SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-133 12PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza del vicio (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresión no constituye un vicio material sino formal (Salvamento de voto)VICIOS DE FORMA-Clasificación (Salvamento de voto)CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Operancia por vicios de forma (Salvamento de voto)UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA-Argumentos (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vicios objeto de control (Salvamento de voto)UNIDAD DE MATERIA COMO VICIO DE FORMA NO SUSCEPTIBLE DE SANEAMIENTO (Salvamento de voto)UNIDAD DE MATERIA EN LEY QUE DEFINE RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA PARA LA SALUD-Transgresión no constituye un vicio de competencia y no puede asimilarse a un juicio material (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-8486Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010, “Por la cual se definen rentas de destinación específica para la salud, se adoptan medidas para promover actividades generadoras de recursos para la salud, para evitar la evasión y la elusión de aportes a la salud, se redireccionan recursos al interior del sistema de salud y se dictan otras disposiciones”.Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza MarteloSalvo mi voto frente a la sentencia de constitucionalidad C- 133 de 2012, aprobada por la Sala Plena en sesión del veintinueve (29) de febrero de dos mil doce (2012), por las razones que a continuación expongo:La posición que defiendo acerca de la naturaleza del vicio por desconocimiento de la unidad de materia implica un cambio en la naturaleza que se le ha venido asignando por la jurisprudencia. Es así como, hasta ahora, esta Corporación ha estimado que la violación al principio de unidad de materia no implica la ocurrencia de un vicio de forma, sino que se considera un vicio material, o un vicio de competencia. La razón fundamental de adscribirle naturaleza material o competencial al desconocimiento de la regla de unidad de materia radica, para el primero de los casos, en la naturaleza del juicio que realiza la Corte Constitucional para determinar el incumplimiento de este requisito, sosteniendo que es necesario analizar el contenido material de la norma demandada para determinar si corresponde con el tema general de la ley donde se inserta. Frente al tema de competencia, surgido de un desarrollo del argumento anterior, sostienen que el Congreso de la República sólo estaría facultado para legislar sobre el tema general de la ley tramitada, y que hacerlo por fuera del mismo implica la trasgresión de los límites de su competencia. Estos argumentos, sin embargo, corresponden en realidad a una situación que ha sido declarada por la propia Corte Constitucional en su jurisprudencia, y es que la Corte, al adscribirle esas naturalezas, lo que buscó fue determinar si la limitación para ejercer la acción pública de inconstitucionalidad impuesta por el artículo 242 de la Carta para los vicios de forma, se debía extender a las situaciones del desconocimiento del principio de unidad de materia. Es así, como en la sentencia C-551 de 2003 se dijo: “La doctrina del carácter material, y no formal, de la violación de la regla de unidad de materia fue desarrollada exclusivamente para determinar si ese vicio estaba o no cubierto por la regla de caducidad de la acción prevista por el artículo 242 superior”.Como consecuencia de la naturaleza adjudicada por la Corte al desconocimiento del principio de unidad de materia, se derivan dos consecuencias importantes, la primera prevista desde el momento en que se plantea la discusión sobre la naturaleza del vicio, que es hacer inaplicable la caducidad de la acción contemplada en el artículo 242 de la Carta, y el segundo, convertir en insubsanable el vicio por desconocimiento del principio analizado. Desafortunadamente, los argumentos que la Corte ha utilizado para basar su decisión han estado más enfocados a evitar el tema de la caducidad que a dilucidar la realidad de dónde encuadra mejor el desconocimiento de un elemento que decididamente está inscrito en el aspecto procedimental y no en lo material. Mi argumentación parte, al igual que la utilizada por la posición mayoritaria, en lo que tiene que hacer el juez para determinar la ocurrencia del desconocimiento de la unidad de materia. El proceso judicial constitucional principia preguntándose cuándo ocurre una vulneración constitucional de carácter material. La respuesta a este cuestionamiento sólo puede encontrarse cuando se demuestre la incompatibilidad del contenido normativo analizado con la materialidad de la Constitución Política. Si esto es cierto, la contrastación que se haga del contenido normativo con una norma de inferior jerarquía al de la Constitución, como por ejemplo con una ley, implica que no se está analizando si ocurre o no una incompatibilidad de la norma con la materialidad de la Constitución, sino otra cosa distinta. El hecho de que se analice el contenido de la norma legal para verificar el cumplimiento de un requisito, no implica automáticamente que se esté verificado si hay o no una incompatibilidad de dicha norma con la Constitución. Es así como en el caso del requisito de unidad de materia lo que se hace es verificar la compatibilidad de la norma con el cuerpo legal que la contiene, pero bajo ninguna consideración se le está contrastando con la Constitución. Así, no puede decirse que el vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia sea de naturaleza material, porque tal aserción sólo puede hacerse cuando un contenido de rango legal sea contrastado con el contenido material de la Constitución Política.Es cierto que la exigencia de cumplimiento de la unidad de materia proviene de la Constitución, pero ello no implica que el contenido material de la norma analizada esté en contra del ámbito material de la Constitución, pues ello nunca se analiza cuando se verifica si lo demandado concuerda con el tema general de la ley que lo contiene. Así, el control constitucional material sólo existe como tal, en cuanto el parámetro de cotejo de la norma legal acusada sea un contenido constitucional. Así, el vicio por falta de unidad de materia, al no emanar de un juicio material -de la norma legal contra un contenido sustancial de la Constitución- no es un vicio de tal naturaleza.Por otro lado, y frente a la supuesta naturaleza de la omisión del principio de unidad de materia como vicio de competencia, cabe anotar que la Corte Constitucional ha reconocido que la competencia es el "presupuesto esencial que da, al funcionario o a la Corporación, legitimidad para acceder a la forma”, aunque ha caído en el error de identificarlo con un vicio de carácter material, a pesar de que como se dijo antes, se refiere al puro procedimiento. Al respecto debe decirse que la falta de competencia de un órgano para proferir un acto no puede entenderse como un asunto de fondo, material o sustancial. El poder jurídico para expedir una norma a través de un trámite legislativo es un presupuesto de la formación de las leyes, no un aspecto del contenido normativo de éstas. En tal sentido, el juicio de competencia, esto es, de la existencia de capacidad jurídica para tramitar y dictar una disposición legal, no puede asimilarse a un juicio material. Como consecuencia de lo anterior, pueden formularse las siguientes conclusiones:(i) Los vicios de forma pueden ser: vicios de competencia o vicios de procedimiento. Tanto la ausencia de competencia como la irregularidad en el trámite entraña un vicio formal. Siendo la competencia un supuesto para iniciar un proceso de expedición de una ley, el juicio de competencia precede a los demás y antecede al juicio sobre el procedimento. En otras palabras, el examen formal de la titularidad de la potestad legislativa que se ejerce es previo al examen de la observancia de las formas que se despliegan. Y por supuesto, anterior al juicio de contenido material de las disposiciones decretadas.(ii) El defecto de unidad de materia se configura como un vicio de competencia, esto es un vicio de forma, bajo el entendido jurisprudencialmente reiterado del límite a la potestad legislativa para expedir una disposición sustancialmente divergente de la ley que la incorpora. En modo alguno se puede considerar como un vicio material, ya que en el examen de unidad de materia el contenido sustancial de la Constitución está ausente de confrontación alguna con la norma legal acusada.(iii) Como vicio de forma, el defecto por unidad de materia solo puede ser alegado en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en el término de un año -caducidad-. Y al no ser un vicio formal de los referidos en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución -vicios de procedimiento-, no es susceptible de saneamiento.Respetuosamente, MAURICIO GONZALEZ CUERVOMagistrado ---pies de página--- Sentencia C-390 de 1996. Ibíd. Sentencia C-501 de 2001. Sentencia C-714 de 2008. Sentencia C-230 de 2008. Sentencia Ibídem. Sentencia Ibídem. Sobre el tema se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias C-886 de 2002 y C-230 de 2008. Sentencia C-796 de 2004. En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-188 de 2006, C-832 de 2006, C-400 de 2010 y C-277 de 2011. Cfr., entre otras, las Sentencia C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006 y C-400 de 2010. Sentencia C-523 de 1995. Sentencia C-188 de 2006. Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, y C-400 de 2010. Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-486 de 2009. Cfr., entre otras, las Sentencias C-501 de 2001, C-460 de 2004 y C-486 de 2009. C-188 de 2006. Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-531 de 1995, C-211 de 2007, C-214 de 2007, C-230 de 2008, C-486 de 2009 y C-277 de 2011. Sobre el tema, se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010 y C-277 de 2011. Oscar Iván Zuluaga Escobar, Ministro de Hacienda y Crédito Público, y Diego Palacio Betancourt, Ministro de la Protección Social. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 Cámara, Publicada en la Gaceta del Congreso N° 128 del 20 de abril de 2010, pág 9. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 Cámara, Publicada en la Gaceta del Congreso N° 128 del 20 de abril de 2010, pág.
9. Exposición de motivos al Proyecto de Ley 280-2010 Cámara, Publicada en la Gaceta del Congreso N° 128 del 20 de abril de 2010, pág.
9. Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara, publicada en las Gacetas del Congreso 220 del 18 de mayo de 2010, Senado, págs..1 y 2, y, 221 del 18 de mayo de 2010, Cámara, págs. 1. . Ponencia para primer debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara, publicada en las Gacetas del Congreso 220 del 18 de mayo de 2010, Senado, págs..1 y 2, y, 221 del 18 de mayo de 2010, Cámara, págs.. 1 y
2. Ponencias para Segundo debate en plenarias de Senado y Cámara, publicadas en las Gacetas del Congreso 317 del 9 de junio de 2010, Senado, y 318 del 9 de junio de 2010 Cámara. Ley 1393 de 2010, “ARTÍCULO
41. En desarrollo de lo previsto en el artículo24 de la Ley 397 de 1997, no menos del 10% del total del incremento de IVA a que se refiere el artículo470 del Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 1111 de 2006, se destinarán a los efectos previstos en dicho artículo. Igual proporción se aplicará, en donde exista, respecto de la estampilla Procultura. En todo caso, en los distritos en los que existan fuentes de recursos diferentes a la estampilla Procultura, no inferiores al mínimo establecido en este inciso, estos podrán destinarse sin que sea necesario aplicar el porcentaje ya señalado de dicha estampilla. En ningún caso los recursos a que se refiere este parágrafo podrán financiar la nómina ni el presupuesto de funcionamiento de la respectiva biblioteca”. Artículo 24 de la Ley 397 de 1997, cuyo tenor es el siguiente: “ARTICULO
24. BIBLIOTECAS. Los gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal consolidarán y desarrollarán la Red Nacional de Bibliotecas Públicas, coordinada por el Ministerio de Cultura, a través de la Biblioteca Nacional, con el fin de promover la creación, el fomento y el fortalecimiento de las bibliotecas públicas y mixtas y de los servicios complementarios que a través de éstas se prestan. Para ello, incluirán todos los años en su presupuesto las partidas necesarias para crear, fortalecer y sostener el mayor número de bibliotecas públicas en sus respectivas jurisdicciones. El Ministerio de Cultura, a través de la Biblioteca Nacional, es el organismo encargado de planear y formular la política de las bibliotecas públicas y la lectura a nivel nacional y de dirigir la Red Nacional de Bibliotecas Públicas”. Aun cuando el artículo 11 de la Ley 1393 de 2010 dice adicionar el Estatuto Tributario con un artículo 470, técnicamente se trata de una modificación, toda vez que el artículo 470 de dicho estatuto fue adicionado por el artículo 37 de la ley 1111 de 2006. Ponencia para Primer Debate en Comisiones Terceras Conjuntas de Senado y Cámara, Gaceta del Congreso 221 del 18 de mayo de 2010. Ponencia para Segundo Debate Senado, Gaceta del Congreso 317 del 9 de junio de 2010. Ponencia para Segundo Debate Cámara, Gaceta del Congreso 318 del 9 de junio de 2010. La misma relación aparece en la Exposición de Motivos presentada por el Gobierno, Gaceta del Congreso 128 del 20 de abril 2010. Cfr. Sentencias C-025 de 1993, C-070 de 1994, C-531 de 1995, C-1161 de 2000, C-551 de 2003, C-120 de 2006, C-506 de 2006, C-211 de 2007, C-214 de 2007. Cfr. Sentencias C-546 de 1993, C-1161 de 2000, C-551 de 2003, C-539 de 2008, C-859 de 2008. Sentencia C-551 de 2003. Sentencia C-1161 de 2000. Estas conclusiones han sido adaptadas de las ya sugeridas por mí en la aclaración de voto que formulé frente a la sentencia C-812 de 2009.