci�n estatal integral y sostenida�^[284]. Adem�s, la Sala Plena encuentra que la informaci�n relacionada con las limitaciones en el acceso a los servicios p�blicos y necesidades b�sicas insatisfechas ha sido diagnosticada y reportada por el DANE desde, al menos, el a�o 2020. Seg�n lo expuso el DNP, esa informaci�n ha sido actualizada por diversas entidades estatales entre 2022 y 2024, lo que evidencia que no ha habido un cambio sustancial en la prestaci�n de dichos servicios.

 

229.       Con base en este diagn�stico de necesidades b�sicas insatisfechas, precarios niveles de acceso a servicios b�sicos y dependencia de las econom�as il�citas^[285], el Gobierno nacional dise��, en conjunto con las comunidades residentes en el territorio, el �Pacto Territorial del Catatumbo�. El desarrollo y la consolidaci�n del Pacto Territorial del Catatumbo han sido una pol�tica p�blica que el Gobierno nacional ha impulsado desde el a�o 2022.

 

230.       En efecto, el 26 de agosto de 2022, el presidente de la Rep�blica se desplaz� a El Tarra para dialogar con comunidades y autoridades locales de este municipio^[286]. Como resultado del encuentro, en diciembre de ese a�o se dio paso a un nuevo espacio de di�logo en el marco del denominado Encuentro Cocalero del Catatumbo. Luego, en abril de 2023, el DNP y la ART �organizaron un espacio de Bogot� con entidades del Gobierno nacional, con delegados de las organizaciones campesinas, del pueblo Bar� y de las autoridades locales y departamentales�^[287]. Esto, con la finalidad de �avanzar en una visi�n integral para concretar los anuncios y las propuestas presentadas por las comunidades en el encuentro cocalero para construcci�n de una visi�n com�n de desarrollo�^[288]. En el encuentro de 2023 se defini� que el objetivo del Pacto Territorial del Catatumbo es �[t]ransformar el Catatumbo en un territorio ordenado alrededor del agua, con justicia social y ambiental, sustentado en una red educativa y una estructura productiva que promueva la diversificaci�n y la reconversi�n productiva, fortaleciendo el tejido social y posibilitando la construcci�n de Paz Territorial�^[289].

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231.       El Pacto Territorial del Catatumbo prev� (i) un eje transversal -Paz total, implementaci�n del acuerdo y reparaci�n integral- (ii) seis ejes estrat�gicos y (iii) m�ltiples medidas y l�neas de acci�n^[290]:

 

Tabla 9: Pacto Territorial Catatumbo

 

232.       Para la Corte, los altos �ndices de pobreza y de necesidades b�sicas insatisfechas, as� como la precaria oferta estatal en la regi�n del Catatumbo, constituyen problem�ticas estructurales. No son un hecho extraordinario que habilite la declaratoria de conmoci�n interior ni la adopci�n de medidas excepcionales por medio del derecho constitucional de excepci�n. En este sentido, el Plan Territorial del Catatumbo, que es la pol�tica p�blica que el Gobierno nacional adopt� para llevar a cabo las reformas estructurales en la regi�n en materia social, debe implementarse por medio de un procedimiento revestido de suficiente deliberaci�n democr�tica y en el marco del r�gimen de normalidad institucional.

 

(e)  Da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos

 

233.       En los ac�pites I y II de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional sostuvo que el accionar armado del ELN hab�a generado da�os a, entre otras, la infraestructura energ�tica y vial del pa�s, as� como a las operaciones del sector de hidrocarburos. Por esta raz�n, consider� que era necesario adoptar medidas excepcionales para garantizar la seguridad energ�tica, as� como el abastecimiento de petr�leo^[292]. En respuesta al auto de pruebas del 31 de enero de 2025, el Ministerio de Minas y Energ�a se�al� que en el a�o 2024 se registraron 45 ataques en contra del oleoducto Ca�o Lim�n - Cove�as, adem�s de la suspensi�n del bombeo en el tramo Banad�a-Ayacucho debido a acciones terroristas. Por su parte, la Corporaci�n Aut�noma Regional de la Frontera Nororiental (CORPONOR) explic� que, desde hace m�s de 40 a�os, �este ducto ha sufrido m�s de 1600 atentados, de los cuales por lo menos un 40% [...] han ocurrido en Norte de Santander y espec�ficamente con mayor incidencia en la cuenca del R�o Catatumbo�^[293]. Asimismo, el Gobierno nacional refiri� que los ataques del ELN han �implicado la suspensi�n de labores de mantenimiento en la regi�n del Catatumbo de la [infraestructura energ�tica], la alteraci�n de las operaciones y la afectaci�n de la capacidad de las empresas para garantizar un servicio continuo y seguro�^[294]. A su vez, el Gobierno report� interrupciones en el avance de los proyectos de infraestructura vial.

 

234.       La Corte considera que los efectos que el accionar armado del ELN y otros GAO causa a la infraestructura de hidrocarburos, energ�tica y vial son una problem�tica estructural y cr�nica. Tal como lo resalt� CORPONOR, los atentados contra la infraestructura petrolera y energ�tica son un patr�n hist�rico del modus operandi de los GAO que operan en la regi�n del Catatumbo. La suspensi�n de labores, la instalaci�n de v�lvulas il�citas y otros incidentes relacionados constituyen manifestaciones de un conflicto persistente que, si bien compromete la operatividad y la seguridad de ciertos servicios, es cr�nico y end�mico. El Gobierno nacional no aport� ninguna prueba que evidencie que, en comparaci�n con a�os anteriores, los ataques a la infraestructura energ�tica y petrolera han incrementado o se han agravado de forma inusitada durante el a�o 2025. El Gobierno se limit� a referir que el accionar armado del ELN representa un riesgo para la seguridad energ�tica y el abastecimiento de petr�leo. Ese riesgo, como se observa a partir de los datos analizados, ha subsistido durante la presencia hist�rica de ese grupo armado ilegal en la regi�n, sin que se evidencie un escalamiento ni profundizaci�n de las acciones durante el lapso de la crisis que motiv� la declaratoria de conmoci�n interior. En contraste, existe prueba de que las afectaciones a la infraestructura energ�tica forman parte de la actividad delincuencial que ha ejercido el ELN a lo largo de los a�os. Esta situaci�n debe ser asumida mediante acciones integrales, sostenidas en el tiempo y no coyunturales o reactivas. Por ende, se trata de asuntos que escapan a la delimitaci�n propia de las acciones gubernamentales en los estados de excepci�n.

 

235.       Lo mismo ocurre con los da�os a la infraestructura vial. Los hechos de perturbaci�n del orden p�blico ciertamente pueden incidir en el desarrollo y la ejecuci�n de obras p�blicas. Sin embargo, las pruebas que reposan en el expediente no permiten constatar que tales afectaciones sean excepcionales. Por el contrario, la insuficiencia de la infraestructura vial es end�mica en la regi�n del Catatumbo. En efecto, en el �Pacto Territorial del Catatumbo�, se prioriz� la construcci�n y el mantenimiento de la infraestructura vial en los municipios de Tib�, El Tarra, Convenci�n, Sardinata y La Gabarra, as� como �[i]ntervenci�n de v�as terciarias en el marco de la implementaci�n del Plan Nacional de V�as para la integraci�n regional y caminos comunitarios para la paz�^[295].

 

236.       El Gobierno nacional reconoci� que las problem�ticas en materia vial, energ�tica y de abastecimiento de petr�leo son estructurales. Sin embargo, aleg� que su inclusi�n como hechos perturbadores del orden p�blico que fundamentan la declaratoria del estado de conmoci�n interior responde a la necesidad de concebir la acci�n del Estado ante la crisis no solo desde la perspectiva militar, sino tambi�n a partir de una visi�n de seguridad humana m�s amplia que atienda las condiciones sociales que motivan el conflicto. Para la Corte, esta postura es razonable desde el punto de vista de la protecci�n de los derechos constitucionales de las personas residentes en la regi�n del Catatumbo. Ciertamente, la superaci�n de la hist�rica situaci�n de violencia y alteraci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo requiere acciones militares y policivas de corto plazo, as� como medidas econ�micas, sociales, administrativas y ambientales de mediano y largo plazo, que atiendan las causas estructurales del conflicto. Sin embargo, esto no implica que el Gobierno nacional pueda implementar todas estas medidas a trav�s del derecho de excepci�n.

 

237.       La Corte reitera y reafirma que la Constituci�n Pol�tica y la LEEE proh�ben que, por medio de la declaratoria del estado de conmoci�n interior, el presidente de la Rep�blica se habilite para adoptar medidas encaminadas a atender problem�ticas estructurales. El Gobierno nacional solo est� facultado para declarar este estado de excepci�n para adoptar medidas encaminadas a resolver el agravamiento de la crisis y restablecer el orden p�blico. La conmoci�n interior no puede convertirse en un veh�culo para resolver situaciones end�micas o cr�nicas, pues ello implicar�a desnaturalizar el derecho de excepci�n y el preciso mandato constitucional que circunscribe, de manera estricta, la validez de la declaratoria a la existencia de hechos epis�dicos, coyunturales y excepcionales.

 

(ii)        Hechos perturbadores del orden p�blico que s� tienen car�cter extraordinario

 

238.       Por otra parte, la Corte constata que el Gobierno nacional prob� que, a partir del 15 de enero de 2025, se produjo un agravamiento inusitado de la perturbaci�n de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez. Este agravamiento deriv� de dos hechos extraordinarios: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Las pruebas que reposan en el expediente evidencian que la intensidad de estos hechos y su potencial lesivo fueron significativamente superiores -desde el punto de vista cualitativo y cuantitativo- a los frecuentes escenarios de violencia en la regi�n.

 

(a)  La intensificaci�n repentina e inusitada de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques indiscriminados contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP

 

239.       La Corte Constitucional encuentra probado que, a partir del 15 de enero de 2025, se produjo una intensificaci�n repentina e inusitada de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como de los ataques indiscriminados contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP. Este tribunal considera que este hecho tiene car�cter extraordinario, por tres razones:

 

240.       Primero. El DAPRE y MinDefensa informaron que desde 2022, esta �es la primera ocasi�n en la que se presentan confrontaciones entre el ELN y el GAO-r E-33�^[296]. Seg�n el Comando General de las Fuerzas Militares, el cambio consiste en que es �la primera vez que esto ocurre tras un periodo de coexistencia criminal. Esta coexistencia hab�a permitido la instrumentalizaci�n de la poblaci�n civil por parte de los grupos armados organizados (GAO), utilizando el arraigo como herramienta de guerra�[297]. En solo 19 d�as, se registraron 12 enfrentamientos entre esos grupos^[298]. En el mismo sentido, el 23 de enero de 2025, la Defensor�a del Pueblo constat� �la consumaci�n de graves hechos de violencia generados con ocasi�n de la confrontaci�n armada establecida entre el ELN y el Frente 33 [�] en los municipios de la subregi�n del Catatumbo�^[299]. Para la Corte, este hecho muestra un cambio en la din�mica del conflicto armado en el Catatumbo, que se hab�a caracterizado por enfrentamientos entre los GAO y la fuerza p�blica, pero cada vez m�s las hostilidades se producen entre grupos al margen de la ley e involucran ataques directos contra la poblaci�n civil[300].

 

241.       Segundo. De la mano con el cambio en la din�mica del conflicto armado en el Catatumbo, est� probado que el ELN modific� el modus operandi y sus mecanismos de accionar delictivo. El DAPRE^[301], el comandante general de las Fuerzas Militares^[302] y el director de la Polic�a Nacional^[303] informaron que entre 2022 y 2024, el ELN dirigi� la mayor�a de sus ataques �contra los miembros y las instalaciones de la fuerza p�blica�. Lo anterior, a pesar de que en algunas ocasiones sus efectos indiscriminados hab�an �repercutido sobre la poblaci�n civil�. En contraste, desde enero de 2025, el ELN est� dirigiendo ataques directos contra la poblaci�n civil y, en particular, contra l�deres sociales y firmantes del AFP.

 

242.       Asimismo, la Defensor�a del Pueblo report� que, a partir de enero de 2025, el ELN ha empleado estrategias de terror y zozobra contra la poblaci�n civil. Indic� que ten�a noticia de que presuntos miembros del ELN han ingresado a distintos municipios de la regi�n �persiguiendo con listas a personas identificadas como l�deres sociales o poblaci�n firmante de paz. Algunos fueron asesinados en sus viviendas, otros secuestrados tanto de manera individual como junto a sus familiares. Las personas perseguidas eran acusadas de colaborar con el �Frente 33� de las disidencias de las FARC o de ser simpatizantes de este�^[304]. En otras palabras, se trata de una modificaci�n cualitativa de la din�mica del conflicto armado que, por tanto, satisface el presupuesto valorativo para entender que constituye un hecho extraordinario.

 

243.       Tercero. Adem�s del agravamiento del conflicto armado que, en t�rminos cualitativos, se acredit� en los dos hechos anteriores, la Corte observa un incremento cuantitativo de las afectaciones a la poblaci�n civil. En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional asegur� que el ELN aument� de forma exponencial sus ataques contra la poblaci�n civil y, en concreto, contra la poblaci�n firmante del AFP. Seg�n el Gobierno nacional, estos ataques han producido un aumento inusitado de las v�ctimas de homicidio, desaparici�n forzada, desplazamiento forzado y confinamiento.

 

244.       La siguiente tabla presenta un comparativo del n�mero de v�ctimas en la regi�n del Catatumbo de (i) homicidio, (ii) lesiones personales, (iii) desplazamientos forzados, (iv) desapariciones forzadas, (v) confinamientos, (vi) actos de terrorismo y (vii) amenazas:

 

 

 

 

Tabla 10: v�ctimas reportadas por el Gobierno nacional vs. v�ctimas registradas en el RUV en la regi�n del Catatumbo

 

245.       Estos datos evidencian que, a partir de enero de 2025, se ha producido un incremento inusitado de ataques contra la poblaci�n civil. Estos ataques han acaecido en un periodo particularmente corto, lo que corrobora su car�cter extraordinario:

 

246.       Homicidios y lesiones personales. Lo primero que hay que advertir es que el n�mero de v�ctimas reportado en 2025 por estos hechos supera el n�mero de v�ctimas inscritas en el RUV en todo el 2024 por los mismos hechos victimizantes. Adem�s, los hechos victimizantes que han dado lugar al aumento del n�mero de v�ctimas se presentaron tan s�lo en los primeros d�as del mes de enero. En efecto, esta informaci�n fue reportada en el Bolet�n n�mero 2 de 22 de enero de 2025 del PMU Norte de Santander. En todo caso, la Corte no puede perder de vista, esta vez desde una perspectiva cualitativa, que las graves afectaciones a los derechos de la poblaci�n civil tienen lugar en un marco de modificaci�n de las formas de violencia en la regi�n que, como se explic� en precedencia, pas� de ataques entre la fuerza p�blica y estructuras armadas, a atentados de estas �ltimas en contra de civiles.

 

247.       Desapariciones forzadas. La Corte observa que, con corte al 22 de enero de 2025, hab�an sido reportadas 12 v�ctimas de desaparici�n forzada. Esta cifra iguala la de 2022, que, hasta el momento, era la m�s alta reportada en el RUV en los �ltimos cinco a�os. Si bien el n�mero de personas desaparecidas forzadamente no constituye un nuevo m�ximo hist�rico, en todo caso s� llega al nivel m�s alto registrado en los �ltimos a�os.

 

248.       Desplazamiento forzado. La Defensor�a del Pueblo calific� el desplazamiento forzado interno que tuvo lugar en la regi�n del Catatumbo en enero de 2025, �como el m�s grande de la historia reciente del pa�s�^[334]. La Sala Plena resalta que el examen comparativo de las cifras de desplazamiento reportadas en los primeros meses de 2025 con los m�ximos hist�ricos refleja la magnitud y la excepcionalidad del fen�meno. En la historia reciente del pa�s no se hab�a registrado un aumento tan pronunciado del desplazamiento forzado concentrado en un periodo tan breve: dos meses. La UARIV, con base en el RUV, inform� que entre 2022 y 2024 se registraron 49.908 v�ctimas de desplazamiento forzado en la regi�n bajo conmoci�n interior[335]. El pico anual de este periodo se registr� en 2022 con 24.191, mientras que el promedio del trienio fue de 16.636. En contraste, datos del PMU de Norte de Santander revelan un dr�stico aumento en los primeros 22 d�as de 2025, alcanzando la cifra de 40.282 personas desplazadas[336]. Esto representa un incremento de aproximadamente el 67% respecto al total de desplazados de todo el a�o 2022 en la regi�n del Catatumbo y de aproximadamente el 142% en comparaci�n con el promedio anual del trienio anterior en la regi�n. Como se indic� en el fundamento jur�dico 173, la Defensor�a del Pueblo estima adem�s que el n�mero de personas desplazadas lleg� a 61.615, con corte al 15 de marzo de 2025[337], mientras que las agencias de la ONU calculan las v�ctimas en m�s de 63.000[338].

 

249.       Los datos y la gr�fica consignados en el fundamento jur�dico 175 evidencian, adem�s, un aumento cercano al 4000% en el n�mero de v�ctimas de eventos de desplazamiento forzado masivo en la regi�n entre 2023 -seg�n las cifras del RUV- y los primeros dos meses de 2025 -de acuerdo con datos del PMU Norte de Santander y la Defensor�a del Pueblo-. Igualmente, la Corte �observa un aumento aproximado del 348 % respecto del �ltimo pico de este fen�meno en la regi�n, registrado en 2018.

 

250.       En los �ltimos 12 a�os, solamente Choc� hab�a mostrado cifras similares, pues en 2024 el n�mero de v�ctimas se aproxim� a las 40.000. Las cifras del Catatumbo sobrepasaron las de Choc� a lo largo de 2024 en tan s�lo dos meses. Estos datos evidencian que, pese a que el desplazamiento forzado es una problem�tica estructural en nuestra sociedad debido a la persistencia de la violencia, la crisis en el Catatumbo alcanz� niveles alarmantes e inusitados, en un periodo muy corto.

 

251.       Las cifras de desplazamiento transfronterizo tambi�n son alarmantes. El Ministerio de Relaciones Exteriores inform� que, �con motivo de la grave situaci�n de orden p�blico descrita, los d�as 17, 18 y 19 de enero de 2025 se present� un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanz� las 700 personas diarias; y que los d�as 20 y 21 de enero de 2025 se present� una leve disminuci�n a cerca de 400 personas por d�a�. El 21 de enero de 2025, el embajador de Colombia en la Rep�blica de Venezuela constat� �la presencia de ciudadanos alojados en carpas grandes en las cuales se desplegaron una buena cantidad de camarotes�^[339]. Lo anterior, en el marco de su visita del d�a anterior a Casigua El-Cubo, Venezuela, �[c]on el fin de atender la emergencia derivada de la situaci�n de orden p�blico en el Catatumbo [�] y sus impactos sobre el lado venezolano de la frontera binacional�^[340]. Asimismo, el embajador report� el ingreso de personas a los campamentos humanitarios^[341].

 

252.       Confinamientos. Como se evidencia en los fundamentos jur�dicos 177 a 180, el n�mero de v�ctimas de confinamiento reportado entre enero y marzo de 2025 por el PMU de Norte de Santander supera significativamente el total de v�ctimas de confinamiento registradas a nivel nacional en el RUV. Adem�s, la cifra m�s alta registrada por el PMU en los primeros meses de 2025 �31.358 v�ctimas-, seg�n el bolet�n del 31 de enero de 2025- resulta comparable al total nacional de v�ctimas de confinamiento registrado por el RUV en 2023, que fue de 37.926 personas. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protecci�n Social (MinSalud) inform� que, para el 3 de febrero de 2025, hab�a 31.358 personas confinadas, lo que corresponde al �41,8% de la poblaci�n de Teorama, el 29,5% de la de Tib�, el 31,2[%] de la del Carmen, el 7,5[%] de la de Hacar� y el 0,6[%] de la de El Tarra�, es decir, un muy alto porcentaje de las poblaciones de estos municipios eran v�ctimas de este hecho victimizante^[342]. En conjunto, estos datos muestran que los confinamientos en la regi�n aumentaron de manera abrupta y severa en un periodo breve, y que un comportamiento de esta magnitud era dif�cilmente previsible.

 

253.       Ataques y hostilidades contra la poblaci�n firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporaci�n. La Sala Plena tambi�n advierte un aumento inusitado y diferencial en los ataques y hostilidades contra la poblaci�n firmante del AFP, quienes han sido estigmatizados y acusados por el ELN de colaborar con otros grupos armados al margen de la ley. Aunque estos GAO tienen una presencia hist�rica en esta zona, su accionar no solo se intensific� en un periodo muy corto de tiempo, sino que su modo de operar tambi�n cambi� de forma intempestiva. De acuerdo con distintas fuentes, como el DAPRE[343], el comandante general de las Fuerzas Militares^[344] y el director de la Polic�a Nacional, entre 2022 y 2024, la mayor�a de las veces el ELN hab�a concentrado sus ataques en afectaciones directas a miembros e instalaciones de la fuerza p�blica. Esto, a pesar de que, en algunas ocasiones, sus efectos indiscriminados hab�an �repercutido sobre la poblaci�n civil�. En contraste, desde enero de 2025, el ELN empez� a dirigir sus ataques de forma directa contra la poblaci�n civil y, especialmente, contra la poblaci�n firmante del AFP.

 

254.       Sobre este �ltimo punto, la Defensor�a del Pueblo report� a la Corte que, a partir de enero de 2025, miembros del ELN ingresaron a varios municipios de esta regi�n del pa�s �persiguiendo con listas a personas identificadas como l�deres sociales o poblaci�n firmante de paz (�). Las personas perseguidas eran acusadas de colaborar con el �Frente 33� de las disidencias de las FARC o de ser simpatizantes de este�^[345]. La violencia no ces�, por el contrario, escal� y los ataques en contra de los firmantes de paz incluyeron secuestros, desapariciones forzadas, desplazamientos forzados, confinamientos y homicidios. Estos �ltimos ocurrieron en menos de una semana^[346] y las cifras de los desplazamientos han seguido aumentando r�pidamente hasta llegar a 180 personas entre el 15 de enero y el 15 de abril de 2025^[347].�

 

255.       En concreto, el Ministerio de Defensa inform� que, entre los a�os 2022 y 2024, se hab�an reportado tres ataques contra los firmantes en la regi�n del Catatumbo. En contraste, para la fecha en que el Gobierno nacional dict� el Decreto 62 de 2025, la ARN hab�a reportado 102 firmantes desplazados, 5 asesinados y 11 desaparecidos en la regi�n del Catatumbo. Adicionalmente, datos hist�ricos del Ministerio del Interior sobre homicidios de firmantes de paz en esta zona revelan que los asesinatos cometidos en enero de 2025 duplicaron la cifra total de homicidios ocurridos entre 2020 y 2024, y superaron el total de los reportados en los municipios del Catatumbo durante el periodo 2022-2024.

 

Gr�fica 7. Homicidios de la poblaci�n firmante de Paz en el Catatumbo.

Periodo 2017-2025

Fuente: Direcci�n de Derechos Humanos del Ministerio del Interior[348]. Fecha de corte: 21 de enero de 2025

 

256.       La UNP tambi�n report� un aumento exponencial de las solicitudes de protecci�n a favor de los firmantes del AFP. Enfatiz� en que durante el a�o 2025 ha recibido �una mayor cantidad de solicitudes de protecci�n por parte de firmantes del acuerdo de paz, comparado con anualidades anteriores. Situaci�n que permite inferir la existencia de un nivel de riesgo mayor (inminente, extremo y excepcional) en los municipios en los que el Gobierno nacional declar� la conmoci�n interior para dicha poblaci�n�^[349]. En particular, respecto de las personas en proceso de reincorporaci�n, la UNP inform� que ha recibido las siguientes solicitudes de protecci�n desde 2022 y hasta el 4 de febrero de 2025: (i) 42 en 2022; (ii) 24 en 2023; (iii) 29 en 2024 y (iv) 93 en 2025. La entidad precis� que, el 4 de febrero de 2025, �recibi� solicitud de activaci�n de ruta de protecci�n mediante Tr�mite de Emergencia por parte del Consejo Nacional de Reincorporaci�n - CNR-Comunes, adjunt�ndose para el efecto, un listado de 177 personas�^[350].

 

257.       La Corte resalta tambi�n que, en la �ltima sesi�n t�cnica de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 -sobre el Sistema de Prevenci�n y Alerta para la Reacci�n R�pida-, se se�al� que, en la regi�n del Catatumbo, el desplazamiento forzado ascendi� a m�s de 180 personas firmantes del AFP, incluyendo sus hijos e hijas; 6 firmantes de paz han sido asesinados y hay 8 personas desaparecidas. Adicionalmente, los firmantes denunciaron el posible confinamiento de quienes a�n habitan el Espacio Territorial de Capacitaci�n y Reincorporaci�n �Ca�o Indio�, ubicado en Tib�, junto con el de 6 personas m�s por fuera de esta zona. El n�mero de personas afectadas y con un nivel extraordinario de riesgo es alarmante, si se tiene en cuenta que, a 31 de diciembre de 2024, la poblaci�n firmante de paz que habitaba esta regi�n era de 464 personas[351].

 

258.       La siguiente gr�fica aportada por la Defensor�a del Pueblo sintetiza los datos expuestos, los cuales reflejan el car�cter extraordinario de la perturbaci�n del orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, como consecuencia de la intensificaci�n inusitada de los ataques y hostilidades del ELN contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP:

 

 

 

 

 

 

 

 

Gr�fica 8: datos relevantes sobre la crisis en la regi�n del Catatumbo resaltados por la Defensor�a del Pueblo

 

(b)    Crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado

 

259.       En la parte motiva del Decreto 62 de 2025, as� como en los escritos de respuesta al auto de pruebas del 3 de enero de 2025, el Gobierno nacional sostuvo que la intensificaci�n del accionar armado del ELN y los enfrentamientos con otros GAO produjeron la mayor crisis humanitaria en la historia reciente de nuestro pa�s. Asimismo, asegur� que esta crisis ha generado un desbordamiento institucional tanto de las entidades territoriales, como primeras respondientes, como de las entidades del orden nacional, como respondientes subsidiarias.

 

260.       Para la Corte, no hay duda de que la crisis humanitaria en la regi�n del Catatumbo es un hecho extraordinario. Habida cuenta de la hist�rica presencia de GAO, los desplazamientos forzados en la regi�n del Catatumbo han sido, desafortunadamente, recurrentes. Sin embargo, las pruebas que reposan en el expediente demuestran que la emergencia humanitaria que tuvo lugar a partir del 15 de enero de 2025 es excepcional y supuso un agravamiento inusitado de esta problem�tica. El car�cter extraordinario se deriva de diferentes hechos, a saber: (i) el crecimiento exponencial del n�mero de v�ctimas de desplazamiento forzado y confinamiento masivo, que llev� a un incremento por encima de los momentos m�s cr�ticos de la historia reciente del pa�s y de la regi�n; (ii) del corto periodo en el que dicho incremento se registr�; y (iii) del desbordamiento institucional que de ah� se deriv�.�

 

261.       En el decreto declaratorio, el Gobierno nacional report� que, para el 21 de enero de 2025, menos de una semana despu�s del escalamiento del accionar armado del ELN, 36.137 personas fueron desplazadas forzosamente, de las cuales 16.482 se encontraban resguardadas �en albergues y refugios�:

 

Tabla 11: n�mero de albergues y v�ctimas por municipio

Fuente. Puesto de Mando Unificado Norte de Santander. Corte a 21 de enero de 2025.

 

262.       El Gobierno nacional a�adi� que, el 21 de enero de 2025, la Alcald�a de C�cuta report� haber atendido a 15.086 personas �como consecuencia del escalamiento de las hostilidades y los ataques a la poblaci�n civil en la regi�n del Catatumbo en los �ltimos d�as�. A su vez, manifest� que, para esa misma fecha, se presentaron 7.122 confinamientos en Tib�, Teorama y San Calixto, y que �los municipios receptores de poblaci�n v�ctima del conflicto afronta[ba]n desbordamiento institucional, lo cual afecta[ba] negativamente su capacidad de protecci�n de derechos de esta poblaci�n�. Sobre este punto, asegur� que los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez, �como colindantes de la regi�n del Catatumbo, han venido recibiendo poblaci�n v�ctima de desplazamiento forzado como consecuencias (sic) de las graves afectaciones del orden p�blico derivadas de los atentados y amenazas perpetrados por el ELN en esa regi�n�. Adem�s, explic� que entre los d�as 17 y 19 de enero de 2025 �se present� un flujo migratorio hacia territorio venezolano que alcanz� las 700 personas diarias�. En todo caso, apunt� que los d�as 20 y 21 siguientes, hubo una disminuci�n a 400 personas por d�a.�

 

263.       En el escrito de respuesta al auto de pruebas, la UARIV expuso que la �crisis humanitaria ha desbordado la capacidad de respuesta institucional de todos los respondientes�, as� como que no fue posible prever �la magnitud de v�ctimas afectadas masivamente�^[352]. Lo anterior, porque, como se indic� en precedencia, los n�meros de personas desplazadas y confinadas han aumentado y alcanzado cifras sin precedentes (ver supra fundamentos jur�dicos 248 a 252). La unidad insisti� en que esto denotaba un desbordamiento de las capacidades t�cnicas, presupuestales y operativas de las entidades territoriales e incluso de la propia UARIV^[353].

 

264.       Por su parte, la directora general encargada de la Unidad Administrativa Especial Migraci�n Colombia puso de presente que �[l]a crisis derivada de los desplazamientos transfronterizos hacia territorio venezolano ha generado una presi�n sin precedentes sobre las capacidades institucionales del Ministerio de Relaciones Exteriores en los �mbitos de su competencia y de Migraci�n Colombia en el ejercicio de vigilancia y control dentro del territorio nacional�^[354]. Indic� que �el volumen de personas que requiere atenci�n supera significativamente los recursos humanos, t�cnicos y financieros disponibles�, lo que dificultaba la orientaci�n migratoria, expedici�n de documentos, entre otros �necesarios para el apoyo en materia humanitaria�^[355]. En ese contexto, explic� que el personal de Migraci�n Colombia en Norte de Santander lo conforman 13 funcionarios que, en 2024, �realizaron 6.345 verificaciones respondiendo a las din�micas propias de la regi�n, entre ellas el control al flujo irregular de migrantes provenientes de Venezuela�^[356]. Para el 24 de enero de 2025, hab�an realizado 732 verificaciones, de las cuales 516 ocurrieron entre los d�as 16 y 24 de ese mes.

 

265.       Las intervenciones de las entidades territoriales tambi�n evidencian el car�cter extraordinario de la crisis humanitaria y el desbordamiento institucional. El municipio de La Playa de Bel�n indic� que los desplazamientos han supuesto un desbordamiento de las capacidades institucionales, t�cnicas, econ�micas y de atenci�n a la poblaci�n, debido a la falta de recursos. Por su parte, el alcalde de Oca�a explic� que su territorio �no ha sido escenario de desplazamientos forzados de su poblaci�n, pero s� ha sido un municipio receptor de personas desplazadas provenientes de otras regiones, principalmente debido a la presencia y accionar de grupos armados ilegales en zonas rurales y municipios vecinos�^[357]. En efecto, ha recibido �10.228 personas organizadas en 4.089 n�cleos familiares�^[358]. Esta es una cifra que desborda �por completo la capacidad operativa, log�stica y financiera de la Administraci�n Municipal, generando una emergencia que requiri� la intervenci�n urgente de otros niveles de gobierno�^[359]. En el mismo sentido, el municipio de Sardinata asegur� que desbord� �la capacidad presupuestal para atender la emergencia de manera inmediata�^[360]. En todo caso, ha recibido apoyo de la UARIV y de la Gobernaci�n de Norte de Santander para atender la emergencia.

 

266.       La Alcald�a de �brego indic� que, por los desplazamientos, �se generaron ayudas humanitarias de manera inmediata, teniendo alojamiento en albergues, alimentaci�n y transporte de emergencia en caso de que se requiera�^[361]. La Alcald�a de El Carmen inform� que la situaci�n actual desbordaba la capacidad econ�mica e institucional de la administraci�n^[362]. Esto, porque se hab�an registrado 50 personas por desplazamiento forzado (11 n�cleos o familias) y 706 familias confinadas en 16 veredas con un promedio de 3500 personas. Esto implic� que el municipio tuviera que acudir al apoyo de las instancias departamentales y nacionales o de cooperaci�n internacional. Por su parte, el alcalde de Hacar� puso de presente que, en 2025, ese municipio recibi� 242 personas en condici�n de desplazamiento provenientes de distintas veredas. Por su parte, el municipio de Tib� inform� que ha presentado un desbordamiento de la capacidad administrativa en el hist�rico del a�o 2022 a la fecha, como consecuencia de �la baja asignaci�n de recursos�.

 

267.       De igual forma, la Gobernaci�n del departamento del Cesar y los municipios de R�o de Oro y de Gonz�lez aportaron informaci�n sobre este aspecto. La Gobernaci�n del Cesar indic�, de manera general, que la situaci�n actual �afecta la capacidad institucional en t�rminos de asistencia humanitaria�^[363]. En particular, manifest� que el escenario de desplazamiento forzado de la regi�n del Catatumbo desbord� las capacidades de respuesta de las autoridades locales. El municipio de Gonz�lez, por su parte, indic� que recibi� 33 familias desplazadas de los municipios de Teorama, Convenci�n, Tib� y El Carmen, las cuales ascend�an a 82 personas^[364].

 

268.       Sobre la presunta responsabilidad del Gobierno nacional en el agravamiento de los problemas de orden p�blico y la crisis humanitaria en la regi�n del Catatumbo. Algunos intervinientes[365] alegan que el agravamiento de las perturbaciones del orden p�blico y la consecuente crisis humanitaria en la regi�n del Catatumbo en los primeros meses de 2025 no constituyen fen�menos extraordinarios. Lo anterior, por cuanto: (i) la Defensor�a del Pueblo emiti� varias alertas tempranas durante 2024 que advert�an el recrudecimiento de la violencia en la regi�n, informaci�n que tambi�n ten�a el Gobierno nacional como resultado de ejercicios de inteligencia, lo que significa que el Gobierno nacional conoc�a de antemano el riesgo y no adopt� medidas adecuadas; (ii) el Gobierno nacional incidi� en la intensificaci�n de la violencia en la medida en que llev� a cabo negociaciones de paz con el ELN sin garant�as de desmovilizaci�n, debilit� las fuerzas militares como parte de su pol�tica de Paz Total y dispuso ceses al fuego con grupos armados con quienes negociaba.

 

269.       Para responder este punto se requieren dos precisiones. La primera consiste en reiterar que en el control jur�dico del decreto declaratorio, la Corte verifica que las circunstancias invocadas tengan magnitudes inusitadas o excepcionales. En este caso, adem�s de que no existe evidencia que permita establecer una relaci�n causal entre las decisiones del Gobierno y la crisis de orden p�blico y humanitaria que enfrent� la regi�n del Catatumbo a inicio de 2025, la alegada incidencia del Gobierno nacional por acci�n u omisi�n tampoco desvirt�a el car�cter extraordinario de los hechos. La segunda est� relacionada con la imprevisibilidad de la magnitud de la crisis que motiv� la declaraci�n de la conmoci�n interior.

 

270.       Sobre la primera precisi�n, debe tenerse en cuenta que en diferentes oportunidades la Corte ha examinado decretos declaratorios de estados de excepci�n frente a los que se han cuestionado acciones u omisiones del Estado. Como sucede en esta ocasi�n, tambi�n se ha puesto en discusi�n si la acci�n u omisi�n estatal fue determinante en la configuraci�n de graves perturbaciones a alguno de los �rdenes protegidos mediante el r�gimen de excepci�n -social, econ�mico, p�blico e, incluso, ecol�gico-[366]. Frente a estos planteamientos la Corte ha precisado que: (i) en la evaluaci�n del car�cter extraordinario de los hechos debe verificarse que se trate de situaciones fuera de lo com�n, con independencia de la responsabilidad del Estado en su configuraci�n; (ii) el tipo de control asignado a la Corte es de naturaleza jur�dica y no pol�tica; y (iii) en el ordenamiento existen mecanismos y competencias asignadas a otras autoridades en los que se define la responsabilidad del Estado o de los funcionarios en la generaci�n de las condiciones que contribuyeron con una situaci�n de anormalidad.

 

271.       La postura que ha mantenido la Corte, y que se reitera en esta oportunidad, no pretende excusar o expiar omisiones estatales. Por el contrario, se sustenta en la raz�n �ltima del poder p�blico y, de hecho, del estado de excepci�n, cual es la protecci�n de la poblaci�n. Tanto el debate ciudadano que se adelanta en el tr�mite constitucional como el control judicial por parte de este Tribunal no pueden perder de vista que la principal justificaci�n de los estados de excepci�n es la protecci�n de las personas frente a situaciones extraordinarias. Un sacrificio tan intenso de principios esenciales como la separaci�n de poderes �nicamente se justifica en la medida en que se asegure una respuesta oportuna que, ante circunstancias extraordinarias, permita restablecer y asegurar las condiciones m�nimas necesarias para el ejercicio de los derechos. Mal har�a una Corte al obviar las circunstancias extremas en la que se ve la poblaci�n ante circunstancias extraordinarias, con el argumento que los gobiernos contribuyeron en ellas.

 

272.       Bajo esta perspectiva, pierden fuerza aquellos argumentos que pretenden descartar el car�cter extraordinario de una crisis humanitaria como la examinada por la Corte en esta ocasi�n a partir de las presuntas acciones u omisiones del Gobierno nacional. Ello es as� porque, en primer lugar, no obra en el expediente evidencia que permita establecer una relaci�n causal entre acciones u omisiones del Gobierno nacional, especialmente en relaci�n con las alertas tempranas emitidas por la Defensor�a del Pueblo, y los hechos invocados para la declaraci�n de la conmoci�n interior. Debe tenerse en cuenta, adem�s, que dichas alertas tempranas no daban cuenta ni de la magnitud ni de la velocidad con que se agravar�a la situaci�n de orden p�blico, ni de la intensidad de las afectaciones a la poblaci�n civil que posteriormente debi� enfrentar el Gobierno nacional. En estas condiciones, no es posible atribuir al Gobierno nacional una omisi�n que haya contribuido al agravamiento de la situaci�n de orden p�blico en esa zona del pa�s. En segundo lugar, las cifras ampliamente presentadas en este tr�mite constitucional demuestran una crisis humanitaria sin precedentes en la historia reciente del pa�s. Admitir dichos planteamientos como motivos de inconstitucionalidad no solo desnaturalizar�a el tipo de control asignado a la Corte, sino que privilegiar�a un juicio de las eventuales acciones u omisiones del Estado sobre la protecci�n efectiva de la poblaci�n afectada por la crisis humanitaria en el Catatumbo.

 

273.       En segundo lugar y en l�nea con lo anterior, debe tenerse en cuenta la imprevisibilidad de la magnitud de la crisis. En este aspecto, hay que insistir en las cifras analizadas en los fundamentos jur�dicos 173 a 177 y 243 y siguientes, las cuales dan cuenta de un aumento repentino y acelerado, concentrado en un periodo breve, de hechos victimizantes contra la poblaci�n civil, especialmente de desplazamientos forzados y confinamientos. Por ello, la Defensor�a del Pueblo ha clasificado la situaci�n como la peor crisis humanitaria registrada en la historia reciente del pa�s. Estos incrementos se derivaron, a su vez, de cambios en el modo de operar del ELN y otros GAO ocurridos a inicios de 2025, como la persecuci�n directa de liderazgos sociales y personas firmantes del AFP, el uso de drones con artefactos explosivos -sin consideraci�n por los riesgos para la poblaci�n civil- y la intensificaci�n de formas de control social de la poblaci�n civil como los confinamientos. Se trata de hechos que el Gobierno nacional dif�cilmente pod�a prever, incluso en el contexto de violencia estructural que ha afectado la regi�n del Catatumbo por d�cadas.

 

274.       Por las razones expuestas, la Corte no encuentra fundamentados los alegatos de los intervinientes.

 

275.       Conclusi�n sobre el car�cter extraordinario de los hechos. En s�ntesis, respecto del car�cter extraordinario de los hechos �segundo elemento del presupuesto valorativo� la Corte concluye lo siguiente:

 

276.       Por una parte, el Gobierno nacional demostr� que, a partir del 15 de enero de 2025, se agrav� la situaci�n de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez. Este agravamiento se entrelaza con dos hechos que el Gobierno de forma justificada calific� como extraordinarios: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. La Corte reitera que la conclusi�n seg�n la cual el Gobierno nacional realiz� una calificaci�n acertada de la extraordinariedad se circunscribe exclusivamente a estos hechos, en tanto evidencian un agravamiento inusitado y concentrado en un corto periodo de tiempo de los problemas de orden p�blico que aquejan la regi�n y que han desencadenado una grave crisis humanitaria. En consecuencia, la calificaci�n de extraordinariedad que aqu� se avala no comprende los problemas estructurales e hist�ricos que desde hace d�cadas afectan al Catatumbo. Por esta raz�n, la Corte continuar� con el examen de constitucionalidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 �nicamente respecto de los hechos descritos en este fundamento.

 

277.       Por otra parte, el Gobierno nacional incurri� en un error manifiesto de apreciaci�n al calificar como extraordinarios los siguientes hechos: (a) la presencia de GAO en la regi�n del Catatumbo, (b) la concentraci�n y el incremento de cultivos il�citos, (c) las deficiencias y los incumplimientos en la implementaci�n del PNIS, (d) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n del Catatumbo por la insuficiencia en la pol�tica social y la precaria institucionalidad, y (e) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. Lo anterior se debe a que estos hechos son manifestaciones de problem�ticas estructurales, end�micas y cr�nicas que, conforme a la Constituci�n Pol�tica, la LEEE y la jurisprudencia constitucional, �no autorizan la declaratoria del estado de excepci�n�^[367]. Las medidas para resolver estas problem�ticas deben adoptarse por medio de las instituciones que garantizan la deliberaci�n democr�tica suficiente y en el marco del r�gimen constitucional de normalidad, no a trav�s del derecho de excepci�n.

 

6.2.3. Afectaci�n inminente a la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o a la convivencia ciudadana

 

278.       Como se indic� en el fundamento 80, los art�culos 213 de la Constituci�n Pol�tica y 34 de la LEEE exigen que el presidente de la Rep�blica demuestre que la perturbaci�n del orden p�blico, adem�s de ser grave y extraordinaria, atenta de forma �inminente� contra: (i) �la estabilidad institucional�, (ii) �la seguridad del Estado�, �o� (iii) la convivencia ciudadana. La conjunci�n disyuntiva �o� denota car�cter alternativo, por lo que basta con que la grave alteraci�n del orden p�blico atente contra uno de esos tres �mbitos^[368]. El car�cter �inminente� significa que la afectaci�n est� �por suceder prontamente�^[369] y tiene la �virtualidad de (�) poner en serio peligro, de amenazar [o] de generar un riesgo efectivo�^[370]. El peligro �eventual o remoto no habilita la declaratoria del Estado de Conmoci�n Interior^[371].

 

279.       De la justificaci�n que el Decreto Legislativo 62 de 2025 formula en el ac�pite II sobre el presupuesto valorativo y las pruebas allegadas al expediente, se desprende que la alteraci�n del orden p�blico derivada de (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla, genera afectaciones actuales e inminentes a la convivencia ciudadana, a la seguridad y la estabilidad institucional.

 

280.       En este punto, la Corte subraya que, al justificar el cumplimiento del presupuesto valorativo en el Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional aludi� a diversas afectaciones a servicios prestados por el Estado y particulares.� La Corte estudiar� entonces las afectaciones mencionadas por el Gobierno a la luz de las tres categor�as del fundamento 80, pues esta es la carga que se requiere para demostrar el cumplimiento del presupuesto valorativo.

 

(i)   Afectaci�n a la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana

 

281.       El DAPRE se�al� que la intensificaci�n de los enfrentamientos y de las capacidades de los grupos armados ilegales afecta la seguridad del Estado porque amenaza el control estatal del territorio que, en este caso, es de particular importancia para la soberan�a nacional porque se trata de una zona de frontera por la cual pueden entrar migrantes, armas y combatientes. Asimismo, la situaci�n descrita en el presupuesto f�ctico afecta la convivencia ciudadana porque los enfrentamientos �generaron una situaci�n de permanente zozobra, miedo e inseguridad, afectando la vida cotidiana de la poblaci�n y el ejercicio de derechos y libertades�[372].

 

282.       Para la Corte, en este caso hay una afectaci�n inminente a la seguridad del Estado y a la convivencia ciudadana que proviene directamente de la magnitud de los enfrentamientos ocurridos en el Catatumbo y de la crisis humanitaria desatada por ellos. Esto significa que las afectaciones a la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana est�n relacionadas entre s�, pues el riesgo que existe sobre la seguridad de las instituciones estatales impacta su capacidad de proteger a los ciudadanos.

 

283.       Por una parte, la amenaza inminente a la seguridad del Estado proviene del grado extraordinario de la capacidad delictiva del ELN y otros GAO que se registr� al estudiar dicho componente del presupuesto valorativo. En otras palabras, la posibilidad de que el Estado no pueda responder a la escalada de violencia y garantizar la seguridad de los habitantes es un riesgo inminente, que se complementa, adem�s, con la particular afectaci�n a la seguridad de las autoridades locales y servidores p�blicos en la zona[373]. Por otra parte, los datos sobre el escalamiento del conflicto armado que se relacionaron en los fundamentos 243 a 258 de esta sentencia muestran que la perturbaci�n del orden p�blico en este caso ha afectado especialmente a la poblaci�n civil. La consecuencia de este hecho es que los enfrentamientos no solo impactan la seguridad estatal en abstracto, sino que se traducen en una violaci�n generalizada de los derechos de la poblaci�n civil que resulta atrapada en las confrontaciones armadas y que recibe sus efectos �como los desplazamientos masivos y confinamientos�. En este sentido, son los ciudadanos quienes est�n recibiendo la mayor parte de los impactos de la escalada de violencia que el Estado no ha podido conjurar.

 

(ii) �Afectaci�n a la estabilidad institucional

 

284.       Las instituciones del Estado est�n previstas para funcionar en situaciones normales e incluso en las que esta Corte denomina estados de �anormalidad permanente� o �normalidad anormal�[374], como es el caso del persistente estado de violencia y conflicto armado que caracteriza a Colombia. Sin embargo, cuando la perturbaci�n del orden p�blico es tan grave y extraordinaria que supera ese estado, es posible que afecte la estabilidad de las instituciones porque impide que estas respondan a los hechos en cuesti�n.�

 

285.       En este sentido, las afectaciones enunciadas por el Gobierno nacional en el Decreto 62 de 2025 y los datos aportados por varias entidades gubernamentales dan cuenta de serias afectaciones al funcionamiento de las instituciones en la regi�n del Catatumbo, y se ejemplifica con los impactos en materia de (i) atenci�n en salud; (ii) acueducto y alcantarillado; (iii) educaci�n; (iv) acceso a la justicia y (v) acceso y distribuci�n de alimentos. En este sentido, a pesar de que la Corte encuentra que el Gobierno nacional no justific� expl�citamente por qu� cada una de estas afectaciones se traduc�a en una amenaza a la estabilidad institucional, la evidencia aportada muestra que en efecto las instituciones enfrentan un aumento inusitado de la demanda de sus servicios que amenaza con desbordamiento institucional y que pone en peligro su estabilidad. Para evidenciar la seriedad de las afectaciones, la Corte se referir� a cada una de dichas materias.

 

286.       Atenci�n en salud. La Corte constata que la prestaci�n del servicio de salud y la estabilidad de las instituciones de este sector est�n comprometidas, debido a (i) la presi�n que los desplazamientos forzados generan sobre la infraestructura de salud de entidades territoriales receptoras y (ii) los riesgos a los que el personal de salud est� expuesto cuando intenta movilizarse hacia sectores afectados por la alteraci�n del orden p�blico o hacia las comunidades confinadas.

 

287.       En este sentido, MinSalud inform� que, para el 3 de febrero de 2025, hab�a 31.358 personas confinadas^[375], lo que significa que, dados los altos riesgos de seguridad, no pueden movilizarse a centros de salud y los centros de salud no pueden trasladar sus equipos m�dicos a las veredas afectadas. Tambi�n resalt� que el paso est� prohibido incluso para actores humanitarios que prestan servicios de salud como la Cruz Roja Internacional^[376].

 

288.       Respecto de la poblaci�n desplazada, este ministerio indic� que en los municipios de Oca�a y C�cuta la llegada de las v�ctimas genera �presi�n sobre los servicios de cuidado intensivo que se prestan en las instituciones de estas ciudades�^[377]. En concreto, los municipios de Oca�a y de C�cuta tienen una disponibilidad reducida para atender servicios de urgencias y hospitalizaci�n general, medida por camillas y sillas disponibles. A lo anterior se suma que los municipios m�s afectados por la violencia, como Teorama, San Calixto, La Playa y Hacar�, no cuentan siquiera con esos servicios en caso de ser demandados^[378]. El DNP confirm� este diagn�stico y resalt� que la crisis de orden p�blico �ha tensionado la ya insuficiente capacidad del sistema de salud de la regi�n, lo que ha llevado a la declaratoria de la alerta amarilla hospitalaria en toda la regi�n�^[379]. Adem�s, asegur� que existen �limitaciones severas en suministro de medicamentos y una presi�n constante sobre las capacidades instaladas�^[380].

 

289.       Acueducto y alcantarillado. Para la Sala, la afectaci�n de la estabilidad de las instituciones que prestan los servicios p�blicos de acueducto y alcantarillado tambi�n es inminente. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) inform� que en los municipios receptores de v�ctimas de desplazamiento �ser�a necesario que los prestadores del servicio de acueducto tengan disponibilidad de agua potable del orden de 2,5 millones de litros al d�a�, lo que �puede afectar la operaci�n normal de los sistemas, incrementa[r] costos operativos y supera la capacidad de la infraestructura existente�^[381]. Al parecer, esta situaci�n se podr�a tornar cr�tica en municipios como Tib�, que han recibido a m�s de 13.000 personas desplazadas. Asimismo, sostuvo que en los municipios de origen de las personas desplazadas se �dejar�n de pagar [las] tarifas [de los servicios de acueducto y alcantarillado], implicando serias afectaciones en el equilibrio financiero de los prestadores�^[382]. Resalt� que lo mismo puede ocurrir con las 31.358 personas confinadas, quienes, al ver reducidos sus ingresos, �tampoco tendr�n recursos para poder hacer los pagos tarifarios�^[383]. Por �ltimo, este ministerio puso de presente que, de conformidad con la informaci�n del gestor del Plan Departamental de Agua, al inicio de la crisis, el confinamiento implic� la suspensi�n temporal del servicio de agua en los municipios del Catatumbo donde se presentaron enfrentamientos violentos.

 

290.       Educaci�n. Las afectaciones inminentes tambi�n se advierten en relaci�n con los servicios de educaci�n -preescolar, b�sica y media-, por al menos tres razones. Primero, un alto porcentaje de docentes se encuentra en situaci�n de desplazamiento. La Secretar�a de Educaci�n de Norte de Santander inform� que (i) el 55,51% de sus docentes no �se encuentran en el municipio en el que laboran�; (ii) el 50,94% de sus docentes est�n �por fuera del lugar donde laboran�, y (iii) el 4,57% de sus docentes no se encuentran en el departamento^[384]. Segundo, el calendario escolar fue modificado con ocasi�n de la crisis de orden p�blico que motiv� la declaratoria de la conmoci�n interior. Por medio de la Resoluci�n 210 de 17 de enero de 2025, la Secretar�a de Educaci�n de Norte de Santander modific� el calendario acad�mico en los municipios de Tib�, El Tarra, Teorama, Convenci�n, Hacar�, San Calixto y en la zona rural de los municipios El Carmen, �brego, La Playa y Sardinata. En criterio de la Defensor�a del Pueblo, esa medida afecta a 46.032 NNA por la interrupci�n escolar^[385]. Tercero, existen barreras para el acceso al servicio de educaci�n de los menores de edad desplazados. La Defensor�a del Pueblo advirti� que, si bien las clases en C�cuta y Oca�a se han ido normalizando, la dificultad de acceder al servicio de educaci�n persiste para los NNA en situaci�n de desplazamiento o de nacionalidad venezolana^[386].

 

291.       Acceso a la justicia. La Sala Plena constata que la situaci�n de orden p�blico a la que se enfrenta la regi�n del Catatumbo es inminente en tanto que tambi�n perjudica el acceso a la justicia. El Ministerio de Justicia y del Derecho advirti� una �afectaci�n institucional en la oferta de servicios�^[387] de las comisar�as de familia de los municipios objeto del estado de conmoci�n interior. En particular, inform� que �se ha reducido o restringido la posibilidad de prestaci�n de los servicios en condiciones de normalidad, presencialidad, y han obligado a los funcionarios a restringir la atenci�n presencial a la comunidad y la implementaci�n de medidas, y reducir su accionar a m�nimos que eviten los riesgos del personal�^[388]. De igual manera, el ministerio indic� la existencia de �limitaciones de capacidad t�cnica y log�stica de las alcald�as para mitigar las restricciones a la oferta institucional presencial en materia de acceso a justicia y protecci�n de [NNA]�^[389]. Por otra parte, la alteraci�n del orden p�blico ha aumentado la carga para algunas entidades del sector justicia. Por ejemplo, el Ministerio de Justicia y del Derecho indic� que el Centro de Convivencia Ciudadana de Villa del Rosario, un municipio receptor de v�ctimas, report� un aumento del 10,51% en el n�mero de atenciones a usuarios.^[390]

 

292.       Acceso y distribuci�n de alimentos. Por �ltimo, la Sala advierte que el acceso a alimentos y su distribuci�n tambi�n est�n comprometidos debido a la crisis de orden p�blico. Seg�n el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura), la regi�n es epicentro de la producci�n de m�ltiples alimentos de consumo regional y nacional^[391]. Debido a la crisis de orden p�blico, �existe un riesgo inminente de afectaci�n de las condiciones de acceso y distribuci�n de alimentos que pueden causar crisis alimentaria� en la regi�n y en el pa�s. Por ejemplo, el �desplazamiento masivo de la poblaci�n campesina y productora genera riesgos de acaparamiento y alteraci�n en la propiedad y uso de la tierra, afectando la producci�n y el acceso a la seguridad alimentaria�^[392]. Adem�s, el abandono de especies menores y ganado �o la disrupci�n en cadenas agr�colas y pecuarias tendr�an [...] efectos negativos en la siembra y cosecha de alimentos y frutales que, ante el desplazamiento masivo y colectivo de campesinos y trabajadores agrarios, dificultar�a el desabastecimiento de la canasta en la zona afectada y regi�n subsiguiente�^[393]. Al respecto, resalt� que, en enero de 2025, identific� que en la zona hubo reducci�n en la producci�n, as� como dificultades en el acopio, la movilizaci�n, la distribuci�n y la comercializaci�n de productos^[394]. Por �ltimo, el ministerio identific� afectaciones particulares en los municipios de Tib�, �brego y el Tarra^[395]. Advirti� que all� se presentan problemas como (a) la reducci�n en la producci�n; (b) dificultades derivadas de las restricciones a la movilidad de los productores; (c) obst�culos a la comercializaci�n de productos debido al cierre de v�as; (d) la reducci�n de rendimientos de alimentos para animales y semillas; (e) la p�rdida total de cosechas por abandono de las tierras, animales y bienes pecuarios, y (f) el riesgo de la seguridad alimentaria y el sustento de las comunidades rurales.

 

293.       Para la Corte, los datos sobre las afectaciones a la prestaci�n de servicios esenciales, como salud, educaci�n, acueducto, alcantarillado y abastecimiento de alimentos, evidencian una incapacidad del Estado para cumplir sus funciones b�sicas. La grave y extraordinaria escalada de violencia en el Catatumbo agudiza los problemas estructurales preexistentes en la prestaci�n de estos servicios, hasta comprometer su estabilidad y continuidad. En otras palabras, la provisi�n de estos servicios, ya precaria bajo las condiciones de "normalidad anormal" que han caracterizado hist�ricamente al Catatumbo, se ha deteriorado significativamente desde enero de 2025, lo que impone un riesgo inminente para la estabilidad institucional.

 

6.2.4.   Conclusi�n sobre el presupuesto valorativo

 

294.       En s�ntesis, la Corte concluye que el Decreto 62 de 2025 satisface de forma parcial el presupuesto valorativo, por las siguientes razones:

 

295.       Primero, el Gobierno nacional demostr� que la perturbaci�n del orden p�blico es grave. La gravedad de la perturbaci�n es indiscutible y se deriva del alarmante n�mero de v�ctimas, la naturaleza de las violaciones a sus derechos fundamentales y los sujetos que han sido objeto de ataques y hostilidades, de los cuales muchos son sujetos de especial protecci�n constitucional.

 

296.       Segundo, el Gobierno nacional valor� adecuadamente que, a partir del 15 de enero de 2025, se produjo un agravamiento inusitado de la situaci�n de orden p�blico en la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez. Este agravamiento se dio de la mano de dos hechos extraordinarios: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como de los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP, y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Para la Sala, dados los aumentos significativos de enfrentamientos y ataques contra la poblaci�n civil, por encima de los promedios hist�ricos, y los cambios cuantitativos y cualitativos observados en su desarrollo, el Gobierno nacional razonablemente calific� estos hechos como extraordinarios.

 

297.       En cambio, la Corte considera que el Gobierno nacional s� incurri� en un error manifiesto de apreciaci�n al invocar la declaratoria de conmoci�n interior en relaci�n con algunas problem�ticas estructurales, cr�nicas y end�micas de la regi�n del Catatumbo, el �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez, que no presentaron agravamientos s�bitos e inusitados, a saber: (a) la presencia de GAO en la regi�n del Catatumbo, (b) la concentraci�n y el incremento de cultivos il�citos, (c) las deficiencias y el incumplimiento en la implementaci�n del PNIS, (d) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n del Catatumbo por la insuficiencia en la pol�tica social y la precaria institucionalidad, y (e) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos. Aunque son situaciones graves, su car�cter estructural y la ausencia de un agravamiento s�bito e inusitado impiden calificarlas como extraordinarias, de manera que no cumplen las exigencias de los art�culos 213 de la Constituci�n y 34 de la LEEE.

 

298.       Tercero. El Gobierno nacional demostr� que el inusitado agravamiento del orden p�blico, derivado de la intensificaci�n del accionar armado, los ataques contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP, y la crisis humanitaria derivada de lo anterior, representa una amenaza inminente contra la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana y la estabilidad institucional. Esto se debe a que comprometi� la capacidad del Estado para responder a la escalada de violencia y afect� gravemente a la poblaci�n civil. Adicionalmente, gener� un desbordamiento institucional que desestabiliz� las capacidades estatales para la prestaci�n de servicios esenciales como salud, educaci�n, acueducto, alcantarillado y abastecimiento de alimentos.

 

 

6.3. �Presupuesto de suficiencia

 

299.       El presupuesto de suficiencia exige que el presidente de la Rep�blica justifique la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias para superar las causas y efectos de la espec�fica perturbaci�n del orden p�blico que da lugar a la declaraci�n del estado de excepci�n. Esta exigencia se desprende de la voluntad constituyente de conferirle a la conmoci�n interior el car�cter de ��ltimo recurso�^[396] para atender las perturbaciones del orden p�blico y de �ltima medida en la �agenda jur�dica y pol�tica del Estado�^[397] para conjurar sus efectos en las instituciones y la convivencia ciudadana.

 

300.       Lo anterior exige que la Corte eval�e la valoraci�n efectuada por el Gobierno nacional acerca de la insuficiencia de sus poderes habituales frente a la espec�fica perturbaci�n del orden p�blico que afronta. Tal como se detall� en los fundamentos 89 a 100, este examen se circunscribe a un juicio de mera razonabilidad basado en una evaluaci�n global de los poderes ordinarios disponibles en el contexto de las causas concretas que dieron lugar a la declaraci�n de la conmoci�n interior. Este car�cter global de la evaluaci�n busca preservar un margen suficiente para el control constitucional de los decretos de desarrollo. Es en este �mbito donde la Corte debe conducir un examen m�s detallado de la suficiencia de los poderes ordinarios en contraste con las medidas espec�ficas que el Gobierno nacional ha decidido adoptar para conjurar la perturbaci�n del orden p�blico y su respectiva justificaci�n.

 

301.       El juicio de la Corte sobre el presupuesto de suficiencia debe adem�s conducirse en t�rminos funcionales y temporales, no estructurales. Lo relevante no es determinar si el ordenamiento jur�dico dispone, en abstracto, de instrumentos ordinarios que eventualmente podr�an emplearse para conjurar perturbaciones del orden p�blico, sino establecer si, dadas las circunstancias espec�ficas de la crisis que se enfrenta y de manera global, tales instrumentos resultan id�neos y suficientes para ofrecer una respuesta adecuada, eficaz y oportuna.

 

302.       La Sala llevar� a cabo el examen del presupuesto de suficiencia solamente en relaci�n con los hechos que, como se concluy� en la secci�n 6.2, fueron adecuadamente valorados como graves, excepcionales y que atentan inminentemente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. Respecto de ellos, a juicio de esta Corte, se encuentra acreditada la insuficiencia de los medios ordinarios porque, aunque el Gobierno nacional tiene en abstracto atribuciones robustas para atender problemas relacionados con el orden p�blico y la garant�a de los derechos de la poblaci�n civil ante eventos de desplazamiento forzado, confinamientos y otros hechos victimizantes, en este caso existen importantes indicios de desbordamiento institucional e incapacidad de esos mecanismos para responder de forma adecuada, oportuna y eficaz a una crisis de la magnitud de la que enfrenta el Catatumbo y que continu� agrav�ndose despu�s de la declaraci�n del estado de conmoci�n interior. Esto lleva a la Sala a concluir que el Gobierno nacional no err� al calificar sus poderes habituales como insuficientes ante esta espec�fica crisis.

 

303.       El estudio del presupuesto de suficiencia se dividir� en cuatro partes. La primera resumir� las razones por las cuales el Gobierno nacional argumenta que sus poderes ordinarios son insuficientes para atender la crisis del Catatumbo. En la segunda parte, la Sala examinar�, en t�rminos generales y abstractos, las atribuciones que tiene el Gobierno nacional para atender los hechos que originaron la declaraci�n de conmoci�n y que superaron los juicios de los presupuestos f�ctico y valorativo. En la tercera parte, la Sala valorar� los argumentos y elementos de juicio aportados por el Gobierno nacional sobre la insuficiencia de sus competencias ordinarias. Para ello tendr� en cuenta la normativa vigente y los problemas de desbordamiento institucional que han sido mencionados a lo largo de este fallo. La �ltima secci�n expondr� las conclusiones.

 

6.3.1.   Resumen de los argumentos del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias

 

304.       El ac�pite III de la parte motiva del decreto declaratorio se titula �Presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias�. Este ac�pite tiene 38 considerandos. Los considerandos 4-37 presentan las razones por las cuales el Gobierno nacional considera que las medidas ordinarias son insuficientes para restaurar el orden p�blico y conjurar sus efectos y, por lo tanto, es necesario adoptar medidas excepcionales. Los considerandos del ac�pite III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025 pueden ser clasificados en ocho ejes tem�ticos:

 

Tabla 12: ejes tem�ticos del ac�pite III �Presupuesto de necesidad e insuficiencia de las medidas ordinarias� del decreto declaratorio

 

305.       Teniendo en cuenta que solamente los hechos referidos a (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla, superaron el juicio del presupuesto valorativo, la Sala se centrar� en las justificaciones de los ejes tem�ticos 1, 2, 3, 4 y 8, pues las de los ejes 5, 6 y 7 corresponden a los problemas estructurales que no presentaron agravamiento inusitado y que, en consecuencia, no pueden fundamentar la declaraci�n del estado de conmoci�n interior.

 

306.       Los ejes tem�ticos se agrupar�n en cuatro secciones: (i) justificaci�n de la insuficiencia de las medidas de ordinarias militares y de polic�a, (ii) justificaci�n de las medidas para garantizar los derechos de la poblaci�n desplazada forzadamente y confinada, (iii) justificaci�n de las medidas ordinarias para para garantizar la seguridad de la poblaci�n firmante del AFP y (iv) justificaci�n de las razones por las cuales, seg�n el Gobierno nacional, las medidas presupuestales ordinarias son insuficientes para responder a los anteriores hechos y las presiones financieras que generan. Aunque la insuficiencia de recursos est� relacionada con la insuficiencia de las medidas requeridas para atender los tres primeros ejes, se abordar�n en el cuarto eje los argumentos transversales y comunes expuestos por el Gobierno nacional sobre las dificultades que encuentra para realizar traslados presupuestales y obtener nuevos recursos.

 

(i)               Resumen de la justificaci�n de la insuficiencia de las medidas ordinarias militares y de polic�a

 

307.       Sobre la insuficiencia de las atribuciones ordinar�as militares y de polic�a para restaurar el orden p�blico, recuperar el control territorial y proteger a la poblaci�n civil, el Gobierno nacional adujo en el Decreto Legislativo 62 de 2025 que ya �ha desplegado su capacidad institucional en la regi�n del Catatumbo de manera progresiva y creciente, lo que le ha permitido morigerar el impacto de las conductas de las organizaciones armadas ilegales con presencia en el territorio�. En particular, se�al� que (i) la Polic�a ha realizado actividades de control territorial como el patrullaje urbano, el registro a personas y veh�culos y el control de establecimientos p�blicos, as� como actividades de polic�a judicial; y (ii) las Fuerzas Militares han desarrollado operaciones defensivas y ofensivas, que incluyen el reposicionamiento de pelotones para ejercer control militar en la zona, apoyos para el rescate de personas heridas y amenazadas, el establecimiento de puestos de mando en las bases militares del departamento, la disposici�n de dos helic�pteros para realizar movimientos inmediatos de tropa y log�sticos, y mecanismos para el reconocimiento e inteligencia a�rea.

 

308.       Sin embargo, el Gobierno nacional manifest� que las medidas adoptadas no han sido suficientes para recuperar el control del territorio, lo que se agrava por la magnitud de la crisis humanitaria causada por el escalamiento de las acciones violentas del ELN y otros GAO. En efecto, el Gobierno nacional afirm� que las atribuciones ordinarias de la fuerza p�blica y de las autoridades de polic�a no son suficientes para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia y para conjurar la grave perturbaci�n del orden p�blico. Como manifestaciones concretas de dicha insuficiencia, se�al� que sigue existiendo un n�mero indeterminado de personas confinadas que no han podido ser evacuadas de las zonas de riesgo; que es necesario fortalecer el control del espacio a�reo; que se debe restringir la comercializaci�n y el transporte de bienes, insumos y servicios usados por los grupos armados en la regi�n para el financiamiento de sus actividades criminales; y que se requiere recuperar el control del orden p�blico en la frontera con Venezuela.

 

309.       En el recaudo de pruebas y las intervenciones, algunas entidades de la Rama Ejecutiva complementaron las justificaciones contenidas en el decreto. As�, el DAPRE reiter� las medidas adoptadas por las Fuerzas Militares y de Polic�a dirigidas a controlar el orden p�blico en la regi�n, en especial cuando concluy� el cese de hostilidades con el ELN. Al respecto, aclar� que el Gobierno nacional adelant� conversaciones con organizaciones armadas ilegales para solucionar el conflicto armado en la regi�n, entre ellas, di�logos con el ELN que incluyeron el decreto de un cese al fuego en varias ocasiones, la �ltima de las cuales se extendi� hasta el 3 de agosto de 2024^[398].

 

310.       Por su parte, el CGFM adjunt� los siguientes datos sobre el pie de fuerza -el cual aument� de 7.788 en 2022 a 10.083 en 2025- y la cantidad de operaciones ofensivas, defensivas, de estabilizaci�n y de colaboraci�n militar a la autoridad civil (COMAC) que realiz� en los �ltimos a�os:

 

Tabla 13: datos sobre pie de fuerza en la regi�n del Catatumbo

 

311.       Seg�n el CGFM, las acciones armadas del ELN y los enfrentamientos con otros GAO aumentaron de manera inusitada y exponencial en el Catatumbo debido a la ruptura del periodo de coexistencia criminal. Esto signific� un cambio en la din�mica del conflicto armado, pues cada vez hay m�s enfrentamientos entre grupos armados ilegales, lo que gener� un aumento en la violencia que no ha podido ser contenido con las atribuciones ordinarias. Como medidas concretas que se deben tomar para superar esta situaci�n, indic� que era necesario (i) incrementar el pie de fuerza y (ii) tener un mando unificado de toda la fuerza p�blica que evite duplicidad en las actividades, lo que no se logra con la coordinaci�n ordinaria entre las Fuerzas Militares y la Polic�a Nacional. Asimismo, en relaci�n con la insuficiencia presupuestal, se�al� que hubo un aplazamiento de la destinaci�n de recursos a las Fuerzas Militares, lo cual afect� su capacidad de acci�n y limit� el mantenimiento de aeronaves y redes tecnol�gicas[399].

 

312.       La Polic�a Nacional indic� que para atender el incremento extraordinario de las acciones delincuenciales en el Catatumbo instal� un PMU como medida de atenci�n y coordinaci�n, el cual report� m�ltiples hechos delictivos desde el 16 de enero de 2025. En una l�nea similar a la de las Fuerzas Militares, la Polic�a report� un aumento del pie de fuerza entre 2022 y 2025, pues se pas� de 3.562 a 3.884 efectivos destinados al Catatumbo.

 

313.       Adicionalmente, el Gobierno nacional vincul� los ataques a la infraestructura petrolera y el uso de combustibles por parte de grupos armados ilegales con la perturbaci�n del orden p�blico, lo que, a su juicio, justificaba la adopci�n de medidas extraordinarias. Se�al� que, aunque el Ministerio de Minas y Energ�a dispone de herramientas para limitar el suministro de combustibles, �stas no son suficientes para impedir que los actores ilegales contin�en utilizando los combustibles en actividades propias de la conducci�n de hostilidades. Con base en la Ley 142 de 1994, aleg� que, en condiciones normales, no es posible restringir servicios p�blicos esenciales como la distribuci�n de combustibles, por lo que sostuvo que requer�a facultades excepcionales para �controlar, limitar, suspender o sustituir� de manera total dichas actividades en la regi�n.

 

314.       Por su parte, las entidades territoriales remitieron la siguiente informaci�n:

 

Tabla 14: informaci�n reportada por las entidades territoriales de la regi�n del Catatumbo sobre las medidas adoptadas en materia de seguridad

 

315.       En relaci�n con los recursos requeridos para enfrentar el incremento de los enfrentamientos armados en la zona, fortalecer las capacidades de la fuerza p�blica y restablecer el orden p�blico, las entidades del Ejecutivo se�alaron lo siguiente:

 

Tabla 15: informaci�n reportada por entidades del Ejecutivo sobre recursos destinados a fortalecer el pie de fuerza en la regi�n del Catatumbo

 

 

 

(ii)             Resumen de la justificaci�n de insuficiencia de las medidas para garantizar los derechos de la poblaci�n desplazada forzadamente y confinada

 

316.       Sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias para garantizar los derechos de las v�ctimas de desplazamiento forzado y confinamiento, el Gobierno nacional adujo en el decreto declaratorio que, habida cuenta de la magnitud de la crisis humanitaria, se han desbordado las capacidades t�cnicas y humanas de las entidades territoriales y de las dem�s entidades gubernamentales responsables de brindar asistencia humanitaria y garantizar la prestaci�n de servicios p�blicos como salud, educaci�n, acueducto y alcantarillado, entre otros, a la poblaci�n v�ctima. En vista de lo anterior, el Gobierno nacional debe brindar apoyo a las entidades territoriales para fortalecer su capacidad operativa y financiera, y apropiar mayores recursos para asegurar que las ayudas humanitarias y otras medidas sean suficientes y se entreguen de forma oportuna.

 

317.       En respuesta al auto de pruebas de 31 de enero de 2025, la ANDJE resalt� que �es notorio que, un incremento s�bito de m�s del 567%, en un solo mes, en relaci�n con la poblaci�n desplazada, supone una carga dif�cil de absorber�[406].

 

318.       La UARIV argument� que los mecanismos ordinarios resultan insuficientes e inid�neos para asegurar la atenci�n humanitaria a las v�ctimas de desplazamiento y confinamiento masivo, por tres razones: Primero, los requisitos establecidos en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 1084 de 2015 para activar el apoyo subsidiario a los entes territoriales dificultan la intervenci�n inmediata de la UARIV en los municipios receptores de poblaci�n desplazada, lo que exige su flexibilizaci�n, por ejemplo, "reducir los requisitos de remisi�n inmediata del censo poblacional y actas para que los procedimientos administrativos no se constituyan en limitantes del derecho a recibir asistencia humanitaria en el menor tiempo posible�[407]. Segundo, dichas disposiciones limitan el n�mero de entregas de Atenci�n Humanitaria Inmediata (AHI) y Atenci�n Humanitaria de Emergencia (AHE) para las v�ctimas de estos eventos, siendo necesaria una ampliaci�n de su cobertura. Por ejemplo, el art�culo 2.2.6.4.2 del Decreto 1084 de 2015 restringe la entrega de AHI en comunidades confinadas a una �nica vez, sin importar la duraci�n del confinamiento, lo que demanda medidas normativas y presupuestales urgentes para extender las entregas hasta un n�mero de tres. Tercero, la UARIV subray� que el n�mero imprevisible y elevado de v�ctimas en el Catatumbo ha excedido las previsiones presupuestales y la capacidad institucional de las entidades responsables.

 

319.       En materia de salud, el DAPRE y el MinSalud se�alaron que, de un lado, los hospitales no pueden �desplazar equipos m�dicos a las veredas afectadas por el confinamiento debido a que el paso est� prohibido incluso para actores internacionales que pueden prestar servicios de salud en condiciones de emergencia como la Cruz Roja Internacional y las ONG�[408]. Por otro lado, indicaron que se han adelantado m�ltiples acciones para garantizar que la poblaci�n v�ctima acceda a servicios de salud en los municipios receptores.

 

320.       Por ejemplo, el Gobierno nacional ha (i) �activado a los hospitales para que hagan gesti�n de riesgo directamente en albergues y modalidades de alojamiento�; (ii) ordenado que se �dispongan equipos, servicios de transporte asistencial en tales sitios con disponibilidades permanentes� y (iii) �activado� a todas las EPS que tienen afiliados en esta regi�n �de tal forma que instalen puntos de apoyo a la gesti�n de pacientes y que refuercen la oferta de su red p�blica y privada para atender la poblaci�n en los albergues�[409]. No obstante, �la emergencia �va a desbordar la capacidad de la red p�blica y privada [de hospitales] tanto del Catatumbo como de Norte de Santander y va a demandar recursos adicionales que permitan cubrir el aumento en la demanda de servicios��[410].

 

321.       Respecto de los servicios de acueducto y alcantarillado, el DAPRE y el MVCT expusieron que existe un riesgo de colapso de las redes hidrosanitarias de los albergues temporales dispuestos para la poblaci�n v�ctima. Asimismo, aseguraron que se produjo un aumento exponencial en la demanda de las redes de acueducto, alcantarillado y saneamiento, lo que podr�a desbordar la capacidad de las empresas prestadoras en los municipios receptores.

