SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER A LA SENTENCIA C-138/25 Referencia: Expediente D-15947 Asunto: demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 (parcial) de la Ley 1955 de 2019, que modificó el parágrafo 5º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, "[p]or medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con recursos públicos". Demandante: Gustavo Valbuena Quiñones. Magistrada ponente: Diana Fajardo Rivera. Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala Plena, presento mi salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia. Consideró que las expresiones demandadas sí desconocen los principios de separación de poderes y de autonomía administrativa y presupuestal. En particular, de las entidades territoriales, las ramas legislativa y judicial, los organismos de control y de las entidades que forman parte de la organización electoral. Al respecto, destacó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses. Además, tienen, entre otros, los derechos a ejercer las competencias que les correspondan y a administrar sus recursos. Así mismo, advirtió que, al tenor del artículo 113 superior, las ramas legislativa y judicial son autónomas e independientes. De acuerdo con la citada norma constitucional, los organismos de control y las entidades que forman parte de la organización electoral también son titulares de esa autonomía e independencia. Por tanto, si bien las entidades territoriales, las ramas legislativa y judicial, los organismos de control y las entidades que forman parte de la organización electoral están sujetas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, la obligación de usar los acuerdos marco de precios que celebre la rama ejecutiva resulta inconstitucional. Esto así, en la medida en que desconoce el principio de separación de poderes y la autonomía administrativa y presupuestal de esas entidades. Dicha autonomía permite que las entidades ejecuten el presupuesto en forma independiente, mediante la celebración de contratos estatales y de la ordenación del gasto. De ahí que deba interpretarse que la Constitución proscribe la posibilidad de que el legislador las obligue a usar los acuerdos marco de precios que celebre la rama ejecutiva. Fecha ut supra, CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada 1 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=84786. 2 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=84574. 3 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=86357. 4 Información contenida en el informe secretarial remitido al Despacho sustanciador el 6 de agosto de 2024: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=86868. 5 Siguiendo lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. 6 Conforme a lo previsto en el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991. 7 Para los fines del artículo 244 de la Constitución. 8 De acuerdo con los dispuesto en el artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991. 9 Las autoridades invitadas fueron las siguientes: la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente); el Consejo Superior de la Judicatura; la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; la Contraloría General de la República; la Auditoría General de la República; la Universidad de Antioquia - Dirección Jurídica; la Universidad Nacional de Colombia - Dirección Jurídica Nacional; la Universidad del Valle - Dirección Jurídica; la Universidad de Nariño - Dirección Jurídica; la Registraduría Nacional del Estado Civil; la Comisión Nacional del Servicio Civil; la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible; el Banco de la República; la Cámara Colombiana de Infraestructura; la Universidad Externado de Colombia - Departamento de Derecho Administrativo; la Universidad Pontificia Javeriana - Departamento de Derecho Público; la experta Patricia Mier Barrios, y al experto Felipe De Vivero Arciniegas. 10 Sin perjuicio de que el demandante no solicitó expresamente aplicar el fenómeno de reviviscencia, la Corte entiende que una de las finalidades de su demanda es esa, por cuanto una de las pretensiones consiste en que se "(...) DECLARE que la norma vigente es la redacción original del parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007". Lo anterior, sin perjuicio de los elementos que se deben tener en cuenta para la procedencia de esta figura. Al respecto, se puede consultar Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 2021, fj. 107. 11 Igualmente, el promotor de la acción destacó que el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 introdujo otro cambio, aunque terminológico, sobre el cual no recaen sus cargos. Se refiere al vocablo "constituirá" del inciso 3º que reemplazó al término "formará". 12 Tomado de la "Guía para entender los Instrumentos de Agregación de Demanda y Acuerdos marco de precios", citada por el demandante. 13 Decreto Ley 272 de 2000, art. 6. 14 Decreto Ley 2085 de 2019, art. 5. 15 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 22-30. 16 Ibidem. 17 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 30-44. 18 Alcance explicado con base en el artículo 267 de la Constitución y el artículo 6 del Decreto 267 de 2000. 19 Alcance explicado con base en el artículo 1 de la Ley 262 de 2000 y en la Sentencia C-178 de 1997 de la Corte Constitucional. 20 Alcance explicado con base en el artículo 283 de la Constitución. 21 Alcance explicado con base en la Sentencia C-499 de 1998 de la Corte Constitucional. 22 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 30-44. 23 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 44-57. 24 Corte Constitucional, Sentencia C-832 de 2002. 25 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 57-70. 26 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 70-79. 27 El promotor citó la Sentencia C-624 de 1998, y señaló que los límites son: perseguir un fin lícito, ser adecuada para alcanzarlo, ser proporcional y respetar el núcleo esencial del derecho. 28 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "D0015947. Demanda ciudadana.pdf", pp. 47-55. 29 Ibidem. 30 Expediente digital D-0015947. Documento digital: "Corrección de la Demanda.pdf", pp. 79-85. 31 La fijación en lista se realizó mediante comunicación publicada por la Secretaría General el 3 de agosto de 2023. El oficio puede ser consultado a continuación: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=88737. 32 Información disponible al público, con el número de radicado del proceso (D-15.947), en el buscador de la Secretaría General de la Corte en la siguiente dirección: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultac/proceso.php?proceso=1&cAcuerdos marco de precioso=rad_codigo&date3=1992-01-01&date4=2024-11-27&todos=%25&palabra=15947. 33 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89554. 34 Abogado Rodrigo Mariño Montoya. 35 Al inicio de la intervención se precisa que, en atención a las funciones del DNP, este documento "subraya la necesidad de proteger y promover medidas que garanticen una gestión pública eficiente y transparente, como lo es el Acuerdos marco de precios regulado en el artículo 41 de la Ley 1955 de 2019". Por lo anterior, concluyó: "[e]l DNP, en su calidad de ente coordinador de las políticas de desarrollo nacional, respalda plenamente las medidas contempladas en la norma, y considera que las mismas están alineadas con los principios constitucionales que rigen la gestión de los recursos públicos en Colombia". 36 El abogado del DNP no hizo referencia a alguna sentencia particular de la Corte Constitucional. 37 https://www3.corteconstitucional.gov.co/b899dc7d-72d8-4305-8b8e-5363d99bc96a. 38 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89554. 39 Ibidem. 40 Ibidem. 41 Ibidem. 42 https://www3.corteconstitucional.gov.co/b899dc7d-72d8-4305-8b8e-5363d99bc96a. 43 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89426. 44 Roque Luis Conrado Imitola. 45 Artículos 228 de la Constitución y 75 de la Ley 270 de 1996. 46 Artículos 5 y 372 de la Ley 5ª de 1992. 47 Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2016. 48 Corte Constitucional, Sentencia C-775 de 2001. 49 El interviniente mencionó el artículo 267 superior, sobre la función fiscalizadora a cargo de la Contraloría General de la República, pero no hizo consideración explícita alguna. 50 Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 2021. 51 Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2019. 52 La Sala Plena precisa que el análisis de este cargo es confuso, con todo, dado que en términos generales solicita la exequibilidad del parágrafo 5 (parcial) demandado, se entiende que afirma que no se lesiona este principio. 53 Corte Constitucional, Sentencia C-263 de 2011. 54 Corte Constitucional, Sentencia C-507 de 2014. 55 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89668. 56 Juan Antonio Barrero Berardinelli. 57 La intervención menciona antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente de esta configuración. 58 Corte Constitucional, Sentencia C-285 de 2016 y Auto 354 de 2022. 59 Corte Constitucional, Sentencia C-401 de 2001. 60 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89670. 61 Jhonatan Daniel Alejandro Sánchez Murcia. 62 Entre otros, los artículos 1, 69, 113, 130, 151, 228, 287.3, 288 y 371, C.P. 63 Corte Constitucional, sentencias C-560 de 1997, C-911 de 2004, C-288 de 2014 y C-285 de 2016. 64 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89582. La Bolsa "es una sociedad anónima cuyo objeto principal es el de organizar y mantener en funcionamiento un mercado público de bienes, productos y commodities sin la presencia física de los mismos, así como de servicios, documentos de tradición o representativos de mercancías, títulos, valores, derechos, derivados y contratos que pueden transarse en los mercados bajo su administración, regido por las disposiciones de la Ley 964 de 2005 y el Decreto 2555 de 2010". 65 Carol Lizeth Báez Pineda. 66 La interviniente precisó que Colombia no es el único país en contar con "estas estrategias de centralización y agregación de necesidades para uniformar los procesos de contratación". 67 El artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015 trae la definición de bien o servicio de características técnicas uniformes y común utilización. 68 Sobre la excesiva centralización, indicó la Bolsa, el Parlamento Europeo precisó: "la agregación y la centralización de las compras deben supervisarse cuidadosamente para evitar una excesiva concentración de poder adquisitivo y la colusión y preservar la transparencia y la competencia, así como las posibilidades de acceso al mercado de las PYME". Directiva 2014/24/UE del Parlamento y del Consejo del 26 de febrero de 2014. 69 Sobre este mecanismo, la Bolsa dio cuenta de su origen en Brujas -Bélgica-; de su funcionamiento, y de sus ventajas comparativas respecto de los acuerdos marco de precios, en el numeral 3.1.2 de su intervención. 70 Al respecto, la Bolsa presenta cifras comparativas entre los acuerdos marco de precios y las bolsas mercantiles. Agregó que: "El Estado, a través de sus diversas entidades públicas a nivel nacional, regional y local, es el principal contratante del país. La adquisición de bienes y servicios por parte de Entidades Estatales representa aproximadamente 13% del PIB, es decir, cerca de 110 billones de pesos16. Lo anterior, hace del Estado, a través de sus diferentes organismos, el mayor comprador de bienes y servicios del mercado y de la compra pública una oportunidad de negocio relevante para actores como las Mipymes". 71 Estos aspectos los determina a partir del estudio de las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. 72 La intervención presenta datos sobre la reducción de su actividad como consecuencia de la vigencia de esta modificación al parágrafo 5, art. 2, Ley 1150 de 2007. 73 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89673. 74 Basilo Sánchez Manrique. 75 Aunque lo solicita respecto de los dos enunciados demandados, de fondo, parece pronunciarse solamente respecto de la regla prevista en el inciso 5 del parágrafo 5. 76 Corte Constitucional, Sentencia C-547 de 1994. 77 Corte Constitucional, Sentencia C-220 de 1997. 78 Corte Constitucional, Sentencia C-346 de 2021. Ley 2276 de 2022, art. 77. 79 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89555. 80 Las personas que participaron en nombre de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, fueron: Jorge Kenneth Burbano Villamarín, como director del Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá; Didier Andrés Ávila Roncancio, como profesor titular del área de derecho privado de la Universidad Libre de Bogotá; y Juan David Aguilar Rodríguez y Juan Camilo Mogollón Pérez, ambos como estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá. 81 Corte Constitucional, Sentencia C-830 de 2001. 82 Respecto a las Ramas Judicial y Legislativa, solicitaron la inexequibilidad de los dos incisos cuestionados (4 y 5). 83 Contraloría General de la República (artículo 267.6 superior y Ley 262 de 2000), Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo (artículo 283 de la Constitución) y Auditoría General de la República. Sentencias C-499 de 1998, C-402 de 2001 y C-1339 de 2000. En cuando a los entes de control pidieron la inexequiblidad de los dos incisos demandados. 84 Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral (art.120, C.P.). Sentencia C-402 de 2001. En relación con las entidades que ejercen la función electoral reclamaron la inexequibilidad de los dos incisos. 85 Entes universitarios autónomos (Sentencia C-346 de 2021), Comisión Nacional del Servicio Civil (artículo 130 de la Carta y Sentencia C-518 de 2016), Corporaciones Autónomas Regionales (Sentencia C-145 de 2021) y Banco de la República (Sentencia C-426 de 2020). En relación con los organismos y entidades constitucionales solicitaron la inconstitucionalidad del inciso 5º reprochado. 86 Corte Constitucional, Sentencia C-010 de 2013. 87 Sin perjuicio de que la Universidad Libre en esta sección indicó que las disposiciones de los parágrafos 4 y 5 del Artículo 41 de la Ley 1955 de 2019 debían considerarse inconstitucionales, se debe aclarar que la demanda solo acusó algunos apartes de los incisos 4 y 5 del parágrafo 5 del artículo antes mencionado. 88 Ibidem. 89 https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=89553. 90 Alberto Boada Ortiz. 91 Corte Constitucional, Sentencia C-529 de 1993. 92 Corte Constitucional, Sentencia C-208 de 2000. 93 En concordancia, el artículo 3 de la Ley 31 de 1992 establece que el Banco de la República ostenta un régimen legal propio; mientras que el inciso 2º del artículo 3 del Decreto 2520 de 1993 prevé que: "[p]or su naturaleza propia y especial, su autonomía administrativa, patrimonial y técnica, y por expreso mandato constitucional que determina la existencia de un régimen legal propio al Banco de la República no le será aplicable el régimen de las entidades descentralizadas, determinado principalmente por los Decretos 1050, 2400, 3074, 3130 y 3135 de 1968, 128 y 130 de 1976 y la Ley 80 de 1993, o por aquellas normas que los modifiquen, adicionen o sustituyan, salvo las excepciones previstas en la Ley 31 de 1992". (Negrilla fuera de texto). 94 Decreto 4170 de 2011, arts. 1 y 8. 95 Resolución Interna n.º 2 de 2010. 96 El interviniente sostuvo que "las contrataciones estratégicas del Banco de la República, realizadas con la aplicación de su Régimen General de Contratación y su Reglamento, se enmarcan bajo la adquisición de bienes y servicios muy especializados que no admitirían la aplicación de esos Acuerdos marco de precios. Este es el caso, por ejemplo, de la contratación de los insumos necesarios para la producción de las especies monetarias o las facilidades tecnológicas para el Sistema de Cuentas de Depósito-CUD, el Depósito Central de Valores-DCV y el ecosistema de los Sistemas de Pagos de Bajo Valor Inmediatos- SPBVI". 97 El concepto de la procuradora general de la nación fue presentado por el viceprocurador general de la nación con funciones de procurador general de la nación, el doctor Silvano Gómez Strauch. Este fue radicado el 15 de octubre de 2024: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=91692. 98 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 2023. 99 Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2009. 100 Corte Constitucional, Sentencia C-154 de 2023. 101 De acuerdo con la Directiva 020 del 11 de noviembre de 2022 de la Procuraduría General de la Nación. 102 Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2020. 103 Ibidem. 105 Al respecto ver, por ejemplo, la Sentencia C-348 de 2017. 106 En todo caso, la Sala recuerda que la evaluación de la aptitud de los cargos corresponde a esta Corporación, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad. Esta valoración no se encuentra determinada, en su análisis, por las observaciones formuladas por los intervinientes, aunque estos puedan ofrecer elementos útiles para el estudio. De esta manera, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia, la admisión de una demanda no impide que, al momento de decidir, la Corte reexamine la suficiencia sustantiva de los cargos. En precedentes como las sentencias C-120 de 2023, C-128 de 2023 y C-035 de 2023, la Corte ha reiterado que el juicio de aptitud es un componente relevante del control abstracto. En el primero de esos casos se decidió inhibirse tras constatar que el cargo carecía de certeza y especificidad; mientras que en los dos últimos, pese a advertir deficiencias argumentativas, se consideró que existían elementos mínimos para emitir un pronunciamiento de fondo. Estos antecedentes muestran que la Corte aplica con rigor el análisis de aptitud en cada caso y puede, cuando lo considere necesario, concluir que una demanda es inepta, total o parcialmente, aun después de haber sido admitida. 107 En la Sentencia C-138 de 2019, la Corte aclaró que, aunque en principio es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad, este primer análisis no impide que la Sala Plena examine con mayor detenimiento y profundidad los cargos propuestos al momento de emitir el fallo. Este enfoque asegura que el juicio de constitucionalidad se fundamente en un análisis riguroso de los cargos, considerando no solo su admisibilidad inicial, sino también su consistencia argumentativa y relevancia constitucional. Asimismo, en la Sentencia C-414 de 2022, la Corte reiteró que la admisión de la demanda no excluye la posibilidad de reevaluar su aptitud en la etapa decisoria. La Sala Plena, al momento de resolver el caso, puede reconsiderar la aptitud de los cargos si encuentra que carecen de los requisitos necesarios para un pronunciamiento de fondo, tales como certeza, especificidad, pertinencia o suficiencia. Esto refuerza la idea de que el examen formal no se limita a la admisibilidad de la demanda, sino que involucra un análisis continuo que garantiza un examen exhaustivo de los argumentos planteados. 108 Ver, entre otras, las sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-041 de 2002, C-405 de 2009, C-128 de 2011, C-673 de 2015, C-658 de 2016, C-148 de 2018 y C-538 de 2019. 109 Concretando los mandatos previstos en los artículos 1, 2 y 3 de la Constitución. Ahora bien, el artículo 40.6 expresamente prevé como derecho político la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución. 110 Artículos 114 y 150 de la Constitución. 111 Ver, entre otras, las sentencias C-980 de 2005 y C-501 de 2014. 112 Consultar, entre otras, las sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002 y C-170 de 2004. 113 En la sentencia C-1052 de 2001 al sistematizar los lineamientos fijados por la jurisprudencia, la Corte definió las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que el citado fallo sea objeto de reiteración por la Corte en innumerables pronunciamientos. 114 Ver, entre otras, la Sentencia C-353 de 1998. 115 Consultar, entre otras, la Sentencia C-357 de 1997. 116 En la Sentencia C-894 de 2009 se afirmó que: "la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que para ese momento, ´además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al auto admisorio´". En el mismo sentido, ver las sentencias C-116 de 2021 y C-188 de 2020. 117 Reiterada en la Sentencia C-009 de 2023, pie de página 36, entre otras. 118 Auto del 29 de julio de 2024, fj. 24. 119 En la Sentencia C-263 de 2011, la Corte Constitucional analizó una demanda contra disposiciones de la Ley General de Turismo que establecían la obligación de inscribirse en el Registro Nacional de Turismo (RNT) como requisito previo y obligatorio para el funcionamiento de establecimientos turísticos. El demandante argumentó que dicha obligación vulneraba el principio de libertad económica y de empresa consagrado en el artículo 333 de la Constitución. Al resolver el asunto, la Corte declaró exequibles las disposiciones demandadas y reiteró que, en el marco del modelo de economía social de mercado adoptado por la Constitución de 1991, el legislador tiene la facultad de intervenir en la actividad económica con el propósito de garantizar el interés general, siempre que dichas medidas cumplan con ciertos requisitos. En este sentido, explicó que las intervenciones legislativas deben ser razonables, idóneas y proporcionales. La razonabilidad exige que la medida persiga una finalidad constitucionalmente legítima, como la protección de derechos colectivos o el adecuado funcionamiento del mercado. La idoneidad implica que el mecanismo elegido sea apto para alcanzar el objetivo propuesto, como lo era en este caso el RNT, que buscaba garantizar la transparencia y calidad en el sector turístico. Finalmente, la proporcionalidad requiere que el sacrificio impuesto a las libertades económicas sea razonable y no anule su núcleo esencial, evitando cargas desmedidas para los operadores turísticos. Así, la Corte concluyó que la intervención estatal en este caso respondía a una finalidad legítima -la protección de los usuarios de servicios turísticos y la organización eficiente del sector- y se ajustaba a los principios constitucionales de proporcionalidad, razonabilidad e idoneidad, al equilibrar el interés privado de los empresarios con el interés general de los consumidores y el adecuado desarrollo del sector turístico. 120 En la Sentencia C-300 de 2012, por ejemplo, esta Corporación estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 28 de la Ley 1150 de 2007, que permitía la prórroga o adición de contratos de concesión de obra pública hasta por el 60% del plazo inicialmente pactado, sin considerar el monto de la inversión. El demandante sostenía que dicha disposición vulneraba los principios de igualdad, libre competencia y selección objetiva, al facilitar la adjudicación directa de nuevas obras sin la realización de un proceso de selección pública. La Corte declaró la exequibilidad condicionada de la norma y resaltó que el principio de libre concurrencia en la contratación estatal busca garantizar que todos los interesados que cumplan con los requisitos establecidos puedan participar en igualdad de condiciones. Sin embargo, explicó que esta garantía no impide la existencia de mecanismos que estructuren la participación de los oferentes, siempre que dichos mecanismos estén dirigidos a promover la eficiencia, la transparencia y la competencia efectiva en los procesos de selección. En este sentido, sostuvo que la prórroga o adición de contratos puede ser legítima si está debidamente justificada en necesidades excepcionales, como el mantenimiento del equilibrio económico o la continuidad de la obra, y siempre que las nuevas obras estén directamente relacionadas con el objeto contractual inicial. De esta manera, concluyó que la libre concurrencia no implica la prohibición absoluta de mecanismos que racionalicen la participación, sino que debe entenderse en armonía con principios como el de planeación, economía y eficacia, los cuales buscan evitar prácticas oportunistas y asegurar el cumplimiento eficiente de los fines del Estado en el marco de la contratación pública. 121 Corte Constitucional, Sentencia C-246 de 2024. 122 Corte Constitucional, Sentencia C-251 de 2002. Reiterada en la Sentencia C-246 de 2004. 123 Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 2010. Reiterada en la Sentencia C-288 de 2012. 124 Cfr. REINHOLD ZIPPELIUS, Teoría general del Estado, México, Editorial Porrúa - Universidad Nacional Autónoma de México, 1989. P.
293. Citado en Corte Constitucional, Sentencia C-288 de 2012. 125 Corte Constitucional, Sentencia C-373 de 2016. 126 Corte Constitucional, Sentencia C-332 de 2017. 127 En la Sentencia C-365 de 2001, la Corte Constitucional estudió una demanda contra los artículos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996, que reconocían la autonomía presupuestal de las contralorías y personerías municipales. El actor argumentaba que estas disposiciones vulneraban la competencia de los alcaldes para ordenar los gastos municipales y afectaban los principios de eficiencia y economía de la función administrativa. La Corte concluyó que estos órganos de control no forman parte de la administración local, sino que son entidades independientes cuya función de vigilancia fiscal exige autonomía administrativa y presupuestal, conforme al artículo 272 de la Constitución. En este sentido, precisó que su capacidad de gestionar recursos debe preservarse frente a interferencias que comprometan su independencia funcional, sin que ello signifique que su ordenación del gasto pueda desconocer los principios generales del sistema presupuestal. Sobre este punto, señaló que "es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el alcalde para la administración local, lo cual constituye, incuestionablemente, una expresión de la autonomía presupuestal que les reconoce la Carta Política para la consecución de los altos propósitos que les ha trazado el Estatuto Superior." Así, la Corte enfatizó que la autonomía presupuestal garantiza la independencia de estos órganos en el ejercicio de sus funciones de control, pero debe ejercerse dentro de los límites constitucionales y legales que rigen la programación, ejecución y control del presupuesto público. Con base en estos criterios, declaró la exequibilidad de las normas demandadas, al considerar que consolidan el equilibrio entre la autonomía presupuestal y la sujeción a las reglas del sistema presupuestal, protegiendo la independencia funcional de los órganos de control sin desconocer la organización y disciplina fiscal del Estado. 128 En la Sentencia C-376 de 2022, la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 39 de la Ley 2200 de 2022, el cual facultaba a las asambleas departamentales para ejercer control político sobre los contralores departamentales. El actor argumentaba que esta disposición desconocía la autonomía e independencia de estos órganos de control, al someterlos a un mecanismo de vigilancia propio de la administración departamental. La Sala reafirmó que las contralorías departamentales son organismos de control autónomos e independientes, que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público y que su existencia responde al sistema de pesos y contrapesos diseñado en la Constitución. No obstante, precisó que esta autonomía no significa ausencia total de control ni inmunidad frente a mecanismos de supervisión adecuados. En ese sentido, indicó que la regulación legislativa sobre estos órganos es constitucionalmente válida en la medida en que no altere su núcleo esencial de autogobierno ni imponga subordinación jerárquica a las entidades autónomas. Al respecto, señaló que "las contralorías departamentales son órganos de control que ostentan autonomía e independencia. La autonomía se refiere a la capacidad de ejercer su función de control fiscal a través de una administración y presupuesto propios (...). Por su parte, la independencia conlleva la ausencia de injerencias externas en el desarrollo de los cometidos constitucionales asignados a esos organismos de control". De esta manera, la Corte concluyó que, aunque el legislador puede establecer mecanismos de supervisión, estos no pueden traducirse en una forma de control análoga a la ejercida sobre entidades de la administración pública. Así, declaró inexequible la expresión que sometía a los contralores departamentales a citaciones obligatorias por parte de las asambleas, al considerar que esto comprometía su independencia funcional y vulneraba el principio de separación de poderes. 129 Por su pertinencia para la resolución del asunto de la referencia, esta sentencia será retomada, con más detalle, al abordar el análisis de fondo. 130 En la Sentencia C-189 de 2019, la Sala Plena analizó la constitucionalidad del artículo 10 de la Ley 617 de 2000, que establecía un límite a los gastos de funcionamiento de los concejos municipales en función de los ingresos corrientes de libre destinación. La demanda alegaba que esta disposición vulneraba la autonomía presupuestal de las entidades territoriales, al imponer un tope fijo sin tener en cuenta la inflación y la evolución de las necesidades financieras de los municipios. La Corte reiteró que la autonomía presupuestal de las entidades territoriales es un elemento fundamental para el ejercicio de su autogobierno y la gestión de sus intereses, pero aclaró que esta no es absoluta, sino que debe armonizarse con el principio de Estado unitario y las competencias del legislador para regular el manejo de los recursos públicos. En este sentido, indicó que el Congreso puede establecer mecanismos de regulación presupuestal para garantizar la sostenibilidad fiscal y la eficiencia en la asignación de recursos, siempre que no imponga restricciones arbitrarias que afecten la capacidad de las entidades para gestionar sus propios fondos. Al respecto, sostuvo que "las entidades territoriales tienen derecho a administrar sus recursos, establecer tributos y participar en las rentas nacionales, pero esta facultad se ejerce dentro de los límites que fije la Constitución y la ley, en función de la sostenibilidad financiera y el equilibrio fiscal". Con base en estos criterios, la Corte determinó que el establecimiento de topes a los gastos de funcionamiento no vulnera per se la autonomía territorial, siempre que estos respondan a criterios razonables y proporcionados. No obstante, advirtió que la fijación de montos rígidos sin mecanismos de actualización puede generar efectos desproporcionados con el paso del tiempo, afectando la capacidad operativa de los concejos municipales. Por ello, concluyó que la regulación presupuestal es legítima siempre que no limite, de manera irrazonable, la autonomía de las entidades territoriales y no imponga condicionamientos que restrinjan su funcionamiento esencial. 131 Véase. Asamblea General de Naciones Unidas, Resolución 49/54 de 1994. 132 La Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil aborda la figura de acuerdos marco en la Ley Modelo CNUDMI sobre la Contratación Pública. En dicho documento, se reitera la postura inicial de la Asamblea Nacional de Naciones Unidas de acudir a mecanismos como estos para avanzar en el perfeccionamiento del sistema de contratación estatal. 133 Germán Lozano Villegas, "Los acuerdos marco de precios en los sistemas de compras públicas: ¿qué, para qué, cuándo y cómo?", en Los acuerdos marco de precios en Colombia: enfoques y desafíos, editado por Germán Lozano Villegas (Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2024), pp. 13-38. 134 Véase, p. ej., Diana Alejandra Correa Agatón, "La estandarización internacional de los acuerdos marco de precios y las vicisitudes de su implementación en Colombia", en Los acuerdos marco de precios en Colombia: enfoques y desafíos, editado por Germán Lozano Villegas (Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2024), pp. 95-157. 135 Gaceta n.º 33 de 2019 - Cámara de Representantes. 136 Departamento Nacional de Planeación, Plan Nacional de Desarrollo: pacto por Colombia, pacto por la equidad, Tomo II. (Bogotá, 2019). 137 Gaceta n.º 135 del 20 de marzo de 2019, pp. 13 y ss. 138 Por ejemplo, la Gaceta n.º 135 del 20 de marzo de 2019 consignó lo siguiente: "El H.R. Wadith Alberto Manzur Imbett (Partido Conservador) advierte que la propuesta no funcionará bien. Para justificar su opinión propone el ejemplo del uso del acuerdo marco de precios para el PAE de Córdoba, en este caso los proveedores nacionales que se seleccionaron en los Acuerdos Marco de precios no tienen capacidad regional y su ineficiencia impide la satisfacción de las necesidades de las entidades territoriales". "El Subdirector Dorado (DNP) ... [r]econoce que es un reto para Colombia Compra Eficiente poder captar a los proveedores que tienen capacidad en el nivel territorial, pero reitera que la idea es contribuir a que los territorios adopten economías de escala". 139 "La H.S. María del Rosario Guerra de la Espriella (Centro Democrático) manifiesta que el artículo es bueno, pero que su impacto en los territorios tiene que ser moderado por la vía de la reglamentación. Sugiere entonces ajustar el artículo para que contenga un mandato en este sentido". Gaceta n.º 135 del 20 de marzo de 2019, pp. 13 y ss. 140 También se refiere a la licitación pública, al concurso de méritos y a la contratación directa. 141 El parágrafo 5º fue adicionado, en tres incisos, por el artículo 5º del Decreto Legislativo 537 de 2020, expedido durante el estado de emergencia declarado con ocasión de la pandemia de la Covid-19. El control constitucional se adelantó a través de la Sentencia C-181 de 2020. 142 Tomo II - https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/portalDNP/PND-2023/PND_2018-2022/pdf/tomo-2-pnd.pdf, pp. 1203 y ss. Ver también la Gaceta n.º 33 de 2019 - Cámara de Representantes. 143 Ibidem, pp. 1262 y ss. 144 Gaceta n.º 33 de 2019. 145 Gaceta n.º 135 del 20 de marzo de 2019. 146 Ibidem, pp. 13 y ss. 147 Con una preocupación similar se pronunciaron los congresistas (i) Carlos Manuel Meisel Vergara, quien hizo énfasis en que los proveedores locales pagan impuestos locales, mientras que los proveedores nacionales no lo hacen, afectando a las entidades territoriales; (ii) David Ricardo Rasero Mayorca, que propuso obligar a las grandes empresas a contratar personas y proveedores locales, entre otros. 148 Gaceta n.º 272 el 26 de abril de 2019. 149 En esta instancia se identificaba con el artículo
42. Aunado a ello, el Anexo A da cuenta de que, en el curso de las discusiones previas a esta ponencia, algunos congresistas presentaron proposiciones que no fueron acogidas. Por ejemplo, el H.R. José Eliécer Salazar López propuso retornar a una redacción más cercana al inciso 5º original (ibidem, p. 218), mientras que el H.S. Fernando Nicolás Araújo Rumié propuso mantener el parágrafo 5º tal como estaba antes, agregando un parágrafo que remitía a un tipo penal. Ibidem, p. 261. 150 Nancy Stella Patiño León, "Los acuerdos marco de precios y compras públicas del Estado colombiano", en Los acuerdos marco de precios en Colombia: enfoques y desafíos, editado por Germán Lozano Villegas (Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2024), pp. 163-225. 151 Jorge Enrique Santos Rodríguez, "Acuerdos marco de precios como mecanismo centralizado de selección de contratistas", en Juan Carlos Expósito Vélez y Sebastián Barreto Cifuentes (editores), I Congreso internacional de Contratación Estatal: Dimensión general del contrato estatal en Colombia y su impacto en la internacionalización de la compra pública (Bogotá: Universidad Externado de Colombia. 2023), pp. 409-433. 152 Decreto 4170 de 2011. 153 Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004. 154 En la Sentencia C-285 de 2016, la Corte Constitucional estudió una demanda promovida contra varios artículos del Acto Legislativo 02 de 2015, relacionado con la reforma de equilibrio de poderes y el reajuste institucional, específicamente en lo concerniente a la creación del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial. El análisis se centró en determinar si esta reforma vulneraba el principio de separación de poderes y la autonomía judicial, al suprimir la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y reemplazarla por nuevas estructuras. Al respecto, la Corte sostuvo que la separación de poderes es un principio transversal de la Constitución, cuyo objetivo es evitar la concentración del poder y garantizar la autonomía de cada órgano en el ejercicio de sus funciones. No obstante, precisó que esta separación no implica una compartimentación absoluta entre las distintas ramas del poder público, ya que el modelo constitucional contempla mecanismos de colaboración y articulación entre ellas. En esa línea, indicó que la existencia de instancias administrativas que regulen aspectos comunes a varias ramas del poder no configura, por sí misma, una injerencia indebida del Ejecutivo, siempre que tales mecanismos no desnaturalicen las funciones esenciales de cada órgano y respeten su independencia funcional y decisional. Esta distinción permitió a la Corte declarar la inexequibilidad parcial de las normas que, en su criterio, suprimían de manera desproporcionada el principio de autogobierno judicial. No obstante, reconoció que es posible establecer mecanismos de coordinación y regulación administrativa compartida entre las ramas del poder, siempre que estos no afecten su autonomía constitucional ni alteren la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el sistema democrático. 155 En dicha providencia, la Corte analizó una demanda de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones del Acto Legislativo 02 de 2015, relacionadas con la creación de la Comisión de Aforados y el nuevo esquema de administración de la rama Judicial. El demandante argumentó que dichas normas sustituían el principio de separación de poderes, al introducir mecanismos que, en su criterio, permitían una interferencia indebida del poder legislativo en funciones propias de la administración judicial. La Corte, al examinar el asunto, reiteró que el principio de separación de poderes, consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política, no implica una división rígida o infranqueable entre las ramas del poder público, sino que debe entenderse en el marco de un esquema de colaboración armónica dirigido a garantizar la eficacia y el cumplimiento de los fines del Estado social de derecho. En ese sentido, la Corte enfatizó que la regulación de aspectos administrativos comunes no constituye, por sí misma, una intromisión indebida, siempre que no se desnaturalicen las funciones esenciales que la Constitución ha asignado a cada órgano estatal. Así, esta Corporación reconoció que la existencia de mecanismos de articulación entre las ramas del poder público es legítima cuando estos no afectan la independencia funcional y decisional de cada órgano. Por lo tanto, el solo hecho de que una norma establezca procedimientos administrativos aplicables a varias ramas del poder público no es suficiente para sostener que existe una violación al principio de separación de poderes. Por el contrario, lo relevante es determinar si esos mecanismos inciden indebidamente en el ejercicio de las funciones que les han sido atribuidas de manera exclusiva por el constituyente. 156 Al respecto ver las sentencias C-272 de 1996, C-365 de 2001, C-127 de 2002 y C-655 de 2003, entre otras. 157 En dicha providencia, la Corte Constitucional analizó una demanda contra el inciso final del artículo 63 de la Ley 99 de 1993, que otorgaba al Ministerio de Medio Ambiente la facultad de resolver las apelaciones sobre las decisiones de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) en materia de licencias ambientales. Las demandantes sostenían que esta disposición desconocía la autonomía de las CAR, al establecer una jerarquía indebida con el Ministerio. Al resolver el caso, la Corte reconoció la importancia del principio de descentralización en el manejo ambiental, pero enfatizó que dicha descentralización no puede convertirse en una excusa para fragmentar la gestión estatal ni para desarticular las políticas ambientales nacionales. Señaló que el carácter unitario del Estado impone la necesidad de mecanismos de coordinación y concurrencia entre los distintos niveles de gobierno, especialmente en asuntos de interés nacional, como la protección del medio ambiente. Así, la Corte declaró inexequible el inciso demandado, pero dejó claro que la descentralización no puede justificar regulaciones autónomas que desconozcan los estándares mínimos establecidos a nivel nacional, pues esto pondría en riesgo la eficacia del sistema de protección ambiental. Por lo tanto, la autonomía territorial debe ejercerse en armonía con las directrices nacionales, garantizando una gestión eficiente y coherente de los recursos naturales, en beneficio del interés colectivo y la sostenibilidad ambiental. 158 Fundamentos jurídicos 233 a 235 de la Sentencia C-138 de 2025. 159 Sentencias C-830 de 2001, C-832 de 2002, C-288 de 2012, C-285 de 2016, C-699 de 2016, C-376 de 2022. 160 Artículo 287 de la Constitución Política. 161 El objeto del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 (del cual hace parte la disposición acusada) es exclusivamente aplicable a las entidades sujetas al EGCAP, ya que tiene por objeto regular "las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa" a que se sujetan las entidades estatales de que tratan los artículos 1 y 2 de la Ley 80 de 1993, que delimitan el ámbito subjetivo de aplicación de estas disposiciones. Además, en lo que respecta a la obligación específica que regula la disposición acusada, su penúltimo inciso reitera esta sujeción en los siguientes términos: "El reglamento establecerá las condiciones bajo las cuales el uso de acuerdos marco de precios, se hará obligatorio para todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------