Salvamento de voto a la Sentencia C-122 97DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Cambio de jurisprudencia DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Margen de discrecionalidad para medidas (Salvamento de voto)La Corte ha modificado radicalmente su jurisprudencia en lo que tiene que ver con la declaración del estado de emergencia. En efecto: en la sentencia C-004 de 1992, la Corte reconoció al Presidente "un adecuado margen de discreción" para escoger "las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público en cualquiera de sus manifestaciones". Margen tan amplio (y tan diferente del riguroso "test de subsidiariedad" inventado ahora) que permitió a la Corte juzgar exequible la declaración del estado de emergencia. Y tampoco cuando se determinó la exequibilidad de la declaración del estado de emergencia, a raíz del apagón de 1992, la Corte aplicó el estricto "test de subsidiariedad". En esa oportunidad la Corte no vaciló en reconocer las facultades discrecionales del Presidente para superar la crisis.JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Inactividad para frenar alza tasas de interés DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Inactividad Junta del Banco para frenar alza tasas de interés (Salvamento de voto)Es cierto, y no se discute en la sentencia, que la Junta Directiva del Banco de la República nada hizo en el último tiempo para frenar el alza exagerada de las tasas de interés, causa principal del aumento del endeudamiento externo, y de la recesión económica. En cuanto a los depósitos que habrían podido establecerse por la Junta del Banco para desestimular el endeudamiento externo, la Junta no utilizó efizcamente esta atribución. En las épocas de normalidad, la Junta Directiva del Banco de la República tiene una suma de poderes en materias monetaria, cambiaria y crediticia. Pero, en el caso que nos ocupa, es decir, durante los dos últimos años, no ejerció tales poderes, o si lo hizo no fue en coordinación con el Ministerio de Hacienda. Es claro que los efectos de las omisiones en que incurra la Junta Directiva del Banco, no pueden considerarse como una falta del Gobierno. Al fin y al cabo, el Ministro de Hacienda es solamente otro miembro de la Junta, y su voto favorable sólo se requiere cuando se exige la unanimidad. Tampoco es exacto decir que lo acontecido en el mes de diciembre de 1996, en lo relativo al exagerado ingreso de divisas y a la consecuente emisión masiva de Títulos de Participación por el Banco de la República por casi dos billones de pesos, era "un hecho consumado" que la declaración de emergencia "estaría simplemente describiendo". Este análisis superficial pasa por alto estos hechos: el primero, el efecto del excesivo endeudamiento del Banco de la República en el déficit de la Nación; el segundo, la certeza, aducida por el Gobierno en el decreto 80, de que al acelerarse el proceso del endeudamiento externo en 1997, crecerían desmesuradamente las obligaciones del Banco de la República, por la forzosa emisión de los títulos mencionados.JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Prevalencia opinión en manejo tasa de cambio (Salvamento de voto)¿Qué ocurre si existe discrepancia entre la política económica general (que debe definir el Gobierno) y las medidas que adopte el Banco, en ejercicio de sus funciones? Prevalece la Junta Directiva del Banco. Así se expresa perentoriamente en la ley 31 de 1992: si se presenta un conflicto entre la Junta Directiva del Banco y el Ministerio de Hacienda, en lo relativo al manejo de la tasa de cambio, "prevalecerá la responsabilidad constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda". Esta fue la fórmula sibilina que la sabiduría del legislador adoptó para llegar a dos resultados concretos: el primero, no decir claramente quién tendría la facultad de dirimir el conflicto; el segundo, dar a entender que la opinión de la Junta Directiva del Banco habría de prevalecer siempre, porque, según el inciso primero del artículo 373, es obligación del Estado, por intermedio del propio Banco de la República, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Medidas del Gobierno en cuanto al déficit (Salvamento de voto)En cuanto al déficit, no puede afirmarse que él se origine en una política improvidente del Gobierno, por estas razones: el déficit obedece a factores estructurales, en buena parte. El Gobierno sí llevó a cabo una política de reducción del gasto, en lo relativo a aquellos gastos que maneja "dentro de cierta discrecionalidad". Intentó, igualmente, aumentar los recaudos y controlar la elusión y la evasión fiscales, al presentar el proyecto que finalmente se convirtió en la ley 223 de 1995. Tampoco en este caso podía el Gobierno proceder sin la colaboración del Congreso, por lo cual sus políticas en relación con el gasto público no se concretaron en las medidas más eficaces.APROPIACION PRESUPUESTAL-Reducción DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Alcance de la reducción de apropiaciones presupuestales LEY DE PRESUPUESTO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Reforma por Gobierno PRESUPUESTO-Ejecución y modificación (Salvamento de voto)En la sentencia se cita, como una de las medidas que el Gobierno habría podido adoptar para reducir el déficit, la facultad, de reducir o aplazar total o parcialmente, "en cualquier mes del año fiscal", las apropiaciones presupuestales, en los eventos señalados en el mismo artículo. Si se analiza este argumento, se comprueba que no es más que un elemental sofisma, por: 1a. Reducir las apropiaciones presupuestales equivale a modificar el presupuesto. Pese a que en esta norma se otorgue tal facultad al Gobierno, solamente al Congreso compete, en tiempo de normalidad, modificar el presupuesto. En este punto hay que hacer una distinción elemental entre la ejecución del presupuesto y su modificación. La primera corresponde al Gobierno: éste ejecuta las apropiaciones presupuestales, de conformidad con las prioridades y con las disponibilidades de tesorería. La segunda compete al Congreso de la República, único llamado a modificar la ley de presupuesto en los tiempos normales. Durante los estados de excepción, puede el Gobierno, por medio de decretos legislativos, reformar tal ley. 2a. No es cierto que para reducir el gasto (y aliviar, en consecuencia, el déficit) haya que modificar el presupuesto, es decir, reducir las apropiaciones. No: basta no hacer los gastos no obligatorios.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Déficit coyuntural o estructural (Salvamento de voto)"Entre los innumerables hechos que pueden justificar la declaración del estado de emergencia, se encuentra el déficit fiscal. En cada caso concreto, habrá de examinarse si es coyuntural, debido a factores que ordinariamente no se presentan, o si, siendo crónico, estructural, se ha agravado hasta alcanzar niveles incompatibles con el orden de las finanzas públicas, situación que repercute en la estabilidad de la economía general. En tratándose del déficit fiscal, es claro que él debe analizarse, como sucede con los demás hechos que pueden originar el estado de emergencia, sin perder de vista si perturba o amenaza perturbar el orden económico o social. Es decir, principalmente, han de mirarse los efectos actuales o potenciales del déficit fiscal o de su agravamiento excesivo. Análisis que debe ir acompañado, siguiendo la regla general, del examen de los medios propios de las épocas normales, para conjurar la crisis, para concluír si son eficaces o insuficientes."DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de constitucionalidad DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Razonable discrecionalidad del Gobierno (Salvamento de voto)El examen de la Corte, de conformidad con su jurisprudencia, se limita a establecer si objetivamente las circunstancias económicas, sociales o ecológicas configuraban una situación que justificara la declaración de emergencia. La perturbación del orden económico, social o ecológico del país, o su amenaza, al igual que la grave calamidad pública, debe existir en realidad. En su apreciación, el Gobierno goza de un razonable margen de discrecionalidad, originado en su obligación de conservar y restablecer el orden en todos los campos. Razonable discrecionalidad que no se confunde, ni podría jamás confundirse, con la arbitrariedad. El examen de la Corte es estrictamente jurídico. Más allá no alcanza su competencia, para no invadir la del Congreso. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen por Congreso (Salvamento de voto)Al Congreso corresponde el examen de "las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas", lo mismo que el juicio sobre su conveniencia y oportunidad. Analizar la oportunidad, implica, necesariamente, constatar si se dan las circunstancias previstas en el artículo 215, pues su inexistencia hace inoportunas la declaración y las medidas adoptadas a su amparo. Examinar la conveniencia, supone juzgar la eficacia, así el juicio tenga que hacerse basándose en las posibilidades y no en los resultados finales. Precisamente para que haga tal examen, debe convocarse al Congreso, si no está reunido, para los diez días siguientes al vencimiento del término fijado en la declaración para hacer uso de las facultades extraordinarias. Es claro que no puede el Congreso "derogar, modificar o adicionar" el decreto que declara la emergencia, porque tales facultades solamente puede ejercerlas sobre los "decretos con fuerza de ley, destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". Sobre ese primer decreto, solamente puede ejercer el control político, y declararlo conveniente y oportuno, o lo contrario, según la estimación que de él haga. DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Hechos sobrevinientes e imprevisibilidad (Salvamento de voto)La última edición del Diccionario de la Lengua Española, trae tres acepciones del verbo sobrevenir: "Acaecer o suceder una cosa además o después de otra.
2) Venir improvisamente.
3) Venir a la sazón, al tiempo de, etc". No son necesarias complicadas lucubraciones, para concluir que en el artículo 215, el verbo sobrevenir debe entenderse en su primera acepción, pues reducirlo a la segunda sería limitar indebidamente el alcance de la norma, sacrificando su eficacia. Una perturbación grave del orden económico, social o ecológico del país, por regla general no obedece a una sola causa. Por el contrario: suele acontecer la crisis por la concurrencia de diversas causas, cuya suma perturba o amenaza perturbar el orden. Algún hecho acaece o sucede además o después de otro. Pero esos hechos sobrevinientes no tienen que ser imprevistos ni imprevisibles: basta que su ocurrencia simultánea o cercana en el tiempo, cause la desestabilización. La imprevisibilidad no es una característica necesaria de los hechos a que se refiere el artículo
215. Lo cual es lógico, porque imprevisible, según el diccionario, es lo "que no se puede prever". Y, las perturbaciones graves del orden económico, social o ecológico, obedecen a factores o hechos diversos, generalmente previsibles, cuya suma o reunión desencadena la crisis. Esos hechos pueden preverse, pero no evitarse, en absoluto, o no evitarse por los medios previstos por la Constitución para los tiempos normales. Es más, puede suceder que hechos que aisladamente no traigan consigo la perturbación grave del orden, al reunirse, al sumarse, multipliquen su fuerza desestabilizadora, caso que rebasa cualquier previsión.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Calificativo de gravedad (Salvamento de voto)Dar a algo el calificativo de grave, implica apreciarlo objetivamente, pero desde el punto de vista de quien hace la calificación. En el caso del artículo 215, esta apreciación corresponde al Presidente, como una facultad originada en su obligación de conservar el orden. Facultad que no es ilimitada, pues si la Corte, al analizar la declaración del estado de emergencia, encuentra que los hechos señalados no existían o que el Presidente se excedió al calificar como graves sus posibles consecuencias, habrá de declararla inexequible. La Corte hace un verdadero juicio de razonabilidad, para determinar si el Presidente actuó dentro del margen de discrecionalidad que la Constitución le reconoce.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Calificativo de inminente (Salvamento de voto)En cuanto al calificativo de inminente, él sólo puede referirse a la amenaza de perturbación, a la perturbación que aún no ha sucedido pero que está para suceder prontamente. Inminente, según el diccionario, es lo que "Amenaza o está para suceder prontamente". Si ya la perturbación ha ocurrido o está sucediendo, como expresamente lo prevé el artículo 215, no podrá hablarse de una perturbación inminente. Esta norma contempla los dos casos: la perturbación y la amenaza de perturbación. Conjurar es "impedir, evitar, alejar un daño o peligro". Por esto, cuando el inciso segundo dice "conjurar la crisis", se refiere a evitarla, impedirla, alejarla. Y cuando se refiere a "impedir la extensión de sus efectos", parte del supuesto de que la perturbación (y la crisis que ella trae consigo) ya ha acontecido. También corresponde al Presidente apreciar la inminencia de la perturbación.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Determinación perturbación del orden o amenaza DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Evaluación de hechos por el Presidente (Salvamento de voto)La apreciación de los hechos a que se refiere el artículo 215, y de la perturbación del orden que ellos causan, corresponde precisamente a la autoridad responsable de su conservación y de su restablecimiento, es decir, al Presidente. La apreciación del Presidente, es razonablemente discrecional, debe hacerse prudentemente. Pero la perturbación y los hechos que la originan deben ser ciertos. De ahí que la Corte Constitucional esté facultada para declarar, como resultado del examen de constitucionalidad de la declaración del estado de emergencia, si objetivamente se justifica o no. El análisis de la Corte es un verdadero juicio de razonabilidad sobre la actuación del Presidente en esta materia. Corresponde al Presidente evaluar los hechos que originan el estado de emergencia, para decidir si ejerce la facultad de declararlo o se abstiene de hacerlo. Esa evaluación debe ser objetiva, basada en los hechos. Sin embargo, la Constitución reconoce al Presidente un margen razonable de apreciación subjetiva, precisamente porque a él corresponde juzgar si ejerce una potestad propia, según su criterio. La Corte, se repite, analiza si la declaración es justificada o no.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Eficacia de las medidas y oportunidad (Salvamento de voto)Sostienen algunos que las medidas que se decretan al hacerse la declaración del estado de emergencia, deben ser de aquellas que no pueden adoptarse por los medios ordinarios, propios de las épocas de normalidad. Esta tesis no puede aceptarse, por dos motivos fundamentales: el primero, que, a diferencia de lo que acontece en el estado de conmoción interior, esta exigencia no aparece en el artículo
215. En el artículo 213 se establece como condición para la declaración del estado de conmoción interior, que "no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía..." En el artículo 215, por el contrario, no se establece condición semejante. El segundo motivo es: todas las medidas propias del estado de emergencia, podrían adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. ¿Cómo, entonces, evaluar la procedencia de la declaración de emergencia? Necesario será tener en cuenta factores como la eficacia de las medidas, íntimamente ligada a su oportunidad.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Justificación por situación cambiaria DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Evaluación de hechos en función del bien general DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Examen de conveniencia y oportunidad por Congreso (Salvamento de voto)El ingreso desproporcionado de divisas, originado principalmente en el endeudamiento externo, aceleraba la revaluación que, a su vez, estimulaba el endeudamiento externo, y generaba la inflación, todo lo cual disminuía las exportaciones y hacía decrecer, por lo mismo, el ingreso de las que podrían llamarse las divisas sanas, encareciendo, además, la producción de los bienes destinados a la exportación, y aumentando el número absoluto y relativo de los desempleados. Por este primer aspecto, el relativo a la situación cambiaria y a su influjo en la situación monetaria, y en especial en la inflación, es indiscutible que se presentó una situación anormal, atípica, diferente de la ordinaria. Ahí están los hechos: naturalmente la evaluación de ellos estará determinada por el punto de vista de quien la haga: una será la estimación de los agentes del Estado, obligados a velar por el bien general; otra, la de sectores económicos que tienen intereses particulares. Lo anterior explica por qué la Constitución ha confiado el examen sobre la conveniencia y oportunidad de la declaración del estado de emergencia al Congreso. El resultado del examen de la emergencia económica difiere según el punto de vista del que lo haga. Los diferentes sectores económicos la aprecian según sus intereses, lo mismo que cada persona; el Gobierno, que tiene que velar por el interés general, la evalúa teniendo en cuenta éste y los medios adecuados para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y la Corte, para decidir si la declaración se justificó o no, debe limitarse a analizar, consultando el interés general, si las circunstancias aconsejaban o hacían necesario echar mano de medidas extraordinarias, diferentes de aquellas que son propias de las épocas de normalidad.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Agravación del déficit fiscal (Salvamento de voto)No resulta descaminado afirmar que el crecimiento del déficit fiscal habría perturbado el estado de las finanzas públicas y habría tenido, además, consecuencias perjudiciales sobre la economía nacional, por factores como el aumento de la inflación y la disminución de la inversión pública. Está demostrada la agravación del déficit, invocada como causa de la declaración del estado de emergencia.DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-Presidente elige medios para conjurar crisis DECLARACION ESTADO DE EMERGENCIA-No es adecuado en principio acudir a medios ordinarios (Salvamento de voto)En general, todas las medidas propias del estado de emergencia podrían adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. Manejar la crisis valiéndose de las facultades que confiere la declaración o de los medios ordinarios, dependerá de la comparación entre uno y otro camino. Comparación que sólo puede hacerse en relación con la eficacia. La elección de los medios para conjurar la crisis (ordinarios o extraordinarios), corresponde al Presidente de la República, quien debe obrar dentro del razonable margen de discrecionalidad originado en su obligación de conservar y restablecer el orden público en todos los campos. No puede olvidarse que si la ley confiere una facultad que tiene unos supuestos de hecho, cuando éstos se dan, corresponde al titular de la facultad decidir si la usa o no. Como la economía política no es una ciencia exacta, sino que se basa en diversas teorías sobre el Estado, la sociedad, la distribución de la riqueza, etc., es posible que sobre una misma situación haya opiniones encontradas. Pero, la llamada a prevalecer es la de quienes manejan los asuntos públicos, y tienen el poder decisorio correspondiente a sus responsabilidades, a menos que sea ostensiblemente equivocada, por partir de supuestos falsos o, dicho en otros términos, contraria a la Constitución. Las circunstancias previstas por el artículo 215, no sólo facultan al Presidente para declarar el estado de emergencia, sino que indican que el acudir a los medios ordinarios es, en principio, inadecuado. Todo el artículo 215 está basado en la existencia de una situación de emergencia, que implica un tratamiento rápido y unificado, no permitido por el marco jurídico diseñado para las épocas normales.Con nuestro acostumbrado respeto, exponemos las razones que nos llevaron a disentir de la sentencia que declaró la inexequibilidad del decreto 80 de 1997, razones que se sintetizan así:Primera.- Algunas críticas a la sentencia.Si se analiza la sentencia, se encuentra, sin entrar a controvertir detalles mínimos, que ella incurrió en errores manifiestos, así:a) La Corte ha modificado radicalmente su jurisprudencia en lo que tiene que ver con la declaración del estado de emergencia. En efecto: En la sentencia C-004 de 1992 (también con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte reconoció al Presidente "un adecuado margen de discreción" para escoger "las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público en cualquiera de sus manifestaciones". Margen tan amplio (y tan diferente del riguroso "test de subsidiariedad" inventado ahora) que permitió a la Corte juzgar exequible la declaración del estado de emergencia que se hizo por medio del decreto 333 de 1992, para subir los sueldos de algunos servidores públicos. Emergencia declarada a pesar de que ya cursaba en el Congreso el proyecto de ley que fijaba las escalas salariales, proyecto que habría podido ser objeto de una declaración de urgencia.Y tampoco cuando se determinó la exequibilidad de la declaración del estado de emergencia, a raíz del apagón de 1992, la Corte aplicó el estricto "test de subsidiariedad" para analizar todo lo que habrían podido hacer todos los responsables del manejo del sistema eléctrico para evitar la crisis de éste. En esa oportunidad la Corte no vaciló en reconocer las facultades discrecionales del Presidente para superar la crisis.b) Es cierto, como lo expresa la sentencia, "que los cambios internacionales constituyen una materia densamente regulada y controlada a través de normas de derecho público de obligatorio cumplimiento... " (pág. 64). Como es cierta "la intervención directa del Banco de la República en la determinación de las tasas de interés"... (pág. 62).Pero, también es cierto, y no se discute en la sentencia, que la Junta Directiva del Banco de la República nada hizo en el último tiempo para frenar el alza exagerada de las tasas de interés, causa principal del aumento del endeudamiento externo, y de la recesión económica. Al respecto se decía en la ponencia que la mayoría no aceptó: "Entre paréntesis, en relación con el exagerado aumento del endeudamiento externo privado, no parece aventurado sostener que una de sus causas, acaso la principal, consiste en las altas tasas de interés, originadas, a su vez, por la política monetaria del Banco de la República. Esto, por lo que ya se ha explicado, ahondó la diferencia entre el costo del endeudamiento interno, en pesos, y el del endeudamiento externo, en 1996. Tan grande era la diferencia, que en diciembre de ese año, como lo señalan los expertos, los deudores preferidos de los bancos (a quienes se otorgan tasas de interés más bajas, en razón del riesgo del crédito), apenas podían endeudarse en el mercado interno a tasas no inferiores al 33% anual, al paso que el costo total del endeudamiento externo no superaba el 21%."Pero la variación de la política, para conseguir tasas de interés más bajas, no estaba en manos del Gobierno, por los medios ordinarios, propios de las épocas normales, sino de la Junta Directiva del Banco."En cuanto a los depósitos que habrían podido establecerse por la Junta del Banco para desestimular el endeudamiento externo, la Junta no utilizó efizcamente esta atribución, como lo reconoció uno de sus miembros:"... el fenómeno de ingresos de divisas por endeudamiento externo privado podía perfectamente regularse en forma equivalente a la adoptada, mediante reformas al sistema de "depósitos moneda extranjera" establecido por el Banco de la República. Al respecto cabe anotar que, en ningún momento, el Ministro de Hacienda hizo una solicitud formal en tal sentido a la Junta del Banco. Naturalmente, la diferencia de hacerlo en forma de tributación fiscal es que el producto del impuesto, adoptado bajo la Emergencia, ingresa al fisco en tanto que el depósito origina al prestatario un sobrecosto equivalente sin generar tributación. "Ante la opinión pública se ha venido argumentando por expertos y funcionarios del Gobierno que otra forma de evitar el fenómeno del ingreso del endeudamiento externo privado que la Junta del Banco de la República habría podido adoptar sería la de mantener una política monetaria que permitiera tasas de interés más bajas, o la de haber intervenido más activamente en el mercado cambiario mediante la compra de divisas para evitar la revaluación nominal, dentro de la banda. No obstante ser ello estrictamente cierto, se consideró inapropiado por las siguientes razones: la política monetaria no podía ser más expansiva pues se habrían producido mayores presiones inflacionarias con mayores costos además en términos de revaluación real. Nada se saca intentando revaluar la tasa nominal de cambio, si ello tiene como contrapartida una mayor inflación. De ahí que el esquema del depósito en moneda extranjera resultara un instrumento inútil". (Intervención del doctor Roberto Junguito Bonnet, en el proceso sobre la exequibilidad del decreto 81 de 1997).En síntesis: es claro que en las épocas de normalidad, la Junta Directiva del Banco de la República tiene una suma de poderes en materias monetaria, cambiaria y crediticia. Pero, en el caso que nos ocupa, es decir, durante los dos últimos años, no ejerció tales poderes, o si lo hizo no fue en coordinación con el Ministerio de Hacienda (acaso por el mecanismo de nombramiento de los miembros de la Junta, diabólico si se tiene en cuenta la sucesión de los gobiernos).Es claro que los efectos de las omisiones en que incurra la Junta Directiva del Banco, no pueden considerarse como una falta del Gobierno. Al fin y al cabo, el Ministro de Hacienda es solamente otro miembro de la Junta, y su voto favorable sólo se requiere cuando se exige la unanimidad (para las operaciones de financiamiento en favor del Estado, inciso segundo del artículo 373 de la Constitución).¿Qué ocurre si existe discrepancia entre la política económica general (que debe definir el Gobierno) y las medidas que adopte el Banco, en ejercicio de sus funciones? Prevalece la Junta Directiva del Banco. Así se expresa perentoriamente en el artículo 16, literal i), de la ley 31 de 1992: si se presenta un conflicto entre la Junta Directiva del Banco y el Ministerio de Hacienda, en lo relativo al manejo de la tasa de cambio, "prevalecerá la responsabilidad constitucional de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda". Esta fue la fórmula sibilina que la sabiduría del legislador adoptó para llegar a dos resultados concretos: el primero, no decir claramente quién tendría la facultad de dirimir el conflicto; el segundo, dar a entender que la opinión de la Junta Directiva del Banco habría de prevalecer siempre, porque, según el inciso primero del artículo 373, es obligación del Estado, por intermedio del propio Banco de la República, velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.Tampoco es exacto decir, como se afirma en la página 56 de la sentencia, que lo acontecido en el mes de diciembre de 1996, en lo relativo al exagerado ingreso de divisas y a la consecuente emisión masiva de Títulos de Participación por el Banco de la República por casi dos (2) billones de pesos, era "un hecho consumado" que la declaración de emergencia "estaría simplemente describiendo". Este análisis superficial pasa por alto estos hechos: el primero, el efecto del excesivo endeudamiento del Banco de la República en el déficit de la Nación; el segundo, la certeza, aducida por el Gobierno en el decreto 80, de que al acelerarse el proceso del endeudamiento externo (y el consecuente ingreso de divisas) en 1997, crecerían desmesuradamente las obligaciones del Banco de la República, por la forzosa emisión de los títulos mencionados.c) En cuanto al déficit, no puede afirmarse que él se origine en una política improvidente del Gobierno, por estas razones:1a. Como se afirmaba en la ponencia presentada por el magistrado sustanciador, el déficit obedece a factores estructurales, en buena parte.2a. El Gobierno sí llevó a cabo una política de reducción del gasto, en lo relativo a aquellos gastos que maneja "dentro de cierta discrecionalidad".Intentó, igualmente, aumentar los recaudos y controlar la elusión y la evasión fiscales, al presentar el proyecto que finalmente se convirtió en la ley 223 de 1995. Proyecto que perseguía disminuir el déficit en dos (2) billones de pesos, aproximadamente. Lamentablemente, el Congreso limitó la reducción del déficit a menos de un (1) billón de pesos.Tampoco en este caso podía el Gobierno proceder sin la colaboración del Congreso, por lo cual sus políticas en relación con el gasto público no se concretaron en las medidas más eficaces.Cabe anotar que en la sentencia se cita, como una de las medidas que el Gobierno habría podido adoptar para reducir el déficit, la facultad prevista en el artículo 76 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, de reducir o aplazar total o parcialmente, "en cualquier mes del año fiscal", las apropiaciones presupuestales, en los eventos señalados en el mismo artículo. Si se analiza este argumento, se comprueba que no es más que un elemental sofisma, por estas razones:1a. Reducir las apropiaciones presupuestales equivale a modificar el presupuesto. Pese a que en esta norma (cuya exequibilidad no ha sido declarada por la Corte) se otorgue tal facultad al Gobierno, solamente al Congreso compete, en tiempo de normalidad, modificar el presupuesto.En este punto hay que hacer una distinción elemental entre la ejecución del presupuesto y su modificación. La primera corresponde al Gobierno: éste ejecuta las apropiaciones presupuestales (que son autorizaciones máximas de gasto) de conformidad con las prioridades y con las disponibilidades de tesorería. La segunda (la modificación) compete al Congreso de la República, único llamado a modificar la ley de presupuesto en los tiempos normales. Durante los estados de excepción, puede el Gobierno, por medio de decretos legislativos, reformar tal ley. Prueba de ello se da en el mismo decreto 80: al declarar el estado de emergencia, se agregaba que, por medio de decretos legislativos, se harían las reformas presupuestales necesarias.Recuérdese que en la Constitución vigente no existen ya los créditos adicionales administrativos que permitía el artículo 212 de la anterior, pues el Congreso, único que puede reformar el Presupuesto en tiempos de normalidad, está reunido casi todo el año, a diferencia de lo que ocurría en la Constitución de 1886.2a. No es cierto que para reducir el gasto (y aliviar, en consecuencia, el déficit) haya que modificar el presupuesto, es decir, reducir las apropiaciones. No: basta no hacer los gastos no obligatorios.Pero, como se decía en la ponencia original, no estaba en manos del Gobierno disminuir los gastos obligatorios: las transferencias a las secciones, las destinadas a la seguridad social, y al servicio de la deuda. Recuérdese la afirmación de uno de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República en el sentido de que el Gobierno central no era viable desde el punto de vista financiero:"Como puede observarse los gastos no discrecionales (entendiendo por tales, aquellos que se deben cancelar en virtud de disposiciones legales (las transferencias), o como producto de los compromisos ineludibles para honrar el servicio de la deuda), del Gobierno Central han venido creciendo a una velocidad tal que en 1996 excedieron los ingresos efectivos, antes de privatizaciones. Igual cosa habría de ocurrir en 1997, según las proyecciones del Consejo de Política Fiscal efectuados en diciembre 23 de 1996."Lo que estas cifras señalan es que aun si se supone que el Gobierno Nacional cesara en todas sus funciones, incluía la administración de justicia, la defensa de la soberanía y la integridad del territorio nacional, y el mantenimiento del orden Constitucional, no es factible en las actuales circunstancias institucionales equilibrar sus finanzas."Como también se desprende de las cifras del cuadro 1, una vez se incluyen los gastos de libre asignación (entendiendo por tales aquellos que el Gobierno y el Congreso pueden fijar en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas y sin que se afecte negativamente el cumplimiento del servicio de la deuda), el desequilibrio de las finanzas del gobierno Central alcanza magnitudes que ponen en peligro la estabilidad económica de la Nación hacia el futuro, puesto que hemos entrado en un proceso en el cual es necesario contratar deuda para pagar la totalidad de los gastos de funcionamiento y también para acrecentar el acervo de capital público mediante la inversión". (Intervención del doctor Antonio Hernández Gamarra).Sobre el déficit, conyuntural o estructural, se decía en la ponencia que no recibió el respaldo mayoritario: " (...) entre los innumerables hechos que pueden justificar la declaración del estado de emergencia, se encuentra el déficit fiscal. En cada caso concreto, habrá de examinarse si es coyuntural, debido a factores que ordinariamente no se presentan, o si, siendo crónico, estructural, se ha agravado hasta alcanzar niveles incompatibles con el orden de las finanzas públicas, situación que repercute en la estabilidad de la economía general. En tratándose del déficit fiscal, es claro que él debe analizarse, como sucede con los demás hechos que pueden originar el estado de emergencia, sin perder de vista si perturba o amenaza perturbar el orden económico o social. Es decir, principalmente, han de mirarse los efectos actuales o potenciales del déficit fiscal o de su agravamiento excesivo. Análisis que debe ir acompañado, siguiendo la regla general, del examen de los medios propios de las épocas normales, para conjurar la crisis, para concluír si son eficaces o insuficientes."d) Finalmente, cabe preguntarse: si el déficit fiscal y las alteraciones en materia cambiaria y crediticia, no justifican la declaración del estado de emergencia económica, ¿cuándo podría éste declararse? ¿Será necesario, acaso, que el agravamiento del déficit produzca la parálisis de la administración, o que la situación económica llegue a un estado de ruina?En la práctica, al negar al Presidente el razonable margen de discrecionalidad que la Constitución le reconoce, y que la Corte siempre le había respetado, se ha convertido en letra muerta el artículo 215, en lo que se refiere a la emergencia económica y social.Segunda.- Cuál era la decisión correcta, según la Constitución y la jurisprudencia actual de la Corte.A pesar de que dos de los Magistrados que suscribimos este salvamento de voto no compartimos la jurisprudencia de la Corte sobre el examen material, o de fondo, del decreto que declara un estado de excepción de los previstos en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, el Magistrado Jorge Arango Mejía a quien correspondió inicialmente conocer y presentar el proyecto de sentencia, que no fue acogido por la mayoría, se ciñó a esa jurisprudencia.Para que puedan compararse las razones consignadas en la sentencia, con las de quienes disentimos, se transcribe la que habría de ser la parte motiva, según la propuesta que se presentó a la Sala:Primera.- Competencia. La Corte es competente para conocer de este proceso, porque se examina la constitucionalidad del decreto que declaró el estado de emergencia (artículos 215 y 241, numeral 7, de la Constitución, y normas concordantes).Conviene, sin embargo, hacer una precisión. El examen de la Corte, de conformidad con su jurisprudencia, se limita a establecer si objetivamente las circunstancias económicas, sociales o ecológicas configuraban una situación que justificara la declaración de emergencia, a la luz del artículo 215 de la Constitución. Dicho en otros términos, la perturbación del orden económico, social o ecológico del país, o su amenaza, al igual que la grave calamidad pública, debe existir en realidad. En su apreciación, el Gobierno goza de un razonable margen de discrecionalidad, originado en su obligación de conservar y restablecer el orden en todos los campos. Razonable discrecionalidad que no se confunde, ni podría jamás confundirse, con la arbitrariedad.A la luz de la Constitución, es evidente que el examen de la Corte es estrictamente jurídico, como lo ha sostenido su jurisprudencia (Sentencias C-04 92, de mayo 7 de 1992, y C-447 92, de julio 9 de 1992, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz. Gacetas de la Corte Constitucional, tomo 1, págs. 91 y ss, tomo 3, págs. 53 y ss, en su orden). Más allá no alcanza su competencia, para no invadir la del Congreso. A éste corresponde el examen de "las causas que determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas", lo mismo que el juicio sobre su conveniencia y oportunidad. Así lo dispone expresamente el inciso quinto del artículo 215 de la Constitución. Analizar la oportunidad, implica, necesariamente, constatar si se dan las circunstancias previstas en el artículo 215, pues su inexistencia hace inoportunas la declaración y las medidas adoptadas a su amparo. Examinar la conveniencia, supone juzgar la eficacia, así el juicio tenga que hacerse basándose en las posibilidades y no en los resultados finales.Precisamente para que haga tal examen, debe convocarse al Congreso, si no está reunido, para los diez días siguientes al vencimiento del término fijado en la declaración para hacer uso de las facultades extraordinarias (incisos cuarto y quinto del artículo 215). Al respecto dijo la Corte, al analizar el artículo 48 del proyecto que se convirtió en la ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia":"En esta norma el legislador reproduce el contenido del inciso quinto del artículo 215 de la Constitución, en el que se faculta al Congreso para examinar el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron la declaratoria del estado de emergencia y las medidas adoptadas para conjurar la crisis, órgano que deberá pronunciarse sobre su conveniencia y la oportunidad de las mismas. Es éste el control político que ejerce el Congreso sobre el ejecutivo, con el fin de impedir el abuso en el ejercicio de tal medida excepcional, como la extralimitación en el ejercicio de las facultades que se le confieren al Presidente de la República en ese período transitorio."Teniendo en cuenta que la convocatoria del Gobierno al Congreso debe efectuarse dentro de los diez días siguientes a la terminación del estado de emergencia, el control político que se establece en la Constitución para que dicho cuerpo colegiado examine el citado informe, se realiza a posteriori, es decir, una vez se haya restablecido el orden. Sin embargo, ello no es óbice para que el Congreso deduzca responsabilidad al Presidente de la República por actos dictados fuera de los límites constitucionales y legales". (Sentencia C-179 94, abril 13 de 1994, Magistrado ponente, doctor Carlos Gaviria Díaz, Gaceta de la Corte Constitucional, tomo IV, primera parte, págs. 401 y 402).Esa facultad de examinar la oportunidad y conveniencia de la declaración de emergencia y de las medidas adoptadas como consecuencia de ella, explica por qué el Congreso, que la ejerce, puede "derogar, modificar o adicionar los decretos" que siguen a la declaración, aun los que versan sobre materias "que ordinariamente son de iniciativa del gobierno". Potestad que tiene durante todo el año siguiente a la declaración de emergencia, en relación con estas materias, y en todo tiempo, en lo que se refiere a materias de la iniciativa de los congresistas.Aunque sobra decirlo, es claro que no puede el Congreso "derogar, modificar o adicionar" el decreto que declara la emergencia, porque tales facultades solamente puede ejercerlas sobre los "decretos con fuerza de ley, destinados a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos". Sobre ese primer decreto, solamente puede ejercer el control político, y declararlo conveniente y oportuno, o lo contrario, según la estimación que de él haga. De todo lo dicho, se infiere que la limitación impuesta por su propia competencia, impide a la Corte el examen de la oportunidad y conveniencia de la declaración de emergencia y de las medidas destinadas "a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos".Partiendo de estas premisas, la Corte hará el estudio sobre la forma y sobre el contenido del decreto que declaró el estado de emergencia.Segunda.- Algunas reflexiones sobre el artículo 215 de la Constitución.En orden a determinar si la declaración del estado de emergencia se hizo de conformidad con lo previsto en la Constitución, es menester analizar el artículo 215, en particular su inciso primero.En primer lugar habrá que detenerse sobre la expresión "cuando sobrevengan hechos..." con la cual comienza el artículo. Pretenden algunos que al verbo sobrevenir debe dársele una sola interpretación, la de acontecer súbitamente, repentinamente y de manera imprevista. ¿Será ésta la interpretación acorde con el sentido y la finalidad de la norma?La última edición del Diccionario de la Lengua Española, publicado por la Real Academia Española (1992), trae tres acepciones del verbo sobrevenir: "Acaecer o suceder una cosa además o después de otra.
2) Venir improvisamente.
3) Venir a la sazón, al tiempo de, etc". No son necesarias complicadas lucubraciones, para concluir que en el artículo 215, el verbo sobrevenir debe entenderse en su primera acepción, pues reducirlo a la segunda sería limitar indebidamente el alcance de la norma, sacrificando su eficacia. Razones diversas explican este aserto.La primera es ésta: una perturbación grave del orden económico, social o ecológico del país, por regla general no obedece a una sola causa. Por el contrario: suele acontecer la crisis por la concurrencia de diversas causas, cuya suma perturba o amenaza perturbar el orden. Algún hecho acaece o sucede además o después de otro. Pero esos hechos sobrevinientes no tienen que ser imprevistos ni imprevisibles: basta que su ocurrencia simultánea o cercana en el tiempo, cause la desestabilización. Si se repasa la historia nacional, es fácil encontrar acontecimientos que originan una situación de emergencia. A manera de ejemplo, pueden citarse dos de estas situaciones.La primera de ellas dio origen al Fondo Nacional del Café, en diciembre de 1940. Al comenzar la Segunda Guerra Mundial, en septiembre de 1939, la situación del mercado mundial del café estaba afectada, como de ordinario, por la superproducción: la producción exportable era de treinta y cinco millones (35´000.000) de sacos, frente a un consumo de veintiséis millones (26´000.000) de sacos. Aproximadamente el 16% de las exportaciones colombianas se hacían a Europa, en especial a Alemania y Checoslovaquia. La exportación de café originaba más del 50% del total de divisas que ingresaban al país. La industria cafetera, además, generaba más del 10% del producto interno bruto total y más del 25% del producto interno agropecuario. A estas circunstancias se sumaron otros hechos, nuevos pero no imprevisibles: el primero, la guerra en el mar, y particularmente la submarina, que entorpeció el tráfico marítimo, en especial en el Atlántico. El segundo, consecuencia del primero, el cierre, casi total, del mercado europeo para los cafés procedentes de América Latina, por la dificultad de hacerlos llegar a él. Como quedaba solamente el mercado de los Estados Unidos de América, el aflujo excesivo de cafés a él, trajo consigo un progresivo envilecimiento del precio, en perjuicio de todos los países exportadores del continente. Al fin, la crisis originó la celebración del Convenio Interamericano del Café, suscrito en Washington el 28 de noviembre de 1940. Este caso muestra cómo a la situación de superproducción de café y de dependencia exagerada de su exportación, se sumaron otros hechos (los determinados por el desencadenamiento de la guerra) para configurar un estado de emergencia, que no se llamó así por la inexistencia de esta institución en la Constitución a la sazón vigente. El gobierno y el Congreso, sin embargo, manejaron la crisis por fuera de los procedimientos tradicionales: el primero presentó el proyecto de la que podría llamarse una ley condicional (la ley 45 de 1940), y el segundo lo aprobó. Se dice condicional, porque la aplicación de la ley estaba subordinada a la celebración de la Convención sobre cuotas cafeteras y a su aprobación por el Congreso. Y porque, además, facultaba al Presidente de la República, también bajo la misma condición, para dictar medidas diversas, sobre control de cambios, sobre exportaciones, impositivas y de crédito. Ley singular, como se comprende por la sola lectura de su artículo 1o: " ARTÍCULO 1o. Con el objeto de que la Convención sobre cuotas cafeteras pueda llegar a ser aplicada en forma satisfactoria, si el Congreso la aprobare, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el diez de diciembre próximo entrante para dictar con ese fin las medidas y disposiciones de control de cambio y exportaciones, y las impositivas y de crédito, relativas al café, que juzgue necesarias. Esta facultad y los efectos de las medidas que en virtud de ellas se adopten, cesarán automáticamente si tal Convención fuere improbada" En ejercicio de estas facultades, dictó el Gobierno el decreto 2078 de 1940, por medio del cual creó el Fondo Nacional del Café y estableció algunos impuestos para dotarlo de recursos. Como se ve, ninguno de los hechos descritos era imprevisible, ni sucedió súbitamente. La suma de todos ellos generó la crisis.El segundo caso acontece ya en la vigencia de la Constitución que ahora nos rige. En 1992 el país soporta el más duro racionamiento de energía eléctrica, circunstancia que da lugar a la declaración del estado de emergencia, que la Corte encuentra exequible. También, si se examina con atención, se ve cómo la crisis energética obedeció a una suma de factores. El primero, el crecimiento de la demanda de energía, causado por el natural aumento de la población y por la progresiva demanda para usos industriales. El segundo, el deterioro de las plantas térmicas, algunas de las cuales se encontraban fuera de servicio, a causa de su mal mantenimiento. El tercero, el retraso en la construcción de centrales hidroeléctricas, en especial la del Guavio. Y el último, un verano riguroso, originado en el fenómeno natural denominado "el niño". A todo lo cual se sumaron algunos actos terroristas que causaron daños en el sistema de generación y transmisión de energía. Todos estos factores eran previsibles: lo era el aumento progresivo de la demanda; lo era, igualmente, el deficiente estado de las plantas térmicas; también, los retrasos en la construcción de hidroeléctricas; y se sabía que el fenómeno del niño se presenta cíclicamente, cada cierto número de años, como tampoco eran imprevisibles los actos terroristas contra el sistema de energía. Pero, habiendo sobrevenido todos estos hechos, se presentó la crisis que era necesario conjurar, lo mismo que impedir la extensión de sus efectos. Por eso se declaró el estado de emergencia, que la Corte juzgó exequible, como se dijo.Así se explica que el artículo 215 no establezca la condición de que los hechos sean imprevisibles. Lo cual es lógico, porque es menester distinguir entre lo imprevisible y lo sobreviniente. La naturaleza está llena de ejemplos de hechos previsibles e inevitables, que fatalmente sobrevienen: el envejecimiento y la muerte de los seres vivos, la sucesión de las estaciones, todos los fenómenos sometidos a las leyes de la naturaleza. La meteorología permite prever inviernos o veranos rigurosos, pero éstos son inevitables, y muchas veces también lo son sus consecuencias: cambios de curso o crecientes extraordinarias de los ríos, inundaciones, avalanchas, sequías agostadoras, hambrunas, epidemias. Por el contrario, hay hechos previsibles, que de hecho se prevén, y que no sobrevienen: el fallecimiento de un enfermo a causa de una determinada enfermedad, el hundimiento de un barco en una tormenta, el resultado de un partido de fútbol, los riesgos que cubre un contrato de seguros, etc.En síntesis, hay hechos previsibles, que un caso dado se prevén, y que no sobrevienen, no acontecen; y hay hechos previsibles, que también se prevén en una circunstancia, y que realmente sobrevienen. Por esto, la equivocación en que incurren algunos al analizar el artículo 215, consiste en entender que un hecho sobreviniente tiene que ser imprevisible, como si éstas fueran palabras sinónimas en el contexto de la norma citada, cuando no lo son, como lo demuestran los ejemplos anteriores. De otra parte, no puede aceptarse, ni aun en gracia de discusión, que los hechos que desencadenan la crisis tengan que ser imprevisibles, porque la imprevisión, en un caso concreto, no tiene que conducir a la inexequibilidad del estado de emergencia. ¿Por qué? Sencillamente porque, una vez presentada la crisis y siendo urgente conjurarla y evitar la extensión de sus efectos, el estado de emergencia no se declara en favor del gobierno, sino del país. El juicio sobre la exequibilidad no es un castigo a la improvidencia de los gobernantes, o un premio a su previsión, sino el reconocimiento de la necesidad de hacer desaparecer la perturbación o su amenaza. Dicho en otras palabras: no se puede castigar al país por la improvidencia de sus gobernantes. Si alguna censura cupiera a la conducta del gobierno, ella correspondería al Congreso, en ejercicio del control político, y no a la Corte Constitucional, que realiza el examen jurídico. Sobre esta materia, dijo la Corte: "Para la Corte es claro que la negligencia en la puesta en ejecución de tales mecanismos de prevención y atención puede configurar diversas formas de responsabilidad. Pero esa eventual responsabilidad del Estado o de sus funcionarios, que no corresponde a esta Corporación determinar, no obsta para que, de configurarse el presupuesto objetivo, sea legítima la declaratoria del Estado de Emergencia, puesto que ella no se efectúa para proteger al gobernante sino a los ciudadanos de los riesgos derivados de situaciones calamitosas provenientes ya sea de desastres naturales o de accidentes mayores tecnológicos. Asumir otra tesis conduciría a incrementar las cargas y perjuicios de los ciudadanos frente a una situación de desastre al evitar que el Estado adopte las medidas de emergencia cuando éstas son necesarias. Una cosa, es entonces, el juicio jurídico que efectúa esta Corporación sobre la existencia o no de los presupuestos materiales que legitima el recurso a los estados de excepción. Otra diferente es el eventual juicio que pudiera hacerse por parte de otras entidades sobre la responsabilidad del Estado o de los funcionarios en la generación de las condiciones que permitieron el advenimiento de una situación de anormalidad". (Sentencia C-366 de 1994, Magistrado ponente, doctor Alejandro Martínez Caballero). Se concluye, pues, que la imprevisibilidad no es una característica necesaria de los hechos a que se refiere el artículo
215. Lo cual es lógico, porque imprevisible, según el diccionario citado, es lo "que no se puede prever". Y, como hemos visto, las perturbaciones graves del orden económico, social o ecológico, obedecen a factores o hechos diversos, generalmente previsibles, cuya suma o reunión desencadena la crisis. Esos hechos, se repite, pueden preverse, pero no evitarse, en absoluto, o no evitarse por los medios previstos por la Constitución para los tiempos normales. Es más, puede suceder que hechos que aisladamente no traigan consigo la perturbación grave del orden, al reunirse, al sumarse, multipliquen su fuerza desestabilizadora, caso que rebasa cualquier previsión.De otra parte, los hechos deben ser distintos de los previstos en los artículos 212 y 213, que dan lugar a la declaración del estado de guerra exterior y de conmoción interior, respectivamente. Antes de la reforma constitucional de 1968, existía solamente el estado de sitio, consagrado por el artículo 120 de la Constitución. Por esto, se trató de elaborar la teoría del orden público económico, y hubo extralimitaciones en algunas declaraciones de estado de sitio. Lo anterior explica que en la reforma mencionada se aprobara el artículo 122, que ahora reproduce casi textualmente el artículo
215. Sin embargo, pese a tratarse de hechos diferentes, no es difícil imaginar que el acaecimiento de unos mismos hechos justifique la declaración del estado de conmoción interior y del de emergencia. Piénsese, por ejemplo, en actos terroristas que destruyan centrales de energía eléctrica o vías de comunicación. En este caso, sería procedente la declaración de la conmoción interior, para hacer frente a los delincuentes, y la de la emergencia, para conjurar la crisis originada en los daños causados y en la consecuente falla en los servicios públicos. También la guerra exterior que ocasionara perturbaciones en la producción o en el comercio exterior, podría traer consigo análogas consecuencias (declaración del estado de guerra y del estado de emergencia). El artículo 17 de la ley 137 de 1994 prevé esta posibilidad: "Esta independencia (de los estados de excepción) no impide el que puedan declararse simultáneamente varios de los estados, siempre que se den las condiciones constitucionales y siguiendo los procedimientos legales correspondientes". La Corte, al declarar exequible este artículo, dijo: "En estas disposiciones se establece una serie de condiciones o circunstancias especiales que, en el evento de su ocurrencia, determinan la declaración o implantación de uno de tales estados excepcionales. En consecuencia, resulta obvio que se exija independencia para su operancia, sin que ello impida la simultaneidad o coexistencia de varios de esos estados, en caso de que las circunstancias, así lo ameriten."En efecto, como cada uno de los estados de excepción tiene causas propias, los mismos hechos no pueden invocarse para poner en vigencia uno u otro de tales períodos, pero sí se pueden configurar al mismo tiempo por hechos separados, estén o no vinculados entre sí, cada uno de acuerdo con las normas constitucionales que los rigen y que no permiten confundirlos". (Sentencia C-179 94).Es necesario, además, que los hechos "perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública..." En consecuencia, la declaración del estado de emergencia es procedente no sólo cuando ya ha ocurrido la perturbación, sino cuando se presenta la amenaza de ella. Al respecto, en la misma sentencia C-179 94, se lee: "Obsérvese que el Constituyente permite la adopción de este régimen exceptivo no sólo para los casos de perturbación del orden económico, social y ecológico del país, sino también en caso de la simple amenaza de los mismos, esto es, que es posible hacer uso de dicho estado en forma preventiva o precautelativa. Los factores de perturbación o de amenaza tienen que ser de una gravedad tal que no pueda ser controlada con la legislación vigente y, por tanto, es indispensable acudir a nuevas medidas con el fin de conjurar las situaciones de crisis que ya han acontecido o que aún no se han presentado, pero que muy seguramente van a tener ocurrencia en un lapso corto, lo que se puede deducir por los hechos antecedentes."Por tanto, se puede afirmar que las perturbaciones que el Constituyente considera que deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia económica, social y ecológica, son aquellas alteraciones que desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que constituyen grave calamidad pública". Obsérvese que la Corte no hizo la exigencia, en esta sentencia, de que los hechos fueran imprevisibles, exigencia que no trae la Constitución.El "orden económico, social y ecológico" se manifiesta en una extensa serie de actividades y sectores. Lo económico, por ejemplo, comprende lo fiscal. Lo social abarca los diversos aspectos de la vida en comunidad. El orden ecológico, de conformidad con la definición de la palabra ecología, tiene que ver con las relaciones de los seres vivos entre sí y con su entorno.¿Qué debe entenderse por hechos que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden? Grave, según la segunda acepción del Diccionario de la Lengua Española, es "Grande, de mucha entidad o importancia. Negocio, enfermedad grave". No existe una medida precisa de la gravedad, es decir, de la grandeza, de la importancia. Dicho en otros términos: dar a algo el calificativo de grave, implica apreciarlo objetivamente, pero desde el punto de vista de quien hace la calificación. En el caso del artículo 215, esta apreciación corresponde al Presidente, como una facultad originada en su obligación de conservar el orden. Facultad que no es ilimitada, pues si la Corte, al analizar la declaración del estado de emergencia, encuentra que los hechos señalados no existían o que el Presidente se excedió al calificar como graves sus posibles consecuencias, habrá de declararla inexequible. La Corte hace un verdadero juicio de razonabilidad, para determinar si el Presidente actuó dentro del margen de discrecionalidad que la Constitución le reconoce.En cuanto al calificativo de inminente, él sólo puede referirse a la amenaza de perturbación, a la perturbación que aún no ha sucedido pero que está para suceder prontamente. Inminente, según el diccionario citado, es lo que "Amenaza o está para suceder prontamente". Si ya la perturbación ha ocurrido o está sucediendo, como expresamente lo prevé el artículo 215 ("que perturben"), no podrá hablarse de una perturbación inminente. Como ya se ha dicho, esta norma contempla los dos casos: la perturbación y la amenaza de perturbación. Conjurar es "impedir, evitar, alejar un daño o peligro". Por esto, cuando el inciso segundo dice "conjurar la crisis", se refiere a evitarla, impedirla, alejarla. Y cuando se refiere a "impedir la extensión de sus efectos", parte del supuesto de que la perturbación (y la crisis que ella trae consigo) ya ha acontecido. También corresponde al Presidente apreciar la inminencia de la perturbación, de conformidad con lo que ya se ha expresado.Determinar si está perturbado el orden o se presenta amenaza de su perturbación, es asunto que corresponde al Presidente de la República, como lo demuestran las siguientes razones:Según el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución, es obligación del Presidente de la República "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado". A primera vista podría pensarse que este "orden público" se refiere solamente al que puede, en principio, conservarse por las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, cuya perturbación da lugar a la declaración del estado de conmoción interior. Sin embargo, no es así. El numeral 4 del artículo 189 corresponde literalmente al ordinal 7o. del artículo 120 que preveía la declaración de turbación del orden público. En la reforma constitucional de 1968 se reglamentó el estado de emergencia, por hechos que perturbaran o amenazaran perturbar el orden económico o social. Y, pese a no decirse expresamente, es claro que la obligación de conservar y restablecer el orden público, incluye el orden económico, social y, ahora, ecológico. Si no fuera así, no tendría explicación la existencia del artículo 122 de la anterior Constitución y del 215 de la actual.Es evidente, en consecuencia, que la apreciación de los hechos a que se refiere el artículo 215, y de la perturbación del orden que ellos causan, corresponde precisamente a la autoridad responsable de su conservación y de su restablecimiento, es decir, al Presidente. Sobre este tema (cuándo el desorden ha sustituído al orden, y qué autoridad debe declararlo así), dijo la Corte en la sentencia C-179 de 1994, ya citada, refiriéndose, en general, a la declaración de los estados de excepción previstos en los artículos 212, 213 y 215:"Cuando tal ocurre (la alteración del orden), el desorden ha sustituído al orden. ¿Cuándo exactamente ocurre tal fenómeno? No es posible determinarlo con entera certeza. Pueden surgir discrepancias. Es, entonces, cuando se requiere el criterio autorizado y prevalente del órgano de la comunidad que ha de verificar, con fuerza vinculante, que el fenómeno se ha producido o su advenimiento es inminente. Justamente, para esas situaciones se han creado los estados de excepción." (paréntesis fuera de texto). ( Gaceta de la Corte Constitucional, 1994, tomo 4, primera parte, pág. 328).Y ya en sentencia de 1992, había definido la Corte: "18. Pero igualmente ese conjunto normativo, con las limitaciones y cautelas que incorpora, confiere al Presidente un innegable margen de discreción en lo que hace al ejercicio de los poderes excepcionales derivados de los mencionados estados de anormalidad."La Constitución confía al Presidente la conservación del orden público en todo el territorio nacional y su restablecimiento donde fuere turbado (CP art.189-4). Lo que equivale al deber de velar por el bienestar, la tranquilidad y la seguridad materiales de la nación."El obligado y permanente contacto del Gobierno con las exigencias y necesidades de la comunidad, lo coloca en una posición privilegiada para determinar el advenimiento de la anormalidad y la adopción de las medidas idóneas para su conjuración."La Constitución no prevé las medidas concretas que frente a una singular situación de anormalidad declarada pueda adoptar el Gobierno, tarea de suyo imposible de ser definida en abstracto, por lo variado, imprevisto y contingente de los hechos que pueden en la realidad trastocar gravemente la normalidad. La Constitución satisface su función preventiva - y en cierto modo tutelar de su eficacia - instituyendo poderes excepcionales para enfrentar la anormalidad y, al mismo tiempo, controles, igualmente acentuados, para evitar su ejercicio abusivo y garantizar el rápido retorno a la normalidad."La escogencia de las medidas concretas dirigidas a restablecer el orden público - en cualquiera de sus manifestaciones - es una función que corresponde al Presidente, y para cuyo buen suceso resulta necesario conferirle un adecuado margen de discreción, pues si hay algo que conspira contra la eficaz solución de una situación de anormalidad es la estricta predeterminación de las medidas que ante circunstancias extraordinarias - muchas veces desconocidas e imprevisibles - puedan o deban tomarse" (Sentencia C-004 de mayo 7 de 1992, Magistrado ponente, doctor Eduardo Cifuentes Muñoz. Gaceta de la Corte Constitucional, Tomo 1, págs 91y ss).La apreciación del Presidente, como se ha dicho, es razonablemente discrecional, debe hacerse prudentemente. Pero la perturbación y los hechos que la originan deben ser ciertos. De ahí que la Corte Constitucional esté facultada para declarar, como resultado del examen de constitucionalidad de la declaración del estado de emergencia, si objetivamente se justifica o no. En síntesis, el análisis de la Corte es un verdadero juicio de razonabilidad sobre la actuación del Presidente en esta materia, como ya se ha dicho.Sostienen algunos que las medidas que se decretan al hacerse la declaración del estado de emergencia, deben ser de aquellas que no pueden adoptarse por los medios ordinarios, propios de las épocas de normalidad. Esta tesis no puede aceptarse, por dos motivos fundamentales:El primero, que, a diferencia de lo que acontece en el estado de conmoción interior, esta exigencia no aparece en el artículo
215. En el artículo 213 se establece como condición para la declaración del estado de conmoción interior, que la "grave perturbación del orden público", "no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía..." En el artículo 215, por el contrario, no se establece condición semejante.El segundo motivo es éste: todas las medidas propias del estado de emergencia, podrían adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. En general, puede afirmarse que en virtud de la declaración, el Presidente adquiere facultades que ordinariamente corresponden al Congreso, que las ejerce por medio de leyes, o al Banco de la República, como se ha explicado. Obsérvese además que, a diferencia de lo que ocurre con el Presidente, la Junta Directiva del Banco de la República no está constitucionalmente facultada para declarar el estado de emergencia en caso de perturbación del orden económico.¿Cómo, entonces, evaluar la procedencia de la declaración de emergencia? Necesario será tener en cuenta factores como la eficacia de las medidas, íntimamente ligada a su oportunidad. Dicho en otros términos: una medida puede ser eficaz, si se adopta con la celeridad que los decretos de emergencia permiten; y puede ser nugatoria, si se somete al trámite de un proyecto de ley en el Congreso. Hay medidas que sólo son eficaces, si la celeridad con que se adoptan impide que su conocimiento anticipado permita a algunos realizar actos que las neutralicen, o las hagan extemporáneas, para satisfacer sus propios intereses. En conclusión: corresponde al Presidente evaluar los hechos que originan el estado de emergencia, para decidir si ejerce la facultad de declararlo o se abstiene de hacerlo. Esa evaluación debe ser objetiva, basada en los hechos. Sin embargo, la Constitución reconoce al Presidente un margen razonable de apreciación subjetiva, precisamente porque a él corresponde juzgar si ejerce una potestad propia, según su criterio. La Corte, se repite, analiza si la declaración es justificada o no.De otra parte, de conformidad con el inciso segundo del artículo 215, la declaración del estado de emergencia faculta al Presidente para dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Tales decretos tienen que llevar la firma de todos los ministros, y "deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia..." Por esto, la Corte Constitucional, al fallar sobre su exequibilidad, analiza la conexidad entre las causas de la declaración del estado de emergencia (según la motivación del decreto que la hace) y las medidas que se adopten por medio de cada decreto legislativo. Pero su examen se limita a esa conexidad: no puede la Corte pronunciarse sobre su conveniencia y oportunidad, tarea reservada al Congreso (inciso quinto del artículo 215 de la Constitución). Para que pueda estimarse si existe o no conexidad entre las causas de la declaración del estado de emergencia y las medidas que se adoptan para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, el decreto que hace la declaración debe motivarse. Esa motivación debe describir la situación anormal, lo mismo que señalar sus causas, según el criterio del Presidente.Además, no sobra decir que el examen de cada uno de los decretos legislativos, tiene por finalidad verificar si las medidas que por él se adoptan, vulneran alguna norma de la Constitución. Por ejemplo, comprobar que no se quebrante la prohibición del inciso noveno del artículo 215, la misma que establecía el sexto del artículo 122 de la anterior Constitución (no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores). Tercera.- Examen formal del decreto 080 de 1997, por medio del cual se declaró el estado de emergencia.Si se analiza el decreto 080, se encuentra que reúne los requisitos formales que exige el artículo 215 de la Constitución, así:a) Está motivado y describe la emergencia y sus causas, a juicio del Gobierno;b) Señala el término durante el cual el Gobierno hará uso de las facultades extraordinarias (enero 13 a febrero 4 de 1997), término inferior al período previsto por el inciso primero del artículo 215;c) Convoca al Congreso para el 14 de febrero de 1997, convocación acorde con lo dispuesto por el inciso cuarto del artículo citado; y,d) Lleva la firma del Presidente y de todos los ministros.En consecuencia, por el aspecto formal, la Corte no encuentra vicio alguno en el decreto que se examina.Cuarta.- Examen del contenido del decreto 080 de 1997: existencia de hechos que perturban o amenazan perturbar el orden económico y social.Para determinar si se justificaba o no la declaración del estado de emergencia, es decir, para hacer el juicio de razonabilidad sobre la actuación del Presidente, debe la Corte examinar, primero, si existían los hechos señalados en tal declaración, y, segundo, si ellos perturbaban o amenazaban perturbar, gravemente, el orden económico y social del país.Dos causas principales adujo el Gobierno para declarar el estado de emergencia económica. Causas que, como se ha dicho, por la propia dinámica de la economía, originaban o podrían originar consecuencias diversas, perturbadoras del orden económico y social: la primera, la variación rápida e inesperada en las condiciones cambiarias y monetarias, determinada por la exagerada acumulación de reservas internacionales en el mes de diciembre de 1996, y el desproporcionado aumento de registros de endeudamiento externo en los últimos meses del mismo año, a todo lo cual se sumó un aumento inusitado de los pasivos del Banco de la República, como resultado de su intervención en el mercado de dinero, mediante la colocación de títulos de participación de mercado abierto (OMAS); la segunda, la caída de los ingresos tributarios de la Nación, en 1996, por un monto de $822.000 millones, circunstancia que solamente se hizo evidente al concluir el año, y que agravó el déficit fiscal.Se analizarán, en consecuencia, estos hechos o causas.Previamente se advierte que las cifras que se tendrán en cuenta en esta sentencia, se tomaron del documento presentado por el señor Ministro de Hacienda, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, con fecha febrero 3 de 1997, cifras que se presumen ajustadas a la realidad, mientras no se pruebe lo contrario.1°) La acumulación de reservas internacionales en 1996, y el aumento exagerado de los registros de endeudamiento externo en el mismo año.En la "Programación macroeconómica 1996-2000" (documento publicado por el Banco de la República), que sirvió de base para el acuerdo del 29 de noviembre de 1996, entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, se estimaba una acumulación neta de reservas internacionales por U.S. $38,6 millones en 1996. Hasta el mes de octubre de 1996, se había presentado una desacumulación de reservas por U.S. $ 86 millones. Durante el mes de noviembre se acumularon reservas por U.S. $143 millones. Pero, en diciembre la acumulación registró el mayor monto en toda la historia económica del país: U.S. $ 1.519 millones. Como consecuencia de esto, la acumulación anual neta ascendió a U.S.$ 1.576 millones, y las reservas internacionales netas, que en enero de 1996 eran de U.S.$8.163 millones, ascendieron en diciembre a U.S.$ 9.900 millones. Obsérvese que la acumulación neta del año (U.S.$ 1.576) fue 40,82 veces superior a la prevista (U.S.$ 38,6), es decir que lo previsto fue apenas el 2,44% del resultado final. ¿Cómo se explica la excesiva afluencia de divisas al final de 1996? En su mayor parte, por reintegros provenientes de deuda externa privada, y, en menor proporción, por la introducción de divisas por empresas públicas y privadas que esperaban obtener ganancias con el proceso de revaluación. Hay que tener en cuenta que los reintegros de divisas en diciembre de 1996 por el Gobierno (Tesorería General de la Nación), Ecopetrol y el Fondo Nacional del Café, ascendieron solamente a U.S. $589 millones, suma que apenas supera la del mismo mes de 1995 en U.S.$ 140 millones. Las ventas de divisas de Ecopetrol y del Fondo Nacional del Café fueron normales, pues las primeras pasaron de U.S.$85 millones en diciembre de 1995, a US.$221 millones en el mismo mes de 1996, en tanto que las del Fondo descendieron de US.$ 364 millones a U.S.$158 millones en los meses que se comparan.En cuanto a las ventas de divisas por U.S.$ 210 millones que hizo la Tesorería General de la Nación, fueron destinadas en su mayor parte (U.S.$170 millones) a amortizar obligaciones de la Nación con el Banco de la República. Cabe anotar que esta operación no afectó el mercado monetario, porque los pesos correspondientes a la venta de estas divisas se pagaron al Banco de la República, pago que trajo consigo la correspondiente contracción monetaria. El pago se hizo en pesos, porque el Banco de la República no aceptó la propuesta del Gobierno de hacerlo en moneda extranjera para evitar perturbaciones en el mercado cambiario.De otra parte, el exagerado aumento del registro de deuda externa privada (que pasó de U.S.$1.713 millones en el cuarto trimestre de 1995 a U.S.$3.795 millones en el mismo período de 1996) y la presentación masiva de nuevos registros de endeudamiento externo por quienes esperaban una revaluación adicional, habrían obligado al Banco de la República a hacer grandes emisiones de moneda, para comprar las divisas provenientes de tales empréstitos, con las graves consecuencias que ello acarrea, en especial el aumento de la inflación.Pero, al mismo tiempo que el ingreso de divisas acelera la inflación, también incrementa el proceso de revaluación. El endeudamiento en moneda extranjera, por ejemplo, genera un círculo vicioso porque trae consigo la revaluación, que, a su vez, hace más atractivo el endeudamiento externo. Esto se explica así: el costo en que incurre quien contrae obligaciones en moneda extranjera, tiene dos componentes: los intereses y la devaluación (que aumenta el valor en pesos de la obligación). Si la devaluación es muy baja, el costo del endeudamiento externo también lo es; y si hay revaluación, se reduce el valor en pesos de la obligación, tanto en lo que se refiere a los intereses como al capital. En consecuencia, es claro que el endeudamiento externo, al generar un mayor ingreso de divisas al mercado cambiario, estimula la revaluación, y ésta hace que crezca exageradamente el endeudamiento externo.Entre paréntesis, en relación con el exagerado aumento del endeudamiento externo privado, no parece aventurado sostener que una de sus causas, acaso la principal, consiste en las altas tasas de interés, originadas, a su vez, por la política monetaria del Banco de la República. Esto, por lo que ya se ha explicado, ahondó la diferencia entre el costo del endeudamiento interno, en pesos, y el del endeudamiento externo, en 1996. Tan grande era la diferencia, que en diciembre de ese año, como lo señalan los expertos, los deudores preferidos de los bancos (a quienes se otorgan tasas de interés más bajas, en razón del riesgo del crédito), apenas podían endeudarse en el mercado interno a tasas no inferiores al 33% anual, al paso que el costo total del endeudamiento externo no superaba el 21%.Pero la variación de la política, para conseguir tasas de interés más bajas, no estaba en manos del Gobierno, por los medios ordinarios, propios de las épocas normales, sino de la Junta Directiva del Banco. En cuanto al endeudamiento externo público, éste se origina, especialmente, en el elevado déficit, pues se han tenido que contratar empréstitos externos para enjugarlo o, más exactamente, para disminuirlo. Claro está, que en el aumento excesivo de este endeudamiento, también ha influído la diferencia, ya señalada, del costo de los créditos en pesos o en dólares. Hay que señalar, además, que la revaluación que no se origina en un superávit en la cuenta de exportaciones e importaciones, sino en el endeudamiento externo, representa un peligro para la economía nacional, por el crecimiento de la deuda externa, que implica costos que pueden llegar a ser insostenibles en el mediano y largo plazo.También hay que distinguir entre las consecuencias del ingreso de divisas por concepto de inversión extranjera directa, y las que se origina en el endeudamiento en moneda extranjera de los sectores público y privado. El primero contribuye al desarrollo del país, no sólo porque tiene vocación de permanecer, sino porque trae consigo avances en tecnología y en capacidad empresarial, y generación de empleo, entre otras ventajas. Por el contrario, el endeudamiento externo genera las consecuencias perjudiciales señaladas en el párrafo anterior.En el segundo semestre de 1996, se aceleró exageradamente la revaluación, pues la tasa representativa del mercado pasó de $1.070 por dólar americano, en junio, a $1.000 en diciembre, en tanto que la inflación de 1996 fue del 21,63%. ¿Qué implicó esto para la economía nacional, y, en particular, para los exportadores? Que mientras recibían menos pesos por las divisas que reintegraban, aumentaban sus costos, a causa de la inflación. En síntesis, la variación en la tasa de cambio no compensó la diferencia entre la inflación nacional y la del resto del mundo.Lo anterior explica por qué los exportadores han recibido con beneplácito la declaración del estado de emergencia y, en particular, las medidas que buscan detener el proceso de revaluación. Ejemplo de su actitud es la declaración pública hecha por el gremio cafetero, representado por todos los Comités Departamentales de la Federación (Declaración publicada en la prensa el 10 de febrero del año en curso). No sobra anotar que, en concepto de muchos de los expertos en economía, lo que se preveía en los primeros meses de 1996 (como resultado de la desaceleración económica causada, entre otros factores, por la caída en los precios internacionales del café, las altas tasas de interés, el descenso en la industria de la construcción, y la crisis política) era una devaluación exagerada del peso, que lo haría llegar, aproximadamente, a dos mil pesos por dólar al final del año. De ahí que los entendidos recomendaran no endeudarse en dólares, e invertir en ellos. Pronóstico que, como se ve, resultó desacertado. Se hace esta observación, entre paréntesis, porque éste es un clarísimo ejemplo de un fenómeno económico previsible, que realmente se previó, y finalmente no sobrevino, no aconteció.Ahora bien: ¿qué consecuencias habría traído consigo esta situación, si no se hubiera declarado el estado de emergencia? La primera, la aceleración de la revaluación, consecuencia del exagerado ingreso de divisas, principalmente determinado por un aumento inusitado del endeudamiento en moneda extranjera; la segunda, el desbordamiento de la inflación, consecuencia de la monetización de una cantidad inusual de divisas; la tercera, la disminución de las exportaciones, determinada por las dos anteriores; la última, el aumento del desempleo, al disminuir la producción de bienes exportables. Además, el empobrecimiento de sectores económicos que se nutren de recursos procedentes de las exportaciones, como acontece con los productores de café, con toda la población de las zonas de influencia cafetera, con los productores de flores, etc.En síntesis: el ingreso desproporcionado de divisas, originado principalmente en el endeudamiento externo, aceleraba la revaluación que, a su vez, estimulaba el endeudamiento externo (círculo vicioso), y generaba la inflación, todo lo cual disminuía las exportaciones y hacía decrecer, por lo mismo, el ingreso de las que podrían llamarse las divisas sanas (originadas en las mismas exportaciones), encareciendo, además, la producción de los bienes destinados a la exportación, y aumentando el número absoluto y relativo de los desempleados.Por este primer aspecto, el relativo a la situación cambiaria y a su influjo en la situación monetaria, y en especial en la inflación, es indiscutible que se presentó una situación anormal, atípica, diferente de la ordinaria. Ahí están los hechos: naturalmente la evaluación de ellos estará determinada por el punto de vista de quien la haga: una será la estimación de los agentes del Estado, obligados a velar por el bien general; otra, la de sectores económicos que tienen intereses particulares: los exportadores, los importadores, los comerciantes, los trabajadores, etc. Lo anterior explica por qué la Constitución ha confiado el examen sobre la conveniencia y oportunidad de la declaración del estado de emergencia al Congreso. Se presume que en éste están representados todos los intereses particulares, que él debe conjugar en función del bien general, porque el Congreso representa la nación. Por el contrario, las opiniones particulares obedecen a los intereses personales, de grupos o de sectores.A la Corte, al hacer el juicio de razonabilidad sobre la declaración del estado de emergencia, le corresponde, en primer lugar, comprobar si se dan los hechos anormales que perturben o amenacen perturbar el orden. Un segundo paso de su examen, se orienta a decidir si las medidas que podían adoptarse por procedimientos propios de las épocas normales, eran suficientes para conjurar la crisis, análisis complejo, como se verá.El conclusión: el resultado del examen de la emergencia económica difiere según el punto de vista del que lo haga. Los diferentes sectores económicos la aprecian según sus intereses, lo mismo que cada persona; el Gobierno, que tiene que velar por el interés general, la evalúa teniendo en cuenta éste y los medios adecuados para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos; y la Corte, para decidir si la declaración se justificó o no, debe limitarse a analizar, consultando el interés general, si las circunstancias aconsejaban o hacían necesario echar mano de medidas extraordinarias, diferentes de aquellas que son propias de las épocas de normalidad.De todo lo dicho se infiere que, por este primer aspecto analizado, fue justificada la declaración del estado de emergencia.2°) El déficit fiscal de la Nación.Como se dijo, el Gobierno invocó la agravación del déficit fiscal, como uno de los hechos que justificaban la declaración del estado de emergencia. Son pertinentes, en consecuencia, algunas reflexiones generales, antes de acometer el análisis del caso concreto. De conformidad con el inciso tercero del artículo 215, los decretos legislativos "deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes." Sobre esta facultad caben estas consideraciones.El artículo 122 de la anterior Constitución no confería expresamente al Gobierno la facultad de crear nuevos tributos o modificar los existentes, por medio de decretos legislativos. La parte final del inciso segundo se limitaba a decir: "Tales decretos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el estado de emergencia." Esta circunstancia explica la controversia que hubo durante su vigencia, entre quienes sostenían que la posibilidad de legislar en materia impositiva, estaba implícita en el artículo 122, y los que afirmaban que el Gobierno solamente podía decretar, durante el estado de emergencia económica, "...con carácter excepcional, restrictivo, específico, concreto, ciertos impuestos que correspondan a situaciones sobrevinientes de crisis económica o fiscal y que se hallen destinados a conjurarlas o a impedir su extensión..." Esta última tesis, derrotada al declararse exequibles decretos dictados durante la emergencia económica de 1974, prevaleció al dictarse la sentencia de febrero 23 de 1983, por la cual la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible el decreto legislativo 3743, de diciembre 23 de 1982, que modificaba las tarifas del impuesto sobre la renta y complementarios, sentencia a la cual pertenece el aparte transcrito entre comillas. La controversia desapareció al consagrarse en el inciso tercero del artículo 215, la facultad de "...establecer nuevos tributos o modificar los existentes." Esta reforma produjo una consecuencia de la mayor importancia, no sólo en las atribuciones del Gobierno durante el estado de emergencia, sino, especialmente, en el tema específico de los hechos que perturban o amenazan perturbar el orden económico, social y ecológico del país y que dan lugar a la declaración del estado de emergencia: entre tales hechos se incluye ahora, en principio y en abstracto, el déficit fiscal. ¿Por qué? Sencillamente, porque la creación de nuevos tributos ( lo mismo que la modificación de los existentes que se hace para aumentarlos), implica necesariamente la existencia del déficit, que se busca, si no enjugar, al menos aliviar. En síntesis, entre los innumerables hechos que pueden justificar la declaración del estado de emergencia, se encuentra el déficit fiscal. En cada caso concreto, habrá de examinarse si es coyuntural, debido a factores que ordinariamente no se presentan, o si, siendo crónico, estructural, se ha agravado hasta alcanzar niveles incompatibles con el orden de las finanzas públicas, situación que repercute en la estabilidad de la economía general. En tratándose del déficit fiscal, es claro que él debe analizarse, como sucede con los demás hechos que pueden originar el estado de emergencia, sin perder de vista si perturba o amenaza perturbar el orden económico o social. Es decir, principalmente, han de mirarse los efectos actuales o potenciales del déficit fiscal o de su agravamiento excesivo. Análisis que debe ir acompañado, siguiendo la regla general, del examen de los medios propios de las épocas normales, para conjurar la crisis, para concluír si son eficaces o insuficientes.A las anteriores razones, podría agregarse otra, no despreciable en manera alguna: el artículo 215, por una parte, no enumera los hechos que pueden perturbar gravemente el orden económico, social o ecológico, o amenazar perturbarlo, porque tales hechos son innumerables, y sería imposible su relación taxativa; por otra parte, el mismo artículo no excluye el déficit fiscal de los hechos capaces de perturbar el orden y originar la declaración del estado de emergencia. Recuérdese que el orden fiscal es parte del orden económico, por lo cual la perturbación de aquél puede originar la de éste. Lo dicho no obsta para que la Corte haga el examen específico, en su oportunidad, de los decretos legislativos cuya finalidad sea aliviar el déficit fiscal, ya sea aumentando los ingresos, reduciendo los gastos, etc. Hay que advertir que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 215, el Congreso, por medio de leyes, puede derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos que haya dictado el Gobierno en relación con el déficit, ciñéndose a lo dispuesto por esta norma en cuanto a la iniciativa de los proyectos según su materia. La leyes respectivas podrán estar encaminadas a la solución permanente y no transitoria, es decir, a eliminar factores estructurales de la crisis fiscal: por ejemplo, convertir en permanentes los impuestos transitorios establecidos durante la emergencia, como expresamente lo prevé el inciso tercero del mismo artículo. Previas estas definiciones, puede entrarse en materia. Durante los últimos años, el déficit fiscal de la Nación se ha venido aumentando. Este aumento ha obedecido a factores de tipo permanente, estructurales, y a otros, coyunturales.Los factores de tipo permanente obedecen a la implantación del nuevo orden jurídico, fiscal y económico, nacido de la Constitución vigente desde 1991. Sin que esto implique juicio alguno sobre la bondad de las nuevas instituciones, o sobre su adecuación a las realidades nacionales, debe señalarse que el déficit tiene cuatro causas estructurales, por lo menos:1a) La creación de nuevas instituciones;2a) Las transferencias del tesoro de la Nación a los departamentos y a los municipios (artículos 356 y 357 de la Constitución), que aumentan anualmente y habrán de llegar en el año 2001 al 46,5% de los ingresos corrientes de la misma Nación. Para apreciar su incremento en relación con los ingresos corrientes de la Nación, basta observar que en 1993 ascendían al 35%, aproximadamente, y en 1996 llegaron al 41,5 %. Si esas transferencias crecientes se acompasaran con la progresiva asunción por las secciones de servicios a cargo de la Nación, no habría problema, porque ésta dispondría de menores recursos pero incurriría en menores gastos. Pero no ha acontecido así: las transferencias crecen progresivamente, determinadas por la ley, y sin relación con el traspaso de cargas de la Nación a las entidades territoriales; 3a) La reforma de la seguridad social, llevada a cabo por la ley 100 de 1993, que aumentó los aportes asociados a la nómina y definió profesiones de alto riesgo, creando, además, un régimen subsidiado. Por este concepto de la seguridad social, las transferencias del fisco de la Nación aumentaron en el equivalente al 1,16% del PIB, entre 1990 y 1996, y son la causa del 18% del incremento del gasto de la Nación en el mismo período. Además, la Nación reconoció la deuda con el Instituto de Seguros Sociales, acumulada por muchos años, y comenzó a pagar intereses a la tasa del mercado sobre la misma. Dicho sea de paso, la suma de las transferencias determinadas por los artículos 356 y 357 de la Constitución, y las causadas por la reforma de la seguridad social, representa el 86,7 % de las transferencias previstas en el Presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 1997. Este porcentaje se descompone así: situado fiscal, 33,5%; participación de los municipos en los ingresos corrientes de la Nación, 23,2%; y pensiones y demás gastos relacionados con la seguridad social, 30%. 4a) El aumento en los gastos de las Fuerzas Armadas y de la Rama Judicial, originado en la ley 4a. de 1992. Entre 1991 y 1996, el gasto correspondiente a la defensa nacional, pasó del 2,11% del producto interno bruto al 3,27%; en el mismo período, el gasto en justicia subió del 0,55% del PIB al 1,14%.A los factores anteriores se suman otros, como la obligación de subsidiar los servicios públicos y la asunción de los costos de la política monetaria (ley 31 de 1992). Al mismo tiempo, el servicio de la deuda pública externa e interna (intereses) creció hasta representar el 12% del gasto total de la Nación en 1996, como consecuencia del mayor endeudamiento obligado por la financiación del déficit.Hasta aquí, podría hablarse de un déficit obligatorio, pues así puede calificarse el resultado del desequilibrio entre los ingresos y los gastos, causado por la nueva estructura del Estado, y, concretamente, por las obligaciones de la Nación que ella origina, obligaciones que nacen de la Constitución o de la leyes que la desarrollan, y que, por lo mismo, no está en manos del Gobierno modificar a su arbitrio. Hacerlo supondría reformas constitucionales o legales, cuyo trámite sería dilatado y complejo, habida cuenta de sus implicaciones de todo orden.Para hacer frente al manejo fiscal, el Gobierno nacional adoptó las siguientes medidas, haciendo uso de sus facultades ordinarias, o presentando al Congreso proyectos de ley en los asuntos de la competencia de éste, medidas que no fueron suficientes:a) Reducción del Gasto: Entre 1990 y 1994, los gastos propios del Gobierno, aquellos que éste maneja dentro de cierta discrecionalidad, crecieron a una tasa real del 11,2% anual; este crecimiento se redujo al 5,4% entre 1994 y 1996. De ahí que la participación de tales gastos en el gasto total, haya bajado del 50% en 1994 al 44% en 1996. Esto ha implicado un estricto control al crecimiento de los servicios personales (congelación de la nómina y modestos incrementos salariales a los servidores de la Nación), lo mismo que el sacrificio en la inversión, que redujo su participación en los gastos totales de la Nación, del 20% en 1991, a menos del 15% en 1996.b) Aumento de los ingresos.- La ley de Racionalización Tributaria (223 de 1995) buscaba incrementar los recaudos en un valor igual al 1% del PIB en 1996, y, al mismo tiempo, controlar la elusión y evasión fiscales. Sin embargo, este objetivo sólo se logró parcialmente, por la desaceleración de la economía en 1996, de la que se ha hablado.Al finalizar el año de 1996, la situación fiscal de la Nación se deterioró en una proporción no prevista, en especial, porque los ingresos tributarios, que durante el primer semestre solamente habían sido inferiores a los calculados en $206.000 millones, se redujeron en $616.000 millones en el segundo semestre. En total, los menores ingresos tributarios en 1996, en relación con los proyectados, fueron de $822.000 millones.Estos menores ingresos tributarios, en relación con los previstos, se explican por el descenso en los recaudos correspondientes al impuesto de renta, al IVA externo y a los impuestos arancelarios. La causa de esta disminución fue la desaceleración de la economía, que se reflejó especialmente en el segundo semestre de 1996.Ahora bien: la disminución de la actividad económica en 1996, tiene un efecto negativo sobre los ingresos tributarios de 1997, porque el impuesto de renta se liquida definitivamente sobre las rentas obtenidas en el año inmediatamente anterior.La magnitud del déficit solamente pudo medirse al concluir el ejercicio fiscal de 1996, es decir, en diciembre
31. Sin embargo, la tramitación del Presupuesto General de la Nación, obligaba a hacer los cálculos correspondientes al promediar el año de 1996. Por consiguiente, al establecerse la reducción imprevista en los ingresos tributarios, ya estaba aprobado el Presupuesto para la vigencia de 1997. No fue posible, en consecuencia, proponer oportunamente "la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes", "ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley de presupuesto", como lo prevé el artículo 347 de la Constitución. No hay que olvidar que el ingreso desmedido de divisas en diciembre de 1996 (causado principalmente por el endeudamiento externo), obligó al Banco de la República a intervenir en el mercado de dinero, con el fin de frenar el exagerado aumento de la expansión monetaria, mediante la colocación de Títulos de Participación, en la llamadas Operaciones de Mercado Abierto (OMAS). Tan grande fue este aumento, que el saldo de la deuda del Banco por este concepto, que según la previsiones, habría de llegar apenas a $ 200.000 millones el 31 de diciembre de 1996, ascendió, en esa fecha, a $ 1 billón 263.000 millones, y el 13 de enero de 1997, día en que se declaró el estado de emergencia, alcanzó la suma de $ 1 billón 919.400 millones. ¿ Qué habría ocurrido si se hubiera continuado con esta política? Que se habrían disminuído las utilidades del Banco, destinadas a trasferirse a la Nación; y que, en caso de incurrir el Banco en pérdidas, como era previsible, ellas habrían tenido que cubrirse con recursos del Presupuesto Nacional. De esta manera, se habría incrementado el déficit hasta alcanzar niveles extremos. El creciente déficit de la Nación habría traído consigo el aumento del endeudamiento externo, que a su vez acelera la inflación, al convertirse en moneda nacional las divisas producto de los empréstitos.No resulta descaminado afirmar, como lo demuestra el análisis anterior, que el crecimiento del déficit fiscal habría perturbado el estado de las finanzas públicas y habría tenido, además, consecuencias perjudiciales sobre la economía nacional, por factores como el aumento de la inflación y la disminución de la inversión pública. En conclusión, también está demostrada la agravación del déficit, invocada como causa de la declaración del estado de emergencia.Cabe añadir que la existencia de las causas de perturbación aducidas por el Gobierno para decretar el estado de emergencia, causas que la Corte considera probadas, ha sido reconocida por la mayor parte de quienes intervinieron en este proceso, como lo demuestran sus propias afirmaciones:1a) "En esencia el Gobierno ha fundamentado la declaratoria de emergencia económica (Decreto 080 de enero 13 de 1997) haciendo uso de dos argumentos: a) El deterioro de la situación cambiaria del país, que se vio agudizada por los importantes ingresos de divisas que se dieron durante el mes de Diciembre, y b) El deterioro de la situación fiscal que se ha visto agravada por la caída de los recaudos tributarios. Los hechos aducidos por el Gobierno son, en esencia, ciertos. La gran pregunta sin embargo es: ¿fueron inesperados? ¿fueron imprevisibles? ¿pertenecen a la categoría de hechos sobrevinientes a que se refiere la Constitución?" (Senador Juan Camilo Restrepo Salazar).2a) "Tanto el enorme déficit como los riesgos de la llegada de una avalancha de dólares al mercado, fueron advertidos oportunamente y ambos fenómenos se han presentado por iniciativa del mismo gobierno que ahora los aduce como justificación de la dictadura fiscal que se le impone al ya descaecido contribuyente colombiano". (Senador Enrique Gómez Hurtado).3a) "De todo lo anterior, y sin que se requiera ser un experto en materia económica, se observa claramente que LA CRISIS ECONÓMICA POR LA CUAL ATRAVIESA EL PAÍS EN ESTOS MOMENTOS FUE TOTALMENTE PREDECIBLE". (mayúsculas y negrilla del texto). (Ernesto Michelsen Caballero).Aceptando, pues, la existencia de los hechos perturbadores que llevaron al Gobierno a declarar el estado de emergencia, los ciudadanos citados alegan que los hechos no sobrevinieron, es decir, no acaecieron improvisamente, y no eran imprevisibles. Su opinión se basa en la interpretación que le dan al verbo sobrevenir, la cual no comparte la Corte, como ya se explicó. Finalmente, debe señalarse que también el señor Procurador General de la Nación, al solicitar la declaración de exequibilidad del decreto 080, acepta la existencia de los hechos y su aptitud para justificar la declaración. En su concepto se dice: "Los documentos expedidos por las autoridades públicas permiten establecer que durante los últimos meses del año anterior, la moneda nacional sufrió una desmedida revaluación frente al dólar. Igualmente, los informes del Gobierno Nacional demuestran que el déficit fiscal se incrementó durante los meses finales de 1996."Finalmente, es oportuno explicar que debido a la abrupta y profunda alteración del orden económico, los mecanismos jurídicos ordinarios resultan insuficientes para atender la situación de crisis y evitar la expansión de sus efectos, pues el desequilibrio que actualmente se presenta hace necesario adoptar, de manera pronta y eficaz, medidas tendientes al restablecimiento del orden económico y social."En efecto, si se acude a los instrumentos ordinarios, no podría darse una respuesta inmediata a la crisis, pues los pasos normales imponen un debate que puede prolongarse más allá del tiempo necesario para dar solución a los problemas planteados."Además, afirma: " La determinación del carácter sobreviniente de un hecho, está directamente relacionada con la causa del mismo. Así, mientras la causa podría ser ubicada en los ámbitos temporal y espacial, los efectos de la misma, llamados hechos sobrevinientes, se encuentran afectados por las dificultad para determinar el momento y el lugar de su acaecimiento. Así, las causas de un hecho pueden ser establecidas a través de los diversos medios probatorios, al paso que los efectos del mismo no siempre resultan previsibles".Como se ve, para el Procurador los hechos sobrevinientes que causan la perturbación no tienen que ser imprevisibles ni imprevistos, pues ni en los apartes transcritos ni en ninguna parte de su concepto, afirma que el verbo sobrevenir deba entenderse en ese sentido. Quinta.- ¿Se justificaba la declaración del estado de emergencia, para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos? Comprobada la existencia de una situación económica y fiscal anormal, como la que se ha descrito, habrá que analizar si ella justificaba la declaración del estado de emergencia. Hacer, como se dejó dicho, el juicio de razonabilidad sobre la actuación del Presidente. Pero, ¿cuál es el ámbito de este examen? ¿Cuáles son sus límites?En primer lugar, no puede versar sobre la conveniencia y oportunidad de la declaración y de las medidas adoptadas en ejercicio de las facultades que ella confiere al Presidente. Como se explicó, este examen corresponde al Congreso, por mandato expreso de la Constitución.Quedaría, en consecuencia, un segundo aspecto: determinar si los fines que se buscaban con la declaración del estado de emergencia, habrían podido alcanzarse por los medios ordinarios, propios de las épocas normales.Hay que partir del principio, ya expuesto, de que, en general, todas las medidas propias del estado de emergencia podrían adoptarse por los medios ordinarios, de los tiempos de normalidad. Manejar la crisis valiéndose de las facultades que confiere la declaración o de los medios ordinarios, dependerá de la comparación entre uno y otro camino. Comparación que sólo puede hacerse en relación con la eficacia.Pero, aquí surge una primera dificultad: la eficacia no puede estimarse sino en relación con cada una de las medidas en particular, o con los diversos objetivos que se deberían alcanzar para remediar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Esto implicaría que el juicio sobre la eficacia tuviera que diferirse para la oportunidad en que la Corte hiciera el control de cada uno de los decretos legislativos.Además, no se olvide que juzgar la eficacia de la declaración y de las medidas consecuentes, implica la calificación sobre su conveniencia y oportunidad. ¿Por qué? Porque eficaz es lo "que logra hacer efectivo un intento o propósito", en este caso, la solución de la crisis.Habrá que concluir, en consecuencia, que la elección de los medios para conjurar la crisis (ordinarios o extraordinarios), corresponde al Presidente de la República, quien debe obrar dentro del razonable margen de discrecionalidad originado en su obligación de conservar y restablecer el orden público en todos los campos. No puede olvidarse que si la ley confiere una facultad que tiene unos supuestos de hecho, cuando éstos se dan, corresponde al titular de la facultad decidir si la usa o no.De otro lado, como la economía política (y dentro de ella, lo relativo a la hacienda pública) no es una ciencia exacta, sino que se basa en diversas teorías sobre el Estado, la sociedad, la distribución de la riqueza, etc., es posible que sobre una misma situación haya opiniones encontradas. Pero, la llamada a prevalecer es la de quienes manejan los asuntos públicos, y tienen el poder decisorio correspondiente a sus responsabilidades, a menos que sea ostensiblemente equivocada, por partir de supuestos falsos o, dicho en otros términos, contraria a la Constitución.Para concluír, hay que señalar que las circunstancias previstas por el artículo 215, no sólo facultan al Presidente para declarar el estado de emergencia, sino que indican que el acudir a los medios ordinarios es, en principio, inadecuado. Todo el artículo 215 está basado en la existencia de una situación de emergencia, que implica un tratamiento rápido y unificado, no permitido por el marco jurídico diseñado para las épocas normales. Piénsese, por ejemplo, en el establecimiento de un impuesto encaminado a frenar el endeudamiento externo y, además, a contribuir a enjugar el déficit. Es claro que el solo proyecto de ley traería consigo la presentación inmediata de una ingente cantidad de registros de endeudamiento externo, que le restaría eficacia a la medida. En cuanto a la modificación de uno de los factores estructurales del déficit, el de las transferencias de la Nación a las secciones, es evidente que ella sólo sería factible como resultado de un gran acuerdo político, orientado a conciliar los intereses nacionales con los departamentales y municipales. No sería fácil ni rápido el trámite de una reforma semejante, así se tratara de modificar solamente las leyes que desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución. Y más difícil y dispendioso aún, reformar estos dos artículos, en particular el parágrafo del último, que fija expresamente los porcentajes de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación, o el inciso cuarto del primero, que dispone el aumento anual del tanto por ciento correspondiente al situado fiscal. En síntesis, la Corte estima que el Presidente de la República no excedió los límites que le señala la Constitución, al declarar el estado de emergencia.Hasta aquí la ponencia rechazada. Tercera.- En el debate que se adelantó, no se desvirtuaron las cifras contenidas en la ponencia y tampoco se controvirtieron las tesis en que ella se funda. Se optó por soslayarlas, echando mano de interpretaciones incorrectas de normas legales y de toda clase de sofismas, con el fin de inducir al error en temas tan complejos como lo son los fiscales, monetarios y crediticios. El éxito de esta táctica se debió a que ya el terreno estaba preparado, desde el momento en que la Corte decidió examinar la conveniencia y oportunidad de la declaración del estado de emergencia, convirtiendo así el que tenía que ser un debate estrictamente jurídico, en una controversia sobre cómo manejar la hacienda pública, en particular el déficit fiscal, y toda la economía, en general, en tiempos de crisis. ¿Por qué se llegó a esta situación? Al respecto, conviene hacer algunas reflexiones.Como consta en el proceso, quien actuó como magistrado sustanciador, no consideró necesario pedir conceptos de particulares, ya fueran expertos en economía o representantes de gremios. Tampoco solicitó las opiniones aisladas de los miembros de la Junta Directiva del Banco de la República, ni de otros funcionarios que no son los responsables directos del manejo fiscal. Se limitó, como lo ordenan la Constitución y la ley, a dar noticia de la iniciación del proceso al Presidente de la República (que había dictado el decreto), y a permitir la intervención ciudadana.¿Por qué no se preguntó la opinión de expertos o de representantes de sectores o gremios? Por varias razones: La primera, que esa opinión, generalmente, tenía que ser parcializada: al fin y al cabo, cada cual juzga las medidas fiscales y económicas según sus intereses y sus propias ideas políticas en lo relativo a la economía y a la hacienda pública. La segunda, que la propia Constitución no previó (y no autoriza) que asuntos de esta naturaleza se fallen por medio del voto popular, como si se tratara de conocer la opinión mayoritaria sobre un producto comercial (una cerveza, un jabón, una telenovela) o sobre el aspirante a un cargo de elección popular. No pudiendo la Corte basarse en el número de respuestas favorables y adversas a la declaración del estado de emergencia, habría tenido que analizarlas para concluir cuál era la posición acertada. Pero la Corte, por la profesión de sus integrantes, no es una academia de ciencias económicas con la autoridad suficiente para hacer semejante análisis; y tampoco la Constitución le ha atribuído esa facultad.Además, no puede olvidarse que la propia Constitución excluye, expresamente, algunos temas de la decisión popular: el inciso tercero del artículo 170 establece: " No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales y tributarias".La tercera razón, y la más poderosa, es ésta:Es la Corte la que tiene que decir si la declaración del estado de excepción, de emergencia en este caso, se ajustó a la Constitución, se hizo de conformidad con lo previsto por ésta: para esto solamente debe establecer si los hechos aducidos por el Gobierno eran ciertos. Esta facultad, y la responsabilidad a que ella corresponde, no pueden trasladarse a particulares o a otros funcionarios, por respetables que ellos sean. Obsérvese que en este caso, la opinión de los expertos no versaba sobre hechos, sino sobre la interpretación de normas jurídicas, en especial el artículo 215 de la Constitución, y sobre políticas económicas y fiscales. La pregunta, por ejemplo, de si se justificaba la declaración del estado de emergencia, era, precisamente, la que tenía que responder la Corte en la sentencia, sin que pudiera eludir su responsabilidad pidiendo a otros que la contestaran.Otros magistrados, encargados de la sustanciación de los procesos correspondientes a decretos legislativos dictados en razón de la emergencia, opinaron en forma diferente, y solicitaron los conceptos de numerosas personas, de quienes recibieron diversas respuestas. Muchas de éstas se referían a la interpretación del artículo 215 de la Constitución, y, en especial, del verbo sobrevenir. Otras exponían las particulares opiniones de sus autores, sobre las causas del déficit fiscal y las maneras de reducirlo o enjugarlo. Es claro que decir si la declaración del estado de emergencia se justificaba o no, equivale, nada más ni nada menos, a decir si ella se hizo de conformidad con la Constitución, o no, es decir, si fue exequible o no, tarea reservada exclusivamente a la Corte Constitucional. Sería tanto como si el juez encargado de juzgar a alguien por el delito de homicidio, pidiera a unos peritos definir si el procesado actuó en legítima defensa, cuando precisamente quien debe hacer tal definición, en la propia sentencia, es el mismo juez.Bogotá, marzo 12 de 1997.JORGE ARANGO MEJÍAMagistradoCARLOS GAVIRIA DÍAZMagistradoFABIO MORÓN DÍAZMagistrado