 

322.       El DAPRE y el Ministerio de Justicia y del Derecho tambi�n sostuvieron que la perturbaci�n del orden p�blico gener� dos afectaciones a la prestaci�n del servicio de administraci�n de justicia: (i) limit� la oferta de servicios de las comisar�as de familia de los municipios afectados y (ii) ha impedido que los funcionarios judiciales puedan desplazarse a su lugar de trabajo[411]. El Ministerio de Justicia y del Derecho argument� que si bien existen medidas normativas que facilitan el acceso a la justicia y a la administraci�n p�blica sin necesidad de presencia f�sica de los usuarios y operadores[412], resulta �palmario que una situaci�n con las caracter�sticas de aquellas presentes en la regi�n del Catatumbo afecta su pleno ejercicio�. Por otro lado, se�al� que conforme a la Ley 270 de 1996, el Gobierno nacional no es el encargado de la administraci�n de la rama judicial, y sus facultades se encuentran limitadas a la formulaci�n de pol�ticas p�blicas, lo cual significa que no tiene potestad para �generar modificaciones de orden legal, en vista de que las materias sobre las cuales recae dicha pol�tica p�blica tienen reserva de ley�.

 

323.       Varias entidades afirmaron igualmente que los recursos con los que cuentan no son suficientes para garantizar los derechos de las v�ctimas de desplazamientos y confinamientos en el Catatumbo, por las siguientes razones:

 

Tabla 16: recursos fiscales que requieren las entidades nacionales para responder a la crisis de la regi�n del Catatumbo

 

324.       Finalmente, la Sala resalta que varias de las entidades territoriales cobijadas por la conmoci�n manifestaron su incapacidad para brindar asistencia oportuna y suficiente a la poblaci�n desplazada y confinada.� La siguiente tabla resume las afirmaciones de algunas de las autoridades municipales:

 

Tabla 17: limitaciones fiscales que las entidades territoriales alegan tener para atender la crisis de la regi�n del Catatumbo

 

(iii)          Resumen de la justificaci�n de la insuficiencia de las medidas ordinarias para para garantizar la seguridad y protecci�n a la poblaci�n firmante del AFP

 

325.       En el ac�pite III de la parte motiva del Decreto 62 de 2025, el Gobierno nacional hizo �nfasis es sus limitaciones log�sticas y de equipamiento para hacer rescates a�reos de personas amenazadas por el ELN en las regiones cobijadas por la conmoci�n interior y, en general, para prevenir la ocurrencia de nuevos hechos de violencia.

 

326.       A su turno, la UNP advirti� un aumento de las solicitudes de protecci�n por parte de esta poblaci�n firmante, se�alando incluso que en lo corrido de 2025 ha recibido "una mayor cantidad de solicitudes de protecci�n por parte de firmantes del acuerdo de paz, comparado con anualidades anteriores"^[422].

 

(iv)           Resumen de la justificaci�n de insuficiencia de recursos presupuestales para restablecer la perturbaci�n del orden p�blico y conjurar sus efectos

 

327.       Como argumento transversal, en el Decreto Legislativo 62 de 2025 el Gobierno nacional indic� que los recursos p�blicos asignados en los sistemas presupuestales nacionales son insuficientes para la atender crisis y que, adem�s, su reorientaci�n no pod�a realizarse con la rapidez necesaria. Espec�ficamente, en el decreto declaratorio manifest� que (i) la situaci�n que origin� la conmoci�n interior cre� una demanda de recursos no prevista en el Presupuesto General de la Naci�n (PGN); (ii) la limitaci�n de los ingresos autorizados en el PGN y las inflexibilidades del gasto dificultan el redireccionamiento inmediato de los recursos requeridos para superar la perturbaci�n del orden p�blico sin afectar el gasto p�blico social; y (iii) los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) y del Sistema General de Regal�as (SGR) tienen una destinaci�n espec�fica por mandato constitucional, lo que impide su uso inmediato para atender la crisis.

 

328.       Por lo anterior, afirm� que era necesario acudir a medidas extraordinarias para obtener los recursos requeridos. En relaci�n con dichas medidas extraordinarias, el Gobierno plante� las siguientes consideraciones: (i) el art�culo 95 de la Constituci�n impone el deber a las personas de contribuir al financiamiento del Estado; (ii) incluso en estados de anormalidad se deben respetar las competencias y recursos de las entidades territoriales; (iii) se deben adoptar medidas tributarias y presupuestales, como la modificaci�n extraordinaria del PGN y contribuciones fiscales adicionales; (iv) es necesario facilitar el uso de los recursos del SGP y SGR dentro del marco constitucional, y (v) se requiere solicitar la cooperaci�n de organismos internacionales, gobiernos aliados y adoptar medidas extraordinarias en materia contractual para obtener y ejecutar los recursos requeridos.

 

329.       En el transcurso del proceso, las entidades del Gobierno nacional explicaron la insuficiencia de las medidas presupuestales ordinarias de la siguiente manera^[423]:

 

Tabla 18: argumentos de las entidades nacionales sobre la insuficiencia de sus atribuciones ordinarias para responder a la crisis de la regi�n del Catatumbo

 

6.3.2.   Descripci�n general de las atribuciones, mecanismos y herramientas ordinarias a disposici�n del Gobierno nacional

 

330.       Esta secci�n tiene como objetivo analizar en t�rminos generales y abstractos las atribuciones ordinarias de las que dispone el Gobierno nacional para atender perturbaciones del orden p�blico y crisis humanitarias como la que enfrenta la regi�n del Catatumbo. El estudio se centra principalmente en los elementos b�sicos de los marcos normativos que otorgan facultades al Gobierno nacional para estos efectos, y en los tipos de medidas que el ordenamiento prev� para responder ante problem�ticas relacionadas con la alteraci�n del orden p�blico, desplazamientos forzados, confinamientos y ataques contra los firmantes del AFP, as� como para movilizar recursos para financiar las actividades gubernamentales asociadas.

 

331.       La descripci�n aqu� presentada no agota toda la normativa aplicable; su objetivo es, m�s bien, dar cuenta en t�rminos amplios del tipo de respuestas a disposici�n del Gobierno nacional y los requisitos para su procedencia con el fin de brindar un un contexto para depurar posibles arbitrariedades en la valoraci�n que realiza el Gobierno nacional.

 

332.       No obstante, la Sala reitera que el examen del presupuesto de suficiencia no puede limitarse a un an�lisis formal y abstracto de la estructura normativa. Como se indic� en el fundamento jur�dico 300, el juicio de la Corte sobre el presupuesto de suficiencia debe conducirse en t�rminos funcionales y temporales. Por tanto, lo relevante no es determinar si el ordenamiento jur�dico dispone, en abstracto, de instrumentos ordinarios que eventualmente podr�an emplearse para conjurar perturbaciones del orden p�blico, sino establecer si, dadas las circunstancias espec�ficas de la crisis que se enfrenta, tales instrumentos resultan id�neos y suficientes para ofrecer una respuesta adecuada, eficaz y oportuna y si el Gobierno nacional valor� la su insuficiencia de forma razonable. Realizar este juicio demanda entonces examinar las condiciones de posibilidad para la implementaci�n de las atribuciones ordinarias previstas en abstracto por la arquitectura normativa, como se revisar� en la secci�n 6.3.3.

 

(i)   Descripci�n general de las atribuciones ordinarias de polic�a y militares del Gobierno nacional

 

333.       En relaci�n con las atribuciones ordinarias de polic�a y militares para enfrentar a los grupos armados ilegales, la Corte resalta, en primer lugar, que el presidente de la Rep�blica es el comandante supremo de las Fuerzas Armadas y, en esa calidad, dirige la fuerza p�blica. Adem�s, es la m�xima autoridad de polic�a y est� encargado de conservar el orden p�blico y de restablecerlo donde fuere turbado. Algunas de las medidas de car�cter legal y reglamentario que desarrollan dicha potestad son las siguientes:

 

Tabla 19: atribuciones del presidente de la Rep�blica en materia de orden p�blico

 

(ii) Descripci�n general de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para responder ante desplazamientos forzados y confinamientos

 

334.       En cuanto a las facultades ordinarias para responder a los hechos victimizantes de desplazamiento forzado y confinamiento, y para garantizar los derechos de las v�ctimas, existe tambi�n una extensa normativa que confiere m�ltiples atribuciones y responsabilidades al Gobierno nacional. Este marco legal abarca las leyes 418 de 1997 y 1448 de 2011, modificada por la Ley 2421 de 2024, as� como sus decretos reglamentarios, entre los que destacan los decretos 4801 de 2011, 2569 de 2014 y 1084 de 2015, que regulan la entrega de atenci�n humanitaria a las v�ctimas.

 

335.       Despu�s de un desplazamiento forzado, las v�ctimas tienen derecho a: (i) les sea recibida la declaraci�n del hecho victimizante; (ii) la entrega inmediata de atenci�n humanitaria inmediata (AHI), la cual debe extenderse hasta su inscripci�n en el RUV^[424]; (iii) tras la inscripci�n en el RUV, a recibir atenci�n humanitaria de emergencia (AHE)^[425]; y (iv) transcurrido un a�o desde la inscripci�n en el RUV y una vez atenuadas las situaciones de gravedad y urgencia, a la atenci�n humanitaria de transici�n (AHT). Los contenidos de estas modalidades de asistencia se resumen en la siguiente tabla:

 

Tabla 20: modalidades de asistencia para v�ctimas de la violencia

 

336.       Para los confinamientos, que seg�n el art�culo 62A de la Ley 1448 de 2011, adicionado por la Ley 2421 de 2024, tambi�n son hechos victimizantes, la ruta de atenci�n y los derechos de las v�ctimas son similares. El art�culo 47 de la Ley 1448 de 2011 dispone que las v�ctimas de hechos distintos al desplazamiento recibir�n ayuda humanitaria �de acuerdo a las necesidades que guarden relaci�n con el hecho victimizante�. La Resoluci�n 4222 de 2021 estableci� criterios para la entrega de la atenci�n humanitaria, mientras la Circular 016 de 2022 define el lineamiento t�cnico espec�fico para los casos de confinamiento y establece reglas para la toma de declaraciones y entrega de AHI y AHE en especie. Ac� es importante precisar que la normativa establece que la AHI debe entregarse una sola vez.

 

337.       Tanto en casos de desplazamientos forzados como de confinamientos, la toma de declaraciones corresponde al Ministerio P�blico, mientras la entrega de la AHI es responsabilidad de las entidades territoriales receptoras^[428] o donde se encuentren las comunidades confinadas[429], y la de las AHE y AHI de la UARIV[430]. Sin embargo, la normativa prev� mecanismos de apoyo subsidiario en caso de que las entidades territoriales no tengan capacidad para actuar con la inmediatez requerida. La Resoluci�n 00097 de 2022 se�ala los criterios para la aplicaci�n a los principios de coordinaci�n, subsidiariedad y concurrencia, en materia de ayuda y atenci�n humanitaria en inmediatez, atenci�n de emergencias y crisis humanitarias. En relaci�n con los confinamientos, el mecanismo de subsidiariedad es regulado por la Circular 016 de 2022.

 

338.       Por �ltimo, existe una ruta de atenci�n especial para eventos de tipo masivo prevista en el art�culo 22 de la Resoluci�n 00097 de 2022. Un resumen de esta regulaci�n se presenta en la siguiente tabla:

 

Tabla 21: ruta para atender eventos de desplazamiento forzado masivos

 

(iii)                     Descripci�n general de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para brindar garant�as de seguridad y protecci�n a la poblaci�n firmante del AFP

 

339.       Respecto a los derechos de los firmantes del AFP, la Corte Constitucional constata que, como en los casos anteriores, el ordenamiento jur�dico de normalidad prev� un amplio marco constitucional, legal y reglamentario para la protecci�n y la reincorporaci�n de esta poblaci�n. El marco legal ordinario incluye el Decreto 4065 de 2011 que cre� la UNP. Por su parte, el AFP suscrito en 2016 contempla garant�as especiales y reforzadas de seguridad para el ejercicio de la pol�tica de las personas que, tras haber formado parte de las extintas FARC-EP, depusieron las armas e iniciaron su proceso de reincorporaci�n[431]. En particular, los puntos 2.1.2, 3.2 y 3.4 se refieren al componente de las garant�as de seguridad de la poblaci�n firmante de paz.� La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia SU-020 de 2022 ha reiterado que el componente de seguridad del Acuerdo comprende cinco subcomponentes y tres ejes transversales. Los subcomponentes son: (i) la protecci�n, (ii) la prevenci�n y reacci�n, (iii) la reincorporaci�n integral, (iv) la pol�tica criminal y (v) el seguimiento. Los ejes transversales, por su parte, son: (a) ajustes de dise�o institucional; (b) priorizaci�n y (c) enfoques diferenciales. Estos ejes deben �estar presentes en todos los subcomponentes de la pol�tica de seguridad para los firmantes de ese instrumento. En ese sentido, moldean la implementaci�n de las garant�as de seguridad de esta poblaci�n, pues cualifican y orientan su implementaci�n, as� como el ejercicio de las distintas funciones a las que se refieren los subcomponentes�^[432].

 

340.       Espec�ficamente, el subcomponente de protecci�n es uno de los elementos del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Pol�tica (SISEP) e �incluye programas, planes, instancias y entidades encargadas de las medidas de protecci�n principalmente para los firmantes del instrumento que est�n en proceso de reincorporaci�n, los integrantes de nuevos movimientos o partidos pol�ticos �como Comunes�, sus actividades y sedes, al igual que todas sus familias�^[433].

 

341.       En el Auto 826 de 2024, la Corte explic� que �los desarrollos normativos m�s importantes de este subcomponente son: (i) el Programa de protecci�n integral para los y las integrantes del nuevo movimiento o partido pol�tico que surja del tr�nsito de las FARC-EP a la vida pol�tica legal, actividades y sedes, as� como todos los firmantes que est�n en proceso de reincorporaci�n y sus familias�^[434]; (ii) el Programa de Protecci�n Especializada de Seguridad y Protecci�n^[435]; (iii) el Programa Integral de Seguridad y Protecci�n para Comunidades y Organizaciones en los Territorios^[436]; (iv) el Programa de Protecci�n para Organizaciones Pol�ticas Declaradas en Oposici�n^[437]; (v) la Ruta de Protecci�n Colectiva^[438] y (vi) el Plan Estrat�gico de Seguridad y Protecci�n, en lo relacionado con medidas de protecci�n�^[439].

 

342.       En particular, la Sala Plena destaca que el Decreto 299 de 2017 cre� el Programa de Protecci�n Especializada de Seguridad y Protecci�n. En virtud de este programa, el Gobierno Nacional cuenta con un amplio abanico de medidas de protecci�n para la poblaci�n firmante del AFP. No obstante, la Sala tambi�n encuentra que las medidas de protecci�n ante riesgos extraordinarios, extremos e incluso inminentes contenidas en este decreto dependen de la ejecuci�n de una serie de pasos y procedimientos complejos y t�cnicos para determinar el nivel de riesgo y asignar medidas de protecci�n con base en los recursos limitados de los que dispone la UNP para la implementaci�n de este programa en todo el pa�s.

 

343.       La Corte reitera que �la protecci�n es la primera y m�s elemental garant�a que el Estado debe cumplirles a todos los excombatientes de las extintas FARC-EP, quienes �tras la negociaci�n y la firma de un acuerdo de paz� depusieron las armas con la confianza de que al menos su vida, integridad y seguridad ser�an respetadas�. Esto significa que la satisfacci�n del derecho a recibir protecci�n de esta poblaci�n implica �garantizar oportunamente medidas, acciones o elementos �principalmente f�sicos �que sean adecuados y suficientes� �para salvaguardar el derecho a la vida, la integridad y la seguridad al evitar o mitigar la concreci�n de ese riesgo en un da�o (�nfasis a�adido)�^[440].

 

(iv)                      Descripci�n general de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para incrementar partidas presupuestales y movilizar recursos fiscales

 

344.       �El Decreto 111 de 1996 -Estatuto Org�nico del Presupuesto (EOP)- prev� dos mecanismos que permiten a las entidades del orden nacional incrementar o redireccionar determinadas partidas presupuestales, sin incrementar el presupuesto global de la entidad. Estos mecanismos, en otras palabras, sirven para redistribuir los recursos sin incrementar las autorizaciones m�ximas de gasto presupuestadas.

 

Tabla 22: mecanismos para redireccionar recursos fiscales sin incrementar los presupuestos globales de las entidades

 

345.       En caso de que una entidad requiera recursos adicionales a los presupuestados en el PGN para la respectiva vigencia fiscal, el Gobierno nacional puede acudir a las figuras de traslados presupuestales y cr�ditos adicionales o adiciones presupuestales, las cuales tienen en com�n el requerir la aprobaci�n del Congreso de la Rep�blica mediante ley. Las principales caracter�sticas de estas figuras son las siguientes:

 

Tabla 23: mecanismos a disposici�n del Gobierno nacional para obtener recursos adicionales a los contemplados en el PGN

 

346.       Finalmente, en caso de requerirse recursos adicionales, durante tiempos de normalidad, el Gobierno nacional debe acudir a mecanismos como la creaci�n o modificaci�n de tributos, la venta de activos y, excepcionalmente, operaciones de cr�dito p�blico, entre otras fuentes de ingresos. Seg�n los numerales 11 y 12 del art�culo 150 de la Constituci�n, corresponde al Congreso establecer las rentas nacionales -lo que incluye los tributos-, as� como las contribuciones fiscales y parafiscales, en el primer caso s�lo por iniciativa del Gobierno nacional como dispone el art�culo 154 de la Constituci�n. El art�culo 345 constitucional indica, adem�s, que los tributos deben incorporarse al presupuesto de rentas del PGN, es decir, requieren aval legislativo para poderse contabilizar en el PGN.

 

347.       En materia de operaciones de cr�dito p�blico, existen varias modalidades[443]; las m�s usadas son: primero, la emisi�n, es decir, cr�ditos otorgados directamente por el Banco de la Rep�blica. Una caracter�stica importante de este mecanismo es que, de conformidad con el art�culo 373 de la Constituci�n, debe ser aprobado por decisi�n un�nime de la Junta Directiva del Banco, lo que ha obstaculizado su empleo desde la adopci�n de la Constituci�n de 1991.

 

348.       Segundo, las operaciones de cr�dito interno y externo celebradas por medio de contratos de empr�stitos[444]. Las operaciones de cr�dito externo, es decir, las que son celebradas con personas y entidades localizadas en el exterior y que se pactan en monedas extranjeras, deben ser autorizadas por el Ministerio de Hacienda y, en todo caso, est�n sujetas a las reglas y condicionamientos de los acreedores. Las operaciones de cr�dito p�blico interno tambi�n requieren autorizaci�n del Ministerio de Hacienda, previos conceptos favorables del DNP (si los recursos se destinar�n a proyectos de inversi�n) y la Direcci�n General de Cr�dito P�blico y Tesoro Nacional del mismo ministerio.[445] Tanto las operaciones de cr�dito externo como interno est�n sometidas a los cupos de endeudamiento que debe definir el Congreso seg�n el numeral 9 del art�culo 150 de la Constituci�n.

 

349.       Tercero, los t�tulos de deuda, los cuales pueden distribuirse en mercados internos o externos.[446] Los t�tulos para mercados externos pueden emitirse por decisi�n del Ministerio de Hacienda y Cr�dito P�blico, previo concepto favorable del Conpes y la Comisi�n Interparlamentaria de Cr�dito P�blico si se trata de t�tulos de deuda p�blica externa con plazo superior a un a�o.[447] Los t�tulos para comercializaci�n interna, espec�ficamente los TES tipo B, se pueden emitir por decreto del Gobierno nacional, previo concepto favorable de la Junta Directiva del Banco de la Rep�blica sobre las caracter�sticas de la emisi�n y sus condiciones financieras.[448]

 

350.       Todas estas operaciones de cr�dito p�blico deben tambi�n sujetarse a los l�mites que se derivan de la regla fiscal, espec�ficamente del art�culo 5 de la Ley 1473 de 2011, modificado por el art�culo 60 de la Ley 2155 de 2021, el cual contiene restricciones expl�citas sobre los niveles de endeudamiento nacional.

 

6.3.3.   An�lisis global de la suficiencia de los mecanismos ordinarios a la luz de los argumentos y elementos de juicio aportados por el Gobierno nacional

 

351.       La Sala recuerda (ver supra fundamentos 89 y siguientes) que el an�lisis del presupuesto de suficiencia es global y est� sujeto a un juicio de mera razonabilidad. Por tanto, al examinar la constitucionalidad del decreto declarativo, no se eval�an individualmente las posibles medidas gubernamentales que el Gobierno nacional puede adoptar en el estado de conmoci�n interior ni se efect�a una comparaci�n con todas las posibles alternativas que el ordenamiento de normalidad contempla; un an�lisis con ese nivel de especificidad es propio del control de constitucionalidad de los decretos legislativos de desarrollo de la conmoci�n interior. El an�lisis en este caso se debe centrar en determinar si la apreciaci�n global del Gobierno sobre la insuficiencia de sus facultades ordinarias ante la magnitud de la crisis resulta manifiestamente arbitraria o irrazonable.

 

352.       Adicionalmente, existe una interdependencia entre el examen de los presupuestos valorativo y de suficiencia. La mayor gravedad y car�cter extraordinario de los hechos que motivan la declaraci�n de un estado de conmoci�n interior suelen ser indicativos de una menor capacidad de las medidas ordinarias para brindar una respuesta oportuna y suficiente. Esto se debe a que los mecanismos habituales para abordar problemas de orden p�blico est�n dise�ados para nuestra "anormalidad" cotidiana. Si bien la normativa debe contemplar herramientas para situaciones de crisis, cuando las alteraciones del orden p�blico exceden toda previsibilidad, es probable que incluso los mecanismos de emergencia resulten insuficientes.

 

353.       Otra precisi�n importante es que el estudio del presupuesto de suficiencia excede un mero an�lisis formal y abstracto de la estructura normativa. Este juicio debe conducirse en t�rminos funcionales y temporales. No se trata de determinar si el ordenamiento jur�dico dispone, en abstracto, de instrumentos ordinarios que eventualmente podr�an emplearse para conjurar perturbaciones del orden p�blico, sino de establecer si, dadas las circunstancias espec�ficas de la crisis que se enfrenta, dichos instrumentos son id�neos y suficientes para ofrecer una respuesta adecuada, eficaz y oportuna. Esto exige evaluar las condiciones de posibilidad para la implementaci�n de las atribuciones ordinarias previstas de forma abstracta por el ordenamiento jur�dico. Dentro de estas condiciones se incluyen la disponibilidad de recursos humanos, t�cnicos y financieros, as� como los requisitos, plazos inherentes a los procesos de cambio normativo y los tr�mites administrativos necesarios para la implementaci�n normativa.

 

354.       Teniendo en cuenta estas precisiones, la Sala considera que respecto de los hechos que fueron calificados en la secci�n 6.2 como graves, extraordinarios y que afectan inminentemente la convivencia ciudadana, la seguridad del Estado y la estabilidad de las instituciones, tambi�n se encuentra acreditado el presupuesto de suficiencia. Lo anterior por cuanto, aunque nuestra normativa otorga en abstracto facultades robustas al Gobierno nacional para atender perturbaciones del orden p�blico y garantizar los derechos de la poblaci�n civil ante eventos como el desplazamiento forzado y los confinamientos, incluso en un estado de �anormalidad normal�, lo cierto es que en este caso existen importantes evidencias de desbordamiento institucional e incapacidad de esos mecanismos para responder de forma oportuna y suficiente a una crisis de la magnitud de la que enfrenta la regi�n del Catatumbo y que continu� agrav�ndose despu�s de la declaraci�n del estado de conmoci�n interior. En consecuencia, para la Sala, el juicio que el Gobierno nacional efectu� sobre la insuficiencia de los medios ordinarios no es arbitrario ni manifiestamente irrazonable y, por el contrario, tiene fundamento en evidencia objetiva, como se expondr� a continuaci�n.

 

(i)               Examen global de la suficiencia de las atribuciones ordinarias de polic�a y militares en materia de orden p�blico

 

355.       El an�lisis de las justificaciones aportadas por el Gobierno nacional muestra que las atribuciones ordinarias de polic�a y militares para controlar el orden p�blico no han sido suficientes para evitar y contener la escalada de violencia que fue consecuencia del cambio en la din�mica del conflicto armado en el Catatumbo y que se detall� al estudiar el presupuesto valorativo.

 

356.       En efecto, el Gobierno nacional mostr� que ejerci� medidas ordinarias para enfrentar la perturbaci�n del orden p�blico mediante la acci�n de la fuerza p�blica, incluidas el aumento del pie de fuerza, el fortalecimiento de las labores de inteligencia[449], la creaci�n de un puesto de mando unificado, y las distribuciones y traslados presupuestales que permite la ley, entre otras. No obstante, estas medidas no fueron suficientes para frenar los ataques contra la poblaci�n civil durante las semanas inmediatamente siguientes a la declaraci�n de conmoci�n, como ilustran los datos sobre desplazamientos forzados y confinamientos examinados en los fundamentos 173 a 181 y 239 y siguientes.

 

357.       Adicionalmente, la Sala encuentra que las medidas ordinarias (i) prev�n una capacidad limitada de las autoridades territoriales para intervenir en el control del orden p�blico, pues naturalmente solo tienen capacidad de acci�n dentro de su jurisdicci�n y, (ii) a nivel de las atribuciones de polic�a, la coordinaci�n est� prevista, en principio, para que el Gobierno nacional asista a las autoridades territoriales. Sin embargo, en este caso, la crisis que estudia la Corte requiere una respuesta unificada para todo el territorio bajo conmoci�n que debe ser dirigida por el presidente de la Rep�blica como comandante supremo de las Fuerzas Armadas y m�xima autoridad de polic�a, sin perjuicio de la necesaria coordinaci�n y consulta con las autoridades territoriales y otras comunidades que habitan los territorios en cuesti�n, como los pueblos ind�genas.

 

358.       En este aspecto, el Gobierno nacional enfatiz� la necesidad de una articulaci�n m�s estrecha entre las Fuerzas Militares y de Polic�a, mayor disponibilidad y flexibilidad en el uso de recursos para fortalecer el pie de fuerza y las operaciones defensivas y ofensivas, y la posibilidad de limitar el acceso a bienes, insumos y servicios usados por grupos armados. La Corte encuentra que esta justificaci�n es razonable, pues responde al car�cter grave y extraordinario de la perturbaci�n del orden p�blico y explica que, aunque el Estado cuenta con mecanismos robustos para enfrentar hechos de violencia, en el Catatumbo es necesaria una especial articulaci�n y refuerzo de las capacidades de la fuerza p�blica.

 

(ii)             Examen global de la suficiencia de las atribuciones ordinarias del Gobierno nacional para responder a crisis humanitarias originadas en desplazamientos masivos y confinamientos

 

359.       Respecto a la crisis humanitaria, si bien existe una extensa normativa que define las funciones del Gobierno nacional y las entidades territoriales en la provisi�n de AHI y AHE, as� como en el suministro de servicios esenciales como salud, educaci�n y saneamiento b�sico, hay indicios de que las capacidades humanas, log�sticas y financieras para una respuesta oportuna eran insuficientes al momento de declarar la conmoci�n, en vista de la magnitud y gravedad de los ataques inscriminados contra la poblaci�n civil y el n�mero de eventos de desplazamiento forzado y de confinamientos, entre otros aspectos (ver supra fundamentos 238 a 273).

 

360.       Para comenzar, la Sala observa que en respuesta a los desplazamientos forzados masivos e individuales, y los confinamientos que han ocurrido en la regi�n del Catatumbo, las entidades territoriales y el Gobierno nacional han adoptado m�ltiples medidas para brindar asistencia a las v�ctimas y garantizar sus derechos. Por ejemplo, la UARIV inform� que se hab�an llevado a cabo jornadas masivas de toma de declaraciones de los desplazamientos masivos, resultado de las cuales se reportaron 70 hechos victimizantes de este tipo. Inform� que varias declaraciones debieron ser tomadas �en f�sico� �in situ y de forma virtual� dada la magnitud del n�mero de personas que deseaban declarar[450]. Agreg� que debido a que se ha requerido actuar inmediato del Ministerio P�blico para la toma de las declaraciones, la UARIV tambi�n tuvo que brindar 64 capacitaciones al personal a cargo.

 

361.       No obstante, el Gobierno nacional mencion� varios obst�culos para lograr la entrega oportuna y suficiente de la AHI y asegurar otros derechos de la poblaci�n v�ctima. Como se mencion� en los fundamentos 316 a 323, los m�s notorios son: (i) la incapacidad presupuestal y log�stica para la entrega oportuna y suficiente de AHI y AHE, as� como para� garantizar la prestaci�n de servicios de salud y saneamiento; (ii) la incapacidad operativa para la toma de declaraciones masivas y para valorarlas con prontitud para permitir la inscripci�n de las v�ctimas en el RUV; (iii) las trabas administrativas que existen para activar el mecanismo de apoyo subsidiario a las entidades territoriales, especialmente el requisito de remisi�n inmediata del censo poblacional, y (iv) otras dificultades de seguridad y de capacidad operativa para llegar a las comunidades confinadas con el fin de brindarles AHI y asegurar su acceso a, por ejemplo, servicios de salud y educaci�n.

 

362.       La Sala observa que efectivamente el Gobierno nacional aport� pruebas que respaldan la existencia de varios de estos obst�culos. Por ejemplo, seg�n la UARIV, la atenci�n de la crisis humanitaria demanda aproximadamente $218.252.627.170, cifra que contrasta dr�sticamente con los $19.020.868 previstos en el presupuesto de 2025 para el suministro espec�fico de AHI en la regi�n del Catatumbo. Adem�s, los recursos estimados por la UARIV para la atenci�n de la crisis representan casi la mitad del presupuesto total que se le asign� en el PGN de 2025, el cual asciende a $455.169.993.009 (ver supra fundamento 323).�

 

363.       Las alcald�as de municipios cobijados por la declaraci�n de conmoci�n interior informaron en el curso del proceso de control de constitucionalidad que no cuentan con recursos econ�micos ni capacidades log�sticas y administrativas suficientes para responder a la crisis humanitaria (ver supra fundamento 324). Este dato es respaldado por el hecho de que la mayor�a de los municipios afectados por la alteraci�n del orden p�blico son de categor�as 5 y 6[451] a la luz de los criterios fijados por la Ley 617 de 2000, lo que significa que dependen del apoyo concurrente del departamento de Norte de Santander y subsidiario de la UARIV para la provisi�n de AHI. Dada su limitada capacidad institucional, tambi�n enfrentan dificultades para garantizar servicios esenciales como salud y educaci�n a las comunidades confinadas, as� como para suministrar oportunamente servicios de salud y saneamiento b�sico a quienes se encuentran en albergues y alojamientos temporales. La UARIV ha manifestado dificultades para activar el mecanismo de subsidiariedad debido a la complejidad de la obtenci�n de censos poblacionales por parte de las entidades y a la escasez de recursos para brindar dicho apoyo, lo cual est� respaldado por varios de los municipios cobijados por la conmoci�n.

 

364.       Tambi�n es importante tener presente que en la Sentencia T-025 de 2004, esta Corporaci�n declar� la existencia de un estado de cosas inconstitucional respecto de la garant�a de los derechos de la poblaci�n desplazada por la violencia. En consecuencia, orden� una serie de remedios complejos que incluyeron el redise�o de la pol�tica p�blica y un mayor esfuerzo presupuestal. Desde entonces, la Corte Constitucional ha monitoreado el cumplimiento de estas �rdenes y la situaci�n del goce efectivo de derechos de las v�ctimas de desplazamiento forzado. A pesar de los avances normativos e institucionales, el estado de cosas inconstitucional persiste despu�s de m�s de 20 a�os. M�ltiples autos de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 han evidenciado varias fallas estructurales y bloqueos institucionales, entre los que se encuentran serias deficiencias en el dise�o de algunos componentes de la pol�tica p�blica, como los de generaci�n de ingresos, reparaciones y vivienda.[452]

 

365.       El seguimiento continuo de la Corte subraya las dificultades que entra�a el dise�o e implementaci�n de la pol�tica p�blica, m�xime cuando el desplazamiento forzado sigue siendo un problema vigente. En este contexto, la Sala Plena reitera la obligaci�n del Gobierno nacional de hacer los esfuerzos necesarios para superar el estado de cosas inconstitucional y resolver las fallas estructurales y bloqueos identificados por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004. No obstante, tambi�n reconoce que las cifras de desplazamientos forzados en el Catatumbo han superado dr�sticamente los promedios regionales y nacionales de los �ltimos a�os, lo que ha provocado que la crisis humanitaria exceda la previsibilidad y los planes de contingencia de las entidades encargadas.

 

366.       Dado que existen varios indicios de la insuficiencia de los mecanismos ordinarios a disposici�n del Gobierno nacional, la Sala concluye que su juicio al respecto no adolece de arbitrariedad ni de manifiesta ausencia de razonabilidad. Sumado a esto, la Sala no puede pasar por alto que las cifras de desplazamiento forzado y confinamientos en la regi�n cobijada por la conmoci�n interior exceden significativamente los picos hist�ricos recientes de estos hechos victimizantes. Por lo tanto, resultaba improbable que se pudiera anticipar y planificar una respuesta adecuada.

 

(iii)          Examen global de las atribuciones del Gobierno nacional para brindar protecci�n y garant�as de seguridad a los firmantes del AFP

 

367.       Por otra parte, la Corte advierte que la desestabilizaci�n institucional y las afectaciones a la convivencia ciudadana tambi�n han perjudicado gravemente el proceso de reincorporaci�n de los y las firmantes del AFP en la regi�n del Catatumbo y han desbordado las capacidades institucionales para reaccionar. Sobre este punto, la Sala Plena observa que, aunque existe tambi�n un marco jur�dico espec�fico para la implementaci�n del subcomponente de reincorporaci�n, las medidas contenidas en la legislaci�n de normalidad no contienen mecanismos lo suficientemente c�leres ni espec�ficos para atender de forma diferenciada y reforzada a la poblaci�n firmante de paz ante un desplazamiento masivo de esta envergadura; tampoco para materializar la atenci�n inmediata de la poblaci�n firmante confinada, junto con la de las familias de las personas v�ctimas de desaparici�n forzada y homicidio que requieren atenci�n urgente.

 

368.       Sobre este punto, la Sala Plena tampoco puede pasar por alto que se trata del desplazamiento forzado de m�s 180 personas, de las 464 que viv�an en los municipios cobijados por la conmoci�n hasta el 31 de diciembre de 2024. Esto quiere decir que, alrededor del 39% de la poblaci�n total de firmantes del AFP en esta regi�n ha sido v�ctima de desplazamiento forzado. El 4,3% adicional ha sido v�ctima de desaparici�n forzada, homicidio y confinamientos junto con sus familias.

 

(iv)           Examen global de las atribuciones del Gobierno nacional para hacer modificaciones y adiciones presupuestales y para obtener nuevos recursos

 

369.       Finalmente, respecto de la justificaci�n transversal de la insuficiencia de las medidas de hacienda p�blica ordinarias, la Corte reitera que el estudio del decreto declarativo no es la oportunidad para establecer la necesidad espec�fica de cada modificaci�n al r�gimen presupuestal, fiscal y tributario que se adopte con ocasi�n del estado de conmoci�n interior.

 

370.       Lo que s� encuentra la Corte es que en este caso el Gobierno nacional present� c�lculos sobre varios de los rubros que se requieren para superar la perturbaci�n del orden p�blico y atender la crisis humanitaria, y expuso de manera clara las limitaciones legales y constitucionales con las que cuentan las entidades p�blicas para modificar, distribuir o trasladar los recursos que hacen parte del PGN, el SGR y el SGP. Entre las pruebas aportadas, varias entidades estimaron y justificaron los recursos adicionales que necesitan, a pesar de que �en todo caso� dichas medidas deben precisarse en cada decreto de desarrollo que el Gobierno nacional expida en el marco del estado de conmoci�n interior.

 

371.       La Sala observa que, en efecto, desde una perspectiva general, la normativa de hacienda p�blica ordinaria no es suficientemente c�lere para enfrentar una crisis de la magnitud de la que enfrenta en el Catatumbo. Como se analiz� en los fundamentos 344 a 350, crear nuevos tributos, adicionar el presupuesto, trasladar recursos entre rubros de gasto aprobados en la ley del PGN e incluso acudir a varias fuentes de endeudamiento requieren aprobaci�n del Congreso de la Rep�blica, as� como avales de varias autoridades t�cnicas previa realizaci�n de los c�lculos y estudios correspondientes.

 

372.       En cuanto a los traslados presupuestales que no afectan las autorizaciones de gasto aprobadas en el PGN y que podr�an realizarse por decreto, la Sala observa que, a primera vista, tampoco son la soluci�n m�s id�nea. El movimiento de recursos puede resultar en la desfinanciaci�n de servicios y actividades de alta importancia para el pa�s, de manera que tambi�n requieren un cuidadoso an�lisis.

 

373.       Estas dificultades las entendi� el propio legislador estatutario al establecer disposiciones expresas que permiten al Gobierno nacional, en desarrollo de un estado de conmoci�n interior, entre otras medidas, (i) imponer contribuciones fiscales o parafiscales y (ii) modificar el presupuesto para enfrentar la perturbaci�n del orden p�blico[453]. Por tanto, el mismo legislador estatutario previ� mecanismos extraordinarios para facilitar durante los estados de excepci�n la consecuci�n de nuevos ingresos y la modificaci�n del PGN.

 

6.3.4.   Conclusi�n sobre el juicio de suficiencia

 

374.       Para la Sala Plena, la conclusi�n del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de las medidas ordinarias a su disposici�n para enfrentar los dos subgrupos de hechos que previamente superaron los juicios f�ctico y valorativo, no es arbitraria ni irrazonable. Aunque, como se analiz� en la secci�n 6.3.2, el marco normativo prev� un amplio n�mero de facultades y mecanismos a los que puede acudir el Gobierno nacional para atender alteraciones del orden p�blico y crisis humanitarias, existen tambi�n indicios de que estos instrumentos no eran suficientes al momento de expedici�n del Decreto Legislativo 62 de 2025. El Gobierno nacional aport� concretamente pruebas sobre la insuficiencia de (i) los recursos fiscales para responder a la crisis humanitaria, (ii) las capacidades log�sticas y administrativas para bridar con celeridad AHI y AHE a las personas desplazadas y confinadas, y (iii) las capacidades para brindar garant�as de seguridad a la poblaci�n firmante del AFP. Estas pruebas, junto con el car�cter extraordinario e inusitado de la crisis humanitaria (evidenciado, por ejemplo, por n�mero de personas desplazadas y confinadas y v�ctimas firmantes del AFP), llevan a la Sala a considerar que la valoraci�n del Gobierno nacional es razonable y que, por tanto, supera el juicio del presupuesto de suficiencia.

 

375.       Ahora bien, de acuerdo con la Constituci�n y el an�lisis realizado por la Corte en esta providencia, la Sala Plena subraya que las medidas que adopte el Gobierno nacional deben estar estrictamente enfocadas en contrarrestar las causas de la perturbaci�n del orden p�blico que motivaron la declaraci�n de conmoci�n interior y que este fallo ha considerado constitucionales, no as� para contrarestar los hechos que esta providencia ha encontrado son estructurales, de larga data y no han presentado un agravameinto extraordinario -es decir, los hechos del grupo 1 mencionados en la secci�n 6.1.1.-. Por cuenta de lo anterior, las medidas que se adopten solo pueden estar orientadas a enfrentar (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Es decir, las medidas deben orientarse a conseguir el fortalecimiento de la fuerza p�blica, la atenci�n humanitaria, los derechos y garant�as fundamentales de la poblaci�n civil, y la financiaci�n para esos prop�sitos espec�ficos. El examen de la correspondencia de cada medida con dichos prop�sitos deber� hacerse al estudiar los decretos de desarrollo.

 

7.     Conclusi�n

 

376.       Tras verificar que el Decreto Legislativo 62 de 2025 cumple con los presupuestos formales y las exigencias del presupuesto f�ctico, este fallo concluy� que satisface parcialmente el presupuesto valorativo. La Sala Plena observ� que, si bien todos los hechos descritos en el decreto son graves, s�lo un grupo de ellos puede ser calificado como extraordinario. Esto se debe a que los hechos mencionados en el Decreto 62 de 2025 reflejan problemas estructurales que el territorio del Catatumbo ha enfrentado por d�cadas; sin embargo, solo un grupo de ellos adquiri� una gravedad inusitada en un muy corto periodo, lo que condujo a la Sala a calificarlos de extraordinarios. Pertenecen a este �ltimo grupo: (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Respecto de estos hechos, la Sala tambi�n encontr� elementos de juicio que apuntan a pueden afectar de forma inminente la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana. De este modo, solamente respecto de este grupo de hechos, esta Corporaci�n concluy� que el decreto satisface el presupuesto valorativo.

 

377.       Adicionalmente, la Sala considera que el decreto cumple con las exigencias del juicio de suficiencia en relaci�n con estos �ltimos hechos. Espec�ficamente, hall� evidencia de que, aunque el ordenamiento prev� un amplio abanico de facultades y mecanismos ordinarios a los que puede acudir el Gobierno nacional para enfrentar alteraciones del orden p�blico y crisis humanitaria, en este caso, existen elementos que evidencian su insuficiencia dada la magnitud, gravedad y car�cter inusitado de los hechos. En vista de lo anterior, para la Sala, la conclusi�n del Gobierno nacional sobre la insuficiencia de los medios ordinarios a su alcance al momento de expedir el Decreto Legislativo 62 de 2025 no es arbitraria ni irrazonable, de modo que supera el est�ndar de escrutinio del juicio de suficiencia.

 

378.       Por las razones anteriores, esta Corte declarar� la exequibilidad del Decreto Legislativo 62 de 2025 �nicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del AFP y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esto significa que la decisi�n de exequibilidad solamente cobija aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza p�blica, la atenci�n humanitaria, los derechos y garant�as fundamentales de la poblaci�n civil, y la financiaci�n para esos prop�sitos espec�ficos, de conformidad con los t�rminos de esta providencia.

 

379.       En contraste, la Sala declarar� la inexequibilidad del referido decreto respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia hist�rica del ELN, los GAO y GDO, (ii) la concentraci�n de cultivos il�citos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS, (iv) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n por insuficiencia en la pol�tica social y (v) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

380.       Esta decisi�n no redefine ni flexibiliza los est�ndares constitucionales aplicables a los estados de excepci�n, por el contrario, los reafirma. En particular, reitera las siguientes subreglas: (i) la anormalidad institucional no se presume; (ii) en relaci�n con el presupuesto valorativo, los problemas estructurales, por graves y persistentes que sean, no habilitan por s� mismos la declaraci�n de un estado de excepci�n; para que proceda el r�gimen de excepcionalidad constitucional se requiere que tales perturbaciones del orden p�blico adquieran un car�cter extraordinario, tal y como se ha analizado en este fallo; y (iii) la exequibilidad parcial que se declara en esta sentencia cobija �nicamente un conjunto acotado de hechos graves y extraordinarios con coordenadas temporales y territoriales precisas, cuya intensidad produjo un desbordamiento institucional inmediato. Asimismo, la Sala recuerda que la declaraci�n de excequibilidad parcial solamente habilita al Gobierno nacional para adoptar medidas dirigidas a conjurar las manifestaciones graves y extraordinarias de los problemas que aquejan a la regi�n del Catatumbo, de manera que la resoluci�n de sus causas y dimensiones estructurales contin�a siendo de la �rbita de los poderes ordinarios de las autoridades.

 

III.           DECISI�N

 

En m�rito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la Rep�blica de Colombia y por autoridad de la ley,

 

RESUELVE

   

PRIMERO. Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, �Por el cual se decreta el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�, �nicamente respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la intensificaci�n de los enfrentamientos entre el ELN y otros GAO, as� como los ataques y hostilidades dirigidos de forma indiscriminada contra la poblaci�n civil y los firmantes del Acuerdo Final de Paz con las FARC y (ii) la crisis humanitaria derivada de desplazamientos forzados -internos y transfronterizos- y confinamientos masivos que ha desbordado la capacidad institucional del Estado para atenderla. Esta decisi�n solo incluye aquellas medidas que sean necesarias para el fortalecimiento de la fuerza p�blica, la atenci�n humanitaria, los derechos y garant�as fundamentales de la poblaci�n civil, y la financiaci�n para esos prop�sitos espec�ficos, de conformidad con los t�rminos de esta providencia.

 

SEGUNDO. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto Legislativo 62 del 24 de enero de 2025, �Por el cual se decreta el estado de conmoci�n interior en la regi�n del Catatumbo, los municipios del �rea metropolitana de C�cuta y los municipios de R�o de Oro y Gonz�lez del departamento del Cesar�, respecto de los hechos y consideraciones relacionados con (i) la presencia hist�rica del ELN, los GAO y GDO, (ii) la concentraci�n de cultivos il�citos, (iii) las deficiencias e incumplimientos en la implementaci�n del PNIS, (iv) las necesidades b�sicas insatisfechas de la poblaci�n por insuficiencia en la pol�tica social y (v) los da�os a la infraestructura energ�tica y vial, as� como las afectaciones a las operaciones del sector de hidrocarburos.

 

Notif�quese, comun�quese y c�mplase,

 

 

 

JORGE ENRIQUE IB��EZ NAJAR

Presidente

Con salvamento de voto

 

 

 

NATALIA �NGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORT�S GONZ�LEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERN�NDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Con salvamento de voto

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

Con salvamento de voto

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General