SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-133 14LEY GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Debió declararse la inexequibilidad de la norma demandada por cuanto vulnera derecho de participación de los consumidores previsto en el artículo 78 de la Constitución (Salvamento de voto)DERECHO DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS-Jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)LEY GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Legislador tenía el deber de adoptar los medios o instrumentos que facilitaran a los consumidores y usuarios la participación en la adopción del texto (Salvamento de voto)LEY GENERAL DEL TURISMO FRENTE A LA PROTECCION AL TURISTA Y DERECHOS DEL CONSUMIDOR DE SERVICIOS TURISTICOS-Como Congreso omitió garantizar proceso de participación como procedimiento previo a la aprobación de las regulaciones sobre servicios turísticos y transporte aéreo, cercenó el ejercicio de libertades públicas, la protección del interés general y desconoció la eficacia directa de la Constitución, lo que conducía a la inexequibilidad (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-9779Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 25 de la Ley 1558 de 2012.Accionante: Ricardo María Cañón PrietoMagistrado Ponente: ALBERTO ROJAS RÍOSCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito salvar el voto en la determinación adoptada por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia. Para exponer mi discrepancia haré una relación sucinta del contenido de la decisión y la consecuente exposición de los motivos que la justifican.1. La sentencia C-133 de 2014.La demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta contra el artículo 25 de la Ley 1558 de 2012, "Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 -Ley General del Turismo-, la Ley 1101 de 2006y se dictan otras disposiciones". Según el actor, durante el trámite legislativo se desconoció la garantía de participación de los consumidores prevista en el artículo 78 de la Constitución. Previo al estudio del cargo propuesto, la Sala Plena efectuó algunos planteamientos jurisprudenciales acerca de los derechos de los consumidores y usuarios en la Constitución y el principio de participación consagrado en el texto Superior y desarrollado parcialmente en el Estatuto del Consumidor -ley 1480 de 2011-.Respecto al cargo de la demanda, esta Corporación encontró que durante el trámite legislativo no se transgredió el inciso 3o del artículo 78 Superior, por cuanto dicho precepto establece un deber general del cual no se deduce la obligación de dar participación a las organizaciones de consumidores y usuarios como requisito procedimental del proceso de formación de leyes que les conciernen.La Corte concluyó que el deber de garantizar la participación a los consumidores y usuarios no surge directamente del artículo 78 de la Carta Política ni está prevista en el Reglamento del Congreso, de modo que no existe fundamento constitucional o legal a partir del cual pueda derivarse que la forma de materializarla fuese a través de un mecanismo que tuviera lugar en el procedimiento legislativo.2. Motivos del salvamento de voto.Discrepo de la postura mayoritaria. En mi criterio ha debido declararse la inexequibilidad del artículo 25 de la Ley 1558 de 2012 por cuanto vulnera el derecho de participación de los consumidores previsto en el artículo 78 de la Constitución.La sentencia advierte que el derecho a la participación de los usuarios y consumidores previsto en el artículo 78 Superior no es una obligación de aplicación directa, por cuanto establece los contenidos básicos del derecho pero corresponde a la ley y a los reglamentos definir de manera específica y concreta la forma como se materializa dicha garantía. Disiento de la anterior tesis porque, más allá de establecer un deber general, dicho precepto estipula una clara y precisa garantía, que por su naturaleza normativa es de aplicación directa e inmediata, a la luz del artículo 4 de la Carta Política.En ese sentido, este Tribunal, acerca del derecho a la participación de los usuarios y los consumidores previsto en el artículo 78 de la Constitución, en la sentencia C-749 de 2009, afirmó que "el precepto constitucional dispone obligaciones concretas a cargo del Estado, dirigidas a garantizar la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Estas organizaciones, al tenor del mandato superior, deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos ".Cuando la Constitución dispuso que el "Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen ", instituyó de manera expresa una garantía y al mismo tiempo un deber para los órganos públicos de asegurar la intervención de los usuarios y consumidores en las instancias de producción y aplicación de normas que les incumben.Acerca de las garantías para proteger a los consumidores, la Corte en sentencia C-1141 de 2000, explicó: "Los derechos del consumidor, no se agotan en la legítima pretensión a obtener en el mercado, de los productores y distribuidores, bienes y servicios que reúnan unos requisitos mínimos de calidad y de aptitud para satisfacer sus necesidades, la cual hace parte del contenido esencial del derecho del consumidor. El derecho del consumidor, cabe advertir, tiene carácter poliédrico. Su objeto, en efecto, incorpora pretensiones, intereses y situaciones de orden sustancial (calidad de bienes y servicios; información); de orden procesal (exigibilidad judicial de garantías; indemnización de perjuicios por productos defectuosos; acciones de clase etc.); de orden participativo (frente a la administración pública y a los órganos reguladores). Los poderes públicos, en las instancias de producción y aplicación del derecho, en la permanente búsqueda del consenso que es característica del Estado social y misión de sus órganos, deben materializar como elemento del interés público que ha de prevalecer, el de la adecuada defensa del consumidor, para lo cual deben habilitarse procedimientos y mecanismos de participación y de impugnación con el fin de que sus intereses sean debidamente tutelados. La apertura y profundización de canales de expresión y de intervención de los consumidores, en los procesos de decisión de carácter público y comunitario, pertenecen a la esencia del derecho del consumidor, puesto que sin ellos los intereses difusos de este colectivo, que tienen carácter legítimo, dejan de proyectarse en las políticas públicas y en las actuaciones administrativas, con grave perjuicio para el interés general y la legitimidad de la función pública, llamada no solamente a aplicar el derecho preexistente sino a generar en torno de sus determinaciones el mayor consenso posible ".En suma, el derecho a la participación de los usuarios y consumidores en los procesos legislativos de disposiciones que les conciernen es de rango superior y su materialización no está supeditada al desarrollo legal o reglamentario, ya que ante el vacío normativo le correspondía al Congreso de la República aplicar de forma inmediata los postulados constitucionales y con base en ello, permitir su intervención en el trámite de la ley.En ese orden, considero que el Legislador tenía el deber de adoptar los medios o instrumentos que facilitaran a los consumidores y usuarios la participación en la adopción del texto que posteriormente se convirtió en la Ley 1558 de 2012.Sin embargo, como en el asunto bajo estudio el Congreso de la República omitió garantizar el proceso de participación como procedimiento previo a la aprobación de las regulaciones sobre servicios turísticos y transporte aéreo, cercenó el ejercicio de libertades públicas, la protección del interés general y desconoció la eficacia directa de la Constitución, lo que conducía a la inexequibilidad de la norma acusada.Fecha ut supra,JORGE IVAN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Gaceta Constitucional nº46, lunes 15 de abril de 1991, págs. 21 a
25. Informe de ponencia sobre derechos colectivos, Asamblea Nacional constituyente. Al respecto sentencia C-749 de 2009, párrafos 6 y
7. Las consecuencias jurídicas de las asimetrías de información entre consumidores, productores y comercializadores ya habían sido evidenciadas por la jurisprudencia constitucional. Sobre el particular, la sentencia C-1141 00 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte señaló: “La Constitución en relación con ciertas categorías de personas - menor, adolescente, anciano, mujer cabeza de familia, trabajador, indigente etc. - dispone un tratamiento de especial protección. En unos casos se persigue reforzar el respeto a la dignidad de la persona humana, sobre todo tratándose de personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o que por su condición de extrema fragilidad pueden ser objeto de abusos por los demás. En otros casos, la Constitución aspira, con el régimen de especial protección, avanzar sostenidamente el ideario de igualdad sustancial inherente al Estado social de derecho. Con sus particularidades, la Constitución ha querido instaurar un régimen de protección en favor del consumidor y usuario de bienes y servicios que circulan en el mercado. || Como ya se ha expresado, la razón de ser de este régimen estriba en la necesidad de compensar con medidas de distinto orden la posición de inferioridad con que consumidores y usuarios, por lo general dispersos y dotados de escasos conocimientos y potencialidades, enfrentan a las fuerzas de la producción y comercialización de bienes y servicios, necesarios en orden a la satisfacción de sus necesidades materiales. Cuando la Constitución encomienda al legislador el desarrollo de un cierto régimen de protección, no está simplemente habilitando una competencia específica para dictar cualquier tipo de normas. Lo que el Constituyente se propone que la finalidad de la protección efectivamente se intente actualizar y se imponga en la realidad política y social - por lo menos en un grado razonable y en la medida de las posibilidades y recursos existentes -, articulando de la manera más armoniosa y eficaz dentro de las políticas públicas las justas demandas de los sujetos merecedores de dicha protección especial. (…) Sin perjuicio de los diferentes esquemas o modelos de responsabilidad que puede consagrar la ley, no puede entonces en modo alguno ignorarse la posición real del consumidor y del usuario, puesto que justamente su debilidad en el mercado ha sido la circunstancia tenida por el constituyente para ordenar su protección. Esta tutela constitucional terminaría despojada de sentido si el legislador, al determinar libremente el régimen de responsabilidad del productor, decidiese adoptar una orientación formalista o imponer al consumidor cargas excesivas como presupuesto para el ejercicio de sus derechos y de las correspondientes acciones judiciales. El indicado fin al que apunta el sistema constitucional de protección del consumidor, no es conciliable con todas las opciones normativas; ni tampoco puede desvirtuar el esquema participativo que contempla la Constitución, el cual reserva al consumidor y a sus organizaciones una destacada función para incidir en los procesos y asuntos que directamente los afectan. (…) La posición del consumidor no le permite conocer en detalle el proceso de producción, más aún si éste se desarrolla en condiciones técnicas que solamente son del dominio del empresario industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las circunstancias de inferioridad del consumidor cuando, en estos supuestos, exige a la persona perjudicada con un producto defectuoso, puesto en circulación por un empresario profesional, cargas adicionales a la prueba del daño, del defecto y del nexo causal entre este último y el primero, puesto que acreditado este extremo, corresponderá al empresario demostrar los hechos y circunstancias que lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y a las pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del hecho dañoso sufrido por aquélla. || Ninguna utilidad práctica, en verdad, tendría el derecho del consumidor, elevado a norma constitucional, si las leyes que lo desarrollan no se notifican de las situaciones de inferioridad del consumidor y restablecen el equilibrio con los actores de la vida económica, principalmente permitiéndole franquear las instituciones procesales de resarcimiento de perjuicios sin que se le impongan condiciones excesivamente gravosas que escapan a su control y que se erigen en obstáculos mayúsculos para deducir la responsabilidad a los productores que quebrantan las condiciones de seguridad a las que tiene derecho.” Corte Constitucional, Sentencia C-180 de 1994, MP. Hernando Herrera Vergara. Reconocimiento que tiene un carácter pacífico y constante en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En este sentido, entre otras, sentencia C-127 de 2004, C-1053 de 2012 y C-351 de 2013. Sentencia C-127 de 2004. Como muestra de una línea pacífica y constante, sentencias C-1141 de 2000; C-749 de 2009 y C-909 de 2012. "Artículo
25. Protección al turista. Para efectos de garantizar los derechos del consumidor de servicios turísticos se aplicará la regulación especial contenida en la Ley 300 de 1996, y las normas que la modifiquen o reglamenten.Los prestadores y comercializadores de servicios aéreos, se regirán en lo que corresponda, por el Código de Comercio, las leyes especiales sobre la materia; los reglamentos aeronáuticos, el Decreto 2438 de 2010y las disposiciones que los modifiquen o reglamenten.Parágrafo 1 °. Para promover soluciones ágiles y eficientes a los consumidores de servicios turísticos, se deberá surtir previamente una etapa de reclamación directa, con el prestador del servicio y las empresas de transporte aéreo. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentará la materia. Parágrafo 2°. Las reclamaciones que se susciten en desarrollo de la prestación del servicio de transporte aéreo, serán resueltas por la entidad aeronáutica como única Entidad competente del sector. Se excluye a esta industria de la competencia determinada en la Ley 1480 de 2011". "Artículo
78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización.Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.El Estada garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos", (se resalta) "Artículo
4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ". Inciso 3° artículo 78 de la Constitución.