SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADOALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-135 16REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Competencia (Salvamento parcial de voto)REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Fundamento constitucional (Salvamento parcial de voto) REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO-Reserva de ley (Salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance (Salvamento parcial de voto) REGIMEN DISCIPLINARIO Y SANCIONATORIO DE MIEMBROS DE JUNTA DIRECTIVA DE LAS CAMARAS DE COMERCIO FRENTE AL PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO-Procedía la declaración de exequibilidad (Salvamento parcial de voto)Expediente D-10951. Demanda de inconstitucionalidad con el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones.” Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, a continuación presento brevemente las razones por las cuales he salvado parcialmente el voto respecto de la sentencia C-135 de 2016 que dispuso declarar inexequible el artículo 32 de la Ley 1727 de 2014 “Por medio de la cual se reforma el Código de Comercio, se fijan normas para el fortalecimiento de la gobernabilidad y el funcionamiento de las Cámaras de Comercio y se dictan otras disposiciones.”1. El artículo declarado inconstitucional tenía el siguiente texto: “Artículo
32. Régimen disciplinario y sancionatorio. Los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional y deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución. Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional e impondrán las sanciones a que hubiere lugar.”2. Comparto parcialmente la decisión en cuanto declaró inexequibles las expresiones que conferían, al Gobierno Nacional, la competencia para establecer el régimen sancionatorio, sustantivo y procesal, aplicable a los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio. Desde una perspectiva constitucional (arts. 29, 124 y 150.23) el establecimiento de los regímenes sancionatorios le corresponde –en virtud del principio de legalidad- al legislador. No obstante que en el derecho administrativo sancionador dicho principio no se exige con la misma intensidad que en materia penal, es claro que un régimen que defina las faltas y las sanciones aplicables a los servidores públicos o a los particulares que cumplen funciones públicas debe encontrarse, al menos en sus aspectos más generales, en normas con fuerza de ley. En este caso la disposición acusada dejaba en manos del Gobierno, en ejercicio de facultades reglamentarias, (i) la fijación de las conductas objeto de sanción, (ii) la definición de los eventos en que se aplican las sanciones allí previstas y (iii) la configuración de los procedimientos que deben desarrollarse. La inconstitucionalidad encuentra entonces fundamento en los artículos 29, 124 y 150.23 de la Constitución.2. A pesar de mi acuerdo con la conclusión anterior, considero que el establecimiento de un régimen disciplinario y sancionatorio especial para los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, encuentra fundamento constitucional directo en el artículo 123, en cuyo inciso final se establece que la ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. En efecto, los integrantes de tales juntas pueden cumplir, en cuanto su actuación se refiera por ejemplo a la administración de recursos públicos relativos al registro mercantil, la clase de funciones a las que se refiere la citada disposición constitucional. Tal razón, unida al principio de conservación del derecho -ampliamente reconocido por esta Corporación- que impone al juez constitucional preferir aquellas interpretaciones que preserven la obra del legislador en lugar de aquellas que la anulen, era procedente declarar exequibles las expresiones “Los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario y sancionatorio (…) y deberá contener el catálogo de conductas constitutivas de faltas graves, leves, levísimas y sanciones a las que haya lugar, consistentes en amonestaciones verbales o escritas, suspensión y destitución” y “Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias (…) e impondrán las sanciones a que hubiere lugar.”
3. Una decisión en esa dirección, además de reconocer la competencia del Congreso para definir el régimen sancionatorio aplicable a los particulares que cumplan funciones públicas, armonizaba plenamente con otras disposiciones del ordenamiento jurídico. En efecto, era posible interpretar que el artículo juzgado establecía que los miembros de las juntas directivas de las Cámaras de Comercio, en cuanto cumplieran funciones públicas, eran destinatarios del régimen disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002. Vista de esa forma la disposición, podía concluirse que el Congreso reiteraba la aplicación de dicho régimen a las referidas personas determinando que, sin perjuicio del poder preferente del Procurador General de la Nación establecido en el artículo 277 de la Constitución, la función disciplinaria la podrían ejercer las mismas Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio.Tal interpretación suponía, adicionalmente, que el artículo cuestionado exceptuaba de la regla que fija la competencia exclusiva de la Procuraduría cuando el sujeto disciplinado es un particular (art. 75, inciso segundo de la Ley 734 de 2002), el juzgamiento disciplinario de los integrantes de la junta directiva de la Cámara de Comercio.
4. En síntesis y de acuerdo con lo expuesto, la razón de la decisión, a mi juicio concordante con la Carta y respetuosa del principio de conservación del derecho, hubiera podido ser la siguiente: a) No es constitucionalmente admisible la delegación en el Gobierno Nacional de facultades para establecer las faltas y fijar el procedimiento sancionatorio de los miembros de la junta directiva de las Cámaras de Comercio. En consecuencia, se oponen a la Carta (arts. 29, 124 y 150.23) las expresiones “establecido por el Gobierno Nacional” y “bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional.”b) El artículo acusado es en lo demás, al menos prima facie, plenamente compatible con la Carta, en la medida en que confiere a las Cámaras de Comercio y a la Superintendencia de Industria y Comercio -sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación previsto en el artículo 277 de la Constitución- la competencia para ejercer la función disciplinaria respecto de los miembros de junta directiva en cuanto cumplan funciones públicas.c) El Congreso, en ejercicio de su libertad de configuración, exceptuó de la regla que fija la competencia exclusiva de la Procuraduría respecto de particulares que cumplen funciones públicas (art. 75 de la ley 734 de 2002), los casos en los que se investiga y juzga disciplinariamente a los miembros de junta directiva de las Cámaras de Comercio, por las actuaciones seguidas en ejercicio de tal tipo de funciones.Dejo así expuestas las razones de mi desacuerdo parcial con la sentencia C-135 de 2016. ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistrado ---pies de página--- Dr. Diego Fernando Fonnegra Vélez. Dra. Jazmín Rocío Soacha Pedraza. Dr. Julián Domínguez Rivera. Dr. Gustavo Andrés Piedrahita Forero. Dr. Jorge Villegas Betancour. Dr. Juan Bautista Parada Caicedo. Dr. Gabriel de Vega Pinzón. Este Grupo es liderado por la Dra. Vanessa Suelt Cock, y los miembros que suscriben la intervención son Gabriela Patricia Parra Roa y Luisa Moreno Franco. Por instrucciones del Decano de la Facultad, Dr. Juan Carlos Forero Ramírez, fueron delegados para rendir el concepto, el profesor Edgar Iván León Robayo y la investigadora Diana María Sánchez Uribe. Dr. Omar Mejía Patiño. Fue creado originalmente por el artículo 22 de la Ley 80 de 1993, pero fue modificado por el artículo 6 de la ley 1150 de 2007. Artículos 42 a 45 y 144 del Decreto 2150 de 1995. Sentencia C-909 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-166 de 1995 (MP Hernando Herrera Vergara). (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). (MP José Gregorio Hernández Galindo). Esta diferenciación no ha sido ajena a la jurisprudencia constitucional. Por ejemplo, la sentencia C-909 de 2007 (MP Clara Inés Vargas Hernández), al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 del Código de Comercio que establece las funciones de las Cámaras de Comercio y puntualmente el numeral 12 que fija competencia al Gobierno Nacional para atribuirle funciones, declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “y el Gobierno Nacional”, en el entendido de que tales atribuciones se circunscriben al desarrollo de actividades propias de la naturaleza jurídica y objeto de las Cámaras. La consideración central de esa sentencia diferenció entre las funciones públicas asignadas por el legislador como llevar el registro mercantil, y aquellas privadas de naturaleza gremial y corporativa. La sentencia C-084 de 2013 (MP María Victoria Calle Correa) declaró exequible la expresión “[c]uando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de la Junta Directiva”, contenida en el inciso cuarto del artículo 44 de la Ley 1474 de 2011, bajo el entendido que la falta le fuere imputable por el incumplimiento de los deberes funcionales. En el mismo sentido se puede consultar la sentencia C-1076 de 2002 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-338 de 2011 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Al respecto también se puede consultar la sentencia C-181 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia C-1193 de 2008 (MP Jaime Araújo Rentería) hizo una descripción básica de los sujetos a quienes le es aplicable el Código Único Disciplinario. Allí incluyó a los particulares que cumplen funciones públicas, y fundamentó que pueden ser objeto de responsabilidad disciplinaria en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de loa Constitución Política. Gaceta del Congreso No. 747 del 18 de septiembre de 2013, pág. 39 y ss. Art. 16: Siempre que se dicte sentencia condenatoria por delitos contra la propiedad, la fe pública, la economía nacional, la industria y el comercio, o por contrabando, competencia desleal, usurpación de derechos sobre la propiedad industrial y giro de cheques sin provisión de fondos o contra cuentas canceladas, se impondrá como pena accesoria la prohibición para ejercer el comercio de dos a diez años. GC No. 747 de 2013. Sentencias C-827 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis) y C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett). Sentencias C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero) y C-595 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio). En la sentencia C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero), la Corte señaló que “entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal”. Sentencias C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) y C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Sentencias C-597 de 1996 (MP Alejandro Martínez Caballero). Sentencia C-1161 de 2000 (MP Alejandro Martínez Caballero). Esta doble garantía formal y material ha sido reiterada de forma sistemática por esta Corte en las sentencias C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño), C-031 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), C-401 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo) y C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos). Sentencia C-031 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Sentencias C-921 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería). Sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos). Sentencia C-810 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo), reiterada en la sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos). Sentencia C-827 de 2001 (MP Álvaro Tafur Galvis). Sentencias C-343 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) y C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño). Sentencia C-400 de 2013 (MP Nilson Pinilla Pinilla). Sentencia C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño). Sentencia C-564 de 2000 (MP Alfredo Beltrán Sierra). Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández), reiterada en la sentencia C-1011 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño). Sentencia C-343 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Sentencias C-530 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett) y C-401 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo). Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Ibíd. Son aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Es una descripción incompleta de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementados por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sentencia C-406 de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández). (MP Alejandro Martínez Caballero). Gaceta del Congreso No. 747 de 2013. “Artículo
33. Régimen Disciplinario y Sancionatorio. Los miembros de Junta Directiva de las Cámaras de Comercio estarán sometidos al régimen disciplinario y sancionatorio establecido por el Gobierno Nacional. Las Cámaras de Comercio y la Superintendencia de Industria y Comercio ejercerán las facultades disciplinarias y sancionatorias bajo los procedimientos establecidos por el Gobierno Nacional e impondrán las sanciones a que hubiere lugar”. Gaceta del Congreso No. 009 de 2014. Gaceta del Congreso No. 202 de 2014. Gacetas del Congreso No. 307 de 2014 y No. 302 de 2014. En lo pertinente el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 dispone: “El presente régimen se aplica a los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales; también a quienes ejerzan funciones públicas, de manera permanente o transitoria, en lo que tienen que ver con estas, y a quienes administren recursos públicos u oficiales. (…) Se entiende que ejerce función pública aquel particular que, por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales, así como el que ejerce la facultad sancionadora del Estado; lo que se acreditará, entre otras manifestaciones, cada vez que ordene o señale conductas, expida actos unilaterales o ejerza poderes coercitivos. (…) Administran recursos públicos aquellos particulares que recaudan, custodian, liquidan o disponen el uso de rentas parafiscales, de rentas que hacen parte del presupuesto de las entidades públicas o que estas últimas han destinado para su utilización con fines específicos. (…)”