SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS SENTENCIA C-145/21
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Alcance de competencias en materia ambiental (Salvamento de voto)
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales (Salvamento de voto) CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Requisitos adicionales en solicitud ambiental (Salvamento de voto)
Al amparo de los propósitos de la unificación y la homogeneidad, la norma objeto de la demanda desconoció que el análisis de una solicitud de un permiso o de una licencia ambiental puede requerir información que responda a criterios técnicos locales o propios del ecosistema concreto en el que repercutirá el proyecto, la obra o la intervención. Además, la autoridad ambiental regional debe valorar los factores sociales, políticos y culturales de orden territorial con el objetivo de optimizar la gestión de los recursos naturales dentro de un marco de equilibrio entre el desarrollo humano y el cuidado de la naturaleza. De allí la importancia constitucional y global de las autoridades regionales de protección del medio ambiente cuando se trata de la prevención, la mitigación, la corrección, la compensación y el manejo de los efectos ambientales de las obras o actividades humanas que implican una afectación ecológica.
LEGISLADOR EXTRAORDINARIO-Alcance de facultades para limitar autonomía de las CAR (Salvamento de voto)
MEDIO AMBIENTE-Deberes del Estado (Salvamento de voto)
1. Con el acostumbrado y debido respeto por las determinaciones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento las razones de mi disenso en relación con la Sentencia C-145 de 2021. Se trata de la decisión de declarar exequibles los requisitos únicos para la solicitud de un permiso o de una licencia ambiental establecidos en el artículo 125 del Decreto ley 2106 de 2019. Esa disposición se incorporó dentro de un cuerpo normativo destinado simplificar y suprimir los trámites (considerados innecesarios) ante la administración pública. La Sala Plena consideró que esa unificación de trámites era compatible con la Constitución porque no vulneraba la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales (en adelante CAR) y optimizaba los principios de seguridad jurídica, debido proceso administrativo y eficiencia en la administración pública.
2. El eje de mi disenso se basa en dos elementos. Por una parte, la heteróclita lectura realizada por la Sala Plena en relación con el grado de autonomía de las CAR. En mi criterio, la Corte omitió que el objetivo de la independencia que el constituyente estableció a favor de esas entidades es la protección de las particularidades locales del ecosistema global. Por otra parte, considero que la Sala Plena omitió un análisis de la norma objeto de la demanda de conformidad con los deberes del Estado de protección al medio ambiente que imponen tanto la Constitución ecológica como el derecho internacional de los derechos humanos. Esa omisión le impidió ver a la Sala Plena la diferencia entre la simplificación de los trámites que los ciudadanos realizan ante la administración para la garantía de sus derechos (constitucionalmente legítima) de la simplificación o supresión de los trámites que el ordenamiento establece para proteger el medio ambiente y los derechos humanos. Esta última correspondía al objeto de la demanda y debió ser juzgada de conformidad con ese enfoque y, por ende, con una baja presunción de constitucionalidad.
1. La autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales como mecanismo de protección local del ecosistema global
3. La decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena implica que la petición de un permiso o de una licencia ambiental solo debe cumplir los requisitos (unificados) previstos en la legislación nacional. De manera que, en ningún caso, por la vía reglamentaria se podría facultar a las autoridades ambientales para establecer requisitos adicionales, pedir información o solicitar datos técnicos especiales. Se trata, sin duda alguna, de una decisión legislativa adoptada por el presidente de la república que genera mayores riesgos para la protección del medio ambiente y los derechos ambientales. Esa norma anuló tanto la facultad regulativa de las CAR como su capacidad para cumplir con su función constitucional de contribuir a la preservación y el restablecimiento del medio ambiente.
