Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia No. C-144 93SISTEMA TARIFARIO-Método RESERVA LEGAL (Salvamento de voto)Al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un método, como condición para viabilizar la asignación de competencia en la autoridad que tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades señalar las tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les proporcionen. La intención del constituyente, al establecer una evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados de una eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera de racionales criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar el principio democrático, que en la Carta es una constante, de que no puede haber tributo sin representación. El método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y efectuar su distribución.AUTORIDAD PUBLICA-Noción CAMARA DE COMERCIO-Naturaleza (Salvamento de voto)La investidura de funcionario o servidor público no otorga por ese solo hecho, el ejercicio del poder público en su forma de "autoridad", hasta el punto que puede afirmarse, sin exageración, que la mayoría de los servidores del Estado no ejercen "autoridad pública". Las Cámaras de Comercio, aun cuando han sido consideradas como entidades privadas, son organismos autorizados por la ley, que cumplen funciones públicas, lo cual se enmarca dentro de la concepción moderna de la descentralización por colaboración, que admite la participación de los particulares en el desarrollo de funciones públicas, con miras a lograr diferentes cometidos de interés público o social. Por consiguiente, las Cámaras de Comercio son igualmente autoridades públicas. CAMARA DE COMERCIO-Tarifa (Salvamento de voto)Es evidente que por la complejidad técnica del servicio que prestan las Cámaras de Comercio, no era aconsejable que la tarifa fuese señalada directamente por el legislador; pero resulta contrario a una sana lógica y a los principios de la ciencia de la administración que se fundan en los criterios de la celeridad, eficiencia y eficacia, en la prestación de los servicios públicos, que sea inconveniente políticamente que el organismo que presta el servicio, por ser privado, señale la tarifa de la tasa que deben pagar los usuarios. Por el contrario, resulta políticamente conveniente que dicha tarifa fuese definida por la autoridad que presta el servicio, pues es ella la que está en mejores condiciones y posibilidades de conocer el costo del servicio y fijar la tarifa de su recuperación.Ref: Expediente T-157 y 158 Sentencia No. C-144Magistrado Ponente:DR. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZLos suscritos Magistrados, con todo el respeto que nos merece la decisión mayoritaria que acoge la sentencia de la cual nos apartamos, exponemos las razones de nuestro disentimiento, en los siguientes términos:1. La ponencia original elaborada por el Magistrado Antonio Barrera Carbonell, proponía la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas como inconstitucionales, esto es, los artículos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992, por las siguientes razones: LA DELEGACION DE COMPETENCIA EN LA FIJACION DE LAS TARIFAS EN LAS TASAS Y CONTRIBUCIONESResulta necesario determinar el alcance de las exigencias que el constituyente estableció para que el Congreso pudiese delegar en la autoridad administrativa la facultad de fijar las tarifas de las tasas y contribuciones.Con tal fín, es menester el exámen cuidadoso del segundo inciso del artículo 338 de la Carta, que a la letra dice:"La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen, pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos."Los cargos formulados contra las normas acusadas obligan al esclarecimiento del significado de los términos "sistema" y "método", de una parte, y "autoridad", de otra, pues no obstante de que es incuestionable la competencia constitucional del Congreso para delegar en las autoridades la facultad de fijar las tarifas de las tasas y contribuciones, no hay univocidad conceptual sobre el contenido y grado de los condicionamientos exigidos con la norma transcrita para que se legitime el traslado de competencia, así como sobre el sujeto sobre el cual puede recaer la delegación correspondiente.NOCION DE METODO Y SISTEMA PARA LA DEFINICION DE LAS TARIFASPor sistema puede entenderse un conjunto de elementos y dispositivos que funcionan como un todo en virtud de la interdependencia de sus partes.Etimológicamente método significa "camino", de manera que se adopta un método cuando se sigue un derrotero para lograr un determinado objetivo propuesto de antemano. Por eso "el método se contrapone a la suerte y al azar - como lo señala José Ferrater Mora- pues el método es ante todo un orden manifestado en un conjunto de reglas" (Diccionario de Filosofía, Ed. Suramericana, Buenos Aires, 1968).Por sus objetivos generales, puede decirse que las dos figuras se identifican, pues tanto la una como la otra tienen un alcance finalista; ambas persiguen viabilizar un resultado propuesto, pero son diferentes por sus contenidos, es decir, por sus elementos y atributos. Es claro, que al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un método, como condición para viabilizar la asignación de competencia en la autoridad que tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades señalar las tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les proporcionen. No cabe duda, que la intención del constituyente, al establecer una evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados de una eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera de racionales criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar de manera inequívoca el principio democrático, que en la Carta es una constante, de que no puede haber tributo sin representación.A pesar de los limitados antecedentes históricos que se pueden examinar sobre la norma que nos ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo debate que se hizo en la Constituyente, cuando se discutió el tema sobre las tarifas en los servicios públicos, que corroboran las aseveraciones anteriores, y cuyo texto es como sigue:"Al establecer la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general de la competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas. les está dando a éstas el mismo tratamiento conceptual que a los impuestos, es decir, que sea el Congreso el que, al más alto nivel normativo, determine el derrotero que el ciudadano comprenda y acepte:" (subrayado fuera del texto).Ya en el terreno de la aplicación práctica de los conceptos, se debe indagar sobre los elementos que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los procedimientos metodológicos que deben incorporarse en la ley, para los objetivos previstos por la norma constitucional.En primer término, fluye naturalmente del contexto de la norma, que tales elementos y procedimientos no pueden ser casuísticos y exhaustivos, por que esas connotaciones se oponen a la estructura de los conceptos y al propósito normativo que impuso la Carta al legislador, como tarea exclusiva de establecer un sistema y la metodología, como guía y procedimiento de las definiciones que debe utilizar la autoridad que presta el servicio o proporciona el beneficio al contribuyente, con el fin de lograr el retorno de las inversiones correspondientes.Si lo que el precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer los costos, carecería de sentido la delegación de competencia que la norma superior autoriza. La delegación responde precisamente a la determinación técnica de los múltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su valoración, guiándose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el sistema y bajo los derroteros que le señala el método establecido en la ley.Entonces, qué podría considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta para calcular las tarifas y qué procedimientos deben aplicarse para definir la tarifa de las tasas y contribuciones?Resulta aventurado, cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los interrogantes planteados, porque sólo ante el problema concreto de la tasa o la contribución que se pretenda imponer, es factible obtener una visión real de los factores que intervienen en su fijación y desagregarlos luego para su identificación y evaluación.Podría pensarse, de manera global y por vía de ejemplo, que podrían considerarse como elementos de un sistema para recuperar los costos de los servicios o de los beneficios que reciben los contribuyentes, el señalamiento de los gastos recuperables, el criterio para individualizarlos, y el establecimiento de un principio de distribución como sería el valor de los activos o del patrimonio; en el caso particular de la valorización, la influencia mayor o menor de la obra pública en el aumento venal de la propiedad beneficiada, el área de ésta, el estrato o sector donde se ubica, etc., así como el régimen tarifario, entre otras cosas. En este orden de ideas, la ley debe utilizar un perfil menos apegado a un criterio puramente exactivo y más cercano, por el contrario, a los principios que informan, según el artículo 363 de la Carta, el sistema tributario.En tal virtud, constituirían indudablemente elementos que deben considerarse para integrar el sistema, el señalamiento de criterios que desarrollen los principios de equidad y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso. En resumen, se entiende que para los efectos del inciso 2o. del artículo 338, ibidem, el método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y efectuar su distribución; así por ejemplo, podría formar parte de la regla de un método, en el caso de la valorización, el establecimiento de una fórmula matemática para liquidarla. El contenido normativo del artículo 367 de la Carta, se presenta como un buen diseño de un modelo en los términos que pretende el inciso 2o. del art. 338, porque allí se conjugan las directrices o guías de un sistema, con los derroteros que demarca un método, así no se enuncie en el mismo, ninguno de tales propósitos. Dice el texto en cuestión:"La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos."LA NOCION DE AUTORIDADES Según los términos del artículo 123 de Constitución Política, la expresión "servidor público", es un concepto genérico que engloba a todas las personas naturales que prestan sus servicios al Estado, bien sea en los organismos del orden nacional, regional o local, o en los descentralizados de estos mismos órdenes, quienes por definición ejercen funciones públicas. Pero si la condición de servidor público apareja el ejercicio de funciones públicas, se pueden ejercer estas sin que se tenga la condición de aquel. Por eso el inciso final del art. 123 de la Carta defiere a la ley la determinación del "régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio"La investidura de funcionario o servidor público no otorga por ese solo hecho, el ejercicio del poder público en su forma de "autoridad", hasta el punto que puede afirmarse, sin exageración, que la mayoría de los servidores del Estado no ejercen "autoridad pública".El concepto de autoridad que trae el inciso 2o. del art. 338 de la C.P., no equivale a la noción jurídico-política con que tecnicamente se lo utiliza, en el sentido de funcionario público con autoridad, civil, política o militar, sino a la entidad encargada de fijar la tarifa de las tasas y contribuciones.Las Cámaras de Comercio, aun cuando han sido consideradas por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado como entidades privadas, son organismos autorizados por la ley, que cumplen funciones públicas, lo cual se enmarca dentro de la concepción moderna de la descentralización por colaboración, que admite la participación de los particulares en el desarrollo de funciones públicas, con miras a lograr diferentes cometidos de interés público o social. Por consiguiente, las Cámaras de Comercio son igualmente autoridades , en los términos señalados en la norma en comento.La interpretación de "autoridades" que se ha dado a las Cámaras de Comercio, coincide con la noción que de autoridades presenta el artículo 1o. del Código Contencioso Administrativo, en el cual se otorga tal calificativo a los particulares que ejerzan funciones administrativas, interpretación que igualmente se adecúa al aparte final del inciso primero del artículo 210 de la C:P:, según el cual, "los particulares podrán cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley."EXAMEN DE LOS CARGOSFalta de señalamiento del "sistema" y el "método" para definir las tarifas.En verdad, lo único que hizo el artículo 119 acusado al disponer que "el monto global de las tasas guardará directamente correspondencia con los gastos de operación y el costo de tecnificación de los servicios de información relativos a la propiedad industrial y al estado de la técnica", fué repetir innecesariamente el mandato constitucional (art. 338, inciso 2o. C.P.), que sobre el punto exige que las tasas y contribuciones que se cobren al contribuyente deben tener una relación directa con los gastos en que se incurrió para producir el servicio o generar el beneficio.La norma acusada, al indicar además el origen y naturaleza del costo, señalando que proviene de la ejecución de los programas o de la tecnificación de los servicios, no desarrolla la voluntad constitucional, porque esas referencias no conducen a la implantación por la ley de un sistema o el diseño de un método, dirigidos a ordenar y racionalizar el cálculo de las tarifas.Cuando la Constitución condiciona la delegación para fijar tarifas a la previa definición de un sistema y un método, busca entre otras cosas, establecer un instrumento que impida la posible arbitrariedad en el ejercicio de la función asignada a la autoridad respectiva, con el consiguiente perjuicio para los contribuyentes. Así pues, al incumplir la ley la exigencia constitucional, se infringe la Carta Política, como ocurre con el texto del artículo acusado.El límite al ajuste anual que establece la norma acusada, constituye una buena intención de responder a la exigencia constitucional, pero ella es insuficiente, por cuanto en sí misma no constituye un sistema ni un método, en los términos exigidos por la norma constitucional.- Una situación muy diferente se presenta en relación con el también cuestionado art. 124 de la Ley 6o. de 1992- tarifas a favor de las Cámaras de Comercio- porque este precepto incorpora un sistema y un método que el Gobierno debe adoptar para distribuír entre los usuarios de dichos organismos, el costo de los servicios que éstos prestan por concepto de matrículas, renovaciones, inscripciones de los actos, libros, documentos y certificados que la ley mercantíl señala, al indicarles que, para esos efectos, tenga como criterio el monto de los activos o del patrimonio del comerciante, o de los activos vinculados a los establecimientos de comercio, según sea el caso, para que sobre la base de esos factores, establezca tarifas diferenciales.Contrario a las carencias que se resaltaron al examinar la constitucionalidad del artículo 119, en la disposición analizada sí se salvaguarda el derecho de los usuarios, porque se establecen unas directrices, es decir, un sistema, y unos procedimientos, a los cuales debe ajustarse la voluntad de la autoridad para fijar las tarifas de retorno de los costos que invierten las Cámaras de Comercio en la prestación de sus servicios.No obstante, resulta inconstitucional la asignación al Gobierno Nacional de la facultad de fijar tarifas que cobran las Cámaras de Comercio por sus servicios, pues contraría el precepto constitucional del inciso 2o. del art. 338, ibidem, que atribuye tal competencia a la autoridad que presta el correspondiente servicio.En efecto, cuando la norma en cita dice que la ley, las ordenanzas y los acuerdos, "pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los servicios que les presten (subrayamos), o participación en los beneficios, que les proporcionen" (subrayamos), esta norma señala al titular de la función, que no es otro que quien presta el servicio o proporciona el beneficio.Por lo tanto, es inconstitucional toda la norma del art. 124 de la ley 6a. de 1992, por cuanto la exequibilidad exclusivamente en relación con el titular de la facultad para fijar el monto de las tarifas, suprime la eficacia de la disposición, pues en tal evento no se sabría que autoridad sería competente para hacerlo, y la Corte, no puede suplir el vacio legislativo que se crea con tal situación.2. Muy interesante son las especulaciones y el esfuerzo interpretativo que trae la sentencia sobre el inciso del artículo 338 de la Constitución Nacional, para afirmar la constitucionalidad del artículo 119 de la ley 6a. de 1992, pero contiene un vicio metodológico, consistente en que no dá respuesta al punto central de la acusación de los demandantes, cual es, que la norma demandada no contiene las definiciones ni los lineamientos básicos de un sistema y de un método, requeridos para que las autoridades puedan fijar las tarifas de las tasas correspondientes.Como se dijo en la ponencia que no fue aprobada, la simple referencia a los gastos de operación y al costo de los programas de tecnificación de los servicios, a lo sumo constituyen factores que influyen en la determinación del sistema, mas no son el sistema mismo, exigido por el Constituyente.3. La intención del Constituyente al responsabilizar a la autoridad - centralizada, o descentralizada, o descentralizada por colaboración, v. gr Cámaras de Comercio - que presta el servicio o que genera el beneficio, fue la de entronizar el manejo desconcentrado y descentralizado de los servicios públicos, que se evidencia en la concepción político administrativa que contiene el artículo 1o. de la Constitución Nacional, y que se desarrolla en ulteriores textos de la misma Carta.La sentencia regresa al centralismo a ultranza contra el cual precisamente reaccionó el constituyente de 1991.4. Compartimos el juicioso estudio que hace la sentencia sobre la naturaleza jurídica de las Cámaras de Comercio, por ser idéntico al realizado en la ponencia original; igualmente, estamos de acuerdo con el criterio según el cual un servicio público aun prestado por un particular, puede ser sometido al "sistema tributario de tasa"Ahora, con lo que no coincidimos conceptualmente , es con la siguiente afirmación que se hace en la sentencia:" En este evento, la determinación de la tarifa puede revestir un cierto grado de complejidad técnica que no haga aconsejable su inmediata fijación por el Legislador, a lo cual puede igualmente sumarse la inconveniencia política (un particular en la elaboración de la norma tributaria que grava a otro particular) y ética (conflicto de interés en cabeza de quien determina la tarifa y recibe el ingreso correspondiente a la misma) de librar su determinación al particular que presta el servicio. En estas condiciones, cabe admitir que la tarifa sea fijada por el Gobierno, pues si bien no presta directamente el servicio, no es ajeno al mismo como quiera que la Constitución le confía su control y vigilancia (C.P. arts. 189-22 y 365)".Es evidente que por la complejidad técnica del servicio que prestan las Cámaras de Comercio, no era aconsejable, como lo previó el Constituyente, que la tarifa fuese señalada directamente por el legislador; pero resulta contrario a una sana lógica y a los principios de la ciencia de la administración que se fundan en los criterios de la celeridad, eficiencia y eficacia, en la prestación de los servicios públicos, que sea inconveniente políticamente que el organismo que presta el servicio, por ser privado, señale la tarifa de la tasa que deben pagar los usuarios. Por el contrario, resulta políticamente conveniente, como expresamente lo consignó el Constituyente en el inciso del artículo 338, en cita que dicha tarifa fuese definida por la autoridad que presta el servicio, pues es ella la que está en mejores condiciones y posibilidades de conocer el costo del servicio y fijar la tarifa de su recuperación.Además, propiamente no se le entregan a dicha autoridad facultades discrecionales y omnímodas para calcular y fijar la retribución correspondiente, pues su actividad en esta materia se encuentra condicionada al sistema y al método que trace el legislador, lo cual implica, al final de cuentas, que dicha autoridad simplemente ejecuta, al fijar la tasa, unas operaciones de simple cálculo matemático.Observamos, de otra parte, que el argumento de inconveniencia política se utiliza, a falta de razones jurídicas valederas, para desconocer el mandato, claro y preciso de la norma constitucional en referencia, que no contiene ninguna laguna jurídica, que pueda ser llenada por el intérprete, mediante la aplicación de criterios y textos constitucionales que no se adecúan a la problemática implicada en el caso.Finalmente, en cuanto la inconveniencia "ética", de que quien determina la tarifa la recaude, anotámos que el argumento supondría, en primer término, que el Constituyente institucionalizó una situación antiética en la norma constitucional en análisis y, en segundo lugar, que hay que presumir, contrariamente a lo que dispone el artículo 83 de la Constitución Nacional, la mala fé de los particulares que prestan los servicios públicos.Fecha up supra.JORGE ARANGO MEJIAMagistradoANTONIO BARRERA CARBONELL Magistrado ---pies de página---