SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADADIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-146 de 2018DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-La decisión que se debió adoptar consistía en una declaratoria de inexequibilidad diferida (Salvamento de voto)CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes (Salvamento de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Desconocimiento (Salvamento de voto) EQUIDAD-Dimensión vertical (Salvamento de voto)SISTEMA TRIBUTARIO-Principios de progresividad y de equidad que lo rigen interpretados armónicamente con el derecho al mínimo vital en un Estado Social de Derecho (Salvamento de voto)DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE REGULA COTIZACION MENSUAL DEL REGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD DE LOS PENSIONADOS-Tarifa consagrada en Ley 1250 de 2008 es inconstitucional por desconocer principios de equidad, progresividad, justicia tributaria y solidaridad (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-12118Magistrado ponente:JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, me permito exponer las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada en la Sentencia C-146 de 2018. En lo fundamental, estuve de acuerdo con la primera ponencia que fue presentada para estudio, en la cual se proponía declarar inexequible, con efectos diferidos, la disposición acusada. De un lado, considero que la demanda cumplía con los requisitos básicos de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo. De otro lado, le asistía razón a los actores, pues la norma efectivamente es inconstitucional, por cuanto desconoce el principio de equidad tributaria en su dimensión vertical y afecta sustancialmente el mínimo vital de un conjunto amplio de sus destinatarios.1. Entre otros argumentos, la impugnación sostenía que el precepto no preveía tratamientos diferenciados, según la cuantía del ingreso, al fijar la cotización en salud a cargo de los pensionados. Indicaban que el Legislador no tomó en cuenta las diferencias económicas en la prestación y, en particular, ignoró que un grupo significativo de pensionados devenga solamente un salario mínimo legal mensual, pese a lo cual, el porcentaje de la contribución que grava su mesada es exactamente el mismo que se aplica a quienes reciben sumas mensuales más altas. De otra parte, los demandantes señalaban que el descuento del 12% para el sistema de salud incide de manera considerable en los recursos que efectivamente reciben las personas de menos ingresos y se encuentran en condiciones de vulnerabilidad, de tal modo que la norma incide negativamente en su mínimo vital.A mi juicio, al menos los anteriores argumentos contenían dos cargos aptos de inconstitucionalidad, por violación al principio de equidad tributaria, en su dimensión vertical, y por desconocimiento del derecho fundamental al mínimo existencial. Las acusaciones superaban los requisitos de certeza y claridad, pues los actores atribuían a las expresiones demandadas un sentido susceptible de ser adscrito a su texto y, en general, podía comprenderse en qué sentido se producía la alegada violación a los mencionados principios constitucionales. La norma impugnada, en efecto, establece una tarifa única para todos los pensionados, que se descuenta con destino al sistema de salud, lo cual, a juicio de la acusación, desconocía que ello afecta sustancialmente a quienes reciben una asignación que apenas alcanza el salario mínimo, en comparación con los pensionados que perciben mesadas más altas. Así mismo, podía comprenderse en qué sentido se atribuía a la regla censurada un menoscabo al derecho al mínimo vital de los pensionados con ingresos económicos más modestos. Los cargos eran, de igual manera, pertinentes por cuanto el artículo demandado se censuraba, no a partir de criterios de conveniencia u oportunidad, sino a causa de su presunta incompatibilidad con los referidos principios constitucionales. Los argumentos satisfacían también las exigencias de especificidad y suficiencia, en la medida en que se estructuraban en orden a mostrar, de manera concreta y puntual, el presunto problema de inconstitucionalidad de la disposición acusada y desarrollaban la impugnación de manera sumaria y adecuada. En estos términos, a diferencia de lo que consideró la mayoría, estimo que los demandantes habían formulado por los menos dos cargos aptos y, por ende, la Sala debió haber emitido una decisión de fondo.
2. Ahora bien, la disposición demandada establece que la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados será del 12% del ingreso de la respectiva mesada pensional. En este sentido, la tarifa de la contribución resulta proporcional a la cuantía de la asignación que reciba el correspondiente titular del derecho. Pese a esto, como carga tributaria, coincido con los demandantes en que la norma no consulta la capacidad económica de un grupo significativo de sus destinatarios, que devengan solamente la suma equivalente a un salario mínimo legal mensual, y en consecuencia, el precepto desconoce el principio de equidad tributaria en su dimensión vertical. La norma no diferencia entre los distintos pensionados, a partir de los ingresos que reciben, de tal manera que grava en el mismo porcentaje las respectivas mesadas, con independencia de su monto. En este sentido, a la luz del principio de progresividad, se trata de una regla inconstitucional por sobreinclusión. En efecto, la disposición acusada asignó las mismas consecuencias jurídicas a la situación del grupo de personas que apenas devengan un salario mínimo legal mensual, que aquella del conjunto de destinatarios que reciben prestaciones en cuantías altas, pese a que el primero se ve sustancialmente más afectado con el gravamen que el segundo y, por ende, no debió ser incluido en el supuesto de hecho de la norma. El Legislador no reparó en que, precisamente, al tiempo que aumenta la proporción de ingresos recibidos por concepto de pensión, el contribuyente incrementa también su capacidad contributiva. Y a la inversa, si el pensionado recibe apenas un salario mínimo legal mensual como prestación, las posibilidades de contribución también tienden a reducirse, debido a que los recursos que recibe deben ser distribuidos en todos los costos que la subsistencia demanda. Esto hace que un gravamen del 12% no tenga la misma incidencia para quien devenga diez o quince salarios mínimos que para quien recibe apenas un salario mínimo. Para este último, dicho descuento es significativo, en la medida en que constituye una parte de los recursos con los cuales se provee sus necesidades básicas, lo cual no ocurre con las personas que reciben sumas más altas. De esta manera, comparto la idea de la ponencia inicial, en el sentido de que la contribución parafiscal demandada debe ser diseñada a partir de la consideración material de las condiciones reales y particulares de los sujetos obligados, con la finalidad de que la carga no resulte injusta ni inequitativa. En este sentido, dentro del margen de configuración de que dispone, el Legislador se encuentra en la posibilidad de adoptar el esquema tributario que prefiera. Sin embargo, en este específico campo de regulación, coincido también en que el modelo que acoja debe garantizar el principio de progresividad tributaria, sobre la base de que, como se indicó, a mayor capacidad de pago del contribuyente, mayor es la incidencia del tributo en términos absolutos y relativos.
3. Una de las consecuencias de la norma tributaria juzgada, al desconocer la progresividad, es la afectación al mínimo vital de quienes cuenta con una menor capacidad contributiva. Este derecho, a mi juicio, también resulta impactado por los efectos de la norma acusada. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Corte, el mínimo vital posee un doble carácter. Por una parte, es un auténtico derecho subjetivo de carácter fundamental, consistente en la facultad de toda persona de disponer de los medios materiales mínimos y básicos que garanticen su subsistencia digna. Por la otra, es un presupuesto para el ejercicio de otros derechos fundamentales, como la vida, la salud, el trabajo, la asistencia o seguridad social y el libre desarrollo de la personalidad. En relación con este segundo aspecto, la conexidad entre el mínimo vital y el ejercicio de otros derechos fundamentales es manifiesta en todos aquellos supuestos en los que, ante insuficiencia de recursos que permitan la existencia, se relega al individuo a la marginación social y la discriminación y, de esta manera, se le coloca en riesgo de sufrir perjuicios irremediables o perecer ante su propia impotencia. En estas circunstancias, de no tener aseguradas las condiciones materiales compatibles con la dignidad humana, el sujeto queda objetivamente imposibilitado para para el goce de otras prerrogativas de carácter fundamental.El mínimo vital como derecho subjetivo, a su vez, es una posición jurídica de naturaleza fundamental, por cuanto, pese a no estar expresamente señalada en un enunciado normativo específico del Texto Constitucional, es inferida mediante interpretación y conexión racional, sistemática y coherente de partes de enunciados normativos o de diversas disposiciones y con base en un entendimiento global del orden constitucional. Según la Corte, el mínimo vital se desprende de los derechos a la vida, a la salud, al trabajo y a la asistencia o seguridad social, a los cuales se asocia la idea de un conjunto de elementos materiales mínimos requeridos para la subsistencia. 3.1. En el ámbito tributario, el mínimo vital como posición jurídica de naturaleza fundamental comporta un límite para el Legislador, quien no puede emplear la potestad que en esa materia le asiste de una manera que llegue a comprometer las condiciones existenciales básicas, requeridas por los contribuyentes. La Ley debe permitir a los obligados tributarios satisfacer sus necesidades, antes de asumir la correspondiente exacción fiscal. Ha señalado la jurisprudencia constitucional: “el legislador tiene el deber constitucional de configurar los tributos de tal suerte que garantice a los contribuyentes la conservación de recursos suficientes para tener una existencia humana verdaderamente digna”.3.2. Desde mi punto de vista, el problema de que el Legislador haya establecido una exacción del 12% para el grupo de personas que apenas devengan un salario mínimo legal mensual trae afectaciones relevantes en términos de su mínimo existencial. Si se entiende que el salario mínimo constituye los recursos que, legalmente fijados, son necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas de cada persona y sus dependientes, establecer una carga como la indicada incide de forma evidente en la posibilidad de que los recursos que recibe sean suficientes para garantizar una subsistencia acorde con la dignidad humana. Si el Legislador hubiera previsto un modelo de tributación, en relación con la contribución parafiscal en mención, compatible con el principio de progresividad, seguramente no se ocasionarían afectaciones a esos ingresos mínimos necesarios para la subsistencia. En cambio, parece que claro que los efectos de una norma inequitativa como la acusada, que no consulta la capacidad económica y de tributación de sus destinatarios, compromete la garantía del mínimo vital de las personas que apenas cuentan con los justo para sobrevivir. Esto es aún mucho más grave en este caso, teniendo en cuenta que, tratándose de una carga fiscal que se impone a los pensionados, hay certeza de que los efectos negativos de la norma alcanzan una gran cantidad de personas de la tercera edad. Esta población es titular de una especial protección constitucional, la cual se traduce en la obligación para el Estado de garantizarles unas condiciones de vida digna, acordes con sus circunstancias físicas y materiales (Arts. 13 y 46 de la C.P.). La mayoría de la Sala Plena, sin embargo, avaló una norma en sentido contrario, con lo cual dejó de lado dicho mandato superior. Fecha ut supra, DIANA FAJARDO RIVERAMagistrada ---pies de página--- El expediente fue originalmente repartido a la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, pero su ponencia no fue acogida por la mayoría de la Sala Plena. Por tanto, el nuevo reparto correspondió al Magistrado José Fernando Reyes Cuartas. El 28 de junio de 2017 presentó su intervención por medio de apoderada, en los folios 101 y 102 del expediente puede verse el poder otorgado por la Asesora del Despacho de los Superintendentes Delegados, cuya resolución de nombramiento se adjunta seguidamente. La totalidad de la intervención se encuentra en los folios 88 al 100 del expediente. El 28 de junio de 2017 presentó escrito suscrito por el Director Técnico de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, en el folio 123 del expediente puede verse el poder otorgado por el Director Técnico de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social, cuya resolución de nombramiento se adjunta seguidamente. La totalidad de la intervención se encuentra en los folios 105 al 122 del expediente. El 29 de junio de 2017 presentó intervención, ver folios 156 al 168 del expediente. El 01 de marzo de 2017 presentó intervención, ver folios 176 al 183 del expediente. El 28 de junio de 2018 presentó su intervención, ver folios 216 y 217 del expediente. El 27 de junio de 2017 presentó su intervención, ver folios 57 al 61 del expediente. El 28 de junio de 2017 presentó su intervención, ver folios 62 al 68 del expediente. El 29 de junio de 2017 presentó su intervención, ver folios 169 al 171 del expediente. El 28 de junio de 2017 presentó su intervención, ver folios 69 al 77 del expediente. El 28 de junio de 2017 presentó su intervención, ver folios 78 al 87 del expediente. Ver folios 22 al 232 del expediente. Sentencias C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016; C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253 y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009; C-1089 y C-032 de 2008, entre otras. Ib. Sentencia C-259 de 2016 que cita los fallos C-447 y C-236 de 1997 y C-509 de 1996. Reiterado en las sentencias C-688, C-351, C-348, C-343, C-334, C-189 y C-171 de 2017; C-553, C-207 y C-206 de 2016; C-457 de 2015; C-091 de 2014, C-543 y C-359 de 2013, entre otras. Reiterada en la sentencia C-543 de 2013 y recientemente en la sentencia C-002 de 2018. Sentencias C-002 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017; C-584 de 2016, C-048 de 2004 y C-447 de 1997. Sentencias C-002 de 2018 y C-131 de 1993. Ibídem. Sentencia C-219 de 2017, entre otras. Sentencia C-542 de 2017. Sentencia C-1052 de 2001. Sentencias C-002 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017 y C-584 de 2016. Sentencia C-259 de 2016. En la sentencia C-447 de 1997 la Corte sostuvo: “Si un ciudadano demanda una norma, debe cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace hay una ineptitud sustancial de la demanda que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, impide que la Corte se pronuncie de fondo. En efecto, el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, y señala que a ella le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del artículo. Según esa norma, no corresponde a la Corte Constitucional revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”. Ibídem. Ver folio 10 del expediente. La admisión de la demanda estuvo a cargo de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger. Sentencia C-147 de 2017. Cfr. Sentencias C-688 de 2017 y C-1052 de 2001. Gaceta del Congreso No. 345 del 26 de julio de 2007. Gaceta del Congreso No.199 del 2 de mayo de 2008. Sentencia C- 126 de 2000, C-1000 de 2007 y C-838 de 2008 La Corte se ha referido a la relación entre los principios de igualdad y equidad tributaria en las sentencias C-419 de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell), C-711 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería), C-1170 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil), C-1060ª de 2001 (MP. Lucy Cruz de Quiñonez), C-734 de 2002 MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Rodrigo Escobar Gil), C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdova Triviño), C-913 de 2011 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-833 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre otras. Sentencia T-734 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SV. Rodrigo Escobar Gil), reiterado en la C-169 de 2014 (MP. María Victoria Calle Correa) Al respecto ver, entre otras, las sentencias C-261 de 2002 (MP. Clara Inés Vargas Hernández), C-776 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa, SPV y AV. Jaime Araujo Rentería), C-1003 de 2004 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-1021 de 2012 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-833 de 2013 (MP. María Victoria Calle Correa, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez, SV. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Wlater J. Blum y Harry Kalven. El impuesto progresivo: un tema difícil, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1972 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz C-152 de 1997 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz M.P. María Victoria Calle “Ver sentencia C-109 de 1995 y C221 de 1997, fundamento
22. Y en derecho comparado, ver Thierry DI MANNO. Le juge constitutionnel et la technique des decisiones “interpretatives” en France et en Italie. Paris: Económica, 1997”. Cita contenida en la sentencia C-112 de 2000. Sentencia C-613 de 2015. Sentencia c-225 de 1998. Sentencia C-400 de 2003. Sentencia C-015 de 1995. Sentencia C-100 de 2014. Sentencia C-492 de 2015, reiterada en la Sentencia C-209 de 2016.