4. En efecto, la decisión legislativa del presidente de la república implicó una invasión en los aspectos funcionales de las CAR que se refieren a los asuntos locales. La Sala Plena omitió que el objetivo de los requisitos, información o datos que regionalmente se puedan requerir para un permiso o licencia ambiental obedecen a las particularidades concretas del ecosistema y tienen como propósito prevenir la ocurrencia de impactos ambientales en un determinado territorio. De manera que la autonomía de las CAR no es un valor en sí mismo sino un instrumento para la protección local del medio ambiente, y por esa vía, del ecosistema global. Ese es el enfoque de la jurisprudencia constitucional que, en la Sentencia C-127 de 2015, indicó:
"(...) la misión a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales es determinante para la materialización de los principios de protección del medio ambiente consignados en la Carta Política, pues a través de ellas se propicia la articulación en torno a los asuntos de relevancia ambiental a lo largo del territorio nacional y de acuerdo con las particularidades de cada región y, a la vez, se procura la óptima gestión de los recursos naturales dentro de un marco de equilibrio entre el desarrollo humano y el cuidado de la naturaleza". (subrayado fuera de texto)
5. Según esa clara línea jurisprudencial, el margen de regulación del presidente mediante la legislación delegada era limitado. Bajo ese tipo de normas no se podía suprimir las competencias de las CAR o desnaturalizar el mandato territorial de la protección al medio ambiente. Al amparo de los propósitos de la unificación y la homogeneidad, la norma objeto de la demanda desconoció que el análisis de una solicitud de un permiso o de una licencia ambiental puede requerir información que responda a criterios técnicos locales o propios del ecosistema concreto en el que repercutirá el proyecto, la obra o la intervención. Además, la autoridad ambiental regional debe valorar los factores sociales, políticos y culturales de orden territorial con el objetivo de optimizar la gestión de los recursos naturales dentro de un marco de equilibrio entre el desarrollo humano y el cuidado de la naturaleza. De allí la importancia constitucional y global de las autoridades regionales de protección del medio ambiente cuando se trata de la prevención, la mitigación, la corrección, la compensación y el manejo de los efectos ambientales de las obras o actividades humanas que implican una afectación ecológica.
6. En contra de la jurisprudencia constitucional y sin analizar las anteriores consideraciones, la Sala Plena avaló la anulación de las competencias de las CAR establecida por la norma objeto de la demanda. El parágrafo de la norma declarada exequible les prohíbe a las autoridades ambientales solicitar información o datos para tramitar las solicitudes de permisos o de licencias. De manera que la Corte Constitucional ha declarado exequible una norma que le impide a una autoridad solicitar un mínimo de información necesaria en clave local para evaluar una petición de permiso o de licencia ambiental. La obligación de la autoridad ambiental ha dejado de ser la de dar prevalencia a la protección del medio ambiente y ha quedado sustituida por la de decidir -con base en los requisitos generales y unificados y a favor de procedimientos fast track- sobre proyectos, obras o intervenciones que impactan el medio ambiente.
7. Asimismo, la disposición avalada es contraria a la jurisprudencia constitucional que establece que la limitación a la autonomía de las CAR no puede llegar al punto de desconocer su especialidad en los asuntos locales. Sobre este aspecto, en la sentencia objeto de mi disenso, la Sala Plena indicó que el constituyente no había definido el grado mínimo de autonomía de las CAR. Ante esa supuesta omisión del constituyente, la Corte avaló la intervención del presidente mediante la legislación delegada. Sin embargo, la Corte ha debido tomar nota de que la autonomía de esas entidades no es solo un accidente dentro de su propia denominación (CAR) sino un elemento constitucional fundamental de su actividad como garantes de los derechos ambientales. Como la Corte indicó en la Sentencia C-127 de 2018:
"(...) la Constitución reconoce la autonomía funcional y administrativa de las CAR en particular, y como núcleo central de dicha autonomía, el ejercicio de funciones que permiten prevenir la ocurrencia de impactos ambientales, como es el caso de la expedición de licencias ambientales. En este sentido, el alcance principal de la autonomía de las CAR frente al Legislador, consiste en que a este último le está vedado trasladar alguna de sus competencias a un órgano de carácter nacional o territorial, a menos que esté plenamente justificado por la necesidad de prevenir impactos ambientales a una escala que desborde la capacidad de las CAR ni tampoco puede inmiscuirse o permitir que órganos del carácter nacional se inmiscuyan en su organización administrativa o en el manejo de sus recursos a tal punto que dicha intromisión se convierta en un control jerárquico que desnaturalice el sentido de la autonomía de las Corporaciones". (subrayado fuera de texto)
8. Me parece claro que el precedente constitucional fijado por la Corte Constitucional en 2018 era que la limitación a la autonomía de las CAR solo era posible cuando tal restricción demostrara fijar un estándar de protección más alto en relación con la prevención de los impactos ambientales. La Sentencia C-145 de 2021 no solo no justificó el cambio de precedente, sino que desconoció esa relación directa entre la autonomía de las CAR y su función constitucional de garantes de los derechos ambientales.
2. La diferencia entre eliminar los requisitos burocráticos para la garantía de los derechos humanos y eliminar los requisitos de los procedimientos que protegen los derechos humanos o el medio ambiente
9. El segundo elemento de mi disenso me lleva a resaltar que el contexto normativo de la descongestión de los trámites del Estado no se puede aplicar a las normas de protección de los principios, los valores y los derechos constitucionales. La norma demandada no tenía como propósito descongestionar la administración para que fluyeran los procedimientos de protección de los derechos. Por el contrario, se trataba de flexibilizar los requisitos que han sido establecidos con el fin de resguardar el medio ambiente y los derechos ambientales. En concreto, el fin de los requisitos locales para la expedición de los permisos o las licencias ambientales -que la norma objeto de la demanda prohibió- era procurar una adecuada deliberación e información antes de decidir sobre elementos fundamentales para la preservación del ecosistema.
10. En consecuencia, la norma demandada desconoció que hay casos en los que se requiere un requisito o un dato técnico específico que, precisamente por no ser pertinente en todas las solicitudes, debía ser regulado por un reglamento local. En definitiva, la norma avalada por la Sala Plena implicó un grado tan alto de limitación que no se admite que un cambio tecnológico, un descubrimiento científico o un reto ambiental (como la emergencia climática global) puedan sugerir un requisito adicional que debiera ser exigido por una autoridad de regulación. Ello, insisto, pone en peligro el medio ambiente y deja de lado la necesaria perspectiva de protección de los derechos ambientales.
11. Asimismo, no puedo dejar de advertir que la Sala Plena se refirió al legislador extraordinario como si este tuviera la misma legitimidad y ámbito de competencias del Congreso de la República. La Sala incluso afirmó que el presidente contaba con un amplio margen de configuración. En ese contexto, la Corte reconoció que el presidente había limitado la autonomía funcional de las CAR y el principio de rigor subsidiario. No obstante, la mayoría de la Corte juzgó la constitucionalidad de la norma como si esta hubiese sido aprobada por el propio Congreso de la República y aplicó, sin distinción alguna, la tesis del amplio margen de configuración del legislador a una norma que fue expedida por el presidente bajo facultades extraordinarias. Este último caso, sin duda, requiere un juicio diferenciado de constitucionalidad que se base en el contenido de la habilitación y no pierda de vista el hecho innegable de que se trata de una norma con una presunción diferente de constitucionalidad.
12. En este ámbito, mi reparo más fuerte es que la perspectiva de análisis de la Sala Plena se basó en la eficiencia administrativa y la seguridad jurídica. Sin embargo, omitió que las normas objeto de la demanda tenían un sentido de protección del medio ambiente. De manera que, me parece inevitable, se debía aplicar una perspectiva de protección al medio ambiente y un enfoque basado en los derechos humanos.
3. El desconocimiento de los deberes internacionales del Estado sobre la protección al medio ambiente y la garantía de los derechos ambientales
13. Debo reiterar que la norma de descongestión avalada por la mayoría de la Corte no solo proscribe el establecimiento de nuevos requisitos para las licencias o los permisos ambientales, sino que impide solicitar información o datos adicionales. Me parece que esa prohibición es claramente contraria al deber del Estado de garantizar el acceso a la información en materia ambiental. Como indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH), el acceso a la información ambiental implica que los Estados:
"(...) tienen la obligación de respetar y garantizar el acceso a la información relacionada con posibles afectaciones al medio ambiente. Esta obligación debe ser garantizada a toda persona bajo su jurisdicción, de manera accesible, efectiva y oportuna, sin que el individuo solicitando la información tenga que demostrar un interés específico. Además, en el marco de la de protección del medio ambiente, esta obligación implica tanto la provisión de mecanismos y procedimientos para que las personas individuales soliciten la información, como la recopilación y difusión activa de información por parte del Estado"171. (subrayado fuera de texto)
14. El incumplimiento del deber de solicitar información implicó correlativamente la insatisfacción del deber de solicitar estudios de impacto ambiental. El objetivo de estos no es "únicamente tener alguna medida objetiva del posible impacto sobre la tierra y las personas, sino también asegurar que los miembros del pueblo tengan conocimiento de los posibles riesgos, incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, para que puedan evaluar si aceptan el plan de desarrollo o inversión propuesto, con conocimiento y de forma voluntaria"172.
15. Desde luego, sin formación y sin estudios de impacto, el Estado no puede cumplir con sus deberes de prevención y de debida diligencia cuando se trata de proteger los derechos ambientales173. En relación con el primero, en la Opinión Consultiva 23 de 2017 sobre medio ambiente y derechos humanos, la Corte IDH estableció:
"(...) en virtud del deber de prevención en derecho ambiental, los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al medio ambiente. Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, el cual debe ser el apropiado y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental. De esta forma, las medidas que un Estado deba adoptar para la conservación de ecosistemas frágiles serán mayores y distintas a las que corresponda adoptar frente al riesgo de daño ambiental de otros componentes del medio ambiente. Asimismo, las medidas para cumplir con este estándar pueden variar con el tiempo, por ejemplo, en base a descubrimientos científicos o nuevas tecnologías. No obstante, la existencia de esta obligación no depende del nivel de desarrollo, es decir, la obligación de prevención aplica por igual a Estados desarrollados como a aquellos en vías de desarrollo"174. (subrayado fuera de texto)
16. Todavía más importante para el caso que ocupaba la agenda de la Sala Plena, la norma objeto de la demanda constituía una renuncia expresa e infundada al deber de regulación que les corresponde a los Estados en materia ambiental:
"Dada la relación entre la protección del medio ambiente y los derechos humanos, los Estados deben regular esta materia y adoptar otras medidas similares para prevenir daños significativos al medio ambiente. Esta obligación ha sido expresamente incluida en instrumentos internacionales relativos a la protección del medio ambiente, sin que se distinga entre daños causados dentro o fuera del territorio del Estado de origen. La Convención sobre el Derecho del Mar establece la obligación de dictar leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de fuentes terrestres, de actividades relativas a los fondos marinos sujetos a la jurisdicción nacional, de vertimientos y desde la atmosfera, entre otros. En el mismo sentido, el Convenio de Cartagena, al que se refirió Colombia en su solicitud, establece que los Estados "se comprometen a elaborar directrices técnicas y de otra índole que sirvan de ayuda en la planificación de sus proyectos de desarrollo importantes, de manera que se prevenga o minimice su impacto nocivo en la zona de aplicación del Convenio"175.
17. En conclusión, la reticencia de la Corte Constitucional a interactuar con los estándares convencionales de protección al medio ambiente y a los derechos humanos ambientales tiene un alto coste de oportunidad en el análisis jurídicamente completo de los casos de revisión de tutela y de control de constitucionalidad que decide la Sala Plena. Además, como ya ha ocurrido en otras ocasiones, no realizar el control de convencionalidad, impide la subsidiariedad de los sistemas internacionales de protección de los derechos humanos y compromete la responsabilidad internacional del Estado ante la ocurrencia de hechos ilícitos internacionales. En este caso, el hecho ilícito internacional era la expedición de una norma (de legislación delegada) contraria a nuestra Constitución ecológica y a los estándares interamericanos de protección de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. De allí que, respetuosamente, considere que tal norma ha debido ser declarada inexequible.
Fecha ut supra
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado