SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-1154 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍAFACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EL MONITOREO, SEGUIMIENTO Y CONTROL DEL GASTO CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Exceso al regular sobre la inembargabilidad de los recursos y la garantía de las acreencias laborales (Salvamento de voto)RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-Pueden ser afectados por medidas cautelares que se dicten en procesos judiciales relacionados con créditos laborales de entidades territoriales (Salvamento de voto)MEDIDAS CAUTELARES DERIVADAS DE OBLIGACIONES LABORALES-Término para su cancelación a criterio de la administración (Salvamento de voto)OBLIGACIONES LABORALES-Plazo para el pago de las obligaciones a cargo de las entidades territoriales abierto e indeterminado (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-7297 Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) del Decreto 28 de 2008, “por el cual se define la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones”Magistrado Ponente:CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZCon el respeto acostumbrado por los fallos de esta Corte, me permito salvar mi voto al presente fallo, mediante el cual se decide declarar exequible, en lo acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica.La razón de mi disenso se debe en primer término a que el suscrito magistrado no se encuentra convencido de que el artículo 3º del Acto Legislativo No. 4 de 2007, tenga por objeto autorizar al Gobierno Nacional para regular sobre las materias que se desarrollan mediante el Decreto 28 de 2008. En mi criterio, lo que se le concedió al Gobierno Nacional fue la facultad para definir una estrategia de monitoreo. Por tanto este magistrado no entiende de dónde el Gobierno puede regular acerca de la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones. A mi juicio, la facultad otorgada por el Acto Legislativo en mención se refiere sólo a controlar el gasto. De otra parte, considero que no obstante que la norma demandada tiene relación con el monitoreo, seguimiento y control del gasto con recursos del sistema de participaciones, lo que se debe determinar es si el legislador extraordinario puede regular estas materias, y si tiene esa facultad, si puede hacerlo de manera absoluta. En relación con el tema de la garantía de las acreencias laborales, este magistrado considera necesario recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, desde un comienzo, ha dejado a salvo los créditos laborales. Así también, en materia de participaciones, se ha previsto el pago de sentencias judiciales, con los rubros correspondientes, dejando a salvo siempre los derechos laborales. Así por ejemplo, la administración tiene un plazo para responder por los créditos laborales, mientras que la norma demandada deja abierta la determinación del término o plazo por lo cual el plazo para el pago se deja abierto a criterio de la administración. Por tanto considero que con esta disposición no existe garantía de los derechos laborales. En este orden de ideas, considero que el plazo para cancelar los respectivos créditos judiciales por acreencias laborales es abierto e indeterminado: en la vigencia o vigencias futuras. Adicionalmente, considero que existe una falta de precisión en los conceptos. Así por ejemplo, no se clarifica el concepto de los ingresos corrientes frente a los extraordinarios, y si efectivamente las transferencias lo son. Así también, en mi concepto se le termina quitando a los jueces la facultad para hacer exigible el pago de acreencias laborales. En síntesis, el suscrito magistrado considera que el Acto Legislativo en cuestión no tiene el objetivo que se le asigna, que se abandona la jurisprudencia de la Corte Constitucional en cuanto a garantizar los créditos laborales, y que más allá de lo que dice la norma demandada, se puede colegir que no van a existir recursos para pagarlos. Con fundamento en lo anterior, considero que el artículo 21 del Decreto-Ley 28 de 2008 es inconstitucional y debió ser expulsado del ordenamiento jurídico, razón por la cual salvo mi voto a la presente sentencia.Fecha ut supra.JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- “Artículo 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…)
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación. “Artículo 237.- Son atribuciones del Consejo de Estado: (…)
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”. Acción de Nulidad por Inconstitucionalidad interpuesta por el ciudadano Yair Navas Garrido, repartida para sustanciación a la magistrada Martha Sofía Sanz Tobón. Rad: 11001031500020080041800. Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial Porrúa, 15ª edición, 2007, p.232. Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de 2001. “Artículo 241.- A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, sólo por vicios de procedimiento en su formación.
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artículo 137 de la Constitución.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución.
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales.
10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la Corte, dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la correspondiente reserva.
11. Darse su propio reglamento. Parágrafo.- Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”. Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de 2001. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037 de 1006, Auto 266 de 2002, MP. Rodrigo Escobar Gil. Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial Porrúa, 15ª edición, 2007, p.240. Ignacio de Otto, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona, Ariel Derecho, 2ª edición, 1991, p.183. Ignacio de Otto, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona, Ariel Derecho, 2ª edición, 1991, p.185. Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2007, MP. Jaime Araújo Rentería. “La Corte, al contrario de lo entendido por el Gobierno y por el Procurador General de la Nación, considera que la hipótesis mencionada es muy distinta de la que se presenta en el caso materia de examen: mientras la circunstancia extraordinaria prevista por la Constitución es la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno oportunamente y no aprobado por el Congreso dentro del término de tres meses que la misma norma le otorga -lo que da lugar a la llamada "legislación por prescripción"-, la que ocupa ahora la atención de la Corte es la de un proyecto de ley presentado por el Gobierno y aprobado por el Congreso, posteriormente sancionado y promulgado por el Gobierno, que por tanto fue ley de la República, que rigió y produjo efectos, pero que fue luego objeto de la declaración de inexequibilidad por vicios de procedimiento en su formación. Son dos fenómenos enteramente distintos que, a juicio de esta Corporación, no pueden confundirse, menos todavía para propiciar que el Gobierno asuma unas atribuciones legislativas que la Carta Política no le otorga”. Sentencia C-1403 de 2000, MP. José Gregorio Hernández Galindo. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-619 de 2003, C-939 de 2002, C-802 de 2002, C-200 de 2002, C-136 de 1999, C-122 de 1997, entre muchos otros. Cfr. Corte Constitucional, Auto 082B de 2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra. La Corte rechazó una demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1382 de 2000. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 18 de julio de 2002, MP. Camilo Arciniegas, examinó la constitucionalidad de ese decreto. Cfr., Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 23 de julio de 1996, Expediente S-612, MP. Juan Alberto Polo Figueroa; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de octubre 16 de 1997, entre muchas otras decisiones. Consejo de Estado, Sentencia de 26 de febrero de 1993, expediente 2073. Se analizó el Decreto 777 de 1992, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se reglamenta la celebración de los contratos a que se refiere el inciso 2 del artículo 355 de la Constitución Política”. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-129 de 1995, C-453 de 1999, Auto 017 de 2001, Auto 204 de 2001, Auto 266 de 2002, C-643 de 2002, C-007 de 2003, Auto 03B de 20004, Auto 044A de 2005, C-480 de 2007, entre muchas otras decisiones. Jerónimo Betregón, Marina Gascón, Juan Ramón de Páramo y Luis Prieto Sanchís, Lecciones de Teoría del Derecho. Madrid, McGraw Hill, 1997, p.230. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-557 de 1993, C-416 de 1994, C-069 de 1995, C-339 de 1996, C-587 de 1997, C-233 de 1998, C-890 de 1999, C-1646 de 2000, C-507 de 2001, C-830 de 2002, C-803 de 2006, C-733 de 2008, entre muchas otras. Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305 de 1996 Sentencia C-305 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia C-508 de 1996. M.P. Alejandro Martínez
C. Corte Constitucional. Sent. C-358 94 Mag. Ponente. Dr. José Gregorio Hernández. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 22 de junio de 2000, CP. Olga Inés Navarrete Barrero, Rad. AI-049.Demanda contra el Decreto 111 de 1996 (EOP) Consejo de Estado, Sección Primera, Auto del 17 de junio de 2008, CP. Camilo Arciniegas Andrade. Acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el Decreto 1837 de 2002, “por el cual se declara un Estado de Conmoción Interior”. Expediente 11001-03-15-000-2002-0798-01. Artículo 3º.- (…) “Parágrafo Transitorio. El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.” (Resaltado fuera de texto). Corte Constitucional, Sentencia C-972 de 2004, MP. Manuel José Cepeda. Sentencia C-971 de 2004. “Artículo 12 (…) Parágrafo Transitorio. Sin perjuicio del ejercicio de las competencias propias del Congreso de la República, para las elecciones de las autoridades de las entidades territoriales que sigan a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al Consejo Nacional Electoral para que dentro del mes siguiente a su promulgación se ocupe de regular el tema. (Resaltado fuera de texto). “Artículo 4º Transitorio.- (…) El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía (…)”. (Resaltado fuera de texto). “Artículo 1º.- (…) Parágrafo transitorio. El Congreso de la República reglamentará la circunscripción internacional a más tardar el 16 de diciembre de 2005, caso contrario, lo hará el Gobierno Nacional dentro de los quince (15) días siguientes a esa fecha; incluirá entre otros temas: Inscripción de candidatos, inscripción de ciudadanos habilitados para votar en el exterior, mecanismos para promover la participación y realización del escrutinio de votos a través de los Consulados y financiación estatal para visitas al exterior por parte del Representante elegido”. (Resaltado fuera de texto). Corte Constitucional, Sentencia C-955 de 2000. Corte Constitucional, Sentencias C-129 de 1998. Sobre la naturaleza administrativa de os decretos expedidos en desarrollo de leyes generales, ver las sentencias C-608 de 1999, C-710 de 1999, C-955 de 2000 y C-1111 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-725 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-432 de 2004, M.P Rodrigo Escobar Gil. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 1º de noviembre de 2001, exp. 6686, CP. Olga Inés Navarrete Barrero. Con todo, la jurisprudencia ha reconocido que de manera excepcional estos decretos pueden modificar ciertas regulaciones de la legislación ordinaria, cuando son cuestiones propias de la reglamentación, siempre y cuando versen sobre la materia delimitada por el Congreso en la ley marco y su contenido sea respetuoso de los principios y reglas allí fijadas. Cfr., Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 20 de mayo de 1994. CP. Guillermo Chahin; Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2001, exp.-6249, CP. Olga Inés Navarrete Barrero, entre otras. Según lo advierte la Sentencia C-312 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) “La Ley 4ª de 1992 constituye la ley marco necesaria para que el Gobierno cumpla con la misión que le fue confiada en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta. En efecto, como bien se expresa en su encabezamiento, la referida ley fue dictada con el objeto de cumplir con el mandato de la Constitución acerca de que el Congreso debe dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y el régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales”. Véase Sentencia C-608 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo Cfr. Sentencia de la Sección Cuarta, del 20 de mayo de 1994, CP. Guillermo Chahín Lizcano; Sentencia de la Sección Primera, de 1º de noviembre de 2001, exp. 6686, MP. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia de la Sección Primera, de 18 de octubre de 2001, MP. Olga Inés Navarrete, exp.6249. Artículo 18.- Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera”. En la Sentencia C-793 de 2002, MP. Eduardo Montealegre Lynett, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de esta norma. “Artículo 91.- Prohibición de la unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera”. En la Sentencia C-566 de 2003, MP. Álvaro Tafur Gálvis, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de esta norma. Jerónimo Betregón, Marina Gascón, Juan Ramón de Páramo y Luis Prieto Sanchís, Lecciones de Teoría del Derecho. Madrid, McGraw Hill, 1997, p.231. “Artículo
18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera”. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). “Artículo
91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de calidad”. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1992, MP. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero. En este sentido pueden consultarse la línea jurisprudencial anteriormente referida y en particular las Sentencias C-793 de 2002, C-566 de 2003, T-1195 de 2004 y C-192 de 2005. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, T-025 de 1995, T.262 de 1997, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003 y T-1195 de 2004. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002 y C-192 de 2005, entre otras. Las Sentencias C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-793 de 2002 y C-566 de 2003, reiteran esta postura. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias - C-671 de 2002, C-871 de 2002, C-566 de 2003, C-568 de 2004, C-1118 de 2004 y C-423 de 2005, entre otras. Esta regulación fue objeto de modificación en el Acto Legislativo No. 4 de 2007 y en la Ley 1176 del mismo año, en los términos que más adelante se explican. “Artículo
18. Administración de los recursos. Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición financiera”. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). “Artículo
91. Prohibición de la Unidad de caja. Los recursos del Sistema General de Participaciones no harán Unidad de caja con los demás recursos del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo, titularización u otra clase de disposición financiera.Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la participación para educación se invertirán en mejoramiento de calidad”. (Se subraya el aparte demandado en aquella oportunidad). Corte Constitucional, Sentencia C-871 de 2002. Ver también las sentencias C-568 de 2004 y C-425 de 2005. Una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2o del artículo 2o de la Ley 715 de 2001 y los parágrafos transitorios 2o y 3o del artículo 4o del Acto Legislativo No. 4 de 2007. Cfr., Proyecto de Acto Legislativo No.169 de 2006 Cámara – 011 de 2006 Senado, Ponencia para Primer Debate en el Senado de la República. Gaceta No. 116 del 13 de abril de 2007, p. 19 y ss. Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-546 de 1992, C-013 de 1993, C-017 de 1993, C-337 de 1993, C-555 de 1993, C-103 de 1994, C-263 de 1994, C-354 de 1997, C-402 de 1997, T-531 de 1999, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1064 de 2003, T-1105 de 2004 y C-192 de 2005. Corte Constitucional, Sentencias C-892 de 2002, MP. Alfredo Beltrán Sierra y C-066 de 2003, MP. Rodrigo Escobar Gil. La Corte ha avalado la constitucionalidad de esta regulación en las Sentencias C-066 de 2003 MP. Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2003, MP. Eduardo Montealegre Lynett. Ley 617 de 2000, “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. La expresión “o acto administrativo”, fue declarada exequible en la Sentencia C-579 de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett, “en el sentido de que sólo cobija aquellos actos administrativos válidamente expedidos por las corporaciones públicas del nivel territorial -Asambleas y Concejos-, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia”.