Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-111/19Referencia: Expediente D-12604/D-12605 Demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Magistrado ponente:CARLOS BERNAL PULIDOComparto que la facultad administrativa de destituir e inhabilitar a servidores públicos elegidos popularmente, prevista en el artículo 45 de la Ley 734 de 2002, es compatible con la Constitución, incluidas las normas que integran el bloque de constitucionalidad, en particular, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (en adelante CADH). En igual sentido, aunque aclaré mi voto, también acompañé la decisión de exequibilidad tomada en la sentencia C-086 de 2019, que resolvió una demanda en donde se cuestionaba la constitucionalidad de la facultad administrativa de ordenar la suspensión provisional de servidores públicos, incluso elegidos popularmente, por un supuesto desconocimiento del bloque de constitucionalidad, al contrariar, según el accionante, el artículo 23 de la CADH. En ambos casos, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad simple o sin condicionamientos interpretativos, de la facultad administrativa de suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos y debe quedar claro que, por lo tanto, este tribunal no limitó de manera alguna dichas facultades a que la falta constituyera un acto de corrupción. En esta ocasión, para la Corte, la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos es constitucional porque (i) la CADH no puede interpretarse de manera aislada, sino que debe leerse conjuntamente con la Constitución Política, en donde existe un claro fundamento para la facultad administrativa disciplinaria, sin distinción respecto de la manera como el servidor público accede a la función; (ii) las normas de la CADH deben leerse de manera sistemática y no literal, razón por la cual, el artículo 23, que exige la intervención de un “juez competente, en proceso penal” para la privación de los derechos políticos, se matiza por el influjo del artículo 8, relativo a las garantías judiciales, exigibles incluso en el desarrollo de instancias procesales administrativas y el artículo 25 del mismo instrumento, que prevé el derecho al recurso judicial efectivo. Por lo anterior, concluye la presente sentencia C-111 de 2019, que la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos, no contraría el bloque de constitucionalidad porque la Procuraduría General de la Nación (en adelante “PGN”) es un órgano con suficientes garantías de independencia e imparcialidad; el proceso disciplinario es ampliamente garantista y, en todo caso, los fallos disciplinarios proferidos por la PGN son controvertibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Igualmente afirmó esta sentencia que “El artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente con otros tratados internacionales suscritos por Colombia” (subrayas originales), en particular, los convenios en materia de lucha contra la corrupción. El anterior razonamiento me fuerza a explicar mi posición en tres aspectos: (I) en lo referente a la necesidad de interpretar de manera sistemática la CADH, (II) en lo relativo a considerar que la facultad es constitucional, porque la PGN ofrece suficientes garantías, y (III) en cuanto a la utilización de los convenios anticorrupción, como argumentos de constitucionalidad.LA INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA CADH, COMO FUNDAMENTO DE CONSTITUCIONALIDADLa presente sentencia resalta la necesidad de interpretar el artículo 23 de la CADH de manera sistemática con las demás disposiciones de la convención. Dicho método de interpretación, contrario a una interpretación exegética de la convención, permite concebir (i) que la lista del numeral 2 del artículo 23, que contiene las causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos por parte de los Estados, es una enumeración flexible y no una lista taxativa o cerrada, y (ii) la condena en proceso penal no es la única posibilidad para establecer restricciones a los derechos políticos. Sin embargo, considero que la expresión “la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior” del citado artículo, puede interpretarse en el sentido de referirse únicamente a las condiciones electorales que deben gobernar el acceso a cargos públicos. Por lo tanto, esta norma no esta dirigida a restringir los controles o sanciones disciplinarias que pueden ser impuestas sobre aquellos funcionarios que, habiendo sido elegidos democráticamente y en ejercicio de sus funciones, abusan de sus competencias o comprometen indebidamente los recursos del Estado.LAS GARANTÍAS QUE OFRECE LA PGN, COMO FUNDAMENTO DE LA CONSTITUCIONALIDAD: reiteración de la aclaración de voto a la sentencia C-086 de 2019La presente sentencia recurre al mismo argumento expuesto en la sentencia C-086 de 2019, en donde se juzgó la constitucionalidad de la facultad de suspender provisionalmente servidores públicos elegidos popularmente. En ambos casos, las correspondientes sentencias expusieron que la potestad de suspensión o de destitución e inhabilitación es constitucional, porque la PGN es un órgano suficientemente garantista, independiente e imparcial. Este argumento es doblemente peligroso, porque a más de olvidar que dentro de la estructura orgánica de la PGN, las garantías que