SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA, A LA SENTENCIAC-1153 DE 11 DE NOVIEMBRE DE 2005, EXPEDIENTE P.E.024.ACUMULACION EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Incumplimiento de requisitos (Salvamento de voto)ACUMULACION DE PROYECTOS DE LEY-Competencia para resolverla (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Votación por mayoría absoluta (Salvamento de voto)FINANCIACION DE CAMPAÑAS ELECTORALES EN PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Cuantía (Salvamento de voto)El Acto Legislativo No 1 de 2003, en el parágrafo de su artículo 3 (hoy artículo 109 de la Constitución) dispuso que “la cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el periodo 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo de trasporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas”; y, seguidamente ordena la financiación de las consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por ese mecanismo, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de la aprobación de ese acto legislativo. Es evidente que el proyecto de ley estatutaria, en virtud de un pacto político previo a su aprobación entre el Gobierno y unos Congresistas, optó por una fórmula distinta para la financiación de las campañas presidenciales, sin que pudiera hacerlo porque la Constitución no puede dejar de cumplirse por pactos de esa índole.SENTENCIAS ADITIVAS O REDUCTIVAS-Procedencia CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA DE GARANTIAS ELECTORALES-Alcance (Salvamento de voto)Es claro que la Corte Constitucional en ejercicio de sus funciones puede modular sus fallos, e indicar mediante ellos en qué condiciones podría declararse constitucional una norma sometida a su revisión, para excluir una interpretación contraria a la Carta, e incluso puede dictar sentencias aditivas o reductivas, que, por ejemplo en Italia, se denominan manipulativas. Pero, la Corte no tiene competencia alguna para sustituir al Congreso de la República en la función especifica que a éste le atribuye el artículo 150 de la Carta para “hacer las leyes”. Al haber procedido como lo hizo la Corporación en este caso, al proyecto de ley estatutaria remitido por el Congreso para su revisión conforme a lo previsto por el artículo 153 de la Constitución, la Corte Constitucional lo sometió a un debate legislativo no previsto en la Carta. A partir de él le introdujo adiciones, modificaciones y supresiones como si fuera una etapa legislativa la que se surte ante la Corte Constitucional, lo que demuestra que se excedió la competencia que la Constitución le asigna. Si al Congreso de la República le correspondía expedir una ley estatutaria que regulara entre otras materias las garantías a la oposición, la participación política de los servidores públicos, el derecho de acceso equitativo a los medios de comunicación, la financiación de las campañas y el derecho de réplica de los candidatos a la Presidencia de la República en condiciones de equidad, como se dispuso en el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 y, según el criterio de la Corte no se cumplió con ese cometido, lo procedente conforme a Derecho, no era suplir al Legislador haciendo otra ley, sino declarar la inexequibilidad del proyecto en su totalidad. El suscrito magistrado, con el respeto debido por las decisiones de la Corte Constitucional, me veo precisado a salvar el voto en relación con lo resuelto en la sentencia C-1153 de 11 de noviembre de 2005, dictada por la Corte en el expediente P.E. 024, en ejercicio de la revisión constitucional al Proyecto de Ley Estatutaria No. 216 05 Senado, No. 235 05 Cámara, “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones” .Fundo este salvamento de voto, en las siguientes consideraciones:1. El artículo 241 de la Constitución Política, numeral 8, le ordena a la Corte cumplir con la función de decidir definitivamente sobre los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación, norma esta que guarda armonía con el artículo 153 de la Carta que incluye en el trámite de las leyes estatutarias su revisión previa de constitucionalidad, dada la trascendencia jurídica de las materias que deben regularse por esta especie de leyes según lo dispuesto por el artículo 152 de la Constitución.
2. El Acto Legislativo No. 2 de 2004, que autoriza la reelección del Presidente de la República, adicionó el artículo 152 de la Constitución con el literal f y un parágrafo transitorio. En el primero, incluye entre los asuntos que deben regularse mediante ley estatutaria “la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley” y en el parágrafo transitorio dispuso que en esa ley deben regularse “además, entre otras, las siguientes materias: garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad, cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República” .3. En tal virtud, para que pueda darse aplicación a la posibilidad de reelección del Presidente o del Vicepresidente de la República en ejercicio o de uno de los dos, por disposición expresa del Acto Legislativo 2 de 2004, resulta indispensable la existencia de una ley estatutaria expedida antes de la campaña presidencial que culminará con las elecciones de mayo de 2006. Es decir, que aún cuando el Acto Legislativo 2 de 2004 y el proyecto de ley estatutaria al cual se refiere este salvamento de voto, son dos actos jurídicamente distintos, sin embargo, tienen una unidad inescindible si se pretende que a ese Acto Legislativo se le dé aplicación inmediata. De lo contrario, en caso de no ser expedida esa Ley Estatutaria para que tenga operancia en las elecciones de mayo de 2006, o de declararse inexequible, la eventual reelección presidencial solo podría llevarse a efecto en las elecciones para elegir al mandatario cuyo periodo se inicia el 7 de agosto de 2010. De manera pues que, conforme a lo expuesto, no existía ninguna urgencia institucional para que se expidiera de manera inmediata la ley estatutaria mencionada. Tampoco para que se declarara exequible. Tan solo podría considerarse urgente su expedición y su declaración de constitucionalidad si se atiende a las precisas circunstancias políticas en la coyuntura electoral que se vive en el país, consideración esta que es extraña a la misión institucional del juez de constitucionalidad.
4. Como es de público conocimiento, salvé el voto en relación con la constitucionalidad del Acto Legislativo No 2 de 2004 que la Corte no declaró inexequible en la sentencia de 19 de octubre del año en curso. Podría, sin embargo, haber votado como constitucional el proyecto de ley estatutaria al cual se refiere la sentencia C-1153 de 11 de noviembre de 2005 por tratarse de actos jurídicos diferentes, aun cuando complementarios. No obstante, en este caso concreto y por motivos específicos referidos tanto al procedimiento de formación de esa ley como al contenido mismo de ella, he de salvar el voto. 4.1. Por lo que hace a los vicios de trámite en la formación de la ley estatutaria a la que se refiere la sentencia de la cual discrepo, resulta claro que:4.1.1. Fueron presentados a consideración del Congreso de la República tres proyectos de ley, todos de origen parlamentario, a saber: a) El proyecto No. 215 Senado, presentado el 24 de febrero de 2005 por un grupo de Congresistas, encabezado por el Senador Juan Fernando Cristo; b) el proyecto No 216 Senado presentado por un grupo de Congresistas encabezado por la Senadora Claudia Blum de Barberi, presentado el 28 de febrero de 2005; y c) el proyecto No 301 de 2005 Cámara (259 Senado), presentado el 28 de febrero de 2005 por la representante a la Cámara Nancy Patricia Gutiérrez, publicados los dos primeros en la Gaceta del Congreso No. 71 de 2 de marzo de 2005 y el tercero en la Gaceta del Congreso No 72 de 4 de marzo de 2005. Los tres proyectos de ley aludidos fueron tramitados como si se hubiesen acumulado, sin que efectivamente ello hubiere ocurrido conforme a lo dispuesto por los artículos 151 a 154 de la ley 5 de 1992. En efecto, no existe en el expediente ningún acto del Presidente de la Comisión Primera del Senado de la República mediante el cual se envíe “con la debida fundamentación” al ponente inicial del primer proyecto, el segundo, “para que proceda a su acumulación”, como expresamente lo exige el artículo 151 de la ley 5 de 1992, en caso de que no se hubiere rendido el informe de ponencia respectivo, pues solo pueden acumularse proyectos de ley “en primer debate”, precisamente para que respecto de los proyectos acumulados puedan surtirse los cuatros debates que exige el artículo 157 de la Constitución Política. Tampoco existe en el expediente, ningún acto de acumulación del proyecto de ley No. 259 Senado, es decir el distinguido con el número 301 Cámara a los dos proyectos que tuvieron su origen en el Senado de la República, a los dos primeros. Lo que se encuentra en el examen del expediente es que el Presidente de la República solicitó trámite de urgencia y deliberación conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes para que se diera primer debate al proyecto de ley No. 215 de 2005 Senado, “al cual se acumulan” los proyectos No. 216 de 2005 Senado y 259 de 2005 Senado (301 2005 Cámara); e igualmente obran en el expediente las resoluciones No.s 003 de 11 de abril de 2005 y No 10 de 12 de abril de 2005, expedidas por las Mesas Directivas de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes de la Cámara de Representantes y el Senado de la República, mediante las cuales se decidió, “estudiar en sesión conjunta” los citados proyectos de ley. Pero ello es cosa diferente a que mediante esas decisiones se hubiere resuelto acumular los proyectos. Así, es claro que proyectos distintos, pueden ser estudiados en sesiones conjuntas, sin necesidad de acumularlos y podría incluso decidirse en forma separada respecto de los distintos proyectos analizados simultáneamente, como en efecto ocurrió en la propia Corte Constitucional con las 16 demandas que impetraban la declaración de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, que se tramitaron por separado, se estudiaron conjuntamente y se decidieron por separado, pero nunca fueron acumuladas, aunque habrían podido serlo. El acto de acumulación no podría provenir de la solicitud del Ejecutivo de que los proyectos se tramitaran conjuntamente, pues la acumulación corresponde decidirla al Congreso de la República. No puede ella decidirse por el Presidente de la República, en una comunicación donde solicitó simplemente que unos proyectos de ley se tramitaran de manera simultanea, mediante reunión conjunta de las Comisiones Primeras Constitucionales Permanentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes para el efecto. La separación de las ramas del poder se opone, de manera contundente a que la acumulación de proyectos de ley la decida el Presidente de la República. Es esa una decisión privativa del Congreso de la República. Ahora bien, podría aducirse como se hace en la sentencia de la cual discrepo, que el Secretario de la Comisión Primera del Senado en la comunicación mediante la cual envió a los ponentes del proyecto de ley No. 215 05 Senado, el proyecto de ley No 216 05 Senado y después el proyecto de ley 259 05 Senado (301 05 Cámara) expresó que en opinión del Presidente de la Comisión ellos podrían ser acumulados. Sin embargo, conforme al artículo 152 de la ley 5 de 1992, cuando cursen simultáneamente varios proyectos de ley, estos “podrán acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate”, para lo cual los Secretarios de las Comisiones respectivas “informarán a los Presidentes acerca de los proyectos que pueden ser objeto de acumulación”. En este caso concreto, ni existe el informe del Secretario de la Comisión Primera que exige el artículo 152 de la ley 5 de 1992, ni mucho menos la decisión del Presidente de la misma para que los proyectos se acumularan antes que se presentara la ponencia para primer debate. Lo que en el expediente aparece es una manifestación del Secretario de la Comisión a los ponentes del primer proyecto, según la cual en opinión del Presidente era procedente la acumulación de los proyectos. Pero ella no puede sustituir un acto jurídico expreso que debería haber procedido del Presidente de la Comisión, el cual no puede actuar por medio del Secretario como su vocero, pues desde el punto de vista jurídico este no tiene competencia para decretar esa acumulación de proyectos de ley, ni puede aceptarse su actuación como nuncio del Presidente de la Comisión.Adicionalmente, tampoco se le dio cumplimiento al artículo 154 de la ley 5 de 1992, en el cual se impone al ponente el deber de informar sobre la totalidad de las propuestas que le hubieren sido entregadas, así como “de las razones para acumularlas o para proponer el rechazo de algunas de ellas”. Simplemente se asumió por los ponentes que los proyectos habían sido acumulados previamente, sin que ello hubiere ocurrido jamás. Por eso, desde el inicio de la ponencia respectiva se refirieron a proyectos acumulados. Pero nunca se verificó si desde el punto de vista jurídico había ocurrido la acumulación, ni se expresaron las razones para acumular los proyectos, ni tampoco ninguna para rechazarla. Se dio por sentado que la acumulación había sido decretada. Pero ello jamás ocurrió. La acumulación de proyectos de ley, dada su trascendencia jurídica no puede presumirse, sino que ha de ser expresa, como así sucede, por idénticas razones en los procesos judiciales, en los cuales se exige que la acumulación de procesos se decida por el Juez y no por el Secretario del Despacho. Por ello, resulta profundamente contraria a Derecho la decisión de la Corte al dar como existente una acumulación de proyectos nunca decretada por quien tenía competencia para hacerlo y darla por implícita, derivada de una comunicación secretarial y bajo el pretexto de no haber sido cuestionada en el Congreso de la República, pese a que de manera expresa así lo reclamó el Senador Darío Martínez mediante constancia que obra en las actas del debate conjunto de las Comisiones Primeras Constitucionales del Congreso de la República. De lo anteriormente expuesto, fluye sin lugar a dudas una conclusión inexorable: si los proyectos de ley se tramitaron como si hubiesen sido acumulados sin serlo, respecto de su trámite se violó íntegramente no solamente la ley 5 de 1992, y por ello el artículo 151 de la Carta que le ordena al Congreso sujeción en el ejercicio de la actividad legislativa a su ley orgánica, sino además también resulta violado el artículo 157 de la Constitución que exige cuatro debates para cada proyecto de ley, norma esta que fue flagrantemente infringida pues ninguno de los tres tuvo el número de debates exigido por la Carta, requisito fundamental para la existencia misma de la ley y cuyo cumplimiento ya había sido exigido de manera estricta por la jurisprudencia constitucional colombiana, incluso para el trámite de actos legislativos, como ocurrió respecto del Acto Legislativo No 1 de 4 de diciembre de 1979, que se declaro inexequible por la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 3 de noviembre de 1981, entre otras razones por haber existido una indebida acumulación de proyectos, cuyo desconocimiento no resulta aceptable por la Corte Constitucional. 4.1.2. Por otra parte, como quedó claro en los debates de la Sala Plena y como de manera expresa se puso de presente por el Procurador General de la Nación en el concepto rendido ante la Corte Constitucional, el proyecto de ley estatutaria exige para su validez la aprobación, en los cuatro debates, por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso en una sola legislatura (artículo 153 de la Constitución Política). El requisito de votación por mayoría absoluta debe acreditarse debidamente ante la Corte Constitucional. Sin embargo, como lo expresó el señor Procurador General de la Nación, “las certificaciones y documentos que anexan las secretarias de Senado y Cámara no responden a un orden lógico y en ellas no existe la claridad que amerita un análisis sobre el agotamiento o no del proceso legislativo al interior del Congreso de la República”, por lo que, sugirió que se requiriera “su colaboración para que la función de control de constitucionalidad en lo que hace a este aspecto, pueda hacerse en debida forma” (pag.s 15 y 16, Concepto Procuraduría General de la Nación). Como puede apreciarse en el expediente, por lo que hace a la aprobación del proyecto por los miembros de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, respecto de varios de los artículos del proyecto, se afirma que ellos fueron aprobados por “la mayoría requerida por la Constitución y la ley para este tipo de leyes”, con lo cual resulta imposible establecer el número exacto de representantes que votaron a favor del proyecto. La Constitución exige en el artículo 153 que las leyes estatutarias deben ser aprobadas “por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso” es decir, por la mitad mas uno de los miembros de la respectiva Corporación, tanto en las Comisiones como en las Plenarias. Dado que es un hecho cierto que no siempre coincide el número de los miembros del Congreso que contesta la lista o que se hacen presentes en la sesión con quienes efectivamente votan un proyecto determinado, resulta indispensable, siempre, establecer de manera precisa el número de congresistas que en comisión o plenaria votan de manera afirmativa un proyecto de ley, o en su caso de Acto Legislativo. Así se exigió por la Corte en Auto de 24 de septiembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alvaro Tafur Galvis (expediente P.E. 017, revisión previa del proyecto de ley estatutaria No. 142 02 Senado y No 005 02 Cámara) “Por la cual se reglamenta el artículo 30 de la Constitución Política”, proyecto que fue devuelto al Congreso de la República, por cuanto ante certificaciones similares a la que ahora se estudia, no podía establecerse con claridad la votación correspondiente. En esa providencia, se dijo por la Corte que “en el presente caso la Corte encuentra que por tratarse de un proyecto de ley estatutaria cuyo trámite regula el artículo 153 superior, en donde expresamente se señala que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, debe existir certeza sobre la aprobación del proyecto de ley sub examine con la mayoría requerida pro la Constitución”, razón ésta por la cual proyecto se devolvió al Congreso para subsanar el defecto anotado. Por ello, a mi juicio, debería haberse procedido a lo menos de igual manera. Pero inexplicablemente no se hizo así por la Corte, sin que desde el punto de vista jurídico-institucional exista razón alguna.4.2. En cuanto hace al contenido material del proyecto de ley estatutaria objeto de análisis en esta oportunidad por la Corte, como Magistrado intervine no obstante que a mi juicio era suficiente para declarar la inexequibilidad del proyecto la existencia de los vicios de formación del mismo. En la ponencia sometida a consideración de la Sala, fueron propuestos veintitrés (23) condicionamientos y siete (7) inexequibilidades respecto del total de cuarenta y dos (42) artículos que integrarían la ley una vez cumplido su trámite. Durante su discusión y en lo que hace a la financiación de las campañas políticas, expresamente recordé en vano a la Corporación que el Acto Legislativo No 1 de 2003, en el parágrafo de su artículo 3 (hoy artículo 109 de la Constitución) dispuso que “la cuantía de la financiación de las campañas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica será por lo menos tres veces la aportada en el periodo 1999-2002 en pesos constantes de 2003. Ello incluye el costo de trasporte del día de elecciones y el costo de las franquicias de correo hoy financiadas”; y, seguidamente ordena la financiación de las consultas populares internas de los partidos y movimientos que opten por ese mecanismo, manteniendo para ello el valor en pesos constantes vigente en el momento de la aprobación de ese acto legislativo. Es evidente que el proyecto de ley estatutaria, en virtud de un pacto político previo a su aprobación entre el Gobierno y unos Congresistas, optó por una fórmula distinta para la financiación de las campañas presidenciales, sin que pudiera hacerlo porque la Constitución no puede dejar de cumplirse por pactos de esa índole, y, si la financiación por ella prevista resulta demasiado costosa, la solución no era violar la Constitución, como en efecto ocurrió en el proyecto de ley estatutaria que la Corte en vez de declarar inexequible en ese aspecto, decidió condicionarlo variando inclusive los montos que para las campañas fueron fijados por el legislador. Al final de los debates en la Corte, la decisión de la Corporación declaró a penas doce (12) artículos exequibles y dos (2) inexequibles. Del resto, concluyó que existían inexequibilidades en el texto, que superó con veinte (20) condicionamientos y la declaración de dieciocho (18) inexequibilidades parciales. Esto significa ni más ni menos, que uno es el proyecto de ley enviado por el Congreso para su control por la Corte y otro, muy diferente, el que resulta después de la sentencia. Es claro que la Corte Constitucional en ejercicio de sus funciones puede modular sus fallos, e indicar mediante ellos en qué condiciones podría declararse constitucional una norma sometida a su revisión, para excluir una interpretación contraria a la Carta, e incluso puede dictar sentencias aditivas o reductivas, que, por ejemplo en Italia, se denominan manipulativas. Pero, la Corte no tiene competencia alguna para sustituir al Congreso de la República en la función especifica que a éste le atribuye el artículo 150 de la Carta para “hacer las leyes”. Al haber procedido como lo hizo la Corporación en este caso, al proyecto de ley estatutaria remitido por el Congreso para su revisión conforme a lo previsto por el artículo 153 de la Constitución, la Corte Constitucional lo sometió a un debate legislativo no previsto en la Carta. A partir de él le introdujo adiciones, modificaciones y supresiones como si fuera una etapa legislativa la que se surte ante la Corte Constitucional, lo que demuestra que se excedió la competencia que la Constitución le asigna. Si al Congreso de la República le correspondía expedir una ley estatutaria que regulara entre otras materias las garantías a la oposición, la participación política de los servidores públicos, el derecho de acceso equitativo a los medios de comunicación, la financiación de las campañas y el derecho de réplica de los candidatos a la Presidencia de la República en condiciones de equidad, como se dispuso en el parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004 y, según el criterio de la Corte no se cumplió con ese cometido, lo procedente conforme a Derecho, no era suplir al Legislador haciendo otra ley, sino declarar la inexequibilidad del proyecto en su totalidad. Si a la Corte, según el texto final de la sentencia el proyecto llegó afectado de inconstitucionalidad en tres cuartas partes, porque tan solo se declaran exequibles doce (12) de los cuarenta y dos (42) artículos que lo integran, pues respecto de los otros treinta (30) se formulan condicionamientos o se declaran inexequibilidades, la conclusión es inexorable: esa cuarta parte declarada exequible en forma pura y simple, no puede conformar un estatuto sino solo los vestigios de lo que pretendía serlo. Por ello debería haberse declarado la inconstitucionalidad total del proyecto. Pero así no se hizo. La Corte aprobó un proyecto de ley distinto, que satisface en todo caso las necesidades apremiantes de la coyuntura política electoral actual, sin que la Corporación tuviera competencia para sustituir al legislador, circunstancia que compromete de manera muy grave la vigencia del Estado de Derecho, pues este de suyo solo existe cuando los principios democráticos se respetan íntegramente para regular su actividad con estricta sujeción a la Ley y a la Constitución. Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistrado