Salvamento de voto a la Sentencia C-1147 03PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar si se configura una elusión legislativa de debates o votaciones (Salvamento de voto)CONGRESO DE LA REPUBLICA-Conducta derivada de una interpretación razonable no puede acarrear la inconstitucionalidad de la norma (Salvamento de voto)INTERPRETACION RAZONABLE-Está encaminada a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-No toda vulneración de una regla acarrea la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma (Salvamento de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-No toda omisión genera una elusión (Salvamento de voto)PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Principios (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Relativización PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Fin PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Preponderación PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Finalidad (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Excepciones constitucionales y legales (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Requisitos para convertirse en ley (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD-Alcance (Salvamento de voto)PROYECTO DE LEY-Adiciones y modificaciones durante segundo debate (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Flexibilización (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación con los principios de identidad y consecutividad (Salvamento de voto)COMISION ACCIDENTAL-Integración COMISION ACCIDENTAL-Finalidad COMISION ACCIDENTAL-Funciones COMISION ACCIDENTAL-Límite material de su actuación surge de la propia Constitución Política (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación amplia (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por diversidad de núcleos temáticos (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Instituidos para proteger un valor determinado PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD-Mecanismos de protección y su propia entidad no son autónomos (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Elusión (Salvamento de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Presencia de vicios no necesariamente genera inconstitucionalidad de las normas aprobadas (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-No se define por artículos sino por temas PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Imposibilidad de dar prevalencia a las comisiones sobre las plenarias (Salvamento de voto)1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena del día 02 de diciembre de 2003, respecto de la sentencia C-1147 de 2003. 2.- En dicha providencia, se resolvió declarar inexequible, el artículo 115 de la Ley 788 de 2003. Para la Corte, la circunstancia de que en el primer debate de comisiones conjuntas, la Comisión Cuarta del Senado de la República no haya votado, constituye una omisión del deber de pronunciamiento que era esencial en el trámite del debate parlamentario y constituye un vicio de inconstitucionalidad insubsanable. El incumplimiento del deber de votación desconoce el principio de consecutividad previsto en el artículo 157 Superior, que impone a las comisiones y plenarias de una y otra cámara, el deber de debatir y votar los distintos temas y asuntos que en un proyecto de ley se someten a su consideración. También se desconoce el carácter bicameral del Congreso de la República, en cuanto la representación de la voluntad popular está tanto en la Cámara como en el Senado de la República.3.- En este salvamento reiteraré algunos conceptos y argumentos expresados en ocasiones anteriores. En primer lugar haré un breve estudio de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia, asimismo se hará referencia al procedimiento legislativo y a las competencias de las plenarias y de las comisiones accidentales de conciliación, para luego hacer el análisis del artículo 115 acusado y mostrar que no es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación. 4.- Como ya fue mencionado, la razón central para declarar la inconstitucionalidad del artículo 115 fue la supuesta elusión de la votación del mismo por parte de una de las comisiones permanentes del Senado. En este caso, a pesar de que se desarrolló el debate, los congresistas de la comisión del Senado decidieron no votar, para que la norma fuera presentada en la plenaria. Aunque en principio estoy de acuerdo con la posición mayoritaria, según la cual los congresistas están obligados a adelantar los debates y las votaciones correspondientes a fin de respetar el debate democrático y otros valores de suma importancia, considero que deben hacerse ciertas precisiones a fin de respetar el trabajo legislativo y mantener la primacía de la Constitución. La elusión se torna inconstitucional, es decir, se configura realmente, si los congresistas evaden el debate acerca de un tema.Así, en virtud del principio de consecutividad - que guía el proceso de formación de las leyes- tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. Con todo, pienso que no siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votación se configura una elusión que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas. En mi opinión, existen al menos dos criterios que deben ser tenidos en cuenta en el examen constitucional de situaciones que aparentemente configuren elusión legislativa de debates o votaciones y parezcan, a primera vista, un vicio de inconstitucionalidad. Tales situaciones estarían determinadas por la presencia de una justificación razonable o por la necesidad de armonizar las normas del ordenamiento y sus interpretaciones a fin de dar prevalencia a los valores que el Constituyente y el Congreso han querido proteger a través de las normas que rigen el trámite legislativo.De conformidad con lo anterior, considero que en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusión sea consecuencia de la armonización de interpretaciones de diversas normas, no cabría endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ningún vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. Ésta calidad implica que la interpretación realizada no puede ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noción de procedimiento legislativo. Por tanto, una interpretación puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que la formalidad violada quería proteger aún se mantenga a salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial. Por tanto, una conducta derivada de una interpretación razonable por parte del Congreso no puede acarrear la inconstitucionalidad de una norma, pues el estudio adelantado por la Corte debe tener en cuenta que las interpretaciones razonables de las disposiciones legales están encaminadas a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia. De otro lado, la razonabilidad impide cubrir omisiones a pasos fundamentales dentro del proceso de formación de las leyes. Por tanto, mal podría la Corte declarar la inconstitucionalidad de una norma por vicios de procedimiento en su formación, ante una supuesta elusión, cuando tal situación se ha generado en virtud de una interpretación que no es descabellada y que pretende respetar la Constitución como norma de normas (art. 4 C.P.). Además, aunque ello en ocasiones constituya una vulneración al reglamento del Congreso, tal como esta Corte lo ha reconocido (ver la sentencia C-737 de 2001) en virtud del principio de la instrumentalidad de las formas procesales, no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes contenida en la Constitución o en el reglamento del Congreso acarrea una declaratoria de inconstitucionalidad. Así, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, puede ser que el vicio sea convalidado en el proceso mismo, que sea subsanado por la Corte en la revisión, o que ésta pueda devolver el texto al Congreso para que subsane los vicios. Así, en virtud de la primacía del derecho sustancial (art. 228 C.P.) si la formalidad ha sido incumplida pero el principio que se quería proteger no ha sido afectado, no podría la Corte declarar la inconstitucionalidad de la norma sin afectar el trabajo legislativo de manera excesivamente gravosa, y sin una razón constitucional. Visto lo anterior, no en todos los casos en que el Congreso omita alguna formalidad del trámite legislativo incurre en una elusión que lleve a la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, es necesario hacer algunas precisiones en cuanto al proceso de formación de las leyes, pues la argumentación anterior sólo puede ser realmente aplicada una vez se analice el caso concreto dentro del proceso legislativo, pues sólo así pueden establecerse la razonabilidad y la necesidad de armonizar diversas normas del ordenamiento. En primer lugar me referiré a los principios de identidad y consecutividad. 5.- El proceso de formación de las leyes está guiado por los principios de identidad y consecutividad. Según la sentencia C-801 de 2003, el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución. Así, el principio de identidad busca que no sean incluidos temas específicos que no tengan relación con los discutidos desde el inicio del proceso legislativo, mientras que el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de ley.Con todo, los principios de identidad y consecutividad están sujetos a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley. De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, son singularidades en el trámite legislativo.Visto lo anterior, es menester recordar las normas e interpretaciones sobre el trámite legislativo, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, éste no puede convertirse en una camisa de fuerza que impida el trabajo del Congreso y tampoco puede ser una fórmula sacramental que llegue a sacrificar valores constitucionales por el solo respeto a la formalidad. Con todo, su importancia es innegable, pues fue diseñado para garantizar transparencia, organización y debate real al interior del Congreso. La Carta establece que un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (CP art. 158), fue presentado por alguien que tenía iniciativa para tal efecto (CP art. 154), y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: (i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, (ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara y (iii) en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y (iv) haber obtenido la sanción del Gobierno (CP art. 157). Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías (CP arts 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (CP art. 159).Conforme a la Carta, debe presentarse, para toda norma y por regla general, un primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras para que el proyecto se convierta en ley de la República. Con todo, como se verá más adelante, las competencias que la Constitución le ha otorgado a las plenarias permiten que éstas puedan incluir normas nuevas.Por tanto, el principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta. Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de existir la debida unidad de materia, el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo.En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto específico al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo. Mal podría entonces la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, y el asunto o tema específico no fue debatido en comisiones toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución. El interrogante que surge ahora es cuál es el alcance de la unidad de materia. El principio de unidad de materia garantiza que las leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento”. Con todo, el concepto de unidad de materia no debe ser concebido de forma inflexible. Tal entendimiento llevaría a una grave restricción de la función propia del Congreso de la República. Por tanto, teniendo en cuenta que éste es el límite de las plenarias, la Corte ya ha aceptado que “[…] si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente”.Este principio guarda estrecha relación con los principios de consecutividad y de identidad - aunque este último exija un mayor grado de concreción o especificidad-. Además, también se predica de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada.De ahí que el artículo 161 de la Carta contemple la posibilidad de integrar comisiones accidentales entre los miembros de una y otra cámara, con el fin de armonizar las discrepancias surgidas en su interior. Ello responde a la flexibilización del principio de identidad temática pues el constituyente previó que este cambio generaría la necesidad de armonizar las discrepancias de los textos aprobados por las cámaras. La función de las comisiones accidentales de conciliación consiste en superar las discrepancias que se hayan suscitado respecto de un proyecto, entendidas éstas como “las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones nuevas”.Además las comisiones accidentales de conciliación deben ejercer su función partiendo de textos válidamente aprobados por las cámaras, pues la función de la comisión no consiste en convalidar vicios de trámite (sentencia C-760 de 2001). Y en cuanto hace al límite material de la actuación de las comisiones de mediación o conciliación, la jurisprudencia también ha expresado que éste surge de la propia Constitución cuando en su artículo 158 exige que todo proyecto deberá referirse a una misma temática y serán “inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático. Cabe reiterar que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte. De lo anterior se concluye que las comisiones accidentales de conciliación están autorizadas para superar las diferencias que se presenten en los proyectos de ley aprobados válidamente por las plenarias de las corporaciones legislativas, estando habilitadas para modificar e inclusive adoptar textos nuevos, siempre y cuando se encuentren vinculados con la materia que dio origen al proyecto de ley correspondiente y no impliquen su modificación sustancial. Por consiguiente, si las propuestas de dicha comisión, aún tratándose de textos nuevos, guardan conexidad temática con los textos aprobados por las cámaras, y por ende no alteran su sentido y finalidad, el texto correspondiente no estará viciado de inconstitucionalidad.Descendiendo a los puntos de la elusión y las violaciones al reglamento del Congreso como causas de inconstitucionalidad, si bien es cierto que la violación del reglamento es una conducta que no debe ser alabada y puede configurar un vicio en el procedimiento de formación de la ley, no lo es menos que a partir del principio de la instrumentalidad de las formas (sentencia C-737 de 2001) éstas se han instituido para proteger un valor determinado, y por tanto, los mecanismos de protección y su propia entidad no son autónomos por completo, dependen del grado de afectación al principio protegido. Así, lo que protege la prohibición de la elusión es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por tanto, la elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un artículo en particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya un tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el trámite de formación de una ley si no hay votación de un artículo, pues ha sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretende proteger. 6.- En consecuencia, la presencia de vicios en el trámite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de las normas aprobadas. Es entonces condición necesaria para que un vicio en el proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar, teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento. Las reglas constitucionales sobre formación de las leyes adquieren pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues muestran que esas disposiciones superiores no son formas vacías. Ellas pretenden proteger la forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional. De acuerdo con lo visto anteriormente, consideramos que el principio de identidad implica que una materia específica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De allí el lazo de este postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos los debates para cada proyecto de ley. Así, el tema específico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el artículo, pues éste puede modificarse o adicionarse. En resumen, la consecutividad no se define por artículos sino por temas específicos teniendo en cuenta que el rigor exigido por la consecutividad es mayor que el impuesto por la unidad de materia. De otro lado, es claro que no puede darse prevalencia a las comisiones sobre las plenarias y por eso éstas son autorizadas para incluir modificaciones o artículos nuevos (art. 169 inc 2). Pero si un tema es negado en las comisiones mal podría la plenaria revivir este asunto pues violaría el principio de consecutividad. Conforme a lo anterior, el principio de instrumentalidad de las formas, expresamente consagrado en el artículo 228 de la Carta, implica que la constatación de que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley, no conlleva inevitablemente que el juez constitucional deba siempre retirarla del ordenamiento. Es necesario que el juez examine (i) si ese defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) en caso de que la irregularidad represente un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado vicio durante el trámite mismo de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad.Visto lo anterior, me referiré al artículo 115 declarado inconstitucional. 7.- Para mí, la elusión citada por la mayoría no vicia la norma de inconstitucionalidad. El artículo 115 no fue votado por la Comisión Cuarta del Senado pero luego fue presentado en la plenaria. La ausencia de votación de una disposición en una de las comisiones no hace imposible su consideración en segundo debate ante la Plenaria, pues el tema específico ya había sido objeto de discusión en el marco del debate de la ley. En efecto, estaba incluido en el proyecto de ley presentado por el gobierno nacional y fue parte de las ponencias para primer debate de las comisiones del Senado y la Cámara; además, posteriormente se dieron discusiones en torno al tema, incluso, las demás comisiones votaron el artículo. Este artículo fue presentado e introducido entonces en la plenaria de la Cámara de Representantes y la plenaria del Senado no lo consideró. Por tal razón fue sometido a estudio de la comisión de conciliación. Considero que no hubo violación al principio de consecutividad, ya que a pesar de no haber sido votado por una de las comisiones, este artículo había sido debatido como parte del tema a que se refiere la ley: la expedición de normas tributarias, y específicamente al impuesto sobre las ventas. También fue debatido de manera específica, pues formó parte del texto desde el proyecto presentado por el gobierno. Además, la presentación de este artículo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democrático y que no sean incluidos - en etapas tardías del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia. En este caso, el tema específico fue discutido desde el inicio del trámite legislativo, y a pesar de que una de las comisiones no votó el artículo éste fue presentado en la ponencia que iba a ser discutida en la plenaria de la Cámara de Representantes como artículo nuevo. Obviamente el tema fue debatido desde el inicio del trámite. A pesar de que la comisión hubiera podido votar el artículo, la ausencia de esta votación no hace que la norma sea inconstitucional, pues el principio de consecutividad no resultó afectado a pesar de la actitud de la comisión. Por tanto, dando primacía al derecho sustancial, se imponía declarar la constitucionalidad de la norma.En cuanto al trabajo de las comisiones de conciliación, esta Corte ya ha aceptado que la aprobación en una de las cámaras y la no consideración en la plenaria de la otra es una discrepancia que compete resolver a este estamento. Por tanto, una vez aceptado que no hubo vicio de inconstitucionalidad en el trámite, la comisión de conciliación estaba habilitada para pronunciarse respecto del artículo
115. En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el artículo 115 de la ley estudiada, pues la presencia de vicios en el trámite legislativo no necesariamente genera la inconstitucionalidad de la norma aprobada ya que no hubo elusión del debate.Fecha ut supra,EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado