SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA CRISTINA PARDO SCHLESINGER Referencia: Sentencia C-121 de 2020 (MP Cristina Pardo Schlesinger). Expediente D- 13.393. Con el debido respeto por la determinación de la Sala Plena, manifiesto mi salvamento de voto en relación con la decisión mayoritaria adoptada sobre la constitucionalidad del artículo 11 de la Ley 1920 de 2018. Una vez revisado el trámite legislativo de la norma cuestionada era evidente que el tema contenido en el artículo 11 acusado, relacionado con una opción de formación académica y técnica para los guardas y vigilantes, no fue objeto de discusión y mucho menos de aprobación durante el trámite legislativo en el Senado de la República. Es cierto que la ley 1920 de 2018 tiene como eje temático, entre otros, "establecer una serie de medidas encaminadas a mejorar las condiciones para la prestación del servicio de los guardas" y permitir que los guardas y vigilantes cuenten con una opción de formación académica y técnica contribuiría a tal fin. Sin embargo, tal como lo ha señalado la jurisprudencia, los temas que se pretendan introducir para modificar o adicionar un proyecto de ley deben ser puestos a consideración de la respectiva cámara, para que sean discutidos y votados. Analizado el proceso legislativo de la Ley 1920 de 2018 se advierte que durante el primer debate en el Senado de la República las discusiones relacionadas con exámenes se dieron en torno al examen psicofísico exigido a los vigilantes y al artículo que lo contenía. No hubo una proposición sobre la capacitación académica de este sector y mucho menos una discusión. El senador Iván Leonidas Name intervino luego de la votación del articulado existente hasta ese momento, para expresar de forma vaga e imprecisa que además del examen psicofísico debían exigir una mejor preparación académica para contribuir a la prestación del servicio. En esta intervención no se evidencia siquiera una proposición sobre este punto ni se puede inferir claramente quién debería brindar esa capacitación. Por lo tanto, no puede entenderse que el comentario del senador hubiera permitido que los miembros de la comisión pudieran debatir la propuesta, pues no existió una proposición que lo generara. Así las cosas, es claro que este tema no fue objeto de discusión durante el trámite legislativo en el Senado de la República. Ahora, no puede desconocerse que uno de los reproches del representante del sindicato presente en el primer debate en el Senado de la República tenía que ver precisamente con la falta de formación idónea por parte de las escuelas autorizadas para tal fin. Esta participación tuvo lugar en una sesión informal, aprobada por los senadores presentes con el fin de nutrir el proyecto y su intención era reclamar que los problemas se presentaban no por la falta de aptitud psicofísica sino académica. No obstante, ello no es suficiente para entender que las inquietudes planteadas en ese momento tuvieron la entidad suficiente para generar una propuesta sobre el tema por parte de algún integrante de la comisión, que además pudiera ser conocida por los legisladores y en consecuencia, ser debatida. Por lo tanto, el haber introducido esta norma en el primer debate de la Cámara de Representantes rompe con la consecutividad e identidad necesarias. La jurisprudencia constitucional ha reconocido la validez de la introducción de modificaciones, adiciones y supresiones a un proyecto de ley que se estimen necesarias por los congresistas, exigiendo en esos eventos que esta novedad guarde relación de conexidad con lo discutido en el primer debate o que no sea contraria a lo allí decidido. Ello, en tanto durante el proceso legislativo el texto legal puede irse transformando a la luz de las deliberaciones. De manera que para que exista deliberación de un tema en particular es necesario que previamente haya existido una proposición que invite al debate. Así, las propuestas modificatorias o aditivas que se planteen deben ser objeto de discusión y votación. En este entendido, este artículo 11 en particular introduce un nuevo tema que no guarda relación con las materias discutidas y votadas en el primer debate. Motivo por el cual ha debido declararse inconstitucional por existir una afectación del procedimiento legislativo. En los anteriores términos salvo mi voto. Fecha ut supra, CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada 1 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones. 2 Ver argumentos iniciales en el auto de fecha 2 de agosto de 2019. 3 "ARTÍCULO 4o. CAMPO DE APLICACION. Se hallan sometidos al presente decreto:
1. Los servicios de vigilancia y seguridad privada con armas de fuego o con cualquier otro medio humano, animal, tecnológico o material.
2. Los servicios de transporte de valores.
3. Los servicios de vigilancia y seguridad de empresas u organizaciones empresariales, públicas o privadas.
4. Los servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada.
5. Los servicios de capacitación y entrenamiento en vigilancia y seguridad privada.
6. Los servicios de asesoría, consultoría e investigación en seguridad.
7. La fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada.
8. Utilización de blindajes para vigilancia y seguridad privada." 4 Ver cuadros anexos a la intervención relacionados con la capacitación de cada ciclo de formación, con el correspondiente plan de estudios y horas requeridas. 5 Dice la citada norma: "Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán:
1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;
2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y
5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda". 6 Corte Constitucional. Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). 7 Corte Constitucional. Sentencia C-641 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001. (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-029 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 9 Ver entre otras, las sentencias C-992 de 2001, C-1124 de 2004, C-242 de 2005, C-856 de 2005, C-292 de 2007, C-942 de 2008, C-598 de 2011, C-894 de 2012 y C-726 de 2015. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil). 11 Corte Consttiucional. Sentencia C-585 de 2015 (MP. María Victoria Calle Correa). 12 "Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad y consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y aportó "pruebas dirigidas a demostrar" que el contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las plenarias del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, "señal[ó] las razones por las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto". 13 "Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo al respecto: "la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios de consecutividad e identidad, por cuanto -según la Corporación- "el actor se limita a enunciar los artículos aprobados en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el primer debate y a afirmar, genéricamente, que "... los artículos y normas introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar, por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones permanentes para que surtieran el indispensable primer debate"". 14 "Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a propósito de una demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba uno por vulneración de los principios de identidad y consecutividad. Dijo entonces la Corte que esa acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se limitó a afirmar que "después del segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y quitaron artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del articulado en los cuatro debates reglamentarios". Dijo entonces: "[p]ara la Corte, esta afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia propios de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la Constitución en el artículo 160, que "Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias", no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad)." 15 Corte Constitucional, sentencia C-277 del 12 de abril de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 16 Corte Constitucional. Sentencia C-400 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 17 Corte Constitucional. Sentencia C-1177 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil). 18 Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2019 (MP. Alberto Rojas Ríos). Ver entre otras, las sentencias C-290 de 2017, C-726 de 2015, C-801 de 2003, C-724 y 754 de 2004. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-112 de 2019 (MP. Alberto Rojas Ríos). Ver también las sentencias C-384 de 2016, C-273 de 2011 y C-735 de 2007. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-273 de 2011 (MP. María Victoria Calle Correa). 21 Ver entre otras, la sentencia C-453 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) En este caso la Corte Constitucional, reiterando su jurisprudencia, decidió que los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no desconocen los principios de consecutividad y de identidad flexible o relativa. Estas normas fueron declaradas exequibles por los cargos analizados. Asimismo, la Corte considero que el artículo transitorio 20 contemplaba un tema nuevo, con autonomía normativa, que fue introducido, sin mediar debate, en el cuarto debate, ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por ello, fue declarado inexequible. 22 Ley 5ª de 1992, artículo 2°- Principios de interpretación del Reglamento. En la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se tendrán en cuenta los siguientes principios: [...] (3) Regla de mayorías. El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común. (4) Regla de minorías. El Reglamento garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a expresarse tal como lo determina la Constitución. 23 Corte Constitucional, sentencia C-760 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra & Manuel José Cepeda; AV. Jaime Araujo Rentería; SPV Clara Inés Vargas Hernández; SV. Rodrigo Escobar Gil), en este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal), por vicios de procedimiento en su formación. 24 Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: 'Durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias'. 25 Constitución Política, artículo 158. "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma (parcial) se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas". 26 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP. Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio José Lizarazo). 27 La Corte ha señalado respecto de la interpretación de los artículos 157 y 160 de la C.P.: "... podría argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones en la Carta Política... generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta que mientras se permite la introducción de modificaciones por parte de las plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como ley de la república. Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta incompatibilidad entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las plenarias respecto a las comisiones. Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no sólo a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los demás miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios al proyecto aprobado. Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus miembros, lo que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la formación de las leyes". Sentencia C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 28 Sentencias C-942 de 2018 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-141 de 2010 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto). 29 Sentencia C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 30 Sentencias C-487 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004. M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 31 Sentencia C-537 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 32 Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-754 de 2004. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver, así mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 33 Sentencias C-044 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 34 Sentencia C-307 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra. 35 Sentencia C-1147 de 2003. M.P. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 36 Sentencia C-753 de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 37 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP. Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio José Lizarazo). 38 Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates. 39 Sentencia C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 40 Sentencia C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequibilidad de una disposición. Introducida en el último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento. 41 Sentencias C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 42 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP. Diana Fajardo Rivera. SV. Antonio José Lizarazo). 43 Corte Constitucional. Sentencia C-040 de 2010 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva). Reiterada en las sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2019. 44 En esta oportunidad, teniendo en cuenta que la accionante aportó las gacetas correspondientes al trámite legislativo y que las mismas están disponibles en la página web del Congreso de la República, por economía procesal, no se solicitará copia de las mismas al Congreso de la República. 45 Ver página 8 de la Gaceta del Congreso 527 de 2016. 46 Ver página 9 de la Gaceta del Congreso 687 de 2016. 47 Ver página 17 de la Gaceta del Congreso 986 de 2016. 48 El interviniente hace referencia al senador José David Name Cardozo. 49 Ver página 11 de la Gaceta del Congreso 276 de 2017. 50 Ver página 45 de la Gaceta del Congreso 691 de 2017. 51 Ver página 11 de la Gaceta del Congreso 1067 de 2017. 52 Ver página 1 de la Gaceta del Congreso 231 de 2018. 53 Ver página 6 de la Gaceta del Congreso 401 de 2018. 54 Ver página 17 de la Gaceta del Congreso 315 de 2018 55 Ver página 41 de la Gaceta del Congreso 981 de 2018. 56 Ver Gaceta del Congreso No. 446 de 2018. 57 Ver página 10 de la Gaceta del Congreso No. 918 de 2018. 58 Ver página 28 de la Gaceta del Congreso No. 912 de 2018 59 Corte Constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP. Diana Fajardo Rivera). 60 Sentencia C-453 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa 61 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 62 Corte Constitucional. Sentencia C-390 de 1996 (MP. José Gregorio Hernández). 63 Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001 (MP. 64 Corte Constitucional. Sentencia C-714 de 2008 (MP. ). 65 Corte Constitucional. Sentencia C-230 de 2008. (MP. ) Reiterada en la sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 66 Ibidem. 67 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 68 Corte constitucional. Sentencia C-084 de 2019 (MP. Diana Fajardo Rivera). Ver también, las sentencias C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil) y C-208 de 2005 (MP. Clara Inés Vargas Hernández). 69 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 70 Corte Constitucional. Sentencia C-796 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil). En el mismo sentido se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-188 de 2006, C-832 de 2006, C-400 de 2010 y C-277 de 2011. 71 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 72 Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 1995 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa). 73 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 74 Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-025 de 1993, C-523 de 1995, C-1185 de 2000, C-714 de 2001, C-104 de 2004, C-188 de 2006, C-230 de 2008, C-486 de 2009, y C-400 de 2010. 75 Corte constitucional. Sentencia C-400 de 2010 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). 76 "Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil." 77 Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). 78 Ver página 8 de la Gaceta del Congreso 527 de 2016. 79 "Artículo
1. De las funciones constitucionales. En el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante Decreto 417 de 2020 la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales." --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 52