SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-1114 de 2003PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede anular el principio democrático (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Aspectos principales (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Implicaciones es el control constitucional (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación menos rigurosa (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vínculo teleológico mínima conexión instrumental (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exequibilidad de disposiciones a pesar de no existir un mínimo vínculo con ingresos o recaudos (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DEMOCRATICO-Límites del principio de unidad de materia (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Con una mínima relación es procedente la exequibilidad (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cambio en su contenido (Aclaración y salvamento parcial de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-El mandato de optimización es un limitante al Congreso para adelantar iniciativas (Aclaración y salvamento parcial de voto)Referencia: expediente D-4585Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 5, 9, 14 parcial, 24 parcial, 28 parcial, 42, 43, 44, 50, 54 incisos 5º y 6o, 55 parcial, 59, 60, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 80, 82, 83, 85, 98, 99, 101, 102, 103, 105, 107, 112, 117 y 118 parcial de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”Actor: Humberto Longas LondoñoMagistrado Ponente:JAIME CÓRDOBA TRIVIÑOSuscribí gran parte de la sentencia C-1114 de 2003 por cuanto comparto la mayoría de la decisiones adoptadas. No obstante, con el debido respeto, presento aclaración de voto en cuanto a la decisión de declarar inexequible el artículo 85 y salvo el voto respecto de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 107, ambos de la Ley 788 de 2002.
1. La jurisprudencia de la Corte acerca del principio de unidad de materia es extensa y clara. En efecto, esta Corporación ha reiterado de manera sistemática la Sentencia C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la cual se sostuvo que "[l]a interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, lógica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley".El aparte citado contiene los dos aspectos principales sobre los cuales ha evolucionado la jurisprudencia constitucional sobre la unidad de materia, a saber (i) el principio de unidad de materia no puede anular el principio democrático y (ii) sólo debe retirarse del ordenamiento jurídico una disposición normativa cuando sea razonable y objetivamente imposible establecer una relación de conexidad causal, lógica, temática o sistémica entre dicha disposición y la ley a la cual pertenece, debido a que el texto del artículo 158 de la Constitución sólo proscribe las disposiciones “que no se relacionen con ella” de tal manera que si existe “alguna” relación, prevalece el principio democrático y el respeto por la libertad de configuración del legislador.2. Por otro lado, en la Sentencia C-540 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), se subrayó que "el principio de unidad de materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional. Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable" (subrayado fuera de texto). Con posterioridad a dicho pronunciamiento, la Corte indicó en la Sentencia C-778 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería) que "una interpretación excesivamente restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa, que constituye el pilar fundamental de la democracia, dentro de nuestro Estado social de derecho. De esta forma, la aplicación del citado principio no puede obedecer a un criterio rígido que lleve a ignorar las relaciones sustanciales entre normas que aparentemente regulan aspectos diversos, pero cuyos contenidos pueden estar relacionados por la finalidad que se persigue, o por las razones de hecho que conducen al legislador a incluir dentro de un mismo cuerpo normativo disposiciones que, a primera vista, pueden parecer inconexas" (subrayado fuera de texto).Y luego, en la Sentencia C-1025 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte precisó que "para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohibe es que 'no se relacionen' los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna" (subrayado fuera de texto).3. El alcance del principio de unidad de materia se hace también evidente en las oportunidades en las cuales la Corte ha declarado la exequibilidad de disposiciones que no guardan un nexo directo o evidente con los cuerpos normativos a los cuales pertenecen, porque ha concluido que la existencia de una conexión instrumental, de la cual se deriva un vínculo teleológico por ejemplo, es suficiente para que haya alguna relación entre la disposición y la ley.A continuación se citan tres ejemplos tomados del ámbito tributario en los cuales la Corte conoció de demandas contra disposiciones que no regulaban tributos, las cuales fueron acusadas de vulnerar el principio de unidad de materia, dado que se encontraban en leyes cuya materia predominante era la tributaria. En los tres casos la Corte desestimó el cargo y declaró exequibles las normas, a pesar de no versar sobre ingresos o recaudo. En el primer caso, que se recuerda a manera de ejemplo, la Corte sostuvo que el monopolio de Ecopetrol en la distribución de combustible importado contribuye a luchar contra el contrabando y por ende contra la evasión tributaria. En efecto, en la Sentencia C-714 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández), la Corte declaró la exequibilidad del artículo 86 de la Ley 633 de 2000 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la rama judicial". El texto del artículo acusado era el siguiente:"Artículo
86. La distribución de combustible importado se realizará exclusivamente a través de Ecopetrol acorde con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional".La Corte sostuvo que dicha disposición no vulneraba el principio de unidad de materia, de acuerdo con los argumentos que se citan a continuación:"El contenido esencial de la Ley 633 de 2000 se centra en la regulación de materias tributarias. Pero para poder dilucidar la extensión de este concepto es necesario establecer su significado preciso."La materia tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación tributaria a cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados. "Con relación al contenido de las normas tributarias, la Corte ha señalado:“Las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto).”."De acuerdo con lo anterior, el contenido de las normas tributarias se refiere no sólo a los ingresos del Estado y a su forma de recaudo, sino que abarca también las políticas de gasto. No obstante, respecto de este último aspecto es necesario precisar que pese a la amplitud de la materia tributaria, no es viable llegar al extremo de afirmar que todas aquellas normas que generan gasto son normas fiscales y que guardan, por consiguiente, conexidad temática con la materia tributaria. Así por ejemplo, cuando la Corte efectuó el análisis de constitucionalidad de normas pensionales incluidas en una reforma tributaria pasada, Ley 6 de 1992, expresó que no es posible sostener que una ley tributaria o de endeudamiento público pueda regular cualquier tema jurídico siempre y cuando éste implique un gasto estatal, argumento que resultaría absurdo por la amplitud casi ilimitada de las materias que podrían comprenderse dentro de tal criterio. "A continuación es preciso analizar el contenido de la Ley 633 de 2000, con el objeto de determinar su amplitud temática. En el capítulo Primero se reguló el tema concerniente al gravamen a las transacciones financieras. Luego, se desarrollan las modificaciones introducidas a los impuestos de carácter nacional, dedicando los artículos 4 a 23 al Impuesto sobre la Renta, y los artículos 24 a 37 al Impuesto sobre las Ventas. El último acápite fue titulado “otras disposiciones”, y en él se incluyen normas que desarrollan diversos aspectos. A manera de ejemplo pueden citarse las normas sobre la fiscalización y control de tributos, la tasa por prestación de servicios aduaneros (artículo 56), las relativas al fondo de vivienda de interés social (artículos 63 a 73), normas sobre el pago de aportes parafiscales en materia de seguridad social (artículo 99), métodos alternos de solución de conflictos en materia tributaria (artículos 101 y 102), entre otros. La norma demandada hace parte de este capítulo. "4. El caso concreto."Para el análisis del caso concreto debe la Corte determinar si el artículo 86 demandado guarda una relación razonable con el título y con el contenido de la Ley 633 de 2000. "El artículo 86 establece un monopolio estatal, al determinar que la distribución de combustible importado se hará de manera exclusiva a través de Ecopetrol. A primera vista, la norma además de consagrar un monopolio como ya se anotó, desarrolla un tema relacionado con la política petrolera y aduanera del país, asunto este último que tiene una relación de conexidad con la materia tributaria propia de la Ley, como a continuación se expone:"- Si se analiza el espíritu de la norma, se descubre que ella fue creada con el fin primordial de evitar la evasión tributaria, en especial en las zonas de frontera en donde la única forma de controlar la venta de gasolina de contrabando que obviamente es comercializada a más bajo precio, es concentrando su distribución en la empresa estatal. "- Esta norma entonces, no constituye una innovación que apareció de manera súbita en la Ley 633 de 2000, sino que por el contrario ha estado presente en reformas tributarias anteriores, como fue el caso del artículo 100 de la Ley 488 en la que se autoriza a los gobernadores de las zonas fronterizas para celebrar contratos con Ecopetrol para distribución de combustibles derivados del petróleo, importados de países vecinos. Sobre la importancia de la norma en comento, y su idoneidad para evitar el contrabando, la Corte afirmó: “Dadas las características del mercado de combustibles en las zonas de frontera, donde se dan las circunstancias propicias para el contrabando de combustibles, habida cuenta del valor de éstos en el mercado, y de su precio, que por la carga tributaria que soportan en nuestro país es superior al que se (sic) en los países vecinos, es válida y necesario que el Estado colombiano intervenga para asegurar que la distribución del combustible en dichas regiones por parte de empresas nacionales; así se otorgan las garantía mínimas que permitan equiparar los precios con los de los países vecinos. Esto no sólo facilita enfrentar eficazmente el contrabando, sino que también fomenta la cooperación e integración entre los países vecinos”. "- Como puede observarse, la norma acusada constituye un instrumento eficaz para la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos por parte del Estado, y cuya erradicación por elementales razones forma parte de la política tributaria del país, susceptible de ser desarrollada en las normas que hagan parte, de leyes en materia tributaria. "- De lo anterior puede concluirse que la norma cuestionada guarda no sólo una conexidad temática con el título y las demás disposiciones de la ley, (referentes a materias tributarias), sino que comparte con la mismas una relación de conexidad teleológica, ya que lo que se busca a través de todo el articulado de la Ley 633 de 2000, es precisamente consagrar los medios e instrumentos para proveer al Estado colombiano, de los recursos necesarios para satisfacer las necesidades de los asociados. La disposición acusada, al prevenir el deterioro de las finanzas nacionales y territoriales derivadas del contrabando de combustibles, apunta en esa misma dirección, razón por la cual no prospera el cargo del demandante contra el artículo 86 de la Ley 633 de 2000 por violación del artículo 158 superior" (subrayado fuera de texto).Más adelante, en la Sentencia C-809 de 2001 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) declaró, entre otras, la exequibilidad del artículo 119 de la Ley 633 de 2000 –acusado de vulnerar el principio de unidad de materia–, cuyo texto cito a continuación:Artículo
119. A partir de la vigencia fiscal de 2001 las apropiaciones previstas en el presupuesto de gastos del Ministerio de Minas y Energía, el Fondo Nacional de Regalías y Cormagdalena asociadas al Plan de Inversiones de la Costa Atlántica, se ubicarán en el presupuesto del servicio de la deuda. Para ello el Ministro de Hacienda y Crédito Público-Dirección General del Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación harán los ajustes correspondientes en el anexo del decreto de liquidación del presupuesto para el año 2001 (subrayas fuera de texto).La Corte adujo lo siguiente en defensa de la norma acusada:Para el demandante el contenido normativo de los artículos 80 a 83 y 119 de la Ley 633 de 2000, es ajeno a la temática tributaria que desarrolla ese ordenamiento legal, motivo por el cual deben ser declarados inconstitucionales por violación del principio de unidad de materia regulado en el artículo 158 Fundamental.La Corte encuentra infundado el cargo, por las siguientes razones: En forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación ha expresado que la infracción al principio constitucional de la unidad de materia se presenta cuando objetiva y razonablemente no es posible establecer un nexo de naturaleza temática, sistemática, ideológica o finalística entre determinada proposición jurídica y la materia dominante del ordenamiento legal del cual forma parte. En el caso particular de la Ley 633 de 2000, tal como lo anuncia su título, sus prescripciones están encaminadas a adoptar normas en materia tributaria, expedir disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social e introducir normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial.Según lo consignado en los antecedentes legislativos de la citada ley, la razón fundamental que motivó la presentación de la iniciativa por parte del Gobierno estriba en el creciente desequilibrio de las finanzas públicas, considerado como un factor crítico en el deterioro de las condiciones económicas del país durante los últimos años, cuya necesidades de financiación tornaron más vulnerable nuestra economía a los choques externos de los finales de los años noventa.Frente a esta situación se adoptó un plan de ajuste a tres años con el fin de equilibrar paulatinamente las cuentas fiscales, estabilizar el nivel de la deuda pública, restablecer la credibilidad y encauzar la economía del país por la senda del crecimiento. Según el Ejecutivo, si bien esta estrategia devolvió la confianza en la estabilidad macroeconómica, se hacía necesario adoptar reformas estructurales relacionadas con el ineficiente sistema tributario, a través de medidas de fondo que ayuden a fortalecer las finanzas de la nación.En la exposición de motivos del proyecto de ley, el Ejecutivo también se refiere al déficit fiscal y su financiación en los años noventa, situación que en su parecer tiende a acelerarse y volverse potencialmente explosiva al iniciarse el nuevo siglo, no obstante su carácter estructural debido a que su causa está asociada al crecimiento desproporcionado del gasto público en relación con los ingresos. Para enjugar este déficit ha sido necesario endeudarse cada vez más, determinando que el servicio de la deuda haya alcanzado proporciones importantes dentro del gasto total. Por ello la solución no podía aplazarse, puesto que se prolongaría la situación de crisis, al tiempo que generarían efectos perturbadores en la tasa de interés y en la inversión.El Ejecutivo argumentó igualmente que aún cuando en los últimos años se han realizado cinco reformas tributarias con el fin de corregir este déficit, su financiación ha dependido básicamente de recursos esporádicos provenientes de empresas del Estado, de las privatizaciones, las licencias de explotación privada de las telecomunicaciones y del crédito, lo cual es claramente desventajoso pues estas fuentes son inciertas y le otorgan un alto grado de vulnerabilidad a las finanzas públicas y a la economía.Finalmente, en la exposición de motivos se señalan expresamente los objetivos fundamentales de la iniciativa, a saber:* Contribuir en la búsqueda de una solución de carácter estructural para resolver el grave problema del desbalance de las finanzas públicas.* Construir un sistema tributario, con bases gravables amplias y tarifas menores a las actuales, con el propósito de que la carga fiscal se distribuya más equitativamente entre los contribuyentes y se eliminen ineficiencias asociadas con tratamientos impositivos preferenciales.* Reducir la brecha de evasión y morosidad tributaria hoy existentes. * Reactivar la actividad empresarial del sector real de la economía.* Simplificar la administración de los pequeños contribuyentes y eliminar los factores de competencia desleal.Bajo estos supuestos, se tiene que los artículos acusados observan la debida relación de conexidad con la materia y los propósitos perseguidos con la expedición de la Ley 633 de 2000. Veamos porqué:[…]- El artículo 119 contiene medidas de orden presupuestal relacionadas con la ubicación que a partir de la presente vigencia fiscal tienen las apropiaciones previstas en el presupuesto de gastos del Ministerio de Minas y Energía, el Fondo Nacional de Regalías y Cormagdalena asociadas al plan de inversiones de la costa atlántica, determinación que también está en consonancia con la temática y la teleología de la Ley 633 de 2000 (subrayas fuera de texto).De igual manera, en la Sentencia C-669 de 2002 (M.P. Alvaro Tafur Galvis) la Corte declaró la exequibilidad de los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de 2001 "por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones". Los artículos acusados hacen parte del Capítulo XXII "Aspectos Económicos y Tributarios" de la ley referida y presentan el siguiente contenido:Artículo
227. La Regalía. De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se consideren minas.En el caso de propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad con lo dispuesto en la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente a la materia. Artículo
228. Estabilidad de las regalías. El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán los vigentes a la época del contrato de concesión y se aplicarán durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias adopte la ley, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con posterioridad a su promulgación.Esta Corporación argumentó, con razón, que los artículos citados se ajustaban a la Constitución porque no existen clasificaciones rígidas que, a priori, exijan que una determinada materia sólo puede ser abordada en una ley especial. Dijo la Corte:"En efecto, dado que la ley 685 de 2001 tiene como objeto la regulación de las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada y que los artículos 227 y 228 acusados se ocupan de fijar las reglas generales concernientes a las regalías que se causan por la explotación de los recursos mineros, así como a la situación particular de los propietarios privados del subsuelo, es claro que el contenido de dichos artículos se enmarca dentro de los objetivos fijados en la norma y son instrumentos para su desarrollo. "Conviene señalar además que los artículos 227 y 228 bajo examen se ubican dentro del capítulo XXII de la Ley sobre “Aspectos económicos y tributarios, y que las modificaciones que fueron introducidas en el debate parlamentario a los textos inicialmente propuestos por el Gobierno mantuvieron la unidad temática con el objeto de la ley y con la del capítulo a que se ha hecho referencia."En relación con la afirmación de la demandante y de quienes coadyuvan la demanda en el sentido que las disposiciones aludidas se refieren a temas reservados por el Constituyente a leyes especiales, la Corte recuerda que la competencia asignada al Legislador en un determinado tema no se agota con la expedición de una sola ley y que del artículo 150 in fine y de los artículos 360 y 361 que éstos invocan solamente se desprende la asignación de competencia al legislador en los temas a que ellos se refieren. "Con base en las anteriores consideraciones la Corte concluye que en el presente caso no se viola el principio de unidad de materia, por lo que no puede prosperar el cargo planteado en este sentido y así se señalará en la parte resolutiva de la sentencia" (subrayado fuera de texto).4. En conclusión, el principio democrático constituye un límite en la interpretación del principio de unidad de materia. Por ello ha dicho la Corte que "una interpretación excesivamente restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa, que constituye el pilar fundamental de la democracia, dentro de nuestro Estado social de derecho" (Sentencia C-778 de 2001 citada) y que "para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese concepto, exequible" (Sentencia C-1025 de 2001 citada).En este orden de ideas, basta con sea posible establecer alguna relación de conexidad causal, lógica, teleológica (normativa o instrumental), temática o sistémica de la disposición en cuestión con la materia de la ley a la cual pertenece, para que sea procedente declarar su exequibilidad. Sólo cuando ello no sea posible, debe declararse inexequible la respectiva norma.5. En cuanto a la materia tributaria, debe insistirse en que la Corte ha resaltado que ésta se compone de "todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación tributaria a cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados". En efecto, "el contenido de las normas tributarias se refiere no sólo a los ingresos del Estado y a su forma de recaudo, sino que abarca también las políticas de gasto" (Sentencia C-714 de 2001 citada).6. El anterior recuento jurisprudencia evidencia que la Sentencia C-1114 de 2003 constituye un cambio radical, en mi parecer no justificado, de la jurisprudencia que ha sostenido la Corte Constitucional por más de una década sobre el principio de unidad de materia. El cambio llega a tal punto que en el fallo del cual me aparto se sostiene que "el principio de unidad de materia constituye un mandato de optimización que vincula al legislador con la finalidad de racionalizar el cumplimiento de su función, mandato que opera como un límite expreso para el ejercicio del poder de configuración normativa de que es titular" (subrayado fuera de texto).El hecho de que la Corte imponga al legislador "un mandato de optimización" en cuanto al principio de unidad de materia, conlleva a que sólo aquellas disposiciones que guardan una relación de conexidad óptima, es decir, directa, manifiesta y estricta con el cuerpo normativo al cual pertenecen, puedan ser declaradas exequibles por no violar el principio de unidad de materia. Esto contradice el texto del artículo 158 de la Constitución y la jurisprudencia de esta Corte.La otra manera de entender el "mandato de optimización" es en el sentido en que éste ha sido usado en el ámbito de la protección de derechos fundamentales, siguiendo las tesis del jurista alemán Robert Alexi. En esta acepción "mandato de optimización" no es sinónimo de exigencia de protección máxima u óptima, aún en el ámbito de los derechos. Según la tesis de la optimización, los derechos constitucionales son normas que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades fácticas y jurídicas. Ese mandato opera en el ámbito de principios que protegen a las personas. Creo que no se puede trasladar a la unidad de materia un concepto propio de principios garantistas de la dignidad humana, de la libertad y de la igualdad porque (i) la unidad de materia es un concepto que se inscribe dentro de la parte orgánica de la Constitución, no versa sobre valores relativos a la protección de personas; (ii) sus funciones tienden a limitar el juego democrático, no a fortalecerlo como sucede en materia de derechos; y (iii) en el plano técnico, su optimización no se logra a partir de la ponderación entre principios constitucionales en conflicto que puedan ser administrados judicialmente, sino de un análisis completamente distinto encaminado a encontrar relaciones positivas entre materias aparentemente disímiles.Además, de hacerse aplicable la tesis de la unidad de materia como mandato de optimización se estará reduciendo de manera notoria el ámbito de configuración que la Constitución Política concede al Congreso, como órgano de representación. En efecto, dicha tesis limita la posibilidad que la Carta confiere al legislador de decidir el alcance de las leyes y de incorporar, en una sola iniciativa –tal como lo hace con frecuencia–, temas diferentes que guardan entre sí relaciones de conexidad de diferente tipo pero que el Congreso agrupa con el propósito de configurar respuestas complejas a las necesidades igualmente complejas del país, según el amplio margen de configuración que esta Corporación le ha reconocido, conforme con la Constitución, a lo largo de doce años. La restricción que presenta la Sentencia C-1114 de 2003, según la cual el principio de unidad de materia constituye un mandato de optimización, impone una limitación al Congreso que se evidencia en la imposibilidad de adelantar grandes iniciativas, que engloben una pluralidad de tópicos y que proporciones respuestas integrales a dichas necesidades.
7. Tan palmario es el cambio a que conlleva la Sentencia C-1114 de 2003, que no hay en la jurisprudencia criterio alguno que permita identificar cuándo una disposición se halla en una "relación de conexidad óptima" con el cuerpo normativo a la cual pertenece o tienda hacia ese tipo de relación aún no definido por la Corte. ¿Exige la Sentencia C-1114 de 2003 una concurrencia de todos los criterios (lógico, teleológico, temático y sistémico) para que pueda predicarse una óptima relación de conexidad entre la disposición acusada y el cuerpo normativo de la ley en el cual está incorporada? ¿la relación "objetiva y razonable", de la cual ha hablado la Corte a lo largo de su jurisprudencia, entre disposición y cuerpo normativo, debe interpretarse a partir de la Sentencia C-1114 de 2003 como una relación estrecha, inescindible y evidente? ¿cómo podrá el legislador a partir de la expedición de la Sentencia C-1114 de 2003 incorporar en una sola iniciativa dos o más asuntos diferentes pero que buscan soluciones integrales y propósitos comunes ante la complejidad de los problemas y las múltiples aristas que éstos presentan?8. Una razón adicional por la cual presento aclaración de voto en cuanto a la decisión adoptada en la Sentencia C-1114 de 2003 de declarar la inexequibilidad del artículo 85 de la Ley 788 de 2002, obedece a que estimo que el argumento acogido mayoritariamente, desconoce de manera expresa la jurisprudencia de la Corte en cuanto al principio de unidad de materia en el campo tributario.8.1. En la Sentencia C-669 de 2002 ya citada, la Corte sostuvo que "La materia tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación tributaria a cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados. Con relación al contenido de las normas tributarias, la Corte ha señalado: 'Las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto)'" (subrayado fuera del texto).No obstante, en la Sentencia C-1114 de 2003, de la cual ahora disiento, se afirma lo siguiente: "El artículo 85 crea el Fondo de Equilibrio y Protección Social con el fin de crear condiciones estables que garanticen la inversión social del Estado. Su objetivo es ahorrar cuando el crecimiento de la economía sea superior al 5% en aras de garantizar la permanencia de los programas de inversión social durante los períodos en que la economía no presente crecimiento. Siendo así, la norma se encuadra en la segunda excepción a la prohibición de rentas nacionales de destinación específica pues se trata de una renta destinada para inversión social. Sin embargo, la inversión social está referida a erogaciones y aun cuando la materia tributaria y la presupuestal constituyen las dos grandes vertientes de las finanzas públicas, son temas diferentes y carece de toda razonabilidad que una regulación relativa a la inversión se incluya en una normatividad dirigida a la obtención de ingresos. Además, si la finalidad de la Ley 788 de 2002 gira en torno a la necesidad de mayores ingresos para superar el déficit fiscal del país, cabe preguntarse en qué contribuye para el efecto el establecimiento de un fondo como el citado" (Subrayas fuera de texto).Así pues, si ya la Corte ha señalado de manera reiterada que "[l]a materia tributaria está compuesta [también] por la manera en que serán empleados los recursos recaudados" y que "[l]as normas fiscales se orientan [también] a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto)", ¿por qué ahora estima que "la inversión social está referida a erogaciones y aun cuando la materia tributaria y la presupuestal constituyen las dos grandes vertientes de las finanzas públicas, son temas diferentes y carece de toda razonabilidad que una regulación relativa a la inversión se incluya en una normatividad dirigida a la obtención de ingresos"?8.2. A pesar de lo anterior, coincido con la Corte en que el artículo 85 de la Ley 788 de 2002 vulnera el principio de unidad de materia, aunque por razones diferentes a las acogidas por la posición mayoritaria. Creo que la finalidad del Fondo de Equilibrio y Protección Social (FEPS) se encuentra determinada por las expresiones finales del segundo inciso del artículo 85 de la Ley 788 de 2002. Allí se afirma lo siguiente:"El limite de capitalización del Fondo será el 1% del Producto Interno Bruto de conformidad con las reglas que determine el Gobierno Nacional. El traslado de estos recursos al Fondo no significa apropiación de ellos por parte de la Nación. Dicho traslado, tiene un carácter estrictamente temporal y propósitos exclusivos de ahorro fiscal" (negrillas y subrayado fuera de texto).Se observa así que, a diferencia de lo afirmado por la mayoría, la finalidad del fondo en cuestión no consiste en predeterminar políticas de gasto sino en establecer mecanismos de ahorro fiscal. Ese es el fin exclusivo, según la propia norma. La constatación de que el traslado de los recursos con los cuales se nutre el FEPS "tiene un carácter estrictamente temporal y propósitos exclusivos de ahorro fiscal", es la que me lleva a respaldar la decisión adoptada en la Sentencia C-1114 de declarar la inexequibilidad del artículo 85 de la Ley 788 de 2002. En efecto, si bien la Corte ha sido clara, según se ha visto, al señalar que las normas tributarias guardan una relación de conexidad con las políticas de gasto que adopte el legislador en la medida en que la finalidad de las primeras radica en la obtención de recursos para la ejecución de las segundas, creo que en esta oportunidad no es posible encontrar dicha relación de conexidad pues la finalidad “exclusiva” del FEPS no consiste en establecer políticas de gasto, sino de ahorro fiscal. Así pues, la relación de conexidad lógica y teleológica que la Corte ha advertido entre normas tributarias y normas relativas a la política de gasto, no se evidencia en cuanto a normas para el ahorro fiscal. Por ello, aunque no coincido con los argumentos acogidos por la mayoría de los magistrados, estimo que el artículo 85 de la Ley 788 de 2002 vulneraba el principio de unidad de materia, razón por la cual apoyo que hay sido declarada su inexequibilidad en la Sentencia C-1114 de 2003.9. En cambio, con el debido respecto, considero que la decisión adoptada por la Corte en la Sentencia C-1114 de 2003 de declarar la inexequibilidad del artículo 107 de la Ley 788 de 2002 resulta equivocada a la luz de la jurisprudencia que de manera sostenida ha proferido esta Corporación respecto del principio de unidad de materia.El artículo 107 de la Ley 788 de 2002, declarado inexequible en el fallo del cual me aparto parcialmente, contenía una fórmula para la distribución de los recursos provenientes de las regalías que no fueren administrados por el Fondo Nacional de Regalías. Ya la Corte había puesto de presente en la Sentencia C-714 de 2001 que la materia tributaria cubre "todas aquellas normas mediante las cuales el Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para atender sus gastos (obligación tributaria a cargo de los asociados), los mecanismos para su recaudación y control, así como la manera en que serán empleados los recursos recaudados" y que "el contenido de las normas tributarias se refiere no sólo a los ingresos del Estado y a su forma de recaudo, sino que abarca también las políticas de gasto". Pues bien: el artículo 107 de la Ley 788 de 2002, declarado inexequible por la Corte en la Sentencia C-1114 de 2003, contenía una serie de parámetros acerca de la distribución de los recursos provenientes de las regalías.Pero además, en la Sentencia C-669 de 2002 la Corte se pronunció de manera expresa sobre la relación que hay entre el tema minero y el tema tributario. En efecto, en esa oportunidad se dijo que el Código de Minas (Ley 685 de 2001) podía contener "aspectos económicos y tributarios" pues el objeto de dicha ley consistía en regular "las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre sí".Así pues, si la ley que adopta el Código de Minas puede contener, a la luz del principio de unidad de materia, disposiciones sobre "aspectos económicos y tributarios" como, por ejemplo, regulación de cuestiones sobre regalías, ¿por qué, entonces, la Corte estima que resulta contraria a ese principio una disposición sobre asignación de recursos provenientes de regalías, incorporada en una ley "por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones"? En mi concepto, no cabe duda de que el artículo 107 de la Ley 788 de 2002, declarado inexequible por la Sentencia C-1114 de 2003, versaba sobre un tema cuya especialidad hace parte de la materia de la ley mencionada.Pero, además, es del caso tener en cuenta que tal iniciativa fue presentada en las ponencias para segundo debate en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República, con lo cual se permitió que la iniciativa, los debates y la aprobación del artículo 107, declarado inexequible por la Corte en Sentencia C-1114 de 2003, atendiera a la materia predefinida por la Ley 788 de 2002: reforma tributaria y políticas de gasto.El artículo 107 versaba sobre un tema que, como el de las regalías, ha sido considerado como conexo a la materia tributaria por la Corte misma. No obstante, en la Sentencia C-1114 de 2003, la Corte alegó que "el artículo 107 citado contiene varias reglas de derecho que entran a hacer parte del régimen nacional de regalías. No se trata, por lo tanto, de una disposición que regule la materia tributaria de que trata la Ley 788 de 2002. Tampoco puede decirse que entre las reglas de derecho consagradas en ese artículo y la materia tributaria exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Por el contrario, se trata de un artículo que desarrolla un tema que no guarda relación alguna con la materia de que trata la ley de que hace parte. Por lo tanto, se está ante una disposición expedida con claro desconocimiento del principio de unidad de materia y que, por lo mismo, debe ser retirada del ordenamiento jurídico". Además, la relación entre el artículo 107 y la materia de la Ley 788 de 2002 es clara. En efecto existe, al menos una conexidad temática en la medida en que tanto las normas que reglamentan los impuestos como las que versan sobre las regalías, hacen parte de la política fiscal del Estado. Por ello, en la Sentencia C-478 de 1998 citada se indicó que "las normas fiscales se orientan primariamente a asegurar al Estado los recursos necesarios para poder cumplir adecuadamente sus funciones (poder impositivo) y a regular la manera como las autoridades emplean esos recursos (políticas de gasto)", jurisprudencia posteriormente reiterada en la Sentencia C-714 de 2001, también citada. Hay igualmente una conexidad teleológica en atención a que una de las finalidades de la Ley 788 de 2002 radica en que el Estado pueda hacerle frente al déficit fiscal y la deuda pública que actualmente lo aqueja. El artículo 107, declarado inexequible por la Corte en el fallo del cual me aparto parcialmente, propendía por ese propósito pues disponía que una fracción de las regalías habría de utilizarse para el pago de la deuda a cargo de departamentos y municipios por el suministro de energía. Ello evidencia que la decisión de la Corte de declarar la inexequibilidad del artículo 107 de la Ley 788 de 2002 fue equivocada.Confiemos en que la decisión adoptada en la Sentencia C-1114 de 2003 sea resultado de la carga de trabajo de final de año, y no que obedezca al propósito de la Corte de introducir cambios de jurisprudencia –no justificados en este fallo– que reduzcan el ámbito del principio democrático y de la facultad que la Constitución deposita en el Congreso de hacer las leyes ejerciendo un margen de configuración suficiente para responder a la compleja realidad del país.Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado