Salvamento de voto a la Sentencia C-1185 00PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede obstaculizar desarrollo de actividad legislativa (Salvamento de voto)La disposición no violaba la regla de unidad de materia, por cuanto guardaba una conexidad suficiente con el tema de la Ley 550 de 1999. Y es que no podemos olvidar que, en reiterada jurisprudencia, la Corte ha señalado que "la materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente". Esta comprensión generosa de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento "aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma".PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia entre contenido del artículo y propósito de la ley (Salvamento de voto)Con nuestro acostumbrado respeto, los suscritos magistrados ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO y VLADIMIRO NARANJO MESA, nos permitimos salvar parcialmente el voto en la presente sentencia, por cuanto no compartimos la decisión de declarar la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 57 de la Ley 550 de 1999. Según la Corte, esa norma desconoce la regla de unidad de materia, pues no guarda una conexidad razonable con el contenido de la ley. Dice entonces la sentencia: “En el caso presente se discute la inclusión dentro de una ley de reestructuración de empresa en crisis, de una norma que exige, con miras a contratar con el Estado, estar a paz y salvo con el tesoro nacional. La Corte no encuentra en esta disposición la relación de conexidad que se exige para no violentar el principio de unidad de materia: en efecto, la disposición acusada es una norma tributaria aislada dentro del contexto en el que está inscrita, en cuanto su redacción general la hace referente no sólo a aquellas empresas que son objeto de la ley bajo examen, sino en general a toda persona que pretenda participar en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado. Con lo cual, como lo afirma la demanda, se rebasa la materia propia de que trata la Ley 550 de 1993.De otro lado, la disposición que se examina ahora parece contradecir la filosofía de la Ley a la que pertenece, que busca ayudar a las empresas en crisis con miras a lograr su reestructuración económica. En efecto, lo apropiado a estos objetivos, sería facilitar la contratación pública con dichas empresas, lo cual contribuiría a su reactivación económica. La finalidad perseguida por la norma contradice entonces los propósitos de la ley, por lo cual no acusa conexidad teleológica con ella.”No compartimos esa argumentación ni esa decisión, por las razones que a continuación exponemos: 1- La ley 550 de 1999 fue expedida para enfrentar la aguda recesión que está viviendo la economía colombiana en los últimos años, para lo cual establece unos mecanismos excepcionales, y de vigencia temporal (5 años), para reactivar la actividad empresarial y aliviar sus finanzas, así como para sanear la situación de las entidades territoriales, que también han enfrentado, en este período, una muy difícil situación fiscal. Así, la exposición de motivos del proyecto de ley 145 de 1999 de la Cámara, que posteriormente se convirtió en la Ley 550 de 1999, precisó sus objetivos y su alcance, en los siguientes términos: "El objetivo de este proyecto de ley consiste entonces en dotar a deudores y acreedores de incentivos y mecanismos que sean adecuados para la negociación, diseño y ejecución conjunta de programas que le permitan a las empresas privadas colombianas normalizar su actividad productiva y, al mismo tiempo, atender sus compromisos financieros.De ser posible su reactivación, las empresas han de aliviar su carga financiera, mejorar sus perspectivas de producción, mantener el empleo que generan y ser otra vez sujetos de crédito con capacidad de pago (…)Dotado de la jerarquía normativa propia de las leyes, y con la coherencia y unidad de materia derivada de la consideración de la crisis empresarial como objeto de regulación, el proyecto tiene mayor alcance que el de una simple reforma de la legislación concursal, o de un complemento de la misma (…)Mediante el proyecto de ley que aquí se propone, con base en lo dispuesto en los artículos 150-21, 334 y 335 de la Constitución Política de Colombia, el Estado interviene en la economía para la reactivación de las empresas, constitucionalmente consideradas como la base del desarrollo (…)Este propósito general de la ley de reactivar la economía y sanear las finanzas públicas y privadas se ve, a su vez, reflejado en los artículos 2º y 3º de la misma, que señalan los fines específicos que persigue esta normatividad temporal de intervención estatal en la economía, así como los principales instrumentos para alcanzar esas metas. Así, el primero de esos artículos señala que los fines que persigue esa ley son los siguientes: “1. Promover la reactivación de la economía y el empleo mediante la reestructuración de empresas pertenecientes a los sectores productivos de la economía, tales como el agropecuario, el minero, manufacturero, el industrial, el comercial, el de la construcción, el de las comunicaciones, y el de los servicios.2. Hacer más eficiente el uso de todos los recursos vinculados a la actividad empresarial.3. Mejorar la competitividad y promover la función social de los sectores y empresas reestructurados.4. Restablecer la capacidad de pago de las empresas, de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones.5. Facilitar el acceso al crédito y al redescuento de créditos en términos y condiciones que permitan la reactivación del sector empresarial.6. Fortalecer la dirección y los sistemas de control interno de las empresas.7. Procurar una óptima estructura administrativa, financiera y contable de las empresas reestructuradas.8. Asegurar la calidad, suficiencia y oportunidad de la información que se suministre a socios o accionistas y a terceros.9. Propender a que las empresas y sus trabajadores acuerden condiciones especiales y temporales en materia laboral que faciliten su reactivación y viabilidad.10. Facilitar la garantía y el pago de los pasivos pensionales.11. Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de las empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica.”Por su parte, el artículo 3º precisa que los principales instrumentos que puede desarrollar el Gobierno en su intervención para alcanzar esos propósitos son los siguientes: “1- La negociación y celebración de acuerdos de reestructuración previstos en esta ley.2- La capitalización de los pasivos.3- La normalización de los pasivos pensionales, mediante mecanismos contemplados en esta ley.4- La concertación al interior de cada empresa de condiciones laborales temporales especiales.5- La suscripción de capital y su pago.6- La transparencia y el profesionalismo en la administración de las empresas.7- La utilización y la readquisición de bienes operacionales entregados por el empresario a su acreedores.8- La negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales y las deudas fiscales.9- La inversión en las empresas y la negociación de las obligaciones derivadas de éstas.10- La gestión y la obtención de recursos destinados al otorgamiento de crédito a las empresas”. En ese marco, la Ley 550 de 1999 desarrolla en 79 artículos y 8 títulos esos fines e instrumentos de intervención económica. Así el título II, que es el núcleo de la ley, regula (artículos 5º a 40) la figura del acuerdo de reestructuración, que debería permitir a las empresas en dificultades corregir sus deficiencias operacionales y atender sus obligaciones, de tal manera que puedan recuperarse económicamente. Así, ese título establece, en forma detallada, cómo se pueden promover esos acuerdos, cómo se negocian y celebran, su contenido y efectos, así como su formas de terminación. Por su parte, el título III reglamenta otros instrumentos de intervención y reactivación de la economía, como la capitalización de los pasivos, la normalización de los pasivos pensionales, la concertación de condiciones laborales temporales especiales, o la obtención de recursos financieros para las empresas que hayan suscrito acuerdos de reestructuración. El título IV, del cual hace parte la norma acusada, regula aspectos tributarios vinculados a la puesta en marcha de estos instrumentos de intervención, como la exoneración de la renta presuntiva o la suspensión del proceso de cobro coactivo para las empresas que hayan suscrito los acuerdos. El título V desarrolla cómo se pueden aplicar a las entidades territoriales los acuerdos de reestructuración, mientras que el título VI establece normas específicas, de diversa índole, para desarrollar estos mecanismos de intervención económica, como el procedimiento para la selección de los avaluadores, las causales de recusación a los mismos, etc. Finalmente, el título VII señala la vigencia de la ley. 2- El anterior examen es suficiente para mostrar que esta Ley 550 de 1999 persigue propósitos muy amplios y prevé instrumentos numerosos para enfrentar la crisis económica del país. No es cierto entonces, como lo sugiere el actor, y como tácitamente lo acepta la sentencia, que esta normatividad pretenda únicamente reactivar las empresas, pues explícitamente señala el artículo 2º que la ley también busca “restablecer la capacidad de pago de las empresas, de manera que puedan atender adecuadamente sus obligaciones.” Y dentro de ese contexto, la ley prevé instrumentos que permitan que las empresas tengan mayores facilidades para honorar sus pasivos, sin que esos pagos conduzcan a su insolvencia y quiebra, para lo cual prevé no sólo los acuerdos de reestructuración sino también cruces de cuentas y formas de compensación entre distintas obligaciones. Para ello la ley también diseña instrumentos para que las empresas puedan acceder a nuevos recursos económicos, que puedan estimular su reactivación. Igualmente, claramente la ley también pretende sanear y reestructurar las finanzas de las entidades territoriales3- Dentro de ese contexto, las normas de contenido fiscal no son, en manera alguna, extrañas al contenido de la Ley 550 de 1999, pues no sólo la obtención de recursos para reactivar a las empresas tiene consecuencias fiscales sino que, además, explícitamente uno de los instrumentos básicos de intervención previstos por el artículo 3º de la ley es el cruce de cuentas y la “negociación de deudas contraídas con cualquier clase de personas privadas, mixtas o públicas, entre ellas las deudas parafiscales y las deudas fiscales”. Esto explica no sólo que haya un título de la ley que tiene explícitamente un contenido fiscal sino que numerosas disposiciones tomen en cuenta las consecuencias tributarias de la puesta en marcha de determinados mecanismos. Por ejemplo, al regular la celebración de los acuerdos de reestructuración, el artículo 30 ordinal 7º indica que la DIAN “tendrá derecho a vetar las cláusulas del acuerdo que provean la enajenación de activos de propiedad del empresario, si dicha enajenación implica que los activos restantes no sean suficientes para amparar las acreencias exigibles de los acreedores de primera clase.” Igualmente, el artículo 33, que establece el contenido de estos acuerdos de reestructuración, señala que los créditos pueden ser convertidos en bonos de riesgo pero esta conversión tiene límites “en el caso de las acreencias a favor de la DIAN y demás titulares de acreencias fiscales y parafiscales”. Igualmente, al regular los efectos de estos acuerdos, el artículo 34 indica que la DIAN “tendrá derecho a veto debidamente motivado y manifestado dentro del comité de vigilancia, sobre la enajenación a cualquier título de bienes del empresario cuya enajenación no haya sido pactada dentro del acuerdo, siempre que no se trate de activos corrientes y cuyo valor no sea inferior al cuarenta por ciento (40%) de las obligaciones vigentes frente a la DIAN por concepto de capital, sanciones y actualizaciones”.4- Todo lo anterior muestra que uno de los principios que orienta esta ley es que la reestructuración de las empresas y entidades territoriales y la reactivación económica deben hacerse sin que eso se traduzca en un incumplimiento de las obligaciones fiscales. En esa medida, en manera alguna se puede decir que la norma declarada inexequible fuera extraña a la materia desarrollada por esta Ley 550 de 1999. En efecto, esa disposición establecía que para participar en una licitación pública, presentación de ofertas o adjudicación de contratos con alguna entidad del Estado, el licitante debería estar al día en sus obligaciones tributarias nacionales y que la DIAN en el nivel nacional o la entidad que haga sus veces en los niveles territoriales certificarían tal hecho. Era pues una norma destinada a reforzar el cumplimiento de las obligaciones fiscales que, como se ha visto, es también uno de los propósitos de la Ley 550 de 1999, puesto que ese cuerpo normativo pretende, entre otras cosas, que la crisis económica y la puesta en marcha de instrumentos de reactivación, afecten lo menos posible las finanzas públicas. Existía pues una conexidad temática y teleológica entre la ley y la disposición acusada. Pero hay más, la disposición acusada guardaba incluso un vínculo estrecho con algunos de los mecanismos que ésta prevé para reactivar las empresas y reestructurar los pasivos de las entidades territoriales. En particular, el artículo 57 de la Ley 550 de 1999 establece la posibilidad de que el acreedor de una “entidad estatal del orden nacional podrá efectuar el pago por cruce de cuentas de los tributos nacionales administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales con cargo a la deuda de dicha entidad”. Por ende, si la ley busca facilitar el pago de las deudas fiscales, permitiendo ese cruce, es entonces también razonable que la ley exija a las empresas ponerse al día con el fisco. La norma acusada guardaba entonces también una conexidad instrumental con el tema de la Ley 550 de 1999.5- Por todo lo anterior consideramos que la disposición no violaba la regla de unidad de materia, por cuanto guardaba una conexidad suficiente con el tema de la Ley 550 de 1999. Y es que no podemos olvidar que, en reiterada jurisprudencia, la Corte ha señalado que "la materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente". Esta comprensión generosa de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento "aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma".Igualmente, la Corte ha indicado que el propio Congreso tiene la libertad de definir el alcance de la materia que pretende desarrollar por medio de una ley, siempre y cuando exista una coherencia básica entre los distintos aspectos que conforman esa materia. Ha dicho al respecto esta Corporación:“Es el propio legislador, en cada caso, el encargado de establecer los criterios con arreglo a los cuales se pueda verificar después si en efecto hay correspondencia entre el título de la ley y su contenido, y si existe unidad de materia en los artículos, relacionados entre sí.Si el Congreso ha previsto él mismo unos confines aplicables a su actividad legislativa, independientemente de la competencia que tenga para legislar sobre ciertos temas, viola la Constitución cuando incluye cánones específicos que, o bien no encajan dentro del título que delimita la materia objeto de legislación, o bien no guardan relación interna con el contenido global del articulado.Estos principios se han reafirmado y aplicado en varias providencias de la Corte.Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles.Esto resulta particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida real, convertidas en factor condicionante de su tarea”.Por el contrario, y contrariamente a esa línea jurisprudencial, la presente sentencia interpreta de manera muy restringida y estricta la regla de unidad de materia, por cuanto exige no sólo que exista un vínculo muy estrecho entre el tema de la ley y la disposición acusada, sino que incluso requiere que haya coherencia entre el contenido del artículo y el propósito de la ley. En efecto, nótese que uno de los argumentos de la Corte es que la disposición declarada inexequible contradecía los propósitos de la ley, por cuanto, según la sentencia, para ayudar a las empresas en crisis no se debería exigir que éstas estuvieran a paz y salvo con la administración tributaria ya que “lo apropiado a estos objetivos, sería facilitar la contratación pública con dichas empresas, lo cual contribuiría a su reactivación económica”. Esta consideración es a todas luces extraña al alcance de la regla de unidad de materia. Por todo ello, no podemos compartir la decisión de declarar la inexequibilidad del parágrafo 3º del artículo 57 de la Ley 550 de 1999.Fecha ut supra,ALEJANDRO MARTINEZ CABALLEROMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado ---pies de página--- Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999. Gaceta del Congreso N° 390, del martes 26 de octubre de 1999. Dentro de los fines que persigue la Ley 550 de 1999, el numeral 11del artículo 2° de la misma contempla el de: “Establecer un marco legal adecuado para que, sin sujeción al trámite concursal vigente en materia de concordatos, se pueda convenir la reestructuración de empresas con agilidad, equidad y seguridad jurídica. Ibídem Sentencia 568 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz) Sentencia C-025 de 1993 (M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) Sentencia C-633 de 1993 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) Cf. Sentencia C-025 de 1993 (M. P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de noviembre 4 de 1972. Exposición de motivos al proyecto de ley correspondiente a la Ley 550 de 1999. Gaceta del Congreso No. 390, del martes 26 de octubre de 1999 Ponencia para primer debate al proyecto de ley número 145 Cámara. Gaceta del Congreso No. 543, Lunes 13 de diciembre de 1999 Gaceta del Congreso Nº
390. Santa Fe de Bogotá, D.C., martes 26 de octubre de 1999. Páginas 13 y
14. Cf sentencia C-025
93. Fundamento Jurídico No
43. C.f. sentencia C-531 95 Fundamento Jurídico No
5. Ver también sentencia C-055 96 Sentencia C-025 93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico No
43. Ver igualmente sentencia C-280
96. Fundamento jurídico No
21. Ver igualmente sentencias C-597 de 1996.