SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS MAGISTRADOS ALEJANDRO LINARES CANTILLO Y ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-127/21Referencia: Expediente D-13902Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° (parcial) de la Ley Orgánica 2029 del 24 de julio de 2020 “por la cual se interpreta el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1° de la Ley 186 de 1995 y el artículo 7 de la Ley 868 de 2003”. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, nos permitimos salvar el voto en relación con el examen adelantado en la sentencia C-127 de 2021, en lo relativo a la supuesta habilitación para que los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo (en adelante UTL) participen en actividades y controversias políticas y en el aparente desbordamiento de los límites de las leyes interpretativas, como fundamentos que condujeron a la Sala Plena a “[d]eclarar INEXEQUIBLE la expresión ‘podrá incorporar actividades de apoyo político´ contenida en el inciso 3° del artículo 1° de la Ley 2029 de 2020”. En aras de justificar nuestra posición, expondremos brevemente las razones que le sirven de apoyo:Como se advierte del contenido de la sentencia C-127 de 2021, la razón de la decisión es la siguiente: “De la historia legislativa de la norma impugnada y teniendo en cuenta los requisitos constitucionales que han de cumplir las leyes interpretativas, para [la Corte] es claro que aquella no responde a la naturaleza jurídica de dicha modalidad de ley, pues, mediante la disposición acusada, el legislador, so pretexto de interpretar una ley anterior, reguló una materia determinada (la participación en política de empleados de la Rama Legislativa del Poder Público, específicamente, los miembros de las UTL) estableciendo una nueva disposición que, por ende, genera inseguridad jurídica, e incurrió en un ejercicio indebido de una competencia constitucional, [pues no se recurrió al auxilio de una ley estatutaria,] [lo] que debe acarrear, como obvia consecuencia, la inexequibilidad (parcial) de la norma respectiva”. A diferencia de lo resuelto por la mayoría de la Sala Plena, en nuestro criterio, el precepto legal acusado (i) no reguló la participación en política de los miembros de las UTL, (ii) no incurrió en un exceso en el uso de las leyes interpretativas, ni (iii) generó una presunta manifestación de inseguridad jurídica, la cual, por el contrario, se deriva de la decisión judicial adoptada por esta corporación. Las “actividades de apoyo político” a las que se refería el precepto legal acusado no debieron ser entendidas como un desarrollo del artículo 127 de la Constitución. Aun cuando es cierto que el artículo 127 de la Carta exige que, en el caso de los empleados públicos que no tienen una prohibición expresa, debe expedirse una ley estatutaria que establezca las condiciones en que pueden participar en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, dicho precepto no resultaba aplicable al caso bajo examen, al referir, específicamente, a que los funcionarios miembros de las UTL, en el desarrollo de sus labores, podían realizar “actividades de apoyo político”.Para entender realmente el debate propuesto resultaba indispensable partir de la base de que tales funcionarios no tienen un listado concreto de actividades a su cargo, como sucede con la generalidad de los servidores públicos, si no que su rol se concreta en prestar un auxilio o contribución para que los congresistas cumplan una eficiente labor legislativa, tal como lo dispone el encabezado del artículo 388 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, a través del precepto legal demandado, se buscaba, precisamente, puntualizar el alcance de esa atribución general, en el sentido de especificar, mediante una ley interpretativa del referido artículo del Reglamento, que el ejercicio de las gestiones de apoyo que se adelantan por dichos funcionarios, no solo envuelven las acciones vinculadas con la producción normativa, sino que involucran todas las funciones que les asisten a los congresistas y que se regulan en el artículo 6° de la misma Ley 5ª de 1992. Por esta razón, en el inciso 2° del artículo objeto de cuestionamiento, se señala que los funcionarios miembros de las UTL prestaran apoyo a la labor “legislativa, social, política y de control de los congresistas”. Tal circunstancia ya había sido advertida por este tribunal en la sentencia C-172 de 2010, cuyo precedente se omite y se desconoce en el presente fallo, al señalar que: “las Unidades de Trabajo Legislativo (…) [tienen] (…) por finalidad aumentar la eficiencia del trabajo desarrollado en el Congreso[,] así como vincular a la actividad desplegada por los Congresistas a personas capaces de apoyarlos en sus múltiples labores políticas, legislativas, técnicas, de comunicación y sociales.” De esta manera, a juicio de la Corte, con la ayuda de los funcionarios miembros de las UTL, se optimiza el trabajo legislativo y se logra un buen desempeño en sus debates, en el rol de intermediación y en alcanzar un compromiso técnico e investigativo que cualifique el cumplimiento de todas y cada una de las funciones que se cumplen por los congresistas. De lo anterior se deriva que, cuando la norma refería a que los miembros de las UTL prestan apoyo político, su entendimiento no era el de una autorización para participar en política (lo que excluía la reserva de ley estatutaria), sino que se limitaba, como ya lo había advertido la Corte, a reconocer que tales funcionarios también prestan auxilio a los congresistas en el cumplimiento y desarrollo de sus funciones políticas, propias e inherentes al cargo, tales como requerir información, solicitar informes al Gobierno, activar las garantías de la oposición, intermediar con la sociedad y el electorado, auxiliar en el trámite de las mociones de censura y de observaciones, etc. Nótese que en ningún momento el precepto legal demandado incluía una autorización directa para participar en política, para permitir su afiliación a las actividades de los partidos o movimientos políticos, o para desarrollar acciones con fines exclusivamente electorales, específicamente la norma utilizaba el verbo rector “apoyar”, para circunscribir el rol autorizado a las labores de asistencia que se reconocen a los miembros de las UTL, en el desarrollo de las funciones de carácter político que les corresponden a los congresistas, sin que ello llevara implícito una habilitación o la atribución de una competencia para desarrollar actividades diferentes, conforme lo impone el principio de legalidad contenido en los artículos 6 y 127 de la Constitución.En este sentido, es necesario recordar lo previsto en el artículo 133 del Texto Superior, según el cual: “Artículo
133. Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley. // El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”. Por su parte, en relación con las limitaciones de la participación en política de los servidores públicas, la Ley 996 de 2005 establece que: “Artículo
41. Actividad política de los miembros de las corporaciones públicas. No se aplicará a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular, las limitaciones contenidas en las disposiciones de este título.” Sobre el particular, al avalar la constitucionalidad de este último precepto, en la sentencia C-1355 de 2005 la Corte precisó que: “(...) las exclusiones de las limitaciones son plenamente razonables puesto que sería desproporcionado restringir la actuación política de los miembros de corporaciones públicas, cuya labor es principalmente política, a aquellas formas de participación previstas en el artículo 39 del capítulo III de la presente ley. No obstante, los funcionarios de las corporaciones públicas no desarrollan su labor prioritariamente en el campo político. Por tanto, sería demasiado amplio no limitarle su participación en política a lo señalado en el capítulo
III. Además, sería contrario a la igualdad que, sin existir una diferencia lo suficientemente relevante entre estos funcionarios y los demás servidores públicos diferentes a los miembros de las corporaciones, a unos se les permitiera ampliamente participar en política y a otros no.”En conclusión, no cabe duda de que la labor de los congresistas es en esencia de naturaleza política, en el sentido de que cumplen la función de transformar en normas y en políticas públicas la voluntad popular expresada en las urnas, en que desempeñan un papel de intermediación con el electorado, y en que se encuentran habilitados para adelantar labores de examen a la gestión de la administración. De suerte que no es posible concebir el rol de los congresistas alejado de la política y, por lo mismo, no era admisible pretender que sus asesores no puedan apoyarlos en el cumplimiento de esa función de representación política que ostentan. Por esta razón, consideramos que la norma legal objeto de pronunciamiento debió ser declarada exequible. No se incurrió en un exceso en el uso de las leyes interpretativas. Tal como lo advirtió la Corte en la sentencia C-076 de 2007, los límites de la función legislativa de interpretación se concretan en el respeto de los parámetros que condicionan el ejercicio de esa atribución, esto es, en la obligación de expedir disposiciones que tiendan a aclarar o determinar el sentido exacto de las normas oscuras o indeterminadas y, por ende, hacer posible su fácil entendimiento, con el propósito de lograr la integración en un solo cuerpo jurídico de la disposición interpretativa junto con el precepto interpretado. De ahí que, en el desarrollo de esta función, se prohíba establecer nuevos mandatos o prohibiciones, o realizar reformas o adiciones a lo consagrado en las disposiciones anteriores. El equívoco al que arribó la Corte en la sentencia C-127 de 2021, se derivó de considerar que la legislación vigente referente a las UTL, “no contiene ningún tipo de especificaciones relativas a la labor propia de los miembros de esos grupos de trabajo legislativo, ni al interior del Congreso ni en las regiones, como tampoco específica nada acerca de la contratación”, cuando conforme con el Reglamento del Congreso, específicamente en el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, por una parte, sí señala cuál es la labor de los funcionarios miembros de las UTL, al disponer que están previstos “para el logro de una eficiente labor legislativa”, esto es, para apoyar las labores que desempeñan los congresistas, y así lo interpretó la Corte en la sentencia C-172 de 2010; y, por la otra, se fija que su designación se hará a través de la figura del libre nombramiento y remoción, aspecto que fue desarrollado por este tribunal en la sentencia C-124 de 2004. De esta manera, no admitía reparo la decisión de haber recurrido al auxilio de las leyes interpretativas, cuando se constata que su uso se dirigía a determinar de manera concreta el sentido del citado artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, en lo referente a la competencia general de colaborar para desarrollar una eficiente labor legislativa, ya que esta última podía entenderse solo como el apoyo a la producción normativa, y no el soporte al desarrollo de sus labores de representación política. La interpretación propuesta, por lo demás, acogía textualmente lo dispuesto por la Corte en la citada sentencia C-172 de 2010. No existía inseguridad jurídica en la norma demandada, la cual, por el contrario, se deriva de la decisión adoptada por la Corte. La conclusión a la que llega la Sala Plena de este tribunal en la sentencia de la cual nos apartamos, además de desconocer la realidad de un empleado cuyas actividades son especiales por el tipo de gestión que cumple, conduce a una contradicción interna respecto de lo previsto en el inciso 2° del artículo 1° de la propia Ley 2029 de 2020, en la que se específica que los miembros de las UTL prestan apoyo para una eficiente “labor legislativa, social, política y de control (…)”. Nada se dijo en la sentencia C-127 de 2021 sobre la citada disposición, la cual integraba una unidad normativa con la declarada inexequible. De este modo, mientras se expulsaba del ordenamiento jurídico una habilitación específica de apoyo a la actividad política, se conservó una cláusula general que incluye la misma habilitación, lo que tan solo advierte la ausencia de claridad en el examen que se adelantó por la Corte.Conforme a lo anterior, dejamos consignado nuestro salvamento de voto respecto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la sentencia C-127 de 2021. Fecha ut supra. ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado