SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-1183 08 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍAAUTONOMIA TERRITORIAL-Consecuencia del Estado Social de Derecho y del pluralismo (Salvamento de voto)PLURALISMO INSTITUCIONAL-Concepto (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Inherente a la esencia de las entidades territoriales (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Naturaleza jurídica (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Contenido mínimo (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Núcleo esencial (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Administración de recursos (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL-Límites del legislador (Salvamento de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL Y UNIDAD NACIONAL-Tensión (Salvamento de voto)LEGISLADOR EN AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Injerencia solamente cuando lo señale expresamente la Constitución (Salvamento de voto)En el presente caso no se cumplen los presupuestos que permitan al legislador tener alguna injerencia en los recursos de las entidades territoriales, ya que lo buscado por el contenido normativo objetado por el Gobierno, que Coldeportes ejerza el control y vigilancia de la inversión del producto del gravamen, no está plasmado, ni permitido por la Constitución, concluyéndose que la restricción a la autonomía territorial que entraña la norma objetada no resulta necesaria, útil y proporcionada a los fines constitucionales que el legislador buscó, esto a la luz de la actual Constitución. PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Delegación con características específicas (Salvamento de voto)La delegación de que trata el artículo 211 de la Constitución sólo permite delegar en los ministros, los directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine, y no en entidades, como es el caso de Coldeportes, ni siquiera se menciona en la norma al representante legal, teniéndose en cuenta además que la caracterización fundamental de la delegación es que sea “intuito personae”.AUTONOMIA TERRITORIAL-Se vulnera por disposición de proyecto de ley que faculta a COLDEPORTES para ejercer control sobre inversión del impuesto a los cigarrillos (Salvamento de voto)Referencia: expediente OP-110Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley número 218 de 2007 Senado, 128 de 2007 Cámara “Por medio del cual se modifica el artículo 4 de la Ley 30 de 1971 sobre el impuesto al consumo de cigarrillos con destino al deporte y se dictan otras disposiciones”.Magistrado Ponente:HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOCon el respeto de siempre por las decisiones de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, por cuanto en mi concepto las funciones de control y vigilancia de la inversión del producto del gravamen a los cigarrillos, que será recaudado por las tesorerías de las entidades territoriales y entregado mensualmente a los Institutos Deportivos de cada una de las regiones, no pueden ser asignadas al Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes, por cuanto se violenta la autonomía territorial de que gozan dichas entidades. Para estudiar las cuestiones jurídicas de fondo, era necesario determinar en una primera parte (I), la Autonomía Territorial en la Constitución de 1991. Para posteriormente analizar, en una segunda parte (II), la tensión Constitucional entre la autonomía territorial y la unidad nacional. En este orden de ideas, en una tercera parte (III), confrontar la norma objetada por el Gobierno, con base en las argumentaciones que las anteceden.I. Autonomía Territorial en la Constitución de 1991a. El concepto de autonomía como consecuencia del Estado Social de Derecho y del pluralismo. Principio fundamental del Estado Colombiano El Estado Social de Derecho, como principio esencial de nuestro Estado, ha traído una nueva y especial concepción del aparato estatal. Dentro de esta visión, en contravía de las posiciones totalitarias, se pretende el reconocimiento al interior de la sociedad de los diversos enfoques que los individuos que en ella participan puedan tener respecto de cualquier circunstancia social. Por ende, es una realidad que al interior del Estado existen heterogéneas y plurales visiones, que poseen los individuos; respecto del mismo Estado y de la sociedad.Este pluralismo no solo ha sido radicado en la Constitución de 1991 en cabeza de los individuos, sino que igualmente se ha establecido como principio que funda el propio Estado Colombiano, otorgando como resultado un pluralismo institucional. “En otra acepción se entiende por pluralismo la necesidad o conveniencia de que el poder no se concentre en un solo centro sino de que existan diversos centros de poder, que el poder esté distribuido entre diversas organizaciones que son las distintas comunidades de las que los hombres pueden ser considerados miembros en razón de sus afinidades y de los vínculos que se establecen entre ellos de manera natural. El pluralismo en esta acepción, por oposición al estatalismo y al centralismo, supone la promoción de la descentralización y de las autonomías (territoriales, personales y étnicas): dar un gran papel a los grupos e instituciones sociales, que son organizaciones intermedias entre el individuo y el Estado, que se forman de una manera espontánea y natural, como la familia, los partidos políticos, las instituciones religiosas, las comunidades de trabajo, etc”. Así las cosas, y no sólo como dependencia del Estado Social de Derecho, el pluralismo institucional adquiere entidad propia en el mismo Art. 1° de la Constitución Política que establece que el propio Estado es pluralista por principio. En este orden de ideas, la autonomía territorial no es más que el resultado del pluralismo institucional y produce como consecuencia la presencia de diferentes centros de “poder territorial entre los cuales se distribuye el poder político.” Dicha autonomía territorial, ha sido entendida entonces, como estructura básica del andamiaje estatal. Diferencia radical con el centralismo predominante en la Constitución de 1886. Al respecto, el Art. 1° de la Constitución Política, determina la mencionada autonomía como principio fundamental del Estado Colombiano:“Art. 1°. Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general “ Así entonces, la autonomía de las entidades territoriales es una consecuencia lógica tanto del Estado Social de Derecho como del pluralismo. No obstante, dicha autonomía territorial también se comporta como principio y estructura fundamental del Estado Colombiano. Ahora bien, los principios fundamentales del Estado Colombiano, establecidos en la Constitución, soportan la estructura básica de nuestro Estado. En ese orden de ideas, deben ser ellos puestos en desarrollo y garantizados por las instituciones. En igual sentido, estos principios, dentro de los que se incluye la autonomía territorial; deben ser fuente de interpretación para los operadores jurídicos, quienes están llamados a aplicar constantemente estas bases que estructuran el Estado Colombiano. Son estos fundamentos las directrices esenciales del Estado, razón por la cual, él mismo debe propender por su realización y efectividad. En conclusión, la autonomía, como consecuencia del Estado Social de Derecho y del pluralismo, así mismo como principio fundamental del Estado; es una característica inherente a la esencia de las entidades territoriales e influencia toda la estructura del Estado Colombiano.b. Naturaleza Jurídica de la Autonomía TerritorialLa Constitución de 1991, reforzó la dirección libre e independiente de los asuntos administrativos y fiscales de las entidades territoriales. Por consiguiente, estas entidades tienen un mayor conocimiento de las urgencias e intereses de su propia comunidad y de esta manera actúan en consecuencia utilizando sus recursos con un mejor direccionamiento.El contenido mínimo de la autonomía territorial está afirmado en el artículo 287 Constitucional, que fija el marco dentro del cual las entidades territoriales ejercen autónomamente la gestión de sus intereses. Dicha gestión está enmarcada dentro de las siguientes facultades: Gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les corresponden, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales.Estos derechos son primordiales de las entidades territoriales. Por consiguiente el propio Estado, incluyendo el legislador, deben respetar el contenido mínimo del principio de autonomía territorial. Es decir, no puede la ley afectar el núcleo esencial de la autonomía o su reducto mínimo intocable consistente en las facultades referidas anteriormente. En relación con el núcleo esencial de la autonomía territorial la Corte ha manifestado que “está constituido en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias. Debe protegerse el derecho de cada entidad territorial a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan”.De lo expuesto, se desprende, que las facultades de las entidades territoriales provenientes de la autonomía prescrita por la Constitución, se pueden circunscribir en un “poder de autogobierno y de autoadministración “ Así entonces, la autonomía se entiende como la potestad de autonormarse. En consecuencia, las entidades territoriales cuentan con la posibilidad de establecer sus propias normas jurídicas para el manejo de sus asuntos y así de esta manera satisfacer los intereses que les conciernen. Por consiguiente, en la búsqueda de sus objetivos y en primer lugar, la autonomía hace que sean las entidades territoriales las llamadas constitucionalmente a elegir sus propias autoridades de gobierno; y en segundo lugar, permite que estas entidades gocen de la posibilidad de gestionar sus propios recursos.Pues bien, siendo estos los conceptos que aparejan la autonomía territorial, se puede afirmar que existe un núcleo esencial de esta autonomía circunscrito “en primer término, por aquellos elementos indispensables a la propia configuración del concepto, y especialmente por los poderes de acción de que gozan las entidades territoriales para poder satisfacer sus propios intereses. En este orden de ideas, es derecho de las entidades territoriales ejercer las competencias que les corresponden (CP. art. 287), pues sin ellas ninguna acción autónoma es posible. En segundo lugar encontramos, la inviolabilidad por parte del legislador, de la facultad de las entidades territoriales de gobernarse por autoridades propias (CP art. 287). Debe protegerse el derecho de cada entidad a autodirigirse en sus particularidades a través del respeto de la facultad de dirección política que ostentan.”Pues bien, uno de los atributos trascendentales del concepto de autonomía territorial radica en la posibilidad de que las entidades territoriales gestionen sus propios intereses a través de la administración de sus recursos.En este contexto, debe afirmarse que la autonomía territorial permite que los recursos de las entidades territoriales “puedan ser administrados libremente”.La disponibilidad en el manejo de los recursos por parte de las entidades territoriales permite y facilita que éstas cumplan con sus intereses y competencias establecidas tanto en la Constitución como en la ley. Es a través de la administración de sus recursos que dichas entidades pueden llevar a feliz término las diferentes actividades encomendadas a sus gobernantes, los cuales han sido elegidos como consecuencia del principio democrático y de la misma autonomía territorial.Así las cosas, la potestad que las entidades territoriales poseen de disponer de sus recursos, se constituye en el elemento conductor hacia el logro de los fines Constitucionales y legales, señalados a este tipo de entidades. Por lo tanto, el irrespeto de este tipo de autonomía, constituida en principio fundamental del Estado, produciría un “vaciamiento de contenido de esta garantía institucional” y por ende el desconocimiento de un fundamento propio del Estado.Respecto del manejo de los recursos por parte de las entidades territoriales esta Corte ha expuesto lo siguiente:“Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto-gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones.” Dicha autonomía, respecto del manejo de los recursos, ha sido protegida por la Constitución y la jurisprudencia Constitucional. Este principio fundamental del Estado no puede verse menoscabado por una ley de la República. Esta Corporación ha manifestado: “La ley contribuye a delimitar el espacio de autonomía que las entidades territoriales deben gozar con el objeto de gestionar sus propios intereses. Sin embargo, la ley no puede afectar negativamente o reducir el núcleo esencial de la autonomía local, pues se trata no de un elemento accidental del Estado colombiano, sino de un rasgo que lo define de manera sustancial. Por consiguiente, no son de recibo las injerencias del Legislador en los asuntos territoriales que se revelen arbitrarias o desproporcionadas”De esta manera, la autonomía trae consigo “verdaderos derechos a favor de las entidades territoriales, estableciendo cierto grado de libertad e independencia del sector central en lo que atañe al desarrollo de sus competencias.” Así entonces, la autonomía implica "mayor libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad, busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los habitantes del territorio para la definición y control de sus propios intereses y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado unitario."Si bien es cierto la autonomía territorial es un principio fundamental del Estado Colombiano no menos cierto es también que nuestro Estado es una República Unitaria; y que en consecuencia dicha autonomía territorial debe ser analizado bajo esta perspectiva Constitucional.II. Tensión entre Autonomía Territorial y Unidad NacionalComo principio fundante del Estado Colombiano se encuentra el de unidad nacional. Dicho principio realza una tensión entre el principio de autonomía de las entidades territoriales y el de unidad nacional.La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha buscado resolver dicha tensión de una manera armónica . En este orden de ideas, de un lado la autonomía debe desenvolverse dentro de las limitaciones que establezca la Constitución y la ley , y de otro lado dichas limitaciones en momento alguno pueden vulnerar la esencia Constitucional de la misma autonomía territorial. En otras palabras, la ingerencia del legislador en materia de autonomía territorial, siendo autorizada por la Constitución, no puede ser absoluta por cuanto la ley no puede vulnerar el núcleo esencial de la autonomía territorial o el reducto mínimo intocable de ella, compuesto por las potestades descritas anteriormente en los artículo 287 y 362 Constitucional, entre ellas la administración de los recursos con base en las competencias de las entidades territoriales. La Corte ha afirmado: “Por lo tanto, todos los asuntos o materias respecto de los cuales la Constitución no habilita al legislador para dictar normas relativas a la destinación manejo o inversión de los recursos de dichas entidades, éstas gozan de plena libertad e independencia para adoptar las decisiones administrativas correspondientes, a través de sus órganos competentes, juzgando su oportunidad o conveniencia y según lo demanden las necesidades públicas o sociales” Así las cosas, el legislador no puede respecto de las entidades territoriales llegar al punto de desnaturalizar su autonomía, tocar su núcleo esencial o lo que es peor, abolirla.Con relación a los límites del legislador y la autonomía de las entidades territoriales, la jurisprudencia de esta Corporación ha afirmado:“La autonomía representa un rango variable, que cuenta con límites mínimos y máximos fijados por la Constitución Política, dentro de los cuales actúan los entes territoriales. En tal virtud, el límite mínimo de la autonomía territorial, garantizado por la Constitución, constituye su núcleo esencial y está integrado por el conjunto de derechos, atribuciones y facultades reconocidas en la Carta Política a las entidades territoriales y a sus autoridades, para el eficiente cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. Hacen parte de este atributo, por ejemplo, los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de la Carta Política, las atribuciones asignadas a sus autoridades en los artículos 300, 305, 313 y 315 y los principios y sistemas específicos de articulación administrativa (planeación, coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre otros).El límite máximo de la autonomía territorial tiene una frontera política entendida como aquel extremo que al ser superado rompe los principios de organización del Estado para convertirse en independiente, en algo diferente de aquella unidad a la cual pertenecen las entidades territoriales. En nuestro medio, el límite máximo lo señala el artículo 1º de la Constitución al establecer que Colombia es una república unitaria.
7. El legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución -en un extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, los cuales no podrá sobrepasar. Entre estos dos límites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales.” En este orden de ideas, existe al interior de nuestro ordenamiento Constitucional un límite máximo a la autonomía de las entidades territoriales, circunscrito al principio de unidad nacional; y un límite mínimo consistente en la base o núcleo esencial de la misma autonomía. Con base en estos dos parámetros, es que el legislador debe tomar sus decisiones en relación a la autonomía de las entidades referidas. En aras del principio de unidad nacional la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado, que la injerencia del legislador en los recursos de las entidades territoriales se puede presentar siempre y cuando lo señale expresamente la Constitución.
III. El Caso Concreto. En conclusión, en el presente caso no se cumplen los presupuestos que permitan al legislador tener alguna injerencia en los recursos de las entidades territoriales, ya que lo buscado por el contenido normativo objetado por el Gobierno, que Coldeportes ejerza el control y vigilancia de la inversión del producto del gravamen, no está plasmado, ni permitido por la Constitución.Los anteriores argumentos permiten aseverar que la restricción a la autonomía territorial que entraña la norma objetada no es necesaria, útil y proporcionada a los fines constitucionales que el legislador buscó, esto a la luz de la actual Constitución. Mi discrepancia también tiene que ver con el argumento del Ponente en el sentido que se trata de un caso de delegación, por cuanto el artículo 211 de la Constitución sólo permite delegar en los ministros, los directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine, y no en entidades, como es el caso de Coldeportes, ni siquiera se menciona en la norma al representante legal. Así mismo, debe tenerse en cuenta que la caracterización fundamental de la delegación es que sea “intuito personae”, sin que puedan pasarse por alto como elementos adicionales que confluyen a favor de las objeciones presidenciales, que en su texto no se mencionó el tema de la delegación, de donde surge, que el Gobierno ni entendió su existencia, ni tenía obviamente el ánimo de hacerlo. Discrepo igualmente de la utilización del artículo 52 constitucional como fuente formal para afianzar la decisión de declarar infundadas las objeciones presidenciales, porque al precepto se le otorga un alcance que no tiene, al entender que el inciso final, que señala las facultades de inspección, vigilancia y control que el Estado debe ejercer sobre las organizaciones deportivas y recreativas hace referencia a la situación en particular puesta a consideración de la Corte. Estimo, en contrario de la providencia, que las organizaciones deportivas y recreativas sujetas a inspección, vigilancia y control son todas aquéllas ajenas al Estado, es decir las sociedades sin ánimo de lucro, dedicadas a esas actividades, las sociedades deportivas o en general cualquier forma jurídica bajo la que se adopte una organización deportiva o recreativa. Precisamente en ello radica la finalidad última de promover la democratización de ese tipo de organizaciones: en su naturaleza privada y normalmente exclusiva.Para mí es claro que dentro del concepto de Estado cabe el de los entes territoriales, y por eso resulta contradictorio fundamentar en el inciso final del artículo 52 de la Constitución la facultad de vigilancia que se le está otorgando a Coldeportes sobre los entes territoriales para el manejo del gravamen de que aquí se trata. Al obrarse de esa manera se incurre en contradicción, porque justamente el gravamen tiene por objeto el fomento de la actividad deportiva, pero no como lo entiende implícitamente la sentencia, y es que el Estado pueda con ese impuesto crear organizaciones deportivas o recreativas, que serian en el ámbito de ese artículo las sometidas a vigilancia. La aplicación de la norma constitucional en la forma y términos como lo hace la providencia, le atribuye implícitamente a los entes territoriales la condición de organizaciones deportivas o recreativas, y simultáneamente les desconoce la de Estado. Todo un absurdo. Así las cosas, se debió declarar fundada la objeción presidencial, por ser violatoria del principio de autonomía territorial, el cual es fundamental en el Estado Colombiano. Fecha ut supra,JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado