Salvamento de voto a la Sentencia C-1433 00SALARIO MOVIL-Indeterminación (Salvamento de voto)INFLACION-Control (Salvamento de voto)INFLACION-Congelación de salarios (Salvamento de voto)LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Iniciativa privilegiada del Ejecutivo en proyecto (Salvamento de voto)LEY MARCO DE REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL-Constitucionalización (Salvamento de voto)Referencia: expedientes D-2780 y D2804Demandas acumuladas de inconstitucionalidad contra la Ley 547 de 1999. Demandantes: Rosalba Inés Jaramillo Murillo y Orlando Muñoz NeiraMagistrado ponente: Dr. ANTONIO BARRERA CARBONELLCon el debido respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la referencia, con fundamento en las siguientes consideraciones que en su momento expuse en la sesión correspondiente:1. La decisión de la cual me aparto, parte del supuesto según el cual de la Constitución Política se desprende una regla que impone tanto al Gobierno como al Congreso aumentar anualmente el salario de los servidores públicos en la misma proporción en la cual haya aumentado el índice de inflación, a fin de mantenerlo actualizado y contrarrestar la pérdida de su poder adquisitivo. De esta manera, el Gobierno tiene que incluir la partida correspondiente en el proyecto de ley de presupuesto que presenta anualmente al Congreso, y éste debe aprobarla en los anteriores términos. En sustento de la anterior conclusión, la mayoría consideró que la interpretación de la palabra “movil”, referida al salario, y contenida en el artículo 53 de la Carta, imponía este aumento anual en la proporción indicada, es decir en la misma proporción en que crezca el índice de inflación. Adicionalmente, consideró que la declaratoria de exequibilidad del artículo 4° de la Ley 4a de 1992, norma que ordena al Gobierno modificar anualmente el sistema salarial correspondiente a los servidores públicos, corroboraba la conclusión anterior. A juicio de la suscrita, la referida conclusión no puede extraerse de la Constitución. En efecto, señalar que al Congreso y al Gobierno se impone tal aumento anual, equivale a deducir del texto superior una sub-regla que el constituyente no consagró, y que una interpretación armónica de la Constitución lleva a desechar.2. Para empezar, la movilidad del salario que menciona el artículo 53 superior, es un concepto que no puede ser interpretado únicamente en el sentido aludido, es decir en el de imponer anualmente un aumento salarial equivalente al aumento en el índice de precios. El salario móvil, como una de las garantías fundamentales que componen el derecho al trabajo, es, por su misma formulación normativa, un concepto jurídico indeterminado. Esta indeterminación surge como consecuencia de que la movilidad salarial admite diversas interpretaciones, toda ellas acordes con la Constitución. Para dilucidarlas es necesario relacionar dicho concepto con el principio de equivalencia entre el trabajo realizado y la remuneración recibida en contraprestación, el cual la jurisprudencia ha formulado como “a trabajo igual, salario igual”. Interpretando aquel concepto a la luz de este principio se pueden formular dos corolarios, cuya relevancia depende de las circunstancias frente a las cuales sea aplicable el concepto: El primer corolario es que, en una economía inflacionaria, la pérdida de capacidad adquisitiva del salario no puede afectar de manera irrazonable el derecho a la subsistencia mínima del trabajador. El segundo corolario es que si la calidad y cantidad de trabajo realizado por una persona aumentan, ésta tiene derecho a un aumento de su remuneración, proporcional al incremento del trabajo.Respecto del primero de los corolarios antes enunciados, es necesario hacer varias observaciones: En primer lugar, sin dejar de afirmar su carácter normativo, este concepto, en circunstancias de inflación negativa, o de inflación neutra, no da lugar a un aumento automático de los salarios. Ello se debe a que la movilidad salarial tiene, en este aspecto, un carácter instrumental, es decir, es una función que, dada la circunstancia particular de una economía inflacionaria, permite que el salario del trabajador conserve su capacidad adquisitiva. Es ésta, -la conservación de la capacidad adquisitiva- y no la movilidad en sí misma, la finalidad perseguida por el constituyente. Si ello es así, no se puede afirmar que del concepto jurídico de movilidad salarial se deduce una sub-regla constitucional según la cual los trabajadores, y en particular los de la Administración nacional, tienen derecho a un aumento anual de su salario.Por otra parte, la formulación de dicha sub-regla en ciertas circunstancias puede resultar contraproducente, y terminar impidiendo precisamente el fin perseguido por el constituyente, que es el de la conservación de la capacidad adquisitiva del salario de los trabajadores. Ello es así, por la siguiente razón. Macroeconómicamente, el aumento del salario a un grupo significativo de trabajadores, como lo es el de la Administración central, puede llegar a tener un impacto nocivo sobre la inflación. La inflación es una medición de la variación de los precios en la economía, que toma como muestra los productos que conforman una canasta determinada. Dicho aumento de precios puede ser consecuencia de que determinado agente mande señales equivocadas al mercado, haciendo creer a quienes ofrecen los productos de la canasta, que la demanda sobre los mismos ha aumentado, llevándolos a presumir que la capacidad adquisitiva de las personas ha aumentado, sin que ello sea en realidad así. Cuando quienes ofrecen estos productos creen que la demanda ha aumentado, incrementan sus precios. Sin embargo, este aumento en los precios puede no corresponder a un aumento de la capacidad adquisitiva real de la gente, pues la producción de dicha economía, y por lo tanto la riqueza real de las personas, puede, en realidad, no haber aumentado. Por lo tanto, si se aumentan los salarios de la Administración nacional (que es un agente económico que por definición no tiene una incidencia directa sobre el aumento de la productividad de la economía), sin que ello obviamente implique un aumento en lo que produce dicha economía, se están enviando señales equivocadas al mercado, lo cual tiene el efecto inflacionario antes descrito. Si se aumenta cada año el salario de acuerdo con la inflación proyectada para el año siguiente, de todos modos no habrá una equivalencia perfecta entre el aumento del costo de la vida y el incremento salarial y, en cambio, se está contribuyendo a prolongar el fenómeno inflacionario en el tiempo.De otro lado, cabe anotar que la inflación no sólo afecta a los trabajadores de la Administración central. Afecta a toda la sociedad en su conjunto. En particular, y con mayor gravedad, a las personas de menores ingresos. Por lo tanto, el control de ese fenómeno constituye un interés general del Estado. Por ello, el concepto de movilidad salarial debe verse no sólo desde la óptica inmediatista, que tenga como objetivo remediar de manera ad-hoc las consecuencias de la inflación para un determinado sector de la población. El análisis de constitucionalidad debe ser lo suficientemente amplio como para permitir al Estado corregir y prevenir la inflación de manera permanente y extender a toda la sociedad los beneficios de una economía estable y también las cargas de alcanzar dicha meta. Por lo tanto, dada la complejidad del problema, el análisis de la norma demandada debe hacerse contrastándola con el conjunto de normas que componen el sistema constitucional y no sólo a partir de las normas y reglas que hasta el momento se han referido al concepto de movilidad contenido en el artículo
53. En tal medida, es relevante incluir dentro del análisis al artículo 334 de la Constitución, que establece que “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, (…) para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (…).” Es entonces necesario concluir que el control de la inflación es un fin legítimo y una función que le corresponde ejercer, entre otras, al Estado, a través de la ley. Para evitar la prolongación del fenómeno inflacionario, el Congreso utilizó como herramienta a su alcance, la congelación de los salarios de la Administración nacional, que están entre aquellos gastos sobre los que constitucionalmente tiene injerencia estableciendo la respectiva partida a través de la Ley Anual de Presupuesto. La medida resulta adecuada y responde a un interés general de rango constitucional. Adicionalmente, no es desproporcionada por cuanto la restricción de la capacidad adquisitiva del salario que se impuso a los servidores públicos no implica una afectación del núcleo esencial del derecho a la subsistencia en condiciones dignas.En este mismo sentido, es necesario recordar que el concepto de salario móvil es jurídicamente indeterminado y que dicha indeterminación, que en derecho constitucional es precisamente la razón de ser de la labor de especificación del juez de dicha rama del derecho, también actúa como límite de su competencia, a favor de la discrecionalidad política del legislador. Esta llamada libertad configurativa, es un presupuesto necesario dentro de una democracia pluralista cuyo máximo exponente es precisamente el Congreso.3. Desde otro punto de vista, también es discutible el argumento que sustenta la Sentencia, según el cual Gobierno y el Congreso estaban obligados, el primero a incluir una partida para aumento general de los salarios de los servidores públicos en el mismo índice de crecimiento de la inflación, y el segundo a aprobarla sin reducciones, pues así se los imponía el artículo 4° de la Ley 4ª de 1992, declarado exequible por esta Corporación mediante Sentencia C-710 de 1999. Y es discutible por dos razones: Primero, por cuanto esta interpretación vacía de contenido la iniciativa privilegiada del Ejecutivo en la formulación del proyecto de ley anual de presupuesto, iniciativa privilegiada consagrada en el artículo 351 superior; ya en varias oportunidades anteriores, la Corte había sentado una jurisprudencia clara en el sentido de respetar esta iniciativa privilegiada, indicando que las leyes que decretan gasto público no tienen mayor eficacia que la de constituir títulos jurídicos suficientes, en los términos de los artículos 345 y 346 de la Carta, para la posterior inclusión del gasto en la ley de presupuesto, pero que ellas en sí mismas no constituían ordenes para llevar a cabo tal inclusión, sino autorizaciones para ello. Y en segundo lugar, porque por este camino se conduce a obligar al Congreso en virtud de lo dispuesto por una ley marco, la cual está llamada a señalar pautas al Gobierno mas no a condicionar la actividad legislativa. Así, la consecuencia inmediata de la decisión adoptada por la mayoría, conduce a “constitucionalizar” el artículo 4° de la Ley 4ª de 1992, pues en lo sucesivo el Congreso y el Gobierno no podrán abstenerse de acatarlo anualmente al proponer y aprobar la ley de apropiaciones. El Congreso viene así a quedar atado por una ley que no ostenta la categoría de orgánica, lo cual no resulta acorde con los postulados constitucionales ni con el principio democrático.4. Por lo que tiene que ver con la presunta omisión legislativa por el incumplimiento del supuesto deber de legislar en materia presupuestal incluyendo la referida partida para el aumento anual del salario de los servidores públicos, a mi juicio dicha omisión no se da, por cuanto, como se dijo anteriormente, de la Constitución no se deriva directamente el mencionado deber. Por ello la Corte carecía de competencia para formular indicaciones al Gobierno y al Congreso, sobre la obligación de incluir tal partida.
5. Respecto de la violación del principio de igualdad, cargo que la demanda predicaba en contra del artículo 2° de la Ley 547 de 1999, por haber omitido la partida para el aumento general de los salarios, incluyendo solamente un rubro para el aumento a un solo sector de los servidores públicos, la suscrita estima que dicho concepto de violación no es predicable de la norma en mención, toda vez que ella se limita a asignar una partida general para gastos de funcionamiento, sin indicar la manera como la misma se va a distribuir. Son otras las normas que dispusieron los aumentos para determinados servidores públicos con exclusión de otros, contenidas especialmente en el Decreto 182 de 2000, por lo cual el cargo de violación del principio de igualdad debe predicarse de ellas y no del artículo 2° acusado. En los anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia.Fecha ut supra, CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada (e)