Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-1168 01AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Prohibición AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Iniciativa y sugerencia del destino de partidas globales del presupuesto (Salvamento de voto)AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Erradicación AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Exclusión del sistema presupuestal de politización en la asignación del gasto (Salvamento de voto)Todo el tiempo, el esfuerzo ha estado orientado a erradicar los auxilios como modalidad de asignación del gasto público que permite su politización, independientemente de que en la práctica ella se de o no se de. Esto es, se pueden concebir determinadas maneras de distribuir el gasto público que en sí mismas no sean reprochables pero que, sin embargo, entrañan un riesgo de politización. Y eso es, precisamente lo que el constituyente ha tratado de prevenir. Se trata de excluir del sistema presupuestal esa posibilidad de politización en la asignación del gasto. Para ello se ha trabajado en el diseño de un sistema alternativo de distribución de los recursos públicos que obedezca a criterios de transparencia, planeación y participación. AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Antecedentes (Salvamento de voto)AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Caracterización (Salvamento de voto)Son partidas de gasto del presupuesto nacional cuya destinación se fija de manera subjetiva por los congresistas con el propósito de atender necesidades de sus respectivas regiones. No se afecta esta caracterización cuando, formalmente, la fijación del destino de las partidas se atribuye a entidades gubernamentales, en la medida en que tal destino pueda, de manera indirecta, ser determinado por los congresistas. Esas competencia y responsabilidad exclusivas sobre la destinación de unas partidas globales son las que permiten que las mismas se utilicen con criterio político y se asimilen, por consiguiente, al concepto de auxilios, en la medida en que el proceso puede, de manera informal, sujetarse a la decisión parlamentaria, mediante a la asignación de cupos o cualquier forma de negociación política que tenga por objeto fijar el destino específico de las partidas.AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Nota distintiva (Salvamento de voto)La nota distintiva de los auxilios es la fijación subjetiva del destino por el congresista a quien se le asigna, formal o informalmente, la partida presupuestal. Esto es, la libertad que tiene el congresista para decidir entre varios destinos posibles, y la consiguiente oportunidad de atribuirse el crédito ante los beneficiarios.AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Proscripción como modalidad de distribución del presupuesto (Salvamento de voto)La Constitución proscribió los auxilios como modalidad de distribución del presupuesto, independientemente de que se pueda establecer o no la efectiva presencia de elementos ilícitos. Y en la de que por virtud de esa prohibición, todo auxilio deviene en ilícito.AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Finalidad de la prohibición (Salvamento de voto)AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Prohibición para preservar integridad del sistema político (Salvamento de voto)AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Marco constitucional de la prohibición (Salvamento de voto)DESVIACION DE PODER EN AUXILIOS PARLAMENTARIOS-No es necesario acreditación (Salvamento de voto)AUXILIOS PARLAMENTARIOS-Partidas globales de desarrollo regional (Salvamento de voto)PLAN DE INVERSIONES PUBLICAS-Partidas globales que no lo constituyen (Salvamento de voto)Las partidas globales aprobadas no corresponden a ningún plan de inversiones públicas en la medida en que ellas, se introdujeron en el debate parlamentario, a instancia de los congresistas y sin soporte en un determinado plan programa de inversión, y, una vez aprobadas, escapan al mecanismo de planeación en la ejecución del gasto, el cual es remplazado por la discrecionalidad administrativa.Magistrados Ponente: Eduardo Montealegre Lynett Expediente: D-3432. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 3 de la Ley 628 de 2000, “por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2001”.Con el acostumbrado respeto, nos apartamos de la posición mayoritaria de la Corte en la presente Sentencia, en relación con la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas, con base en las siguientes consideraciones: En su parte motiva, la Sentencia de la que discrepamos es clara en señalar los nocivos efectos que en Colombia han tenido los llamados auxilios parlamentarios, hace un recuento pormenorizado sobre los esfuerzos que de manera reiterada se han cumplido en las instancias políticas y judiciales con el propósito de erradicar esa práctica y, finalmente, identifica con precisión los ingredientes que caracterizan esta perniciosa modalidad de distribución del gasto público. Sin embargo, de manera inexplicable, cuando enfrenta el examen de una ley de presupuesto que, aunque de manera encubierta no por ello menos evidente, consagra unas partidas que encajan perfectamente dentro de la noción de los auxilios parlamentarios, resuelve eludir esa evidencia, para declarar su constitucionalidad, al paso que, para justificar tal decisión, esgrime argumentos que, en nuestro concepto, significan un enorme retroceso en el proceso de modernización tanto en el manejo de las finanzas públicas como en las costumbres políticas en Colombia.En efecto, puede afirmarse que desde la reforma constitucional de 1945 el país ha venido empeñado en un proceso orientado, por una parte, a la racionalización del gasto público y, por otra, a la depuración de las costumbres políticas. Aspecto central del problema que se pretendía resolver habían sido los llamados auxilios parlamentarios, figura que, precisamente, había contribuido, en distintas modalidades y bajo diferentes denominaciones, tanto al desorden en el gasto público, al despilfarro de los recursos del Estado y a la corrupción en el manejo de los mismos, como a la deformación del sistema político por el afianzamiento de las prácticas clientelistas y la ingerencia de los recursos públicos en los procesos electorales.Y frente a ese esfuerzo reiterado y desgastante, siempre, los beneficiarios del status quo habían encontrado, por la puerta de atrás, la manera de mantener, contra la voluntad de la Nación las prácticas que se han tratado de proscribir. Por eso resulta tan sorprendente la decisión de la cual nos apartamos. En ella el supremo guardián de la Constitución cierra la vista frente a las numerosas disposiciones de la Carta en las cuales el Constituyente de 1991 estableció los mecanismos orientados a evitar los auxilios, para afirmar, por el contrario que en nada se opone a la Constitución la posibilidad de que sobre unas partidas globales del orden de los 300.000 millones de pesos, previstas en el presupuesto por iniciativa de los propios parlamentarios, sean esos mismos parlamentarios quienes sugieran a las entidades gubernamentales en cuyos presupuestos figuran los recursos cual habrá de ser el destino de los mismos.Debe tenerse en cuenta que, todo el tiempo, el esfuerzo ha estado orientado a erradicar los auxilios como modalidad de asignación del gasto público que permite su politización, independientemente de que en la práctica ella se de o no se de. Esto es, se pueden concebir determinadas maneras de distribuir el gasto público que en sí mismas no sean reprochables pero que, sin embargo, entrañan un riesgo de politización. Y eso es, precisamente lo que el constituyente ha tratado de prevenir. Se trata de excluir del sistema presupuestal esa posibilidad de politización en la asignación del gasto. Para ello se ha trabajado en el diseño de un sistema alternativo de distribución de los recursos públicos que obedezca a criterios de transparencia, planeación y participación. Por ello resulta ingenua y contradictoria la amonestación que se hace en la Sentencia en el sentido de que la asignación de las partidas debe hacerse sin favoritismos políticos. Primero porque es inocua, en la medida en que emite como orden del juez constitucional lo que es un deber de la autoridades derivado de la Constitución y de la Ley, y, segundo, porque ella hace evidente lo que la sentencia niega, esto es, si la Corte considera necesario hacer un llamado para evitar el favoritismo político es porque el sistema de asignación contenido en las normas demandadas es propenso a tal favoritismo. Y a erradicar esa propensión se orientó todo el sistema de control previsto por el constituyente. Frente a lo palmario de la situación, en la Sentencia, a manera de condicionamientos, se incorporan criterios de distribución del gasto que no se encuentran en la ley acusada. Y es de tales criterios de los cuales deriva la constitucionalidad de unas partidas que, advierte la propia Corte, en ausencia de los mismos, serían contrarias a la Carta. Sin embargo la verificación de tales condicionamientos resulta poco menos que imposible en la práctica.Por esa razón, en Colombia se ha venido construyendo, en sucesivas reformas constitucionales, un complejo sistema de planeación, programación presupuestal y control, que a la vez que permita dar respuesta a las necesidades de desarrollo regional que en su momento explicaron el surgimiento de los llamados auxilios parlamentarios, evitase los vicios que esta figura evidenció mientras mantuvo su vigencia.En nuestro concepto, en esta sentencia la Corte ha borrado ese esfuerzo para permitir que la asignación del gasto público, en cuantías significativas, se haga al margen del sistema previsto en la Constitución y bajo el designio de los congresistas. En eso, precisamente, consistían los auxilios que la Constitución proscribió. Y eso es, precisamente, lo que significan las partidas globales acusadas. Eso fue lo que recibió el aval de la Corte. Y eso lo que, en nuestro concepto, debió haber sido declarado contrario a la Constitución.Para explicar el alcance de nuestra posición estimamos necesario hacer, en primer lugar, un recuento de los antecedentes sobre los auxilios parlamentarios y del esfuerzo cumplido para erradicarlos, para examinar después los mecanismos de asignación del gasto que, de manera alternativa, se han previsto en la Constitución. Dentro de ese contexto se analizarán en concreto las partidas acusadas para ver si ellas encajan en el concepto de auxilios y en tal caso, cuales son las disposiciones del ordenamiento superior que resultan vulneradas.Los auxilios parlamentarios - antecedentesEl modelo unitario consagrado en la Constitución de 1886 entrañaba la necesidad de resolver la manera como habrían de distribuirse las responsabilidades y los recursos públicos entre el poder central y las entidades territoriales. No obstante que la Constitución consagraba el principio de la centralización política y la descentralización administrativa, las afugias fiscales de los entes territoriales, particularmente de los Departamentos, ponían en entredicho su autonomía administrativa y los llevó a depender, en algunos casos casi de manera absoluta, del presupuesto nacional. Para el efecto los Congresistas, constitucionalmente habilitados para ello, promovían innumerables iniciativas legislativas de gasto público, destinadas a financiar obras en sus respectiva regiones y que con frecuencia se resolvían bajo la modalidad de auxilios para entidades públicas o privadas. Esta última posibilidad encontraba amparo en la disposición constitucional según la cual el Congreso podía expedir leyes para “fomentar las empresa útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo...” (Artículo 76, numeral 18 Constitución de 1886)Tal situación había dado lugar a un gran desorden en el manejo de los recursos públicos y al derroche de los mismos, al punto que en 1944 el entonces Ministro de Gobierno Alberto Lleras Camargo expresaba que para combatir tales desorden y derroche, “[d]esde los tiempos de la misión Kemmerer se viene luchando por imponer el orden en la hacienda pública, al elaborar el presupuesto, al gastar los fondos, al controlarlos.” Resulta particularmente ilustrativo destacar cómo el Ministro Lleras Camargo señalaba que la legislación que inicialmente se había adoptado para combatir los mencionados problemas fue luego silenciosamente desmantelada por congresos y gobiernos.Por las anteriores consideraciones se incorporó, en la reforma constitucional de 1945 la restricción a la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público.Dentro del mismo propósito de racionalización y control se incluyó como ordinal 4º del artículo 76 de la Carta la función del Congreso de “[f]ijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de todas las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse.” Se trataba de someter a un proceso de planeación la desordenada distribución del gasto público. Sobre estas reformas se insistió en el año de 1968, cuando mediante una nueva reforma a la Carta se avanzó tanto en la depuración del concepto de planeación como en la pretensión de restringir la iniciativa parlamentaria en materia de gasto público. Particularmente importante era la fuerza restrictiva sobre el gasto que se asignaba al Plan de Desarrollo, el cual determinada la ley de presupuesto en cuanto a las apropiaciones. Las normas sobre planeación, sin embargo no tuvieron los efectos deseados por las dificultades en la conformación de la llamada Comisión del Plan.Por otra parte, se mantuvo la norma sobre fomento de empresas útiles y benéficas a cuyo amparo era posible, tal como en su momento lo expresó la Corte Suprema de Justicia, expedir leyes de gasto público no cobijadas por la restricción de iniciativa y tampoco vinculadas a los planes de desarrollo.En 1968 se aprobó también la reforma que consagra el denominado situado fiscal, que disponía la manera como participarían los entes territoriales en los ingresos de la Nación para efectos de atender específicas responsabilidades.Esta disposición racionalizaba la asignación del gasto en consonancia con las responsabilidades de la Nación y los entes territoriales, y tenía perfecta correspondencia con la privación de la iniciativa de gasto para los parlamentarios. Así, si bien los parlamentarios ya no estaban en condiciones de promover, mediante iniciativas de gasto, la canalización de recursos hacia sus regiones, ese mecanismo altamente subjetivo y desordenado se sustituía por otro, más técnico, por virtud el cual se proveía tanto a la distribución de responsabilidades como de los recursos para cumplirlas.No obstante los anteriores avances, los auxilios continuaron existiendo, no tanto ya como mecanismo para canalizar recursos hacia las regiones, que tenían en el situado fiscal una herramienta importante de racionalización presupuestal, sino en la medida en que respondían a los intereses políticos de los congresistas a quienes se les asignaban.Este cambio de naturaleza puede apreciarse con el paulatino cambio en el destinatario de los auxilios o el ejecutor de las partidas presupuestales. Mientras que en una época la ejecución estaba a cargo de entes públicos con frecuencia los municipios, luego los destinatarios preferentes fueron fundaciones privadas, en muchos casos creadas por los propios parlamentarios para canalizar los auxilios.En esas condiciones los auxilios se mantuvieron hasta 1991 y fueron uno de los factores que dieron lugar al movimiento en pro de la reforma constitucional.El constituyente de 1991 trató de erradicarlos y al efecto tomó varias determinaciones en materia de planeación, gasto público, presupuesto y, de manera expresa, prohibió, en el artículo 355, los auxilios para personas de derecho privado.En su tenor literal el artículo 355 se mostró insuficiente frente a nuevas modalidades de distribución del gasto público que, aunque en principio no resultan contrarias al texto de la norma, si contradicen su espíritu, en la medida en que, en realidad, no son cosa distinta que reedición de la práctica de los auxilios.Ante esas pretensiones, la Corte Constitucional, en varias ocasiones se había encargado de precisar el alcance del artículo 355 para señalar que el mismo comprenden también esas modalidades que si bien no comportan donación a personas privadas, si implican aprovechamiento político de recurso públicos.Eso ha permitido caracterizar los llamados auxilios parlamentarios, extrayendo de sus distintas modalidades los elementos comunes, que subyacen en el propósito de erradicar esta práctica, así como los aspectos particulares que con mayor o menor grado de ilicitud, están presentes en cada una de ellas. Caracterización de los auxilios parlamentariosDe manera general, y como resultado del análisis de las formas y modalidades que los auxilios han tomado a lo largo de nuestra historia, los mismo pueden caracterizarse de la siguiente manera:- Son partidas de gasto del presupuesto nacional cuya destinación se fija de manera subjetiva por los congresistas con el propósito de atender necesidades de sus respectivas regiones. No se afecta esta caracterización cuando, formalmente, la fijación del destino de las partidas se atribuye a entidades gubernamentales, en la medida en que tal destino pueda, de manera indirecta, ser determinado por los congresistas. Resulta a este propósito ilustrativo señalar cómo en su intervención el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, concluye que la ejecución de las partidas acusadas “... es de competencia y responsabilidad exclusiva de los representantes legales ...” de las entidades nacionales en cuyos presupuestos figuran y de las entidades territoriales con quienes suscriban convenios para el efecto. Esas competencia y responsabilidad exclusivas sobre la destinación de unas partidas globales son las que permiten que las mismas se utilicen con criterio político y se asimilen, por consiguiente, al concepto de auxilios, en la medida en que el proceso puede, de manera informal, sujetarse a la decisión parlamentaria, mediante a la asignación de cupos o cualquier forma de negociación política que tenga por objeto fijar el destino específico de las partidas.La nota distintiva de los auxilios es la fijación subjetiva del destino por el congresista a quien se le asigna, formal o informalmente, la partida presupuestal.Esto es, la libertad que tiene el congresista para decidir entre varios destinos posibles, y la consiguiente oportunidad de atribuirse el crédito ante los beneficiarios.Como puede observarse dentro de esta caracterización, los llamados auxilios no son ilícitos en sí mismos y ello permite una primera diferenciación, según que los mismos se mantengan dentro del ámbito de la legalidad, o por el contrario devengan en prácticas ilícitas.Así, en ocasiones, los auxilios conservan su destinación original en beneficio de las regiones y se ejecutan de manera eficiente y con pulcritud, lo cual, por otra parte, no les quita su dimensión negativa como factor de perturbación de la racionalidad del gasto y de las costumbres políticas, como pasará a establecerse. En otros casos, además de las consecuencias nocivas presentes en la institución mismas de los auxilios, la inversión de los recursos públicos no se cumple de manera eficiente, los mismos se desvían de su destino original y con frecuencia son objeto de apropiación privada.La anterior diferenciación es la que ha permitido a algunos afirmar que los auxilios solo son tales y están prohibidos, en cuanto exterioricen los anteriores elementos de ilicitud. Y que mientras ello no ocurra estamos en presencia de la posibilidad, admisible a la luz de la Constitución, de que los congresistas intercedan por sus regiones para obtener la asignación de partidas con destino a la satisfacción de necesidades regionales. Sin embargo, la razón de nuestro disentimiento reside en la consideración de que la Constitución proscribió los auxilios como modalidad de distribución del presupuesto, independientemente de que se pueda establecer o no la efectiva presencia de elementos ilícitos. Y en la de que por virtud de esa prohibición, todo auxilio deviene en ilícito.La prohibición de los auxilios se orienta a impedir efectos nocivos tales como los que se relacionan a continuación: Atomización y desorden en el gasto publico. Fue la más significativa consideración en la primera etapa del proceso constitucional contra esta práctica, dado que en ese momento eran porciones muy elevadas del presupuesto las que se asignaban por esta vía. Hoy las cuantías son relativamente menores, en la medida en que la asignación del presupuesto se hace mayoritariamente por otros canales, pero no por ello deja de ser relevante. Cuando el gasto se asigna de manera subjetiva por los parlamentarios, el mismo no obedece a un orden de prioridades, no hay criterios objetivos para la selección de las inversiones o los destinatarios, entre los varios igualmente habilitados para el efecto. Aún cuando la inversión de los recursos sólo pueda hacerse en proyectos que hayan sido decretados por ley previa o que estén registrados en el Banco de Proyectos de Inversión, la determinación de los destinos específicos, así como de las cuantías, se deja al criterio subjetivo del congresista.Distorsión de la democracia representativaCuando el voto de un congresista se amarra por el Gobierno a la asignación, la cuantía o el giro de los auxilios. O, en sentido inverso, cuando los congresistas condicionan su voto a la asignación de determinados auxilios.- Utilización del presupuesto público con fines electoralesCuando el congresista utiliza las partidas de las que, por acuerdo con el gobierno, puede disponer libremente, para obtener el voto de las comunidades que se beneficiarían de las mismas. Desigualdad políticaAún cuando las partidas se manejen con un criterio impecable de servicio público, generan desigualdad en el proceso electoral entre quien entrega e inaugura obras con recursos públicos pero que se entregan a nombre propio y quien carece de esa posibilidad.En este contexto, el sentido de nuestra discrepancia reside en la consideración acerca de la necesidad de preservar la integridad del sistema político, tal como está consagrado en la Constitución y uno de cuyos pilares fundamentales es la independencia de los poderes públicos.El delicado equilibrio que los sistemas presidenciales de gobierno se esfuerzan en mantener, entre la necesidad, por un lado, de conservar la independencia del legislador como órgano representativo de la voluntad popular y por otro, de disponer una articulación de competencias que permita la buena marcha de los asuntos públicos, se rompe en mil pedazos cuando el Ejecutivo, con el consentimiento del propio legislador, se sitúa en la posibilidad de condicionar la actividad legislativa, a través de la utilización, poco menos que discrecional, de partidas del presupuesto nacional, para la definición de cuyo destino se puede convocar, en cada caso concreto, a los congresistas. Esa es la dimensión del efecto nocivo de los llamados auxilios y la razón por la cual es imperativa su erradicación.Marco constitucionalLa Constitución de 1991 retomó, depuró y adicionó los instrumentos que desde hace 60 años se habían venido construyendo para eliminar los auxilios, racionalizar el gasto público, perfeccionar el sistema político y depurar las costumbres políticas.- Desde 1945 se adoptó la decisión de restringir la iniciativa de los congresistas en materia de gasto público y presupuesto. Había sido claro que los congresistas sucumbían con facilidad a la tentación de determinar el gasto por consideraciones político-electorales y la determinación, en gran medida tiene correspondencia en la consagración de la no reelección de los funcionarios de elección popular que tiene responsabilidad en la ejecución del gasto, que contrasta con la posibilidad de reelección indefinida de los congresistas.- Planeación. Se estableció la necesidad de que la ejecución de los recursos públicos obedezca a un criterio de planeación que permita identificar las prioridades y asignar de manera adecuada los recursos.- Participación. Como componente de la planeación se incorporó la participación ciudadana, de manera que la asignación de los recursos se haga con transparencia, mediante procedimientos públicos, abiertos al escrutinio de todos.- Presupuesto. El presupuesto debe guardar correspondencia con la planeación participativa. Su aprobación corresponde al Congreso, el cual debe sujetarse, entre otros, a los principios de universalidad, por virtud del cual, todos los gastos deben figurar en el presupuesto y especialidad, que impone que la distribución de los recursos guarde armonía con el objeto de las entidades a las cuales los mismos se asignan.- Desarrollo regional. Se ha avanzado en el diseño de un sistema que permita el adecuado reparto de responsabilidades y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, a través de la institución del situado fiscal, las transferencias a los municipios y la identificación de las responsabilidades estatales en los distintos niveles de la administración.- Se eliminó la posibilidad de las partidas de iniciativa parlamentaria para fomento de obras útiles o benéficas y se prohibió de manera expresa la posibilidad de que por cualquier rama del poder se decreten auxilios en favor de personas privadas.El análisis de las partidas acusadasSea lo primero señalar que para establecer que se está ante la presencia de auxilios parlamentarios no es necesario acreditar una desviación de poder en el proceso legislativo, tal como, en nuestro concepto de manera errada, se hace en la Sentencia. Esa demostración sería, en la generalidad de los casos, poco menos que imposible, y, por lo demás, en la eventual desviación de poder en el momento de aprobar las partidas no se agotan los aspectos de los auxilios que han sido proscritos por la Constitución.Lo que debe determinarse es si las partidas pueden caracterizarse como auxilios y si en tal condición resultan contrarias a las disposiciones de la Carta que, en gran medida, fueron establecidas para prevenirlos.La primera nota característica de las partidas acusadas es que se trata de partidas globales que se asignan a distintas entidades gubernamentales con destino a la promoción del desarrollo regional. Esto es, no corresponden a un proyecto específico que haya sido previamente decretado por la ley o que haga parte del Banco de Proyectos, ni está prevista su distribución territorial, ni hay indicación sobre las cuantías que habrán de destinarse a las distintas regiones o proyectos, ni se ha fijado de antemano un orden de prioridades o unos criterios de distribución.En segundo lugar, cabe destacar que las partidas en cuestión fueron introducidas por solicitud de los congresistas. No hacían parte del proyecto original, y con el aval del Gobierno fueron adicionadas con el propósito de incrementar la inversión social en las regiones. Tal adición no se sustentó en la consideración de proyectos o programas específicos y no respondía, por consiguiente, a un proceso de programación presupuestal, dentro del cual se definen prioridades y están presentes criterios objetivos para la selección de los destinos del gasto, así como instancias de participación y control ciudadano.El tercer aspecto relevante es que las dependencias gubernamentales en cuyos presupuestos se ubican esas partidas, gozan, en principio, de autonomía para decidir acerca de la manera como serán invertidas. Como cuarta nota está el hecho de que, tal como lo expresó el propio Ministro de Hacienda y Crédito Público, su destinación, tanto regional como a proyectos específicos, se hará de acuerdo con las solicitudes que presenten ciudadanos, concejales, alcaldes o congresistas.Esas partidas son auxiliosPor tratarse de partidas globales de cuantía considerable, por definición, se sustraen al proceso de planeación y programación del presupuesto previsto en la Constitución. Su asignación depende de criterios subjetivos.La distribución de las partidas corresponde a entidades gubernamentales, dependientes del Gobierno Central. Dentro de ese proceso no se excluye la posibilidad de que sean los congresistas quienes gestionen el destino de los recursos. Si bien, como lo señala el Gobierno, formalmente no existen cupos a favor de los congresistas y establecer si ello se da en la práctica implicaría una tarea probatoria supeditada en gran medida a la efectiva ejecución de las partidas, lo que resulta evidente es la posibilidad de negociación política que está detrás de las mismas y frente a la cual resulta candoroso afirmar que la asignación, a la cual pueden concurrir concejales, alcaldes y ciudadanos del común, se hará al margen de la ingerencia de los congresistas. Tal ingerencia, por el contrario, parecería más bien la regla que la excepción. El esquema permite que se atomice el gasto. Si hay partidas globales de desarrollo regional que habrán de distribuirse en todo el territorio nacional para la atención de proyectos varios no identificados, lo más probable es que las mismas no se canalicen hacia proyectos de dimensión significativa sino hacia pequeñas obras aisladas. Si bien no se trata de negar la posibilidad de que los congresistas realicen actividades de gestión para obtener la canalización de recursos del presupuesto nacional hacia sus regiones, lo cierto es que aún en ese caso deben actuar de manera que se consulte el interés general, como cuando, incluso de manera colectiva, todos los congresistas de una región, promuevan verdaderos proyectos de desarrollo regional. Por el contrario, con frecuencia, el interés del congresista, y las partidas que se aprobaron permiten realizarlo, es el de distribuir los cupos que se le asignen entre distintas regiones, en pequeñas obras e inversiones, en función de su interés electoral. Un puente aquí, una escuelita allá veinte subsidios de vivienda para esta vereda, etc. No responde a un plan, a un orden de prioridades, ni a un criterio objetivo de selección.No es asignación pública y abierta, como la que se cumple como cuando después de un complejo proceso el presupuesto se aprueba por el Congreso de la República. Por el contrario, la aprobación pública se limita a unas partidas globales, cuyo destino nadie conoce de antemano y que permiten que su destino se decida a puerta cerrada y con móviles ocultos.Todo ello permite los chantajes políticos. El congresista puede condicionar su voto a la asignación de cierto monto de unas partidas sobre las cuales el gobierno tiene libertad de disposición. El gobierno puede, a su vez, condicionar la entrega, o la asignación, o la cuantía, a la manera como el congresista actúe frente a los proyectos del gobierno.No se afirma que ello necesariamente ocurra así o que haya ocurrido así. Pero lo que resulta indudable es que el sistema permite que ello sea así. Y un sistema que abra la puerta a esa posibilidad fue proscrito por la Constitución.Normas constitucionales que resultan violadas. Dentro de una concepción integral de la Constitución resulta claro que las partidas acusadas desconocen todo el sistema que la Constitución ha previsto tanto para racionalizar el gasto y separarlo de los intereses político electorales, como, y principalmente, para preservar la independencia del Congreso. Las normas acusadas son contrarias a ese conjunto de disposiciones constitucionales como un todo, en la medida en que como consecuencia necesaria de las mismas, los auxilios se encuentran proscritos en cuanto que tienen efecto nocivo sobre el gasto y corruptor del sistema político.Adicionalmente, esas partidas no resisten su contraste con específicas disposiciones de la Carta, tal como pasa a establecerse a continuación. De acuerdo con el artículo 150 numeral 11 de la Constitución, el presupuesto debe aprobarse por el Congreso de la República, lo cual implica un debate público y abierto sobre sus distintos componentes. Se viola esta norma cuando se aprueban partidas globales en cuantía significativa, porque el Congreso no aprueba ni la destinación, ni la distribución regional, ni el proyecto al que habrán de destinarse. Dichos aspectos quedan librados a la discrecionalidad de la entidades gubernamentales en cuyos presupuestos figuran las partidas.Del mismo modo, se desconoce el Artículo 347 Superior, conforme al cual “[e]l proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva.” Y ello es así porque, para que en términos presupuestales, pueda hablarse de gasto, el mismo debe corresponder a un objeto específico. En este caso se aprueban partidas cuyo objeto no define la ley sino que se deja a la Administración que sería la que determinaría el gasto.Aparte de los casos en los cuales la Constitución directamente establece la manera como habrá de hacerse la distribución de los recursos entre la Nación y las entidades territoriales, corresponde al Congreso hacer la distribución territorial del gasto. En particular cuando se trata de gasto social de acuerdo con el Artículo 350 de la Constitución las partidas de gasto público social que deberá contener la ley de apropiaciones, la distribución territorial de las mismas se hará teniendo en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y administrativa. Las partida globales aprobadas permiten que el gasto se distribuya por el Gobierno, con criterio político y a instancia de los congresistas.Por la misma razón las partidas acusadas son inconstitucionales porque vulneran los principios de igualdad, moralidad, economía, eficacia, imparcialidad y publicidad que conforme al artículo 209 de la Constitución rigen la función administrativa.De acuerdo con los artículos 339, 366 y 346 de la Constitución, las partidas que se incorporan al presupuesto nacional deben corresponder a un plan de inversiones públicas y a los recursos financieros que decida destinar el Estado para cumplirlo. Las partidas globales aprobadas no corresponden a ningún plan de inversiones públicas en la medida en que ellas, se introdujeron en el debate parlamentario, a instancia de los congresistas y sin soporte en un determinado plan programa de inversión, y, una vez aprobadas, escapan al mecanismo de planeación en la ejecución del gasto, el cual es remplazado por la discrecionalidad administrativa. Según los artículos 345 y 346 de la Constitución, en desarrollo del principio de legalidad y especialidad del gasto público, las partidas que se incorporen al presupuesto deben orientarse a la ejecución de un objeto específico, para lo cual es necesario que en el presupuesto se prevean de manera clara y precisa los programas y los proyectos que van a financiar con los créditos presupuestales. Por las anteriores consideraciones, quienes suscribimos este salvamento estimamos que la inclusión en el presupuesto de las partidas que pueden caracterizarse como auxilios parlamentarios debió declarase INEXEQUIBLE por la Corte. Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistradoRODRIGO ESCOBAR GILMagistradoCLARA INES VARGAS HERNADEZMagistrada