SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-133/22 Referencia: Expediente PE-050. Revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley número 234 de 2020-Senado, 409 de 2020- Cámara, "Por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones". Magistrado Sustanciador: ALEJANDRO LINARES CANTILLO. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las razones que me conducen a salvar mi voto a la decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 21 de abril de 2022, que por votación mayoritaria profirió la Sentencia C-133 de 2022 de la misma fecha.
1. Esa providencia declaró la inconstitucionalidad, por vicios de procedimiento en su formación, del proyecto de ley estatutaria No. 234 de 2020 Senado y 409 de 2020 Cámara "por la cual se expide el Código Electoral Colombiano y se dictan otras disposiciones" (en adelante, PLE). La postura mayoritaria arribó a tal conclusión con base en los siguientes argumentos: i) el PLE fue tramitado en sesiones extraordinarias. A su juicio, dicha situación desconoció los artículos 138 y 153 de la Constitución y 85, 208 y 224 de la Ley 5ª de 1992. En concreto, precisó que el proyecto de ley fue aprobado en conciliaciones adelantadas en sesiones extraordinarias. Esa situación, igualó el trámite al de las leyes ordinarias, afectó el sistema democrático y el equilibrio de poderes. Lo expuesto, porque generó un desequilibrio en favor de las mayorías o de una coalición del gobierno dentro del Congreso. Además, supeditó el ejercicio de la función Legislativa del Congreso al Ejecutivo. Luego, indicó que ii) las sesiones fueron adelantadas de forma semipresencial. En particular, expuso que la Sentencia C-242 de 2020 señaló que, en el trámite de leyes estatutarias, debió priorizar la presencialidad. También, la mayoría encontró iii) ausencia de un debate amplio, trascedente y participativo. Enfatizó que aquel se produjo por el mensaje de urgencia, las sesiones extraordinarias, la falta de presencialidad y la votación en bloque de una iniciativa con 276 artículos. En seguida, indicó iv) la omisión del deber de consulta previa en relación con algunos artículos que tenían la posibilidad de generar una afectación directa a las comunidades étnicas. Finalmente, v) el desconocimiento de la obligación de evaluar el impacto fiscal del proyecto de ley. Para la postura mayoritaria, un simple artículo de implementación (artículo 265 del PLE) no satisface los deberes mínimos de actuación que se disponen en la citada ley orgánica. En concreto, era indispensable hacer explícito el costo fiscal y verificar su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
2. Salvé el voto en el asunto de la referencia porque, a mi juicio, no se configuraron los vicios formales indicados por la mayoría. De igual forma, de aceptarse la presentación de irregularidades, aquellas se habrían dado en algunos eventos puntuales. En ese último caso, por el principio de conservación del derecho, no podía expulsarse del ordenamiento jurídico toda la normativa y debió limitarse a las normas que podrían haber incurrido en dichos vicios. En concreto, opino que: i) el Congreso sí podía aprobar el proyecto de ley en sesiones extraordinarias; ii) las sesiones virtuales del Legislador eran válidas; iii) la ausencia de debate amplio, trascendente y participativo no fue acreditada y equivale a una calificación del debate, lo que contradice la jurisprudencia constitucional reiterada por años; iv) la exigencia del requisito de consulta previa en el trámite de esta normativa configuró una forma de exclusión de los pueblos indígenas y tribales; y, v) el análisis de impacto fiscal de la iniciativa fue equivocado. Paso a explicar mi postura. El Congreso sí podía aprobar proyectos de ley estatutaria en sesiones extraordinarias
3. Durante el trámite del proyecto de ley estatutaria, el Ejecutivo, mediante Decreto 1653 del 16 de diciembre de 2020, convocó a sesiones extraordinarias al Congreso para la aprobación del PLE. De esta suerte, el informe de conciliación fue aprobado el 18 de diciembre de 2020. Como lo advertí previamente, la postura mayoritaria indicó que el artículo 153 superior establece que las leyes estatutarias deben aprobarse en una sola legislatura.
4. Me aparté de la mayoría de la Sala porque considero que el Congreso sí puede aprobar proyectos de ley estatutaria en sesiones extraordinarias. En ese sentido, defenderé la tesis de que el concepto de legislatura no es equivalente al de sesión ordinaria y, por el contrario, comprende distintas modalidades de reunión, incluyendo la de naturaleza extraordinaria. Sustentaré mi postura en el análisis de los siguientes temas: i) las sesiones del Congreso de la República para aprobar y debatir proyectos de ley. En este punto, referiré la naturaleza constitucional de las sesiones extraordinarias; ii) el requisito superior de que los proyectos de ley estatutaria deben aprobarse en una sola legislatura. La inexistencia de una definición constitucional, legal o jurisprudencial del concepto de legislatura exigía que su interpretación materializara el principio democrático y la preservación de la obra legislativa. En este punto, demostraré que la Sentencia C-565 de 1997 fue una decisión aislada y configuró una obiter dicta. En tal sentido, el PLE estudiado por la Corte cumplió con el requisito constitucional; iii) la postura mayoritaria, en la práctica, declaró inconstitucionales las sesiones extraordinarias del Congreso, es decir, dejó sin efectos reglas superiores; y, iv) la inconstitucionalidad alegada por la mayoría no afectaba todo el PLE. La reunión y funcionamiento del Congreso. La naturaleza constitucional de las sesiones extraordinarias
5. El artículo 138 de la Carta establece que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos por año y aquellos constituirán una sola legislatura. El primer periodo comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre; el segundo, el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. Esa norma también precisa que el Congreso se reunirá en sesiones extraordinarias. Aquellas se hacen por convocatoria del Gobierno y solo podrá ocuparse de los asuntos que aquel someta a su consideración. La Carta dispone que dicha sesión durará el tiempo que señale la convocatoria. De otro lado, el artículo 200.2 Constitucional establece que al Gobierno le corresponde, en relación con el Congreso, convocarlo a sesiones extraordinarias. Por su parte, el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992 consagra que las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones son públicas. Aquellas se dividen en ordinarias, extraordinarias, especiales, permanentes y reservadas. Para efectos del asunto conocido por la Corte, las sesiones ordinarias son las que se efectúan por derecho propio entre el 20 de julio y el 16 de diciembre y, el 16 de marzo y el 20 de junio. En aquellas, las Cámaras gozan de la plenitud de las atribuciones constitucionales. Las sesiones extraordinarias se refieren "(...) las que son convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas"
6. Está Corporación había mantenido una postura jurisprudencial pacífica y tranquila sobre la naturaleza jurídica de las sesiones extraordinarias y su convocatoria. La Sentencia C-685 de 2011913 estudió el alcance de los artículos 138 superior y 85 de la Ley 5ª de 1992. En concreto, precisó los siguientes contenidos normativos: "i. El Congreso podrá reunirse en sesiones realizadas en momentos que estén fuera del calendario legislativo ordinario. ii. Para la reunión válida en sesiones extraordinarias debe mediar convocatoria del Gobierno. iii. El Congreso podrá sesionar de forma extraordinaria únicamente durante el tiempo que determine el Gobierno. iv. Las atribuciones que el Congreso ejerza en desarrollo de dichas sesiones son limitadas, pues se supeditan a la agenda determinada por el Gobierno, excepto en materia de control político, función que puede ejercer en cualquier tiempo." La sentencia C-630 de 2017914 manifestó que la Carta "(...) habilita al Congreso para reunirse en sesiones extraordinarias, ´por convocatoria del Gobierno y durante el tiempo que éste señale´, solo para ocuparse de iniciativas legislativas que el Gobierno Nacional someta a su consideración, sin perjuicio de la función de control político que le es propia, la cual podrá ejercer en cualquier tiempo. En consonancia con lo anterior, el artículo 200 siguiente determina que corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso, convocarlo a sesiones extraordinarias." De igual forma, la sentencia C-084 de 2018915 reiteró que "La convocatoria a sesiones extraordinarias se rige por lo previsto en los artículos 138 de la Constitución y 85 de la Ley 5ª de 1992. En el primero de los artículos en mención, se advierte que la posibilidad de sesionar de forma extraordinaria se somete a la previa convocatoria del Gobierno Nacional, por el tiempo que éste señale y con la carga de ocuparse exclusivamente de los asuntos por él fijados, sin perjuicio de la función de control político que puede ejercerse en cualquier tiempo. Por su parte, en el artículo 85 del Reglamento del Congreso, al referirse a las distintas clases de sesiones, se define a las extraordinarias como aquellas que son "convocadas por el Presidente de la República, estando en receso constitucional el Congreso y para el ejercicio de atribuciones limitadas"." Esa misma decisión, describió los supuestos jurídicos que integran los requisitos para la operancia de las sesiones extraordinarias del Congreso. A continuación, presento una breve síntesis916: - Toda reunión en sesiones extraordinarias es válida siempre que medie una convocatoria del Gobierno Nacional. Aquellas se efectúan no por derecho propio, sino por la convocatoria que respecto de ellas haga el Gobierno. En tal evento, las Cámaras únicamente pueden ocuparse del estudio y decisión de los asuntos que el Gobierno Nacional señale en el acto en el que se formalice la citación. En tal sentido, la habilitación de unas funciones por fuera del "orden natural o común" en el que el Congreso está llamado a sesionar, exige el cumplimiento de los principios de legalidad, transparencia y publicidad que se concretan en: i) la citación debe hacerse mediante decreto con la firma del Presidente de la República (o de quien haga sus veces) y del Ministro del Interior; y, ii) el decreto de convocatoria debe publicarse en el Diario Oficial. - El acto de convocatoria debe precisar el término de duración de las sesiones extraordinarias. Sobre este aspecto, la Corte expuso que "En la medida en que se habilita el ejercicio de unas funciones por fuera del periodo natural en el que el Congreso está llamado a sesionar, el artículo 138 de la Constitución le impone al Gobierno Nacional la obligación de establecer el tiempo durante el cual se podrá sesionar de forma extraordinaria. Se trata de una exigencia que permite realizar los principios constitucionales de publicidad y transparencia que rigen la función pública (CP art. 209), toda vez que le otorga a los ciudadanos el conocimiento de los asuntos o materias que serán objeto de debate, con miras a facilitar las expresiones de participación y de control a la labor legislativa." - Las sesiones extraordinarias solo tienen cabida cuando el Congreso está en receso por la culminación de los periodos ordinarios. Este Tribunal recordó que la Sentencia C-141 de 2010917 puntualizó que la expresión "estando en receso constitucional el Congreso" contenida en el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992, implica que la convocatoria a sesiones extraordinarias puede realizarse en cualquier momento, incluso durante el periodo de sesiones ordinarias. Lo expuesto, siempre que aquellas se produzcan cuando hayan finiquitado los plazos ordinariosa de reunión. - Los asuntos por tratar en las sesiones extraordinarias se limitan a aquellos dispuestos por el Gobierno Nacional, con excepción de la función de control político. La Sala precisó que "Como las sesiones extraordinarias no implican una habilitación general al Congreso para ejercer todo tipo de funciones, sino solo aquellas dispuestas en el acto de convocatoria, se exige de precisión en su formulación por parte del Gobierno. Esto significa que, en tratándose de la función legislativa, la agenda a tratar por el legislador debe ser limitada por el ejecutivo, sin que resulte válido acudir a fórmulas vagas o imprecisas que impidan tener certeza sobre los temas que serán objeto de análisis y aprobación." En tal sentido, es claro que el Gobierno define los asuntos que serán objeto de debate, pero no por su naturaleza jurídica sino por su contenido. En ninguna parte de la norma o de la jurisprudencia que ha estudiado las convocatorias a sesiones extraordinarias se ha hecho una distinción entre los tipos de leyes que pueden ser objeto de debate en sesión extraordinaria. La Corte enfatizó lo siguiente: "Esta limitación se explica por tres razones. Un argumento de carácter lógico, por virtud del cual no cabe que en sesiones extraordinarias se autorice el ejercicio de la potestad de configuración normativa a través de una habilitación abierta e indefinida de acción, en la que se discut(a) y gestione todo tipo de asuntos, sin consideración al ámbito restringido de actuación que se autoriza por fuera de los períodos que integran las sesiones ordinarias (Ley 5ª de 1992, art. 85). Un argumento de carácter formal, que se explica por la consideración trazada en la Constitución (CP art. 138), en la que se permite en todo tiempo el ejercicio de la función de control político, permitiendo el desenvolvimiento del resto de atribuciones del Congreso a los asuntos que sean sometidos a su consideración por el Gobierno, requiriendo para el efecto de un señalamiento claro y explícito de las materias que guiaran la labor congresional. Y, finalmente, un argumento de carácter sistemático, en el que se entiende que la posibilidad de realizar los principios de publicidad y transparencia que orientan el proceso legislativo, vinculados con el dominio público y el control ciudadano a la producción normativa, exigen una clara limitación de los asuntos que se tramitaran de forma extraordinaria y que dan soporte al desarrollo de una atribución de carácter excepcional."
7. En suma, el Constituyente dispuso que el Congreso puede reunirse en sesiones ordinarias y extraordinarias. Estas últimas se caracterizan porque: i) tienen lugar en momentos que están por fuera del calendario legislativo ordinario; ii) requieren la convocatoria del Gobierno, quien delimita los temas que serán objeto de debate y decisión legislativa; iii) las sesiones solo podrán durar el tiempo que determine el Ejecutivo; y, iv) las atribuciones que ejerce el Congreso en este escenario son limitadas a lo convocado, excepto en materia de control político. Insisto en que la Constitución ni la ley restringen al Presidente de la República la posibilidad de convocar discusiones parlamentarias en materias legales precisas, pues no existen limitantes para debatir leyes marco, aprobatorias de tratado, del plan, estatutarias u orgánicas, estas dos últimas con mayorías cualificadas para su aprobación. De esta manera se trata de una actuación del Congreso que expresa el principio de separación de poderes porque concreta la función legislativa, en el marco de la colaboración armónica de los mismos. Lo expuesto, porque la Carta previó la concurrencia del Gobierno Nacional en su operancia. En concreto, guía la labor del Legislativo en dicho escenario en términos temporales y materiales. Las leyes estatutarias deben aprobarse en una sola legislatura. La interpretación de dicho requisito conforme a la Carta. El PLE estudiado cumplió con esa exigencia
8. El artículo 153 de la Constitución regula la aprobación, modificación o regulación de las leyes estatutarias. Luego de referir que requieren la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, indica que "deberá efectuarse dentro de una sola legislatura." En el presente asunto, la Corte se enfrentaba a la necesidad de interpretar la aplicación de dicho requisito cuando el proyecto de ley estatutaria era aprobado en sesiones extraordinarias.
9. Al respecto, no existe una definición constitucional, legal y jurisprudencial del concepto de legislatura. Por tal razón, su interpretación debía estar orientada por la materialización del principio democrático y la preservación de la obra legislativa. Bajo ese entendido, presento los siguientes argumentos que sustentan la interpretación de dicho requisito conforme a la Carta: 9.1. El concepto de legislatura no es equivalente a sesiones ordinarias. Equivocadamente, la postura mayoritaria entendió que, en el trámite de leyes estatutarias, la legislatura comprende únicamente las sesiones ordinarias y excluye las extraordinarias. Dicha aproximación carece de fundamento constitucional y legal. Tal y como lo expuse previamente, la Carta y la Ley 5ª de 1992 regulan las reuniones y el funcionamiento del Congreso. En ese sentido, las sesiones ordinarias y extraordinarias, entre otras, constituyen las formas en que dicha Corporación cumple con sus funciones. Los contenidos normativos expuestos no dan cuenta de que la legislatura signifique sesión ordinaria. Tampoco contienen reglas de exclusión de uso según la clase de ley tramitada. De esta manera, insisto en que la asimilación del concepto de legislatura a sesiones ordinarias es equivocada y no tiene fundamento en la Carta o en la Ley 5ª de 1992. 9.2. Las decisiones que han versado sobre leyes estatutarias no definieron el alcance del requisito. La ponencia inicial presentada por el Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar precisó los pronunciamientos expedidos sobre leyes estatutarias hasta la fecha918 y ninguno ha declarado la inconstitucionalidad de algún proyecto por haberse aprobado en sesiones extraordinarias. Lo anterior, daba cuenta de la inexistencia de una regla jurisprudencial sobre la materia. 9.3. La Sentencia C-565 de 1997919 fue una decisión aislada y configuró una obiter dicta. Esa providencia estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 365 de 1997 "Por la cual se establecen normas tendientes a combatir la delincuencia organizada y se dictan otras disposiciones". Los cargos analizados giraron en torno a vicios formales sobre el mensaje de urgencia, la duración entre debates y la convocatoria a sesiones extraordinarias. El fallo tiene un capítulo general sobre "Sesiones extraordinarias y sesiones especiales". Al definir las sesiones extraordinarias, la sentencia indicó: "Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en estas ocasiones tenga que ver, entre otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso legislativo -no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.- y, por supuesto, los debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales y reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formación de la ley." (Énfasis agregado) Conforme a lo expuesto, el fallo mencionado constituyó una obiter dicta por las siguientes razones: i) no analizaba la constitucionalidad de una ley estatutaria; y, ii) la referencia a las normas de dicha naturaleza fue un dicho de paso que no guardaba relación con el objeto de la decisión. Como lo exprese previamente, la sentencia se ocupó del estudio de una ley ordinaria que regulaba aspectos para combatir la delincuencia organizada. En ese sentido, no se trataba de una ley estatutaria y mucho menos, regulaba aspectos relacionados con funciones electorales.
10. Las sesiones extraordinarias están consagradas en la Constitución y en la Ley 5ª de 1992. En aquellas, el Congreso tiene limitaciones de origen, temporales y materiales. Las primeras, porque solo puede acudir a las extraordinarias ante la convocatoria del Gobierno; las segundas, porque su ejercicio se da únicamente durante el tiempo establecido por el Presidente; y, las terceras, porque su labor se refiere a las materias indicadas por el Ejecutivo. Bajo ese entendido, no hay un ejercicio pleno de las facultades del Congreso, salvo asuntos relacionados con el control político. De lo expuesto, ni la Carta ni la Ley Orgánica mencionada establecen cláusulas de exclusión de dicha modalidad de reunión del Congreso durante el trámite de proyectos de ley estatutaria. En consecuencia, las sesiones extraordinarias si son aplicables al procedimiento de iniciativas de la mencionada naturaleza.
11. Ahora bien, ante la posibilidad de acudir a este modelo de reunión, considero que, con fundamento en el principio democrático y la preservación de la obra del Legislador, la legislatura está compuesta tanto por las sesiones ordinarias, como por las extraordinarias. Esta aproximación ha sido desarrollada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En concreto, esa Sala indicó lo siguiente: "(...) al regular las sesiones extraordinarias, la Constitución y la ley no hacen ninguna diferenciación entre los recesos de fin y de mitad de año; el carácter abierto y general tanto del tercer inciso del artículo 183 de la Constitución Política como del cuarto inciso del artículo 85 de la Ley 5 de 1992, permite concluir que la posibilidad de que el Gobierno convoque al Congreso a sesiones extraordinarias puede darse tanto durante el receso que se produce al finalizar el primer periodo de sesiones ordinarias de la respectiva legislatura (diciembre-marzo), como del que se presenta al finalizar el segundo periodo de sesiones ordinarias (junio-julio), inclusive cuando éste corresponde al último del periodo constitucional de los congresistas citados, cuyo investidura se mantiene, como se dijo, hasta el día en que aquél finaliza, con plenitud de potestades y responsabilidades. En este último caso, serán sesiones extraordinarias de la legislatura que termina, la cual comprende, según el artículo 138 de la Constitución, los dos periodos de sesiones ordinarias (julio-diciembre y marzo-junio) y, de suyo, las sesiones extraordinarias que se citen durante sus recesos."920 (Énfasis agregado)
12. De acuerdo con lo expuesto, el PLE estudiado por la Corte no incurrió en el vicio de trámite indicado por la postura mayoritaria. En tal sentido, no existía prohibición constitucional ni legal para que el Congreso tramitara el PLE en sesiones extraordinarias. De esta manera, la iniciativa estudiada por la Corte cumplió con el requisito de haberse aprobado en una legislatura. Lo expuesto, insisto, porque el concepto de legislatura comprende las sesiones ordinarias y extraordinarias que se produzcan durante ese periodo. La postura mayoritaria, paradójicamente, dejó sin efectos reglas superiores
13. Finalmente, no comparto la postura mayoritaria que consideró que la probación en sesiones extraordinarias generó los siguientes efectos: i) igualó las leyes estatutarias a varias leyes ordinarias; ii) afectó el sistema democrático y el equilibrio de poderes. En particular, porque favorece a las mayorías o a una coalición de gobierno dentro del Congreso que le restaría capacidad de acción a las minorías y a la oposición por la ampliación del término destinado al debate y a la aprobación de los proyectos; y, iii) supeditó el ejercicio de la Función Legislativa al Poder Ejecutivo. En especial, porque aquel determina la duración, los temas y el alcance que tendrá la convocatoria durante las sesiones extraordinarias.
14. Considero que dicha aproximación declaró inconstitucionales las sesiones extraordinarias del Congreso. En la práctica, desconoció las reglas de la Carta que consagran y autorizan esas formas de reunión del Legislador en los estrictos términos descritos en las mencionadas disposiciones. Fue el Constituyente Primario quien diseñó la operancia de las sesiones extraordinarias y el que contempló la participación activa del Gobierno Nacional en las mismas. Bajo ese entendido, los argumentos mayoritarios carecen de fundamento por las siguientes razones: - La aplicación de las sesiones extraordinarias no desnaturaliza las leyes estatutarias. Es decir, no las iguala a las leyes ordinarias, porque los requisitos constitucionales que deben observarse durante su trámite permanecen inalterables. La interpretación de que una legislatura incluye las sesiones ordinarias y extraordinarias, de ninguna manera desactiva el requisito de que sean aprobadas en una legislatura. - La aprobación del PLE en sesiones extraordinarias no desconoce el principio democrático ni el equilibrio de poderes. Por el contrario, materializó el mandato del Constituyente que permite acudir a sesiones extraordinarias, aun cuando se trata de proyectos de ley estatutaria. Bajo ese entendido, no debilitó el principio democrático ni mucho menos, el equilibrio de poderes. La celebración de sesiones extraordinarias está reglada por la Constitución y la Ley Orgánica y, en abstracto, no supone un déficit de protección para las minorías del Congreso. En aquel escenario, dichos grupos cuentan con plenas garantías para ejercer sus derechos democráticos de deliberación política. En otras palabras, el argumento de la mayoría está sustentado en especulaciones carentes de demostración. - La función legislativa no queda supeditada al Ejecutivo. La mayoría no tuvo en cuenta que el Constituyente diseñó la forma en que operan las sesiones extraordinarias. La participación del Ejecutivo en estos casos es una manifestación del equilibrio de poderes y del principio de colaboración armónica porque aquel determina los escenarios temporales y materiales en que el Congreso se reúne por fuera del calendario legislativo ordinario. En otras palabras, el argumento mayoritario acusó de inconstitucional el uso de las sesiones extraordinarias con fundamento en las condiciones que la Constitución y la ley establecen para que aquellas reuniones puedan adelantarse. El argumento de la mayoría termina por quitar eficacia superior a la propia Constitución que entendió la convocatoria a las sesiones extraordinarias una opción democrática para debatir asuntos de interés nacional. La sola convocatoria a sesiones extraordinarias no asegura la decisión legislativa ni mucho menos el sentido de la misma, de ahí que el Congreso no se encuentra supeditado al Ejecutivo cuando se convoca a reuniones extraordinarias.
15. La inconstitucionalidad alegada por la mayoría no afectaba todo el PLE. Finalmente, si en gracia de discusión se aceptara que no era posible aprobar el PLE en sesiones extraordinarias, la consecuencia no era la declaratoria de inconstitucionalidad de toda la iniciativa. En aplicación del principio democrático de conservación del derecho y del respeto por la labor del Legislador, la Corte debió analizar las actuaciones adelantadas en las sesiones extraordinarias y verificar las disposiciones que fueron debatidas y aprobadas en dicho escenario. Bajo ese entendido, debió retirar del ordenamiento jurídico únicamente lo aprobado, es decir, la conciliación en Senado de algunos pocos artículos de la iniciativa. La postura mayoritaria sacrificó una gran cantidad de normas que fueron aprobadas en sesiones ordinarias y conforme a las reglas democráticas, por encontrar inconstitucional un procedimiento que se utilizó para aprobar unos pocos artículos.
16. En suma, el Congreso sí podía aprobar proyectos de ley estatutaria en sesiones extraordinarias por las siguientes razones: i) la Constitución exige que estas leyes se aprueben en una sola legislatura. Al entender que las sesiones extraordinarias hacen parte de la legislatura, se preserva el contenido del artículo 138 superior que regula este tipo de reuniones como integrantes del concepto legislatura; ii) no existía una definición legal ni constitucional de legislatura, de ahí que deba interpretarse en favor del principio democrático y de la preservación de la obra legislativa. La jurisprudencia tampoco había estudiado un caso en el que hubiese definido si las leyes estatutarias podían tramitarse en sesiones extraordinarias. En concreto, la referencia de la mayoría a la Sentencia C-565 de 1997 fue equivocada. Aquella fue una decisión aislada y que contiene una obiter dictum sobre el tema en discusión. En ese sentido, no estableció ninguna regla jurisprudencial sobre la supuesta prohibición de aprobación de proyectos de ley estatutaria en sesiones extras. La Corte debió emprender una interpretación sistemática que fuera respetuosa, deferente y que maximizara, en el mayor grado posible, el principio de democrático y la obra del Legislador; y, iii) no compartí la visión de la mayoría que sostiene que las sesiones extraordinarias supeditan el funcionamiento del Congreso al Poder Ejecutivo. Por el contrario, aquellas concretan el diseño del proceso legislativo establecido por el Constituyente y su desarrollo orgánico. Esta decisión desconoce abiertamente la Carta. En la práctica, paradójicamente, declaró inconstitucionales las sesiones extraordinarias del Congreso, es decir, dejó sin efectos reglas superiores. Finalmente, aún si la mayoría considerase que las sesiones extraordinarias no permitían aprobar textos estatutarios, debió retirar del ordenamiento jurídico únicamente lo aprobado, a su juicio, en forma inconstitucional. En concreto, la conciliación en Senado de algunos pocos artículos de la ley. La Corte sacrificó una gran cantidad de normas necesarias para fijar las reglas democráticas, por el procedimiento que juzgó inconstitucional respecto de unos pocos artículos. Las sesiones virtuales del Legislador para aprobar el PLE eran válidas
17. La postura mayoritaria indicó que por tratarse de leyes estatutarias, la virtualidad era la última ratio. Por tal razón, la presencialidad en la sede oficial garantiza de mejor manera el debate democrático. Bajo ese entendido, expuso que "(...) no se dieron razones suficientes para justificar la aprobación de esta iniciativa estatutaria de forma semipresencial, incurriendo en un déficit de deliberación."
18. Me aparto de la postura mayoritaria porque considero que las sesiones mixtas del Congreso, que incluyeron la virtualidad, eran válidas. Esa conclusión se sustenta en que: i) la Sentencia C-242 de 2020 consideró que las Corporaciones Públicas como el Congreso, excepcionalmente, podían reunirse de forma no presencial o mixta, esto es, mediante la virtualidad; ii) la valoración de la excepcionalidad y la urgencia de sesionar virtualmente le correspondía al órgano político y no a la Corte; y, iii) resulta irónico, que la postura mayoritaria en una sesión virtual de la Sala Plena de la Corte, indicará que la actuación mixta del Congreso no era válida. Paso a explicar mi postura.
19. La Sentencia C-242 de 2020 y la posibilidad de las Corporaciones Públicas de sesionar a través de la virtualidad. En el marco de la declaratoria del estado de emergencia económica, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Legislativo 491 de 2020921. El artículo 12 de dicha normativa establecía lo siguiente: "Artículo
12. Reuniones no presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Sin perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos, corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del poder público y en todos los órdenes territoriales, podrán realizar sesiones no presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva. En este último caso, la sucesión de comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio empleado. Las convocatorias deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los respectivos reglamentos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de sus secretarios. Excepto los asuntos y deliberaciones sujetas a reserva, como las de los órganos colegiados de la rama judicial, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se deberá utilizar únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en el reglamento. Lo dispuesto en el presente artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social."
20. La Sentencia C-242 de 2020922 estudió la constitucionalidad del mencionado decreto. En esa oportunidad, declaró inexequible el artículo 12 del Decreto 491 de 2020. En concreto, precisó que la norma no superó el juicio de necesidad porque el ordenamiento jurídico ordinario ya prevé normas sobre reuniones no presenciales, o faculta a los mencionados órganos para que produzcan medidas que se requieran para ello, de conformidad con los respectivos reglamentos. En tal sentido, indicó: "Así, para la rama Judicial, el artículo 95 de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la Administración de Justicia, señala expresamente que "(l)os juzgados, tribunales y corporaciones judiciales podrán utilizar cualesquier medios técnicos, electrónicos, informáticos y telemáticos, para el cumplimiento de sus funciones." En idéntico sentido, para la rama Ejecutiva el artículo 63 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, indica que "(l)os comités, consejos, juntas y demás organismos colegiados en la organización interna de las autoridades, podrán deliberar, votar y decidir en conferencia virtual, utilizando los medios electrónicos idóneos y dejando constancia de lo actuado por ese mismo medio con los atributos de seguridad necesarios"; norma esta que resulta aplicable a las reuniones de las asambleas departamentales y concejos municipales. Y para la rama Legislativa, se encuentra que la Ley 5ª de 1992 y sus modificaciones, orgánica del reglamento del Congreso, permite en su artículo 3º que, a falta de norma expresamente aplicable, acuda "a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional", con fundamento en lo cual bien puede utilizar las tecnologías de la información y las comunicaciones para el desarrollo de sus reuniones y el ejercicio de las funciones legislativas, así como la importante labor de control político en tiempos de emergencia económica, social o ecológica, sin perjuicio del deber de garantizar las condiciones para la deliberación, la decisión, la publicidad y la participación de conformidad con la Constitución y la ley. En estos eventos es claro que las convocatorias, las deliberaciones y las votaciones deberán realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y asegurar el derecho de acceso a la información y a la documentación requeridas para la deliberación." Luego, indicó que la medida no resultaba compatible con el principio de separación de poderes y, en dicho orden, con la autonomía de la Rama Legislativa y de los órganos autónomos del Estado. En tal sentido, expuso que: "De lo expuesto en precedencia la Sala concluye que si en gracia de discusión se aceptara que, para el ejercicio de sus funciones, el Congreso estuviera en la necesidad absoluta de sesionar de manera no presencial y bajo las condiciones que estipula el artículo 12 del Decreto 491 de 2020, tal posibilidad sería, de todos modos, una decisión de la exclusiva órbita competencial del Legislativo; competencia está dentro de la cual el Ejecutivo no puede inmiscuirse so pena de que el ente controlador terminara bajo la égida del controlado. Más aún, la aceptación de una tesis contraria a la que ahora sostiene la Corte equivaldría a admitir que, así como la rama Ejecutiva podría autorizar al Congreso para sesionar de cierta manera, en ejercicio de tal facultad también podría prohibir que el Parlamento sesionara de dicho u otro modo o, inclusive, que simplemente sesionara; situaciones éstas que, además de implicar una constitucionalmente inadmisible subordinación del Legislativo al Ejecutivo y de subvertir el sistema de frenos y contrapesos que prevé la Constitución Política, permitiría la concentración del poder público en una de sus ramas y daría al traste con el carácter democrático del Estado, más aún en un estado de excepción." (Énfasis agregado) Luego, manifestó que: "(...) la Sala considera que la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a la Constitución en circunstancias excepcionales como la presente, aunque sigue vigente la regla general de que el funcionamiento del Congreso y de las demás corporaciones públicas de elección popular se rige por la presencialidad. Ello por cuanto esta regla es el mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor facilidad. Como dijera la Corte en Sentencia C-008 de 2003, las sesiones presenciales y en la sede oficial de cada corporación son "la forma más expedita de garantizar el verdadero debate democrático en cuanto ofrece mayores facilidades para la deliberación, la participación de la comunidad en las respectivas sesiones y para el ejercicio del control político directo". En este sentido, impedir la presencialidad en las sesiones de los órganos colegiados del Estado en tiempos de pandemia no es posible. Incluso el grado de presencialidad se hace más exigible dependiendo del peso de las decisiones por adoptar (v.gr. actos legislativos, leyes estatutarias, normas tributarias, normas penales, etc.). Así las cosas se impone decir que la virtualidad es ultima ratio, esto es, una forma de deliberación subsidiaria y excepcional. 6.320. La vigencia de esta regla general de la presencialidad, incluso en condiciones de excepcionalidad sanitaria como la originada por el COVID-19, implica que es inconstitucional una disposición que impida la asistencia física a las sesiones de los órganos colegiados del Estado. Por supuesto, es razonable que excepcionalmente se acuda a la virtualidad para asegurar el permanente funcionamiento de la democracia, aun con el déficit que estas tecnologías muestran frente al mejor camino de la presencialidad para una corporación tan numerosa y diversa como lo es el Congreso de la República; sin embargo, en tal caso es necesario que se garantice que aquellos miembros que así lo consideren, bajo medidas de seguridad sanitarias, puedan asistir a los sitios de deliberación ordinarios para el ejercicio de sus funciones." (Énfasis agregado)
21. En suma, la Corte declaró inexequible el artículo 12 en comento porque no superó el juicio de necesidad y, además, desconoció el principio de separación de poderes. Bajo ese entendido, está Corporación no encontró inconstitucional la posibilidad de que las Corporaciones Públicas, como el Congreso, acudieran a la virtualidad para cumplir con sus funciones. Lo expuesto, en términos de excepcionalidad y de ejercicio de la autonomía del Legislativo para resolver sobre la manera en que debe sesionar, es decir, si lo hace de manera presencial o virtual.
22. La valoración de la excepcionalidad y la urgencia de sesionar virtualmente le correspondía al órgano político. Tal y como lo expuse previamente, en el caso estudiado por la Corte, la valoración de la excepcionalidad y la urgencia de mantener en funcionamiento al Poder Legislativo, en el marco de la vigencia de la declaratoria de emergencia sanitaria por la pandemia, le correspondía exclusivamente al órgano político. Bajo ese entendido, la postura mayoritaria le negó la posibilidad al Congreso de que, de forma independiente y autónoma considerara la manera más eficaz de cumplir sus funciones. En particular, si requería acudir a sesiones mixtas.
23. Conforme a lo expuesto, la Corte solo debió considerar los argumentos expuestos en el trámite sobre la necesidad de las sesiones virtuales. En particular, la urgencia de una regulación electoral de cara a los comicios que se acercaban y a la respuesta institucional en medio de las dificultades derivadas de las restricciones sanitarias y de distanciamiento social que, para ese momento, estaban vigentes en el país. En concreto, la emergencia sanitaria fue declarada mediante la Resolución 385 de 2020923 y prorrogada por las Resoluciones 844924, 1462925 y 2230926 de 2020. De esta manera, existía un hecho objetivo y verificable, derivado de la vigencia de medidas sanitarias en el país, que debió valorar la Corte con fundamento en la autonomía y la independencia del Congreso para establecer la forma en que cumpliría sus funciones constitucionales de la mejor manera posible en dicho escenario. Lo anterior, incluía la posibilidad de acudir, excepcionalmente, a las sesiones mixtas, mediante la virtualidad.
24. Resulta irónico que la postura mayoritaria en una sesión virtual de la Sala Plena de la Corte indicara que la actuación mixta del Congreso no era válida. Finalmente, respetuosamente opino que, con desbordado ímpetu, la mayoría cuestionó en una sesión virtual de la Sala Plena de la Corte que el Congreso haya aprobado el PLE en sesiones mixtas. En efecto, tal situación resulta irónica y genera la siguiente pregunta ¿en vigencia de las restricciones sanitarias por el COVID-19, solo la Corte Constitucional puede sesionar de manera virtual para estudiar temas de tanto impacto para la democracia del país y las demás Corporaciones Públicas, como el Congreso, no?
25. En suma, las sesiones virtuales del Legislador eran válidas. La mayoría desconoció el precedente fijado por este Tribunal. En efecto, la Sentencia C-242 de 2020 estableció que, aun en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19, por regla general, las sesiones de las Corporaciones Públicas como el Congreso, debían realizarse de manera presencial. Sin embargo, esa misma decisión dijo que, excepcionalmente, dichas autoridades podrían reunirse de forma no presencial o mixta, esto es, mediante la virtualidad. En este caso, la valoración de la excepcionalidad y la urgencia de mantener en funcionamiento al Poder Legislativo, en el marco de la vigencia de la declaratoria de emergencia sanitaria por la pandemia, le correspondía exclusivamente al órgano político. La Corte le negó la posibilidad al Congreso que, de forma independiente y autónoma, considerara la manera más eficaz y eficiente de cumplir sus funciones, lo que incluía la posibilidad de acudir a las sesiones mixtas. En este caso, solo debió considerar los argumentos expuestos en los trámite sobre la necesidad de las sesiones virtuales con fundamento en la urgencia de una regulación electoral de cara a las elecciones que se acercaban y a la respuesta institucional en medio de las dificultades derivadas de las restricciones sanitarias y de distanciamiento social que, para ese momento, estaban vigentes en el país. De otra parte, resultó irónico que la postura mayoritaria, en una sesión virtual de la Sala Plena de este Tribunal, cuestionara con ímpetu desbordado que el Congreso aprobara el proyecto de ley estatutaria en sesiones mixtas, que incluyeron la virtualidad. Al parecer, la Corte es la única autoridad que puede sesionar de manera virtual para resolver temas de importancia y trascendencia para la democracia del país. La ausencia de debate amplio, trascendente y participativo no fue acreditada ni tampoco se tiene claro cuándo puede calificarse como tal.
26. La postura mayoritaria sostuvo que la convocatoria a sesiones extraordinarias y la ausencia de presencialidad generaron que la deliberación se caracterizara por la premura en la aprobación de la iniciativa "(...) lo que aunado al mensaje de urgencia que se decretó para su trámite, la votación en bloque de gran parte de su articulado y la amplitud de la iniciativa (esto es, un total de 276 artículos, se produjo un fenómeno de elusión del debate (...)". Lo anterior, según la mayoría, implicó que el debate no fuera amplio, trascendente y participativo. Lo expuesto, desconoce los artículos 157 superior y 94 de la Ley 5ª de 1992, en el entendido de que ningún proyecto será ley sin el correspondiente debate.
27. Me aparté de la posición de la mayoría porque no solo no estaba acreditada la ausencia de debate amplio, trascendente y participativo, sino que no son claras las circunstancias en las que puede calificarse como tal. Además, la sentencia: i) dejó sin efectos reglas constitucionales relacionadas con el trámite legislativo; ii) desconoció la jurisprudencia de la Corte sobre la imposibilidad de exigir determinadas formas de debate y la calidad del mismo; y, iii) estableció un nuevo requisito que carece de fundamento constitucional y legal. Aquel tiene que ver con un modelo específico de debate y decisión según la mayor o menor extensión en artículos de la iniciativa.
28. En el expediente no estaba acreditada la ausencia de debate amplio, trascendente y participativo. En efecto, al revisar el trámite legislativo del PLE no hay evidencia de proposición, constancia o alusión por parte de algún congresista que denunciara un déficit de participación de las distintas fuerzas políticas que componen el Congreso en la deliberación y aprobación del PLE. De igual forma, tampoco estaba probado que tal situación fuera generada por las sesiones extraordinarias y mixtas, el trámite de urgencia solicitado por el Gobierno Nacional, la votación en bloque y la extensión de la iniciativa materializada en 276 artículos. Por el contrario, el expediente muestra un debate autónomo, independiente, activo y participativo de todos los integrantes del Congreso. En efecto, el Legislativo ejerció sus competencias constitucionales y legales de manera autónoma e independiente. También, desplegó todas la garantías para la deliberación y aprobación de la iniciativa. Muestra de ello es que resolvió votar en bloque y sesionar de forma mixta en atención a la urgencia de deliberar y aprobar del PLE porque se acercaban los comicios electorales y estaban vigentes las restricciones sanitarias. Si bien se produjeron mensaje de urgencia y convocatoria a sesiones extraordinarias, aquellas hacen parte del trámite legislativo diseñado por el Constituyente y, de ninguna manera afectaron el debate y la decisión del proyecto.
29. La postura mayoritaria dejó sin efectos reglas constitucionales relacionadas con el trámite legislativo. Tal y como lo expuse previamente en las sesiones mixtas y extraordinarias, la postura mayoritaria desactivó reglas constitucionales que regulan el proceso legislativo. Para la mayoría, fue cuestionable que en el trámite del PLE existiera mensaje de urgencia por parte del Presidente de la República, sesiones extraordinarias y mixtas y votación en bloque. Sin embargo, olvidaron que aquellas no configuran, en abstracto, limitaciones y déficit de garantías para el debate y la decisión del Congreso. Por el contrario, son reglas consagradas por el Constituyente y que regulan válidamente la función legislativa. En otras palabras, garantizan el ejercicio de la función legislativa a través de instrumentos que materializan la independencia y la autonomía del Congreso y la colaboración armónica con el Ejecutivo. A continuación, presento las reglas constitucionales que considero fueron desactivadas por la mayoría: - Mensaje de urgencia: está regulado en el artículo 163 superior. Aquel establece que el Presidente de la República podrá solicitar trámite de urgencia para cualquier proyecto de ley. En este caso, la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo en el plazo de 30 días. Luego, prevé que si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, esta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra para darle primer debate. Con base en lo expuesto, esta Corporación ha precisado que el mensaje de urgencia está expresamente autorizado por la Constitución927 y es aplicable a cualquier tipo de ley928. Al respecto, la Sentencia C-637 de 2015929 precisó: "(...) el mensaje de urgencia le permite al Presidente de la República incidir directamente en la agenda del Congreso, en la medida en que le establece un plazo máximo de treinta días a la respectiva Cámara para decidir sobre un determinado proyecto de ley; incluso, de llegar a insistir, se alterará el orden de día para darle prelación a aquél. Adicionalmente, el mensaje de urgencia puede ir acompañado de una petición de deliberación conjunta de comisiones, caso en el cual el respectivo proyecto de ley surtirá tres debates y no cuatro." Sobre la figura del mensaje de urgencia, esa decisión manifestó: "Naturaleza jurídica del trámite de urgencia. Se trata del ejercicio de una potestad y no de una obligación. En consecuencia, el Presidente de la República decide si lo presenta, insiste o lo retira. (sentencia C- 872 de 2002). Forma de contabilizar los términos constitucionales en el trámite legislativo cuando media mensaje de urgencia. Si bien entre la aprobación del proyecto ley en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 Superior), la deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje de urgencia del Presidente de la República (art. 163 Superior), hace innecesario el cumplimiento de dicho término (sentencia C- 025 de 1993, reiterada en fallo C-658 de 2003).La anterior contabilización se realiza en días hábiles (sentencias C-607 de 1992 y C-510 de 1996). Efectos jurídicos del desconocimiento del trámite de urgencia sobre los demás proyectos de ley. El desconocimiento del mensaje de urgencia e insistencia de un proyecto de ley no tiene la vocación de afectar el trámite de otros proyectos distintos, pues cada procedimiento legislativo es autónomo e independiente, y por lo mismo, no pueden comunicarse entre ellos las irregularidades que se presentan en su desarrollo. (sentencias C- 072 de 1995 y C-1040 de 2005). Efectos jurídicos del incumplimiento del término del treinta días de treinta (30) días. El término señalado por el Constituyente carece de fuerza preclusiva, pues su finalidad se limita a exigir una mayor celeridad en el trámite de la iniciativa. En consecuencia, el Congreso de la República no pierde su competencia para seguir tramitando el proyecto pasado el citado plazo, ya que en todo momento se conserva la función legislativa. El mismo artículo 163 del Texto Superior restringe sus efectos al apremio en el trámite, cuando le otorga la facultad al Presidente o a sus Ministros de insistir en la manifestación de urgencia, lo que significa que su uso no se agota en una primera oportunidad y se puede volver sobre ella para lograr una mayor agilidad en el procedimiento legislativo, en concreto, dándole prelación al proyecto en el orden del día, hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él. (sentencias C- 446 de 2009 y C-225 de 2014). (...) Leyes estatutarias. El mensaje de urgencia y la deliberación conjunta de las Comisiones es admisible, incluso en la tramitación de proyectos de ley estatutaria. El artículo 163 de la Constitución dice que el Presidente de la República puede solicitar trámite de urgencia "para cualquier proyecto de ley". (sentencia C- 784 de 2014)." - Sesiones mixtas y extraordinarias: tal y como lo expuse previamente, en su aplicación, estas reglas superiores no están excluidas para los proyectos de ley estatutaria. - Votación en bloque: este Tribunal ha indicado que los contenidos que conforman un proyecto de ley pueden votarse de manera separada o en bloque. Está última modalidad, favorece la celeridad de los procedimientos legislativos (artículo 2º de la Ley 5ª de 1992). Por su parte, el artículo 134 de la Ley 5ª de 1992 autoriza la votación por partes. Aquella asegura mayor precisión sobre los contenidos aprobados en cada momento930. Por su parte, la Sentencia C-880 de 2003931 explicó que la votación en bloque de un proyecto de ley, prima facie, no implica vulneración del principio democrático. Lo expuesto, porque: "(L)o que se pretende garantizar en el debate parlamentario, es la discusión libre de ideas, conceptos, criterios, antes de procederse a la votación del respectivo proyecto de ley. Es por ello, que si bien la Ley 5 de 1992 exige, como se señaló, que la discusión del articulado se realice artículo por artículo, no así su votación, pues el artículo 134 de la citada ley, establece la votación por partes. En efecto, esa norma dispone que los congresistas, ministros o quienes tengan iniciativa legislativa, podrán solicitar que las partes de un proyecto sean sometidas a votación separadamente y, que si no se logra un consenso la mesa directiva decidirá "previo el uso de la palabra, con un máximo de diez (10) minutos, para que se expresen los argumentos a favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán sometidas luego a votación en conjunto". De lo expuesto, observa la Corte que la Plenaria de la Cámara de Representantes al haber votado en bloque dieciséis artículos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 790 de 2002, no violó ni la Constitución ni el reglamento del Congreso."
30. La postura mayoritaria desconoció la jurisprudencia de la Corte sobre la imposibilidad de exigir determinadas formas de debate y la calidad del mismo. En efecto, se apartó de la jurisprudencia de esta Corporación porque exigió una forma de debate específica en la valoración de la constitucionalidad del PLE. En tal sentido, manifestó que el debate debió ser amplio y trascendente. A continuación, presentaré la línea jurisprudencia pacífica y reiterada de este Tribunal sobre la materia. De acuerdo con el artículo 94 de la Ley 5° de 1992, los debates son "(...) el sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación[...]". Según la Corte, el debate legislativo es una garantía esencial del principio de participación política. Su objetivo es asegurar que todos los miembros del Congreso, en especial los miembros de grupos minoritarios puedan intervenir activamente en el proceso de expedición de las leyes. De este modo, "(...) el derecho a debatir se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las células legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el proceso legislativo, mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos legislativos sometidos a la consideración del legislador"932. En consecuencia, aquel derecho es materializado cuando se permite discernir y hacer pública una opinión o una idea, previo a la expedición de una ley. La Sala Plena ha aclarado que el control de constitucionalidad no puede medir la calidad, la intensidad, la profundidad, la trascendencia, la suficiencia o la amplitud de un debate o la deliberación legislativa, porque verificar la calidad del debate legislativo convierte el derecho a participar libremente, en el deber de debatir forzosamente. En tal sentido, la exigencia es que cada proyecto sea sometido a debate, pero la Corte no podrá establecer cuándo, cómo y cuál es la forma o contenido que debe tener el debate. Aquella no se traduce en la imposición a los Congresistas del deber de opinar sobre cada proyecto933 y menos verificar si lo dicho por los congresistas fue relevante, trascendente o contario a ello, no fue importante. Además, esto vulneraría el respeto al principio de autonomía del Congreso de la República y al pluralismo934 y convertiría al Tribunal Constitucional en un calificador de la magnitud, trascendencia, veracidad o importancia del debate legislativo. De acuerdo con lo anterior, una exigencia de tal entidad constituiría una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso935. Sin embargo, el juez constitucional debe verificar que estén dadas las condiciones para dar una discusión libre de ideas, antes de votar el respectivo proyecto de Ley. En concreto, este Tribunal ha señalado: "(...) lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación"936. Al respecto, la Sentencia C-415 de 2020937 indicó que el debate legislativo se materializa con la garantía reconocida a los Congresistas respecto a la posibilidad de discernir, hacer pública su opinión, manifestar sus ideas, entre otros. Cuando esta garantía no está materializada, es decir, cuando no hay condiciones para que el debate tenga lugar, en cualquiera de las facetas del trámite legislativo938, la decisión adoptada por las Cámaras no tendrá validez. Bajo este contexto, el rol del juez constitucional está limitado a revisar el cumplimiento de las condiciones formales definidas en la Constitución y en el Reglamento del Congreso939. El respeto a estos procedimientos establecidos permite la existencia de un debate democrático ajustado a la Constitución. Por un lado, la jurisprudencia ha entendido que hay debate cuando "formalmente se abra el espacio para la discusión del contenido del proyecto de ley, aun cuando los congresistas no hagan uso de la palabra o entre las posiciones expresadas no exista controversia"940. Por otro lado, la Corte ha señalado que ninguna norma constitucional o legal ha establecido condiciones respecto a la calidad del debate o sobre la trascendencia o profundidad que deben tener los proyectos sometidos a consideración del Congreso. Tampoco existen parámetros materiales para medir su suficiencia941. En consecuencia, el control constitucional sobre las características del debate no comprende la calidad ni la suficiencia del mismo. Tampoco, de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso. Por el contrario, su alcance está circunscrito a verificar el cumplimiento de las etapas que permiten debatir en las comisiones y en las plenarias un proyecto de ley; es decir, que se reúnan los requisitos que propenden por asegurar un espacio de deliberación democrática942. En los primeros pronunciamientos de la Corte respecto al control constitucional de las leyes por desconocimiento del procedimiento legislativo, no hubo referencia a la calificación del debate943. La Sentencia C-473 de 2004944 estudió una demanda que alegaba que, en el trámite legislativo de una Ley, no hubo un debate, pues los congresistas se limitaron a presentar inquietudes. En aquella oportunidad, la Corte señaló que "[e]l control constitucional sobre las características del debate de ninguna manera comprende la calidad ni la suficiencia del mismo ni mucho menos de los argumentos esgrimidos por los miembros del Congreso". Posteriormente, la Sentencia C-337 de 2006945 precisó que no es necesario que un debate legislativo fuera extenso. En el asunto bajo examen, concluyó que se le había dado la oportunidad a los Congresistas para debatir la norma acusada. Por lo tanto, no había una ausencia de debate, pues las garantías democráticas habían sido observadas. La Sentencia C-332 de 2017946 analizó la constitucionalidad del procedimiento legislativo para la paz fast track contenido en el Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, declaró inexequibles los literales h) y j) de dicha norma constitucional. La Corte señaló que las competencias deliberativas del Congreso y la obligatoriedad de que existan espacios para la participación democrática dentro del trámite legislativo constituía una de las premisas mayores del juicio de sustitución. En esa oportunidad, aclaró que "(...) la jurisprudencia ha sido consistente en afirmar que esa condición es acreditada cuando se disponen de instancias que posibiliten el debate, lo que es contrario a que exista una exigencia de determinada cantidad o calidad de deliberación, ni menos que se obligue coactivamente al Congreso a adelantar un proceso deliberativo en toda circunstancia". La Sentencia C-481 de 2019947 declaró inexequible la Ley 1943 de 2018 por un vicio en el trámite legislativo. En concreto, la Sala Plena consideró que, durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, se omitió comunicar adecuadamente el texto finalmente aprobado en el Senado, a los miembros de la Cámara. En criterio de la sentencia, el conocimiento de los representantes sobre el contenido del proyecto de ley aprobado en el Senado no fue completo, suficiente, veraz y preciso. Particularmente, señaló que: "el debate solo puede existir cuando los congresistas conocen el objeto del mismo. Dicho conocimiento debe ser completo y no parcial, pues es claro que a los congresistas les está vedado discutir y votar un texto indeterminado o desconocido parcialmente, lo que supone haber tenido acceso al tenor literal de las disposiciones que se someten a su consideración y aprobación". De tal suerte que, el desconocimiento en el contenido normativo que iba a ser sometido a votación conllevaba una imposibilidad en la formación del consentimiento de los representantes. Por último, en la sentencia C-157 de 2021948, la Sala Plena estudió la validez del artículo 181 de la Ley 1955 de 2019. Según el demandante, la Plenaria del Senado acogió la totalidad del texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, sin formular la argumentación respectiva para adoptar esa decisión. A su vez, indicó que no hubo deliberación en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. La Corte sostuvo que la deliberación fue garantizada porque se contó con la posibilidad de que los argumentos interactuaran. En particular, hubo debate porque la deliberación cumplió con los requisitos jurisprudenciales como son: la aprobación del informe de ponencia; la presentación de los coordinadores ponentes; la oportunidad para deliberar y presentar proposiciones; la votación del articulado con uso de votación en bloque, votación por artículos y sus respectivas proposiciones. Aunado de lo anterior, en la deliberación efectuada en el Senado se realizó la votación en bloque del texto aprobado por la Cámara de Representantes y la publicación se efectuó en la página web de esa entidad. Por lo tanto, declaró exequible el precepto normativo acusado.
31. En suma, está Corporación jamás ha analizado la calidad, extensión, amplitud, suficiencia o trascendencia del debate parlamentario. Ha verificado las garantías para que aquel se adelante en el Congreso, de ahí que la exigencia impuesta por la Corte en este fallo de un debate amplio y trascendente desconoció la jurisprudencia reiterada y uniforme de este mismo Tribunal.
32. La postura mayoritaria estableció un nuevo requisito que carece de fundamento constitucional y legal. Como consecuencia de lo expuesto previamente, la Corte creó un nuevo modelo de debate y decisión basado en la mayor o menor extensión de la ley, evaluado a partir del número de artículos de la iniciativa. En efecto, uno de los argumentos de dicha posición fue la aprobación de 276 artículos del PLE. Por tal razón, el trámite legislativo no podía incluir: i) mensaje de urgencia; ii) sesiones mixtas y extraordinarias; y, iii) votación en bloque. Por el contrario, sin definirlo, pero la Corte dijo que el debate debía ser amplio y trascendente. Esta argumentación carece por completo de sustento constitucional y legal y desconoce, como lo advertí previamente, la jurisprudencia de la Corte. En ese escenario, configura una limitación injustificada y desproporcionada de la independencia y la autonomía del Congreso y de los derechos políticos de los Congresistas, pero además resulta arbitraria porque de ahora en adelante no podrá saberse cuánto tiempo debe durar el debate de un proyecto extenso ni tampoco cuál es el número de artículos que debe tener un proyecto al que se solicita trámite de urgencia. De hecho, resulta peligroso para el principio democrático concluir, contrario sensu, que un proyecto de ley con pocos artículos pueda tener menor rigor o menos espacio temporal para su debate.
33. En consecuencia, la ausencia de un debate amplio, trascendente y participativo no estaba acreditada. Durante el trámite legislativo, no se presentó proposición, constancia o alusión por parte de algún congresista que denunciara un déficit de participación de las distintas fuerzas políticas que componen el Congreso en la deliberación y aprobación del proyecto de ley. Mucho menos, estaba probado que tal situación fuera generada por las sesiones extraordinarias y mixtas, el trámite de urgencia solicitado por el Gobierno Nacional, la votación en bloque y la extensión de la iniciativa materializada en 276 artículos. Tampoco es claro cuál es el estándar para concluir que el debate es amplio y trascendente.
34. En síntesis, la postura mayoritaria incurrió en los siguientes yerros: i) dejó sin efectos reglas constitucionales relacionadas con el trámite legislativo; ii) desconoció la jurisprudencia de la Corte en relación con la imposibilidad de exigir determinadas formas de debate y la calidad del mismo; y, iii) estableció un nuevo requisito que carece de fundamento constitucional y legal. Aquel tiene que ver con un modelo específico de debate y decisión según la mayor o menor extensión en artículos de la iniciativa. La exigencia del requisito de consulta previa
35. La mayoría advirtió que el Congreso omitió su deber de adelantar la consulta previa en relación con algunos artículos. Sin precisar su contenido, advirtió que aquellos tenían la posibilidad de generar una afectación directa a las comunidades étnicas. En concreto, indicó que la "(...) representación en este órgano se garantiza a través de las circunscripciones especiales de las comunidades indígenas y de las comunidades afrodescendientes, como se destacó entre otros, con los artículos 35 y 123. (sic)"
36. No comparto esta fundamentación. La postura mayoritaria carece de acreditación argumentativa y fáctica. En mi concepto, las normas contenidas en el denominado código electoral regulaban aspectos generales que, en su aplicación práctica para los grupos étnicamente diferenciados, sí exigían consulta previa.
37. En efecto, el derecho a la consulta previa es un "(...) instrumento básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social"949. Aquél está consagrado en el Convenio 169 de 1989 de la OIT. El artículo 6º950 establece que los Estados Parte tienen el deber de consultar a los pueblos étnicos cada vez que prevean una medida legislativa o administrativa que pueda afectarlos directamente. Por su parte, el artículo 7º951 dispone que, cuando el Estado pretenda adoptar medidas legislativas o administrativas que puedan impactar en forma directa a las comunidades étnicas, estas tienen derecho a que se les garantice la posibilidad de "(...) decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural"952. La Corte ha señalado que, para determinar cuáles medidas administrativas o legislativas debe consultarse a las comunidades étnicas, revisarse la afectación directa en los pueblos étnicos. Ello, porque, en principio, las leyes no generan un impacto directo sobre sus destinatarios en atención a su carácter general y abstracto953. En tal sentido, la Sentencia C-461 de 2008954 estableció que "(...) no toda medida legislativa que de alguna manera concierna a los pueblos indígenas y tribales está sujeta al deber de consulta, puesto que como se ha visto, en el propio Convenio se contempla que, cuando no hay una afectación directa, el compromiso de los Estados remite a la promoción de oportunidades de participación que sean, al menos equivalentes a las que están al alcance de otros sectores de la población". En consecuencia, solo se activa la obligación de realizar la consulta previa, cuando exista una afectación directa y particular a los grupos étnicos. Es decir, si las implicaciones de la medida alteran de manera directa a la comunidad étnica en su cultura, tradiciones, usos y costumbres. Por el contrario, no es obligatoria la consulta en aquellos casos en que las comunidades se ven afectadas de la misma forma e intensidad que el resto de la población955. La Corporación ha definido la afectación directa de las comunidades étnicas como el "(...) impacto positivo o negativo que puede tener una medida sobre las condiciones sociales, económicas, ambientales o culturales que constituyen la base de la cohesión social de una determinada comunidad étnica"956. Por consiguiente, la consulta previa debe ser realizada cuando la medida legislativa genera un impacto sobre la autonomía, diversidad e idiosincrasia del grupo étnicamente diferenciado. Esto puede ocurrir en los siguientes escenarios957: (i) los señalados en los artículos 329958 y 330959 de la Constitución, como sucede con la creación de entidades territoriales indígenas o las decisiones relacionadas con la explotación de recursos naturales en dichos territorios; (ii) ante una afectación directa en otros espacios inherentes a su subsistencia como comunidad indígena. Por ejemplo, en los eventos en que pueden resultar perturbadas sus estructuras sociales, espirituales o culturales; y, (iii) la medida altera el estatus de las comunidades porque les impone restricciones o les concede beneficios. Asimismo, la Corte ha identificado que, cuando haya afectación directa, la obligación de consultar depende de la intensidad del impacto. En efecto, cuando la afectación es intensa, la garantía de participación no puede ejercerse únicamente a través de la consulta. Al tratarse de cambios económicos y sociales profundos en la comunidad, la medida adoptada debe contar, además, con un consentimiento expreso, libre e informado960. Sin embargo, si el nivel de afectación es menor "y además se encuentran razones constitucionalmente relevantes para limitar el derecho a la consulta previa, es posible que los deberes a cargo del Estado sean de menor intensidad"961. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha precisado que la omisión de adelantar la consulta previa en los eventos en que sea obligatorio realizarla, "constituye un vicio que impide declarar exequible la Ley"962. A partir de la sentencia C-750 de 2008963, la Corte ha examinado oficiosamente el requisito de su realización en el trámite de aprobación de los tratados internacionales. Según la Sala Plena, es necesario analizar el contenido y el alcance de la medida para establecer si hay un impacto en los derechos de las comunidades964. En aquella oportunidad, la Corporación declaró la exequibilidad del "Acuerdo de promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados Unidos de América´, sus ´cartas adjuntas´ y sus ´entendimientos´, suscritos en Washington el 22 de noviembre de 2006", el cual fue aprobado mediante Ley 1143 de 2007. La Corte señaló que en ese asunto no era necesario adelantar consulta previa porque las normas contenidas en el tratado internacional han sido expedidas de manera uniforme para la generalidad de sus destinatarios. En concreto, no contienen disposiciones que afecten a grupos étnicos de forma directa o diferenciada. Sin embargo, aclaró que las disposiciones legales y/o administrativas que sean expedidas en desarrollo del mencionado acuerdo internacional deben surtir consulta previa obligatoria si tales medidas afectan directamente a los pueblos indígenas y tribales. En la sentencia C-175 de 2009965, la Sala Plena analizó la constitucionalidad de la Ley 1152 de 2007966. Según los demandantes, en el proceso de formación de dicha norma no se adelantó ningún proceso de consulta previa ante las comunidades indígenas y afrodescendientes. Esto era relevante porque el precepto acusado contiene una regulación integral sobre el uso, la distribución y el aprovechamiento de la propiedad agraria, materia que afecta los intereses de estos grupos minoritarios. Particularmente, porque aquellos tienen un vínculo especial con la tierra, a partir de sus tradiciones y costumbres. La Corte le dio la razón a los accionantes y declaró inexequible la ley. Al respecto, afirmó que aquella afectaba directamente a las comunidades étnicas. Indicó que este requisito es exigible "(...) cuando la materia del proyecto está relacionada con aspectos que tienen una vinculación intrínseca con la definición de la identidad étnica de dichos grupos". En concreto, señaló que la regulación de la propiedad agraria, en la que están asentados los pueblos indígenas, es un asunto de especial relevancia para la definición de su identidad. Además, puntualizó que los procesos de acercamiento con las comunidades fueron realizados inoportunamente, pues el trámite legislativo ya estaba en curso. En la sentencia C-1051 de 2012967, la Corte declaró inexequible la Ley 1518 del 13 de abril de 2012, "Por medio de la cual se aprueba el 'Convenio Internacional para la Protección de Obtenciones Vegetales', del 2 de diciembre de 1961, revisado en Ginebra el 10 de noviembre de 1972, el 23 de octubre de 1978 y el 19 de marzo de 1991". Según la Sala Plena, en el procedimiento para su aprobación no fue realizada ninguna consulta previa. Para la Corte, esta omisión vulnera los derechos de las comunidades étnicas. Particularmente, porque el Convenio analizado crea un régimen jurídico de protección en favor de las personas dedicadas a la creación de nuevas variedades vegetales. Sin embargo, los grupos étnicos son fuente de obtenciones vegetales. En tal sentido, las variedades que durante siglos han sido desarrolladas y mejoradas por tales grupos, y que constituyen fuente importe de su subsistencia, pueden no obtener la protección que el Tratado analizado reconoce. Lo expuesto, porque aquellos no están en capacidad de cumplir los requisitos técnicos impuestos por el régimen del citado convenio.
38. En el PLE estudiado por la Corte, es posible entender que cuando las normas generales de representación y participación política se apliquen o prediquen de los grupos étnicos particulares será necesaria la consulta, pero no lo será cuando se trata de una regulación general. La interpretación por la que optó la mayoría perpetuó los escenarios de discriminación a los que han estado sometidas dichas comunidades, pues en el futuro próximo en el que se aspira a que el Congreso regule las reglas democráticas necesarias para fortalecerla, solo podrá expedir un código electoral para la sociedad mayoritaria. Lo expuesto, porque mientras no se consulten las normas generales de participación no será posible expedir la regulación para los grupos étnicos. A la exclusión de estas comunidades en distintas esferas de la vida social, económica, política y cultural, ahora se suma la exclusión normativa electoral. En este caso, el desarrollo de los derechos y libertades políticas no les aplicará. Tal situación ampliaría la brecha de participación y representación política de los mencionados pueblos.
39. Finalmente, si en gracia de discusión se aceptara que este presupuesto fue desconocido en el trámite del PLE, con la misma lógica ya explicada, debían retirarse del ordenamiento jurídico sólo las disposiciones que supuestamente afectaban directa e intensamente a las comunidades étnicas y, no toda la reglamentación necesaria para el fortalecimiento democrático en Colombia y para su adecuación con la Constitución de 1991. El análisis del impacto fiscal de la iniciativa fue equivocado
40. La postura mayoritaria indicó que el requisito contenido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 fue desconocido en el trámite del PLE. En concreto, precisó que mediante "(...) un simple artículo de implementación (artículo 265), que no satisface los deberes mínimos de actuación que se disponen en la citada ley orgánica, esto es, hacer explícito el costo fiscal y verificar su compatibilidad con el Marco Fiscal de Mediano Plazo."
41. Salvé el voto porque la postura mayoritaria desconoció que el proyecto de ley contenía un amplio desarrollo sustantivo de derechos y libertades fundamentales. En particular, aquellos de contenido político, por ejemplo, el voto electrónico y la participación política y paritaria de las mujeres, entre otros. También, estableció aspectos orgánicos tendientes a su desarrollo. Bajo ese entendido, el examen del requisito establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2013 debió comprender los siguientes aspectos: i) el artículo 265 de la iniciativa era transversal a todos los contenidos normativos. Aquel no ordenaba gasto sino que lo autorizaba; ii) de aceptarse que algunos artículos del proyecto podían generar gasto, la Corte tenía el deber de identificarlos y verificar su impacto fiscal. En todo caso, la decisión debía limitarse al contenido normativo especifico y no extenderse a toda la iniciativa. Además, iii) desconoce la finalidad del criterio de sostenibilidad fiscal y vacía de contenido la mencionada garantía superior, porque afecta el carácter expansivo de la democracia. A continuación, desarrollaré mi posición. Para tal efecto, analizaré los siguientes temas: i) el concepto de gasto público; ii) la noción de regla fiscal; iii) el criterio sostenibilidad fiscal; iv) la interpretación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003. Luego, demostraré como dicho requisito no era exigible en el presente asunto. El gasto público
42. El artículo 7º de la Ley 819 de 2003 establece que "En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo." En ese sentido, uno de los ingredientes normativos es que cualquier proyecto de ley que genere gasto debe hacer explícitos los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional para su financiamiento. Bajo ese entendido, la primera pregunta que surge es ¿Qué debe entenderse por gasto para efectos de la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003?
43. El concepto de gasto público. Desde un punto vista económico, el gasto público hace parte de los instrumentos de política presupuestaria a través de los cuales el Estado interviene en la economía, con la finalidad de estabilizar el ciclo económico mediante la adopción de medidas que afectan la demanda agregada. De otra parte, el gasto público constituye una herramienta utilizada por el Estado para el cumplimiento de sus funciones encaminadas a la atención de las necesidades de la población. Para WAGNER, "La comparación de los diferentes países y periodos nos demuestra que en la mayor parte de las naciones progresivas se observa un aumento regular de las funciones de los gobiernes centrales y locales. Fenómeno que se manifiesta tanto en su aspecto extensivo como intensivo. El Estado y lo entes políticos subordinados asumen continuamente nuevas funciones y realizan más perfectamente sus cometidos. De esta suerte las autoridades públicas satisfacen en grado creciente y de manera más completa las necesidades económicas de la población."968 El gasto público, desde los conceptos Keynesianos, ha sufrido una transformación radical. Representa un valioso instrumento en el manejo de la economía y reformuló el ideal de la hacienda pública, en el sentido de que ya no busca reducirlo al mínimo posible, sino manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis económico de cada momento histórico969. Ahora bien, con fundamento en el artículo 23 de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 16 de la Ley 179 de 1994, el gasto público hace parte del Presupuesto General de la Nación y está compuesto por tres rubros: i) Gastos de funcionamiento: son aquellos relacionados con los servicios personales, los gastos generales, las transferencias y los gastos de operación. ii) Servicio de la deuda: comprende los pagos a deuda interna y externa. iii) Gastos de inversión: son los destinados a la constitución de capital a favor de la nación. Al lado de esta tradicional concepción de los elementos del presupuesto de apropiaciones, se sitúa el concepto innovador de gasto público social contenido en el artículo 350 de la Constitución de 1991. Aquel, establece como prioridad la atención de las necesidades básicas de las personas más desprotegidas dentro de la sociedad970. Para PALACIO RUDAS, la constitucionalizarían del gasto público social implica el cumplimiento de una función política de naturaleza social a través de la redistribución prioritaria de los recursos, orientada y destinada a la solución de los problemas más urgentes de las clases necesitadas971. Por su parte, el artículo 41 del Decreto 111 de 1996, establece que se entiende por gasto público social aquel que tiene como objetivo la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Esta Corporación ha establecido el concepto de gasto público social, especialmente en materia de educación, como aquel que tiene prioridad debido a que se dirige a atender el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población como finalidades sociales del Estado972.
44. La noción de presupuesto. La sentencia C-685 de 1996973 precisó que el presupuesto "(...) es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, y en esa medida cumple funciones redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, todo lo cual explica que la Carta ordene que el presupuesto refleje y se encuentre sujeto al plan de desarrollo (CP arts 342 y 346). Pero el presupuesto es igualmente un instrumento de gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario. Finalmente, esto explica la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental." En relación con la competencia del Congreso para decretar gasto, esa misma providencia indicó: "El principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más importantes de las democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de gobierno (CP art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser efectivamente realizadas. (...) Lo anterior implica entonces que el Congreso debe no sólo definir el monto máximo de gasto estatal sino que debe apropiar las partidas para una determinada finalidad, de suerte que éstas deben ser ejecutadas conforme a lo prescrito por la ley de presupuesto, la cual no se limita a autorizar las sumas que pueden ser gastadas sino que, además, confiere una destinación particular a las distintas partidas. El presupuesto es entonces una ley de autorización de gastos, por cuanto limita jurídicamente su ejecución en tres aspectos: de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos."
45. Algunos de los principios del presupuesto son: i) anualidad974; ii) universalidad975: iii) unidad de caja976: iv) homeostasis presupuestal977; v) legalidad978; vi) especialización. En este punto, la sentencia C-177 de 2002979 indicó que "(...) la jurisprudencia se ha referido a la especialidad del gasto público, principio según el cual las partidas aprobadas por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es instrumento de la política macroeconómica pública". Finalmente, vii) la coherencia macroeconómica. Sobre este postulado, la sentencia C-315 de 1997980 manifestó que: "En virtud del principio de coherencia, el presupuesto en su integridad, según lo dispone el artículo 346 de la Carta, debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República, las cuales se establecen de conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política, en el Plan Nacional de Desarrollo, en cuya parte general "se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el Gobierno". Igualmente, de acuerdo con el principio de la homeóstasis presupuestal, lo que se persigue es mantener la congruencia entre el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales, y el crecimiento de la economía, para evitar que genere desequilibrio macroeconómico" Naturaleza jurídica de la regla fiscal
46. La regla fiscal puede entenderse como un instrumento de política que afianza la disciplina fiscal y la estabilidad macroeconómica. También, pueden comprenderse desde un componente jurídico-político porque configuran una restricción constitucional o legislativa para la política fiscal. En otras palabras, constituye límites aplicables a la deuda, el gasto o los impuestos. Aquella, también establece metas puntuales para el balance del Gobierno, de tal manera, que el gasto esté acorde con el ingreso estructural o de largo plazo. Se trata de un mecanismo de fortalecimiento de las finanzas públicas981. La sentencia C-132 de 2012982 precisó lo siguiente: "Así pues, según Kopits y Symansky , una regla fiscal es definida como "una restricción permanente a la política fiscal mediante simples límites numéricos sobre el total del presupuesto". De tal suerte que, la aplicación de reglas fiscales puede apuntar, junto con otros instrumentos económicos, a alcanzar la sostenibilidad fiscal de un determinado país. Al respecto, son importantes las reglas fiscales que apuntan a (i) determinar presupuestos balanceados; (ii) normas y procedimientos relacionados con el manejo de la deuda pública; (iii) reglas sobre gasto; y (iv) disposiciones sobre manejo de rentas estatales. Ahora bien, de acuerdo con Cottarelli, las reglas fiscales cuentan con una larga historia. En tal sentido, desde mediados del S. XIX, algunas entidades territoriales de Estados federales fueron sometidas a diversas reglas fiscales, en orden a evitar grandes déficits. Luego de la Segunda Guerra Mundial, Alemania, Italia, Japón y los Países Bajos, incorporaron reglas sobre presupuestos balanceados para los gobiernos centrales, en el ámbito de programas de estabilización. Posteriormente, debido a los excesivos déficits fiscales acumulados durante la década de los años setentas y ochentas, un número creciente de Estados adoptaron políticas encaminadas a establecer limitaciones presupuestales, incluyendo los Estados Unidos de América (Gramm-Rudman-Hollings Act of 1985, remplazado por el Budget Enforcement Act of 1990); Canadá (Federal Spending Control Act of 1991), así como varios países de Latinoamérica . Más recientemente, la Unión Europea ha adoptado regulaciones supranacionales, contentivas de reglas fiscales para sus países miembros, tales como el Tratado de Maastricht (1992), Pacto de Estabilización para el Crecimiento (1997), textos normativos encaminados a lograr las condiciones para consolidar una unión monetaria. Aunado a lo anterior, los Estados Parte han complementado el marco comunitario con reglas fiscales nacionales. Para el año 2009, según datos del Fondo Monetario Internacional, cerca de 80 países han adoptado medidas nacionales o supranacionales contentivas de reglas fiscales: 21 países desarrollados; 33 mercados emergentes y 26 países en vía de desarrollo. Por el contrario, en 1990 sólo 7 países habían adoptado reglas fiscales. En suma, en la mayoría de los casos, las reglas fiscales son diversos instrumentos y medidas normativas encaminadas a alcanzar la sostenibilidad fiscal de un país."
47. En consonancia con lo expuesto, este Tribunal ha abordado el concepto de sostenibilidad fiscal en anteriores oportunidades. El Auto 233 de 2016983 advirtió que no existe una definición legal o constitucional de sostenibilidad fiscal. Sin embargo, consideró que es una herramienta necesaria para que los Estados mantengan una disciplina económica que evite la configuración o extensión en el tiempo de hipótesis de déficit fiscal que pongan en riesgo la estabilidad de las finanzas públicas y los objetivos sociales a su cargo. De esta suerte, se trata de un instrumento que busca regularizar la brecha entre los ingresos y los gastos de una economía. En especial, cuando aquella puede afectar la salud financiera del Estado y el cumplimiento de las obligaciones que le asisten en materia de efectividad de los principios y los derechos previstos en la Constitución. Esa misma providencia indicó que no es un concepto que se asimile únicamente al control del gasto. Aquella, también depende de la capacidad de una economía para generar ingresos. Por tal razón, en virtud del criterio de sostenibilidad, debe existir una relación proporcional entre ingresos y gastos públicos. En tal escenario, "En términos económicos, no es posible realizar valoraciones absolutas, ni tampoco imponer criterios de certeza, lo que se examinan son indicadores y variables que reflejan la realidad de una economía, en la que, por mandato constitucional, se impone el deber de mantener un manejo disciplinado de las finanzas públicas, que evite la prolongación de períodos de déficit fiscal, guardando para el efecto la proporción requerida, a partir de la Regla Fiscal, entre ingresos y gastos. Bajo esta perspectiva, así como en ciertos casos el aumento del gasto público se relaciona con un desbalance de las finanzas del Estado, en otros puede ser la respuesta a una circunstancia de estancamiento o depresión en una economía. Igualmente puede ocurrir, por ejemplo, que mientras una disminución del gasto apunta a la consolidación de una economía saludable, en otras hipótesis sus supuestos beneficios implican un sacrificio desproporcionado en la inversión del Estado. Finalmente, respecto de los ingresos públicos, puede ocurrir que su aumento sea el reflejo de una política tributaria eficiente y equitativa, mientras que, en otras oportunidades, puede ocasionar una contracción en la economía al desestimular la inversión, el ahorro y el consumo."984 Luego, manifestó que el bien jurídico que busca preservar este criterio es mantener o resguardar la capacidad económica del Estado. Lo expuesto, con la finalidad de cumplir con los objetivos del Estado Social de Derecho en los términos del inciso 1º del artículo 334 superior. Sin embargo, la Corte ha precisado que la sostenibilidad fiscal tiene carácter instrumental, lo que significa que bajo ninguna circunstancia puede utilizarse para contrariar los postulados del Estado Social de Derecho o para impedir la realización efectiva de los derechos fundamentales. Uno de los presupuestos para estudiar una posible afectación a la sostenibilidad fiscal es el concepto de seriedad. Para este Tribunal "(...) a partir del carácter predictible que tiene la ciencia económica, conduce a entender que la seriedad supone la identificación de hechos concretos y de proyecciones probables y verificables, sobre las consecuencias futuras que se presentarán en la estabilidad de las finan-zas públicas y, a partir de allí, en la realización progresiva de los objetivos del Estado Social de Derecho, de no procederse con la modulación de los efectos del fallo. La garantía de la cosa juzgada excluye la viabilidad del incidente a partir de meras conjeturas, pues su lógica parte de la base de referirse a circunstancias actuales, de tipo económico, que podrían generar consecuencias en el futuro. (...) Por ello, la seriedad no sólo supone la credibilidad en la afectación de las finanzas públicas, sino también un juicio sobre su relevancia, a partir de la guarda que exigen los objetivos del Estado Social de Derecho (CP art. 334), sin perjuicio de la verificación de las cláusulas prohibitivas que operan como límites en la realización del criterio de sostenibilidad fiscal." 985(Énfasis agregado) La interpretación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003
48. La decisión más reciente sobre la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 es la sentencia C-170 de 2021986. Esa decisión precisó algunos aspectos relacionados con la intensidad del escrutinio cuando se trata de iniciativas gubernamentales o congresurales. Otros aspectos, como el alcance material de la exigencia del artículo 7º de la Ley 819 fueron reiterados por dicha providencia. En efecto, la sentencia C-110 de 2019987 analizó un proyecto de ley objetado que reconocía derechos laborales y seguridad alimentaria, entre otros a las madres comunitarias. La objeción presidencial giró en torno al desconocimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, porque la norma desconocía los principios de sostenibilidad financiera y fiscal. Para resolver el tema, la Corte analizó las normas que desarrollan la sostenibilidad financiera y fiscal. En ese ejercicio, estudió la Ley 819 de 2003, la Ley 1473 de 2011 (vigencia de la regla fiscal) y la Ley 1695 de 2013 (incidente de impacto fiscal). El resultado de dicho análisis fue el siguiente: - La aprobación del Marco Fiscal de Mediano Plazo como requisito de activación de los requerimientos deliberativos. Los procedimientos establecidos en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 se condicionan a la aprobación del Marco Fiscal de Mediano Plazo. En consecuencia, si dicho instrumento no es adoptado, es inexigible su aplicación988. - La existencia de una orden de gasto como requisito de activación de los requerimientos deliberativos. En este evento, cuando la medida legislativa no impone al Gobierno la realización de un gasto y prevé únicamente una habilitación o autorización legal para incluirlo en el presupuesto, el incumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003 no afecta, en principio, la constitucionalidad de la ley989. - La obligación deliberativa especial a cargo del Congreso surgida del concepto del MHCP. El concepto presentado por el MHCP no vincula al Congreso de la República. Sin embargo, en aquellos casos en los cuales dicho concepto es efectivamente emitido, se activa una obligación del legislativo de estudiarlo y discutirlo. De incumplirse, se configura un vicio que da lugar a la inconstitucionalidad990. - Inexigibilidad de la carga deliberativa debido al grado de avance del proceso legislativo. Cuando no ha sido posible cumplir las cargas a las que se refiere el artículo 7º de la Ley 819 de 2003 debido, por ejemplo, a que el gasto se previó en el curso del cuarto debate y no existió oposición oportuna del Ministerio, ello no afecta la constitucionalidad de la medida991. - Control débil de las cargas deliberativas por existencia de acuerdo entre el Gobierno y el Congreso. Cuando la iniciativa legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas992. Finalmente, unificó la interpretación de la siguiente manera: " (i) que el Congreso tiene la responsabilidad -como lo dejó dicho la sentencia C-502 de 2007 y con fundamento en el artículo 7 de la ley 819 de 2003- de valorar las incidencias fiscales del proyecto de ley. Tal carga (ii) no exige un análisis detallado o exhaustivo del costo fiscal y las fuentes de financiamiento. Sin embargo, (iii) sí demanda una mínima consideración al respecto, de modo que sea posible establecer los referentes básicos para analizar los efectos fiscales del proyecto de ley. En todo caso (iv) la carga principal se encuentra radicada en el MHCP por sus conocimientos técnicos y por su condición de principal ejecutor del gasto público. En consecuencia, (v) el incumplimiento del Gobierno no afecta la decisión del Congreso cuando este ha cumplido su deber. A su vez (vi) si el Gobierno atiende su obligación de emitir su concepto, se radica en el Congreso el deber de estudiarlo y discutirlo -ver num. 79.3 y 90-."993 Al resolver el asunto, la Corte encontró que los artículos 5994 y 6995 del proyecto contenían una orden de gasto. Esas normas consagraban el subsidio permanente a la vejez para las madres comunitarias y otros beneficiarios y los requisitos para acceder a dicha prestación. En concreto, la decisión expuso que: "La entrada en vigencia de los artículos 5 y 6 del proyecto -cuyo contenido se mantuvo casi inalterado en el curso de los debates- implicaría una orden de gasto inmediato. No se trata únicamente de la habilitación para su inclusión en el presupuesto anual, sino de la imposición de una orden de pago de un subsidio a todas las personas que cumplan los requisitos allí previstos. En consecuencia, atendiendo la jurisprudencia constitucional -supra num. 79.2-, resulta exigible el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003."996 (Énfasis agregado)
49. En suma, la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, debe comprender una interpretación integral de las normas constitucionales y legales que desarrollan el gasto público, el presupuesto, la regla fiscal y el criterio de sostenibilidad. Lo anterior, porque: i) está ligado a una iniciativa que implique gasto público; ii) la existencia del marco fiscal de mediano plazo; y, iii) es un instrumento que busca la estabilidad de la finanzas públicas. Es decir, la sostenibilidad de los recursos públicos. El concepto de gasto que habilita la aplicación de la Ley 819 de 2003, podría entenderse como una iniciativa que genere un impacto fiscal serio y relevante. Hasta el momento, este Tribunal ha comprendido este requisito en sentido lato o amplio, por lo que su alcance está determinado por el entendimiento ordinario de la palabra gasto. Esa aplicación no racionaliza el debate democrático y por el contrario, genera ineficiencias porque cualquier regulación puede generar gasto. En tal sentido, la definición de impacto fiscal serio podría estar guiada por dos aspectos: i) la credibilidad en la afectación de las finanzas públicas; y, ii) su relevancia. En el primer caso, no bastan suposiciones o la referencia a los efectos obvios de una regulación. Por ejemplo, la celebración de unas elecciones genera gasto, ergo, debe aplicarse la Ley 819 de 2003. El segundo requisito, tiene que ver con la relevancia. Este sería el punto más importante del análisis del requisito. ¿Cuándo un gasto se vuelve relevante en términos constitucionales y activa la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003? Las siguientes podrían ser algunas de las hipótesis: a. Cuando es una orden de gasto directa e inmediata y no una habilitación. b. Cuando desconoce el marco fiscal de mediano plazo. c. Cuando trasgrede un principio presupuestal. d. Cuando no contempla los mecanismos constitucionales y legales para su debate y consagración. Por ejemplo, no prevé su inclusión mediante el plan anual de presupuesto.
50. En el asunto estudiado por la Corte, relacionado con el PLE, el artículo 265 establecía lo siguiente: "ARTÍCULO
265. Implementación. Cada Proyecto de ley anual de Presupuesto General de la Nación que se presente al Congreso de la República contendrá apropiaciones para el cumplimiento de esta Ley, las cuales estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo." En tal sentido, la norma tenía las siguientes características: i) el Gobierno destinará los recursos necesarios para la adecuada implementación de este código; ii) cada proyecto de ley anual de presupuesto presentado al Congreso deberá contener un acápite que garantice las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de la ley; y, iii) aquellas estarán sujetas a las disponibilidades presupuestales y al Marco Fiscal de Mediano Plazo.
51. De otra parte, está Corporación ya había analizado la verificación del mencionado requisito cuando se presentan iniciativas de origen mixto. En efecto, tal y como lo expuse, la Sentencia C-110 de 2019 lo siguiente: "Control débil de las cargas deliberativas por existencia de acuerdo entre el Gobierno y el Congreso. Cuando la iniciativa legislativa ha sido presentada conjuntamente por el Gobierno y algunos congresistas, el cumplimiento de los requisitos de valoración del impacto fiscal de la medida en el curso del trámite se evalúa bajo un escrutinio deferente de las decisiones adoptadas."997
52. Esta disposición debe entenderse de manera integral y no aislada. En estricto sentido, la norma no ordena un gasto. Si bien establece que el Gobierno destine los recursos para atender la implementación del Código, en seguida, la disposición alude a la necesidad de que dicha erogación se canalice a través del proyecto de ley anual de presupuesto. Aquel, debe tener un acápite que garantice las apropiaciones necesarias para el debido cumplimiento de la ley. En este escenario, lo que hace la norma es autorizar o habilitar al Gobierno para ajustar un gasto (funcionamiento de la organización electoral) y referir los instrumentos constitucionales y legales para concretar la orden de gasto porque remite a la ley anual de presupuesto. En otras palabras, protege el principio de legalidad del gasto porque lo condiciona a la expedición de ley anual de presupuesto y a la garantía de las apropiaciones que debe aprobar el mismo Congreso. Bajo esa comprensión, no es una orden de gasto inmediata y directa al Ejecutivo, es una autorización o habilitación al Ejecutivo y una prevención que acuda a los mecanismos constitucionales y legales que garanticen el principio de legalidad del gasto y que aquel este previsto en la ley anual de presupuesto. La norma reconoce que aquel es el escenario democrático por antonomasia para debatir y aprobar la orden de gasto derivada de la aplicación del PLE. Es allí donde las distintas fuerzas políticas deliberaran sobre el impacto fiscal de la medida, los costos de implementación, las fuentes de financiación y la adecuación en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por esa razón, no era aplicable el artículo 7º de la Ley
819. No hay una orden directa e inmediata de gasto. Se trata de la prevención al Gobierno y al mismo Congreso, para que acudan al mecanismo idóneo como es la ley anual de presupuesto para que allí se decrete el gasto. Esto garantiza los principios de legalidad, de planeación, de estabilidad macroeconómica, entre otros. En el caso del PLE analizado, hubo acuerdo entre el Gobierno y el Congreso porque la iniciativa fue presentada por el Gobierno Nacional y el Congreso. Por tal razón, el análisis sobre la aplicación del artículo 7º de la Ley 819 de 2003, exigía un control débil.
53. Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que el PLE generaba gasto público directo, inmediato, serio y relevante, por lo que era aplicable el artículo 7º de la Ley 819 de 2003, la Corte debió considerar que la iniciativa regulaba principios y derechos básicos para la vida en sociedad. En efecto, desarrollaba el principio democrático y los derechos de participación política y democrática. Este es uno de los ejes axiales de la Constitución y del Estado de Derecho. Sin embargo, solo unos artículos podrían generar gasto. A continuación presento una breve reseña al respeto. - Artículo 7 parágrafo 1. : identificación y autenticación del elector: la Registraduría dispondrá de sistemas biométricos o cualquier otro mecanismo electrónico que considere pertinente para tal fin. - Artículo 10: voto de personas con diversidad funcional: Las autoridades adoptarán las medidas necesarias para su ejercicio libre de obstáculos, de fácil acceso y con el material electoral adecuado y uso, incluidos los casos de sistema de asistencia tecnológica para la votación. - Artículo 11: estímulos a los electores: aplicación de los siguientes descuentos: a. 20% de la cuota de compensación militar. b. 10% valor de la matrícula en instituciones oficiales de educación superior. c. Expedición del pasaporte. d. Expedición de duplicado de la cédula. El Ministerio de Hacienda garantizará las apropiaciones necesarias para la implementación de dichos descuentos. Aquellos serán girados prioritariamente a través de las transferencias corrientes. - Artículo 14.23. Funciones del CNE. Reconocer dentro de los 180 días calendarios a la fecha de elecciones el derecho de reposición de gastos a las organizaciones políticas. Parágrafo
4. Reconocido el valor correspondiente por los derechos de reposición, aquel estará sujeto al cumplimiento de los trámites presupuestales correspondientes por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil ante el Ministerio de Hacienda, así como previa asignación del Plan Anualizado de Caja a dicha entidad. - Artículo 27 parágrafo. Registradores municipales y auxiliares del Estado civil que serán servidores del nivel profesional de la Registraduría Nacional. - Artículo 34 Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Su fuente de ingresos son los recursos generados por el recaudo de sanciones y todo hecho generador por los servicios que preste la entidad cuyo destino no esté previsto específicamente. Parágrafo transitorio: Fondo Rotatorio del CNE y fuente de financiación con base en sanciones y servicios que preste esa entidad que no tengan destinación específica. - Artículo 44: identificación y autenticación por medios digitales. - Artículo 70: Definición de apoyo para la inscripción de candidatos: La Registraduría tendrá 1 año a partir de la sanción del código para adecuar un sistema de recolección y verificación de apoyos a través de medios manuales y tecnológicos que permitan la validación biométrica. - Artículo 86: promotores del voto en blanco. Garantía de espacios en medios masivos de comunicación. El Ministerio de Hacienda deberá garantizar los recursos necesarios para tal fin. - Artículo 106: Propaganda en el operador público nacional del servicio de televisión y de radio difusión sonora. - Artículo 125 parágrafo
1. Puestos de votación. La Registraduría tomará una póliza de seguro todo riesgo que garantice la integridad de las instalaciones que se utilicen en la jornada electoral. - Artículo
143. Parágrafo: capacitación de testigos electorales. Previo a la fecha de inicio de acreditación de los testigos, el CNE adelantará una campaña publicitaria en medios de comunicación púbicos. - Artículo
157. Modalidades del voto. De acuerdo con las reglamentaciones técnicas y logísticas de la Registraduría, el voto será presencial en las siguientes modalidades: b) electrónico mixto. Artículo 158 parágrafo 2. instrumentos de votación. Artículo 163 identificación biométrica de elecciones. - Artículo 178 Plataformas tecnológicas para los escrutinios: la Registraduría dispondrá de una plataforma tecnológica para soportar las diligencias de escrutinios. - Artículo 228: Elecciones atípicas: El Ministerio de Hacienda destinará una partida anual para que la Registraduría Nacional y el CNE puedan llevar a cabo las elecciones. - Artículo 242: Para facilitar el desarrollo de las votaciones, la Organización Electoral podrá implementar medios tecnológicos en todas las etapas del proceso electoral. Toda implementación será gradual previo al desarrollo de los planes piloto necesarios, ejecutados por la Registraduría Nacional y debidamente auditados y monitoreados. El artículo 244: progresividad. La Registraduría implementará, en las circunscripciones que ella defina, de manera progresiva, los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales. El artículo 245 crea la Comisión Asesora para la implementación progresiva de los sistemas de asistencia tecnológica en los procesos electorales. Entre otros, está integrada por el Ministro de Hacienda. - Artículo 264: uso de medios tecnológicos por parte de organizaciones políticas. Aquellos podrán usar medios tecnológicos para sus reuniones y asambleas. Cuentan con el apoyo de la Registraduría previa asignación presupuestal del Ministerio de Hacienda. - Artículo 265: implementación: cada proyecto de ley anual de presupuesto General contendrá apropiaciones para el cumplimiento de la ley. Aquellas estarán sujetas a las disponibilidades fiscales y al Marco de Gasto de Mediano Plazo. - Artículo 272: profesionalización. Los registradores que hayan sido nombrados con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley y cuenten con al menos 1 año de antigüedad en el ejercicio del cargo y tengan la formación académica acreditada, serán reconocidos como profesionales al interior de la estructura de planta de la Registraduría Nacional.
54. De acuerdo con lo expuesto, la decisión debió limitarse a la identificación particular de aquellas disposiciones que podrían generar gasto y no extender la inconstitucionalidad a toda la iniciativa. La postura asumida por la mayoría resulta irrazonable y desproporcionada. Además, desconoce la finalidad del criterio de sostenibilidad fiscal y vacía de contenido dicha garantía. En concreto, exigió que toda discusión sustancial sobre la garantía y desarrollo de los derechos y libertades fundamentales estuviera limitada al debate económico. Lo expuesto, porque no es posible encontrar derechos ajenos al costo. En concreto, tal posición significaría que el carácter expansivo de la democracia difícilmente podría concretarse en épocas de dificultades económicas o en momentos en los que se prioriza el ahorro del gasto público, pues el debate económico estará por encima del debate sustantivo de las iniciativas. Bajo ese entendido, la Corte optó por alinearse con doctrinas reduccionistas y pragmáticas que despojan de contenido sustancial a los derechos y los limitan a su exigibilidad en términos económicos. Para SUNSTEIN la discusión sobre la exigibilidad de los derechos constitucionales está mediada por su costo. En particular, considera que: "los derechos cuestan dinero. Es imposible protegerlos o exigirlos sin fondos o apoyo públicos (...) Tanto el derecho al bienestar como a la propiedad privada tienen costos públicos (...) Todos los derechos reciben algo del tesoro público." Para el mencionado autor, la palabra costo está relacionada con "costos incluidos en el presupuesto"998. En la misma línea, "Los derechos son costosos porque los remedios lo son. La imposición de las leyes es costosa, sobre todo si ha de ser uniforme y justa (...) Ningún derecho es simplemente el derecho a que los funcionarios públicos no lo molesten a uno. Todos son reclamos de una respuesta institucional afirmativa."999. Bajo ese sentido, "Por lamentable que sea, la escasez de recursos es una razón legítima para no proteger un derecho."1000
55. Estos argumentos contrarían lo exigido por el Constituyente y constituyen un ataque directo al carácter expansivo de la democracia. En efecto, la fuerza expansiva de los derechos fundamentales hace referencia a que las normas que constituyan un límite a estos deben ser interpretadas de forma restrictiva1001. Esto obliga al juez constitucional a interpretar y aplicar el ordenamiento jurídico en el sentido que resulte más favorable para la plena eficacia de los derechos1002. Por ejemplo, en materia de participación política, la Corte ha indicado que la interpretación de aquellas normas debe hacerse desde la óptica más favorable a los derechos fundamentales. Lo anterior, debido al "compromiso expansivo del Estado que surge de su esencia democrática"1003. De esta manera, dejo expresas mis razones para salvar el voto a la sentencia C-133 de 2022, proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. Fecha ut supra, GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada