Aclaración de voto a la Sentencia C-122 03ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Atribuciones de las autoridades públicas (Aclaración de voto)ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Alcance de las atribuciones reconocidas a las autoridades públicas (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN ESTADOS DE EXCEPCION-Medidas tomadas (Aclaración de voto)PROPORCIONALIDAD CONCRETA-Concepto (Aclaración de voto)ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION-Delimitación a través de decretos legislativos (Aclaración de voto)PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Concepto (Aclaración de voto)De manera respetuosa me permito expresar a Sala Plena los motivos que me llevan a aclarar el voto emitido a favor de la Sentencia C-122
03. Las razones de esta aclaración se encuentran vinculadas con lo expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1024 02, en virtud de la cual se declaró exequible el Decreto Legislativo 2002 del 2002, pues tanto en ésta providencia como en la C-122 03, la Corporación se refirió al ámbito de atribuciones reconocidas a las autoridades públicas dentro de la denominadas Zonas de Rehabilitación y Consolidación. Por haber suscrito la Sentencia C-1024 02, debo explicar el tema de los límites al ejercicio de tales atribuciones, cuando el Ejecutivo decide adoptar en las zonas mencionadas únicamente determinadas medidas de aquellas que le son permitidas por el Decreto Legislativo No. 2002 del 2002.Al establecer el régimen normativo de excepción aplicable en estas áreas, el Gobierno Nacional dispuso en el artículo 11 del Decreto 2002 del 2002, lo siguiente:“Artículo
11. Definición. La Zona de Rehabilitación y Consolidación será el área geográfica afectada por acciones de grupos criminales en donde, con el fin de garantizar la estabilidad institucional, restablecer el orden constitucional, la integridad del territorio nacional y la protección de la población civil, resulte necesaria la aplicación de una o más de las medidas excepcionales de que tratan los siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas dictadas con base en la conmoción interior”. (Subrayas no originales).Al declarar conforme con la Constitución Política el texto del artículo 11, quedó explicito que las autoridades públicas, después de delimitar las zonas de rehabilitación y consolidación, como ocurrió mediante el Decreto 2929 del 2002 al cual refiere la Sentencia C-122 03, quedan habilitadas para ejercer dentro de estos territorios tres clases de atribuciones:
1. Las genéricamente mencionadas en el Decreto Legislativo No. 1837 del 2002, a través del cual se declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional;
2. Aquellas descritas en el Capítulo II del Decreto 2002 del 2002; y
3. Una o más de las medidas excepcionales previstas en el Decreto 2002 del 2002.Es decir, el interprete de las normas que regulan el ejercicio de las potestades excepcionales que se pueden ejercer en estas áreas geográficas, debe considerar, en todo caso, las atribuciones conferidas en virtud del Decreto Legislativo 1837 del 2002, por el cual se declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional, como también los límites establecidos en el ordenamiento jurídico al uso de estas facultades. Así, la sentencia C-802 02, mediante la cual la Corporación declaró exequible el Decreto 1837 del 2002, al recordar los principios de necesidad y proporcionalidad de las medidas a adoptar en todo el territorio nacional, expresó: “2) Principios de necesidad y proporcionalidadEl Pacto de Nueva York y la Convención Americana cualifican la entidad de la perturbación que puede dar lugar a la declaratoria de estado de excepción por un Estado y, por ende, a la posibilidad de hacer uso de la cláusula de suspensión de obligaciones convencionales. De este modo, sólo se entiende legítima la proclamación de un estado de excepción cuando se encuentra motivada en una situación de grave peligro de la vida de la nación, o, en términos de la Convención Americana, una amenaza la independencia o seguridad del Estado. Esta exigencia impone que las medidas tomadas bajo el amparo del estado de excepción se limiten estrictamente a enfrentar idóneamente la amenaza que se cierne sobre el Estado, esto es, que sean necesarias y proporcionales. Sobre este aspecto es especialmente relevante el aporte de la doctrina europea, la cual ha tenido cierto alcance en el ámbito interamericano. Se considera desde esta perspectiva que las medidas serán legítimas si (i) no es posible establecer otras menos gravosas, (ii) son aptas para contribuir en la solución del hecho que dio origen a la amenaza, (iii) la perturbación no puede conjurarse con procedimientos ordinarios y (iv) no exista otra medida de excepción que genere un impacto menor en términos de protección de derechos y garantías”.4. El ámbito de competencia del Ejecutivo Nacional al adoptar las medidas que habrán de aplicarse en las zonas de rehabilitación y consolidación, está limitado, entre varias normas, por aquellos preceptos que establecen los principios con arreglo a los cuales se debe legislar durante el lapso que dure el estado de excepción. Así, el artículo 9º. de la ley 137 de 1994, al señalar tales limitaciones, establece:"Uso de las facultades. Las facultades a que se refiere esta ley no pueden ser utilizadas siempre que se haya declarado el estado de excepción sino únicamente, cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad, y se den las condiciones y requisitos a los cuales se refiere la presente ley."
5. Para explicar el alcance de las atribuciones reconocidas a las autoridades públicas en estas zonas, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1024 02:“5.7. Siendo ello así, en cada una de las zonas de rehabilitación y consolidación que podrían ser establecidas según el decreto, existirían limitaciones adicionales y especiales a los derechos fundamentales de quienes allí habiten, o entren o salgan de manera ocasional. Es decir, en dichas zonas se amplía el campo de aplicación de las normas dictadas en desarrollo de la declaración del estado de conmoción interior, y sus habitantes son sujetos de mayores limitaciones a sus derechos fundamentales que las del resto del territorio nacional. Por ello, las zonas de rehabilitación y consolidación en cuanto fijan el ámbito espacial de aplicación de normas de excepción para la limitación adicional de derechos fundamentales, necesariamente deben ser objeto de delimitación en un decreto legislativo, dictado por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros. Es claro que ello ha de ser así, pues la definición sobre en cuáles municipios del territorio nacional que formarían una zona de rehabilitación y consolidación entrarían a operar restricciones adicionales a los derechos fundamentales, no puede adoptarse por un decreto ejecutivo o por otro acto administrativo, sino por una norma que tenga la categoría de ley material, es decir, por un decreto legislativo. En caso contrario, el establecimiento de zonas especiales para limitar adicionalmente los derechos fundamentales quedaría fuera del control constitucional con violación manifiesta de lo dispuesto en los artículos 213 y 214 de la Carta Política. Además, se dificultaría en alto grado el seguimiento que la comunidad internacional ha de realizar sobre las medidas excepcionales restrictivas de las libertades públicas, conforme a lo dispuesto por el artículo 27 de la Convención Americana de los Derechos Humanos y el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción.5.8. La Corte encuentra constitucional la posibilidad de restringir en las zonas de rehabilitación los derechos fundamentales señalados. En consecuencia, en principio los decretos legislativos que se dicten para delimitar su área geográfica pueden hacer tales restricciones. Sin embargo, en cada caso, el Gobierno Nacional deberá cumplir los requisitos señalados en la Constitución y la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, tanto formales como de fondo”.
6. Esta materia también fue objeto de análisis en la Sentencia C-122 03, pues en su texto, al referirse a la proporcionalidad de las medidas adoptadas mediante el decreto No. 2929 del 2002, la Corporación expresó:“23. Ahora bien, el principio de proporcionalidad exige que que las medidas expedidas durante los estados de conmoción interior ‘guarden proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar’ (Ley 137 de 1994, artículo 13) y constituye uno de los aspectos reglados del ejercicio de la atribuciones reconocidas al ejecutivo durante la conmoción interior. La proporcionalidad ha sido definida como ‘la justa medida que debe existir entre los distintos instrumentos que se dicten para contrarrestar el orden perturbado y las situaciones o circunstancias de crisis que se pretende conjurar. De donde puede deducirse que la proporcionalidad ‘es la razonabilidad que debe mediar entre la medida de excepción y la gravedad de los hechos’.De la anterior definición se desprende que la proporcionalidad mira a que las medidas adoptadas para conjurar la alteración del orden público sean adecuadas para ello, sin resultar excesivas por implicar restricciones de derechos, órdenes, o disposiciones innecesarias, como tampoco insuficientes para alcanzar su propósito. Existiendo la posibilidad de delimitar zonas de rehabilitación o consolidación en donde cabe aplicar medidas suplementarias a las generales, la proporcionalidad de tales medidas debe juzgarse dentro de las circunstancias particulares que reviste la alteración del orden en cada zona y dentro del tiempo de la conmoción. Es una proporcionalidad concreta, relativa a la situación que se vive en dicha zona en ese momento. No depende, por lo tanto, de que en otras oportunidades o lugares, en donde se viven circunstancias diferentes, se adopten las mismas u otras medidas. Las facultades concedidas a las autoridades dentro de las zonas de rehabilitación y consolidación delimitadas en el Decreto bajo examen, si bien implican restricciones a las libertades de circulación, residencia y propiedad, no resultan excesivas en cuanto no afectan el núcleo esencial de tales derechos ni implican una suspensión de los mismos, siendo, de otro lado, adecuadas para lograr el restablecimiento del orden al conceder a las autoridades mayores medios de acción contra los grupos al margen de la ley que operan en las área delimitadas..En efecto, cada una de ellas es adecuada y razonable frente a la gravedad de los hechos, como pasa a estudiarse: En cuanto a la restricción a la libertad de circulación consistente en la imposición del toque de queda, esta medida, durante el estado de conmoción interior, ha sido considerada abstractamente como ajustada a la Constitución, en cuanto no implica sino la restricción del derecho. A juicio de la Corte, dado el alto índice de criminalidad existente en las zonas de rehabilitación que revelan las pruebas allegadas, esta restricción resulta útil en cuanto permite a las autoridades ejercer un control de los movimientos de los grupos delincuenciales. Su utilización, especialmente en horas nocturnas, impide el camuflaje de bandas, armas, municiones, etc. Evidentemente implica la limitación de movimientos de la ciudadanía en general, pero dicho sacrificio no resulta excesivo frente a los beneficios obtenidos por la utilización de la medida. En tal virtud, en el caso presente, no resulta desproporcionada”.La Corte Constitucional ha explicado en esta providencia el concepto de proporcionalidad concreta, dando a entender que está relacionado con las circunstancias especiales de alteración del orden público que se presentan en las zonas de rehabilitación y consolidación, delimitadas por el Gobierno Nacional y que determinan en ellas la adopción de medidas específicas. Con fundamento en estas circunstancias, el Ejecutivo podrá, siguiendo lo dispuesto en el artículo 11 del decreto 2002 del 2002, optar por ejercer las atribuciones genéricamente previstas en el Capítulo II de éste decreto, o una o más de tales medidas.7. Considerando que en la Sentencia C-1024 02, la Corte Constitucional estableció que las zonas de rehabilitación y consolidación deberán ser delimitadas a través de decretos legislativos, es evidente que el examen de constitucionalidad de estas disposiciones debe comprender su cotejo con la Constitución Política, las leyes no suspendidas expresamente por incompatibilidad con el estado de conmoción interior, como también con la ley estatutaria de los estados de excepción (ley 137 de 1994), y con los tratados y convenios internacionales de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, a los cuales Colombia está obligada.En este orden de ideas, cuando el Gobierno Nacional decida aplicar una o más de las medidas señaladas en el decreto 2002 del 2002, en una de las zonas de rehabilitación y consolidación creada mediante un decreto legislativo, el examen de constitucionalidad de tales medidas comprenderá su cotejo con las disposiciones mencionadas y, naturalmente, con los principios previstos en la ley 137 de 1994, entre ellos el de proporcionalidad, definido de la siguiente manera en el artículo 13 del mencionado estatuto:"Proporcionalidad. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad." CONCLUSIÓNEn la primera decisión, la Corte no exigió al Ejecutivo que debía expresar cuáles de las medidas previstas en el Decreto 2002 del 2002, serían aplicadas en las zonas de rehabilitación. La Corporación no podía hacer esa exigencia, porque al avalar la constitucionalidad de ciertas restricciones a los derechos y libertades consagrados en la Constitución Política, ninguna disposición de la Carta obliga al Gobierno a señalar si en determinada zona operan todas o algunas de las restricciones. Si el Gobierno Nacional decide usar en las zonas de rehabilitación las atribuciones descritas en forma general en el Decreto 2002 del 2002, no tendrá necesidad jurídica de señalar cuáles de ellas ejercerá, pues ha de entenderse que se encuentra facultado para adoptar todas las medidas que allí se prevén. De esta manera dejo expuestos los motivos que me conducen a aclarar el voto a favor de la Sentencia C-122 03.Fecha ut supra,EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado