SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA DIANA FAJARDO RIVERA A LA SENTENCIA C-145/21
CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIADO (Salvamento de voto)
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES CAR-Autonomía en materia ambiental (Salvamento de voto)
CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Requisitos adicionales en solicitud ambiental (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-13849
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019, "Por el cual se dictan normas para simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la administración pública."
Magistrada ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera
1. En la Sentencia C-145 de 2021, la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 125 (parcial) del Decreto Ley 2106 de 2019. La referida disposición impide a las corporaciones autónomas regionales (CAR) exigir requisitos, datos o información adicionales a los previstos por la legislación nacional, como condición para iniciar el trámite de la solicitud de aprobación de licencias, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales. Pese a la limitación en la autonomía de estas entidades, la postura mayoritaria concluyó que la disposición acusada superaba el juicio intermedio de proporcionalidad y, por lo tanto, era exequible.
2. Aunque comprendo la finalidad que buscaba el Presidente de la República al unificar los requisitos exigibles en las solicitudes ambientales, ello no justifica la modificación en las competencias de las entidades que integran el Sistema Nacional Ambiental, particularmente las CAR; ni la restricción desproporcionada al principio de rigor subsidiario que resulta fundamental para la salvaguarda del medio ambiente. En mi concepto -y así lo expuse en Sala- la norma solo sería constitucional si se entiende en un sentido más restringido, esto es, que las corporaciones autónomas regionales no están habilitadas para requerir elementos formales adicionales para dar trámite a una solicitud ambiental, tales como, documentos autenticados, traducciones de determinado tipo, certificados con vigencia definida, etc. Pero si la disposición acusada se invoca para desconocer el principio de rigor subsidiario e impedir a las CAR solicitar elementos adicionales necesarios para una valoración integral del impacto ambiental, la disposición se torna inexequible.
3. El artículo 125 demandado hace parte del Decreto Ley 2106 de 2019, cuyo objetivo central es "simplificar, suprimir y reformar trámites, procesos y procedimientos innecesarios existentes en la Administración Pública, bajo los principios constitucionales y legales que rigen la función pública, con el propósito de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de las personas consagrados en la Constitución mediante trámites, procesos y procedimientos administrativos sencillos, ágiles, coordinados, modernos y digitales." Es desde esta finalidad que debería interpretarse el alcance de la disposición, para no derivar en lecturas inconstitucionales. Análisis que, además, debe ser más riguroso por tratarse de una disposición contenida en un decreto ley, que no cuenta con el margen de apreciación que, en virtud del principio democrático, se reconoce al Congreso de la República como legislador ordinario e institución representativa por excelencia.164
4. Considero que era posible llegar a una interpretación armónica de la norma, que hiciera compatible el propósito del Gobierno nacional (simplificar trámites innecesarios a través de formatos únicos obligatorios), con la autonomía funcional de las CAR. En efecto, el hecho de que existan formatos estandarizados de solicitud de servicios ambientales no supone modificar las competencias dentro del sistema ambiental colombiano ni desconocer el principio de rigor subsidiario, según el cual, en determinados casos, puede ser necesario adoptar medidas más rigurosas para proteger la naturaleza. Desde esta aproximación, el artículo bajo análisis sería exequible, únicamente, bajo el entendido de que todas las autoridades ambientales siguen estando habilitadas para solicitar requisitos adicionales de fondo, encaminados a asegurar la protección y cuidado de los ecosistemas y organismos que se encuentran en su jurisdicción, atendiendo a las particularidades propias de cada uno de ellos.
5. Por el contrario, la exequibilidad simple por la cual se inclinó la mayoría es el resultado de una lectura amplia del artículo, la cual termina erosionando la autonomía de las corporaciones autónomas regionales, reconocida por la Constitución Política. Tan es así que el numeral 7º del artículo 150 superior le atribuyó al Congreso de la República la facultad para reglamentar la creación y funciones de las corporaciones autónomas regionales. Sin embargo, lo condiciona al establecer que la reglamentación debe hacerse dentro de un "régimen de autonomía", lo que constituye a la vez un límite y una orientación a la actividad legislativa; y con mayor razón al Presidente de la República, cuando este queda revestido de funciones legislativas transitorias.
6. La mayor experticia y especialización de las CAR en los territorios, así como su cercanía con las comunidades de las regiones donde operan, se ve afectada con una lectura amplia del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019. En adelante, estas entidades no podrán fijar requisitos, datos o información adicionales para efectos de dar trámite a las solicitudes relacionadas con la explotación de recursos naturales. Esto es grave pues parte de una premisa según la cual desde el nivel central se pueden entender completamente las particularidades, desafíos y necesidades de las distintas regiones y ecosistemas; lo que termina por desconocer, además, la razón misma de ser de las CAR, las cuales quedarían materialmente sujetas a lo que el Ministerio de Ambiente y la ANLA consideren que es la información necesaria para estudiar una solicitud.
7. Este nuevo modelo de gestión ambiental preocupa pues la propia Corte había venido reconociendo que la autonomía funcional de las CAR es fundamental para la preservación del medio ambiente, dado que el contenido de la regulación nacional puede ser inadecuado o insuficiente en una determinada circunscripción, "de suerte que sea indispensable o por lo menos conveniente dictar normas o adoptar decisiones complementarias o adicionales que les dispensen una protección mayor."165 En efecto, -como esta providencia lo reitera166- las corporaciones autónomas regionales son una de las herramientas previstas para llevar a cabo la implementación de la "Constitución ecológica" y garantizar eficazmente la protección de los ecosistemas "desde un ámbito más cercano al ciudadano."167 En este sentido "el Constituyente de 1991 preservó las corporaciones autónomas, como estructura fundamental de protección de los ecosistemas regionales dentro del territorio nacional. Al hacerlo, tuvo en cuenta que la especialización funcional de estas entidades permite tecnificar la planeación ambiental de cada región, de acuerdo con sus propias particularidades."168
8. A pesar de la relevancia que suponen las corporaciones autónomas regionales para el sistema ambiental -dada su especialidad territorial y su cercanía con la población que allí reside-, esta sentencia parte de la premisa de que la norma es válida pues simplemente está eliminando cargas administrativas innecesarias y desproporcionadas169 que imponen las CAR. Y, por el contrario, acepta -sin mayor desarrollo- que los requisitos unificados que la ley y los reglamentos de alcance nacional acordarán serán suficientes para que las CAR puedan evaluar adecuadamente los impactos de una determinada obra o proyecto.170 Dicho en otras palabras, esta providencia confía en que los requisitos unificados que provengan del nivel central serán idóneos, pero desconfía de los criterios que de forma particular y subsidiaria exijan las corporaciones regionales. Sin una evidencia mínima para soportar tales premisas, pienso que por medio del análisis de proporcionalidad se llega a una conclusión contraproducente para el funcionamiento de estas entidades y, eventualmente, perjudicial para la salvaguarda de la naturaleza.
9. En los anteriores términos salvo el voto, dada mi inconformidad con la lectura amplia del artículo 125 del Decreto Ley 2106 de 2019 que avaló la mayoría de la Sala, sin contar con información suficiente sobre los efectos contraproducentes de la medida en la protección del medio ambiente, lo que termina por crear una suerte de tutelaje desde el nivel central respecto al análisis que pueden llevar a cabo las corporaciones autónomas regionales, cuando conocen una solicitud de aprobación de licencias, permisos, autorizaciones o concesiones ambientales. La búsqueda de la uniformidad y la estandarización de los trámites ambientales no debería conducir al desconocimiento de las particularidades de cada entorno natural. Son las CAR las que, en principio, tienen una mayor comprensión y cercanía con los territorios, por lo que no debe desconocerse totalmente su facultad para solicitar información o requisitos particulares, cuando el principio de rigor subsidiario así lo demande.
Fecha ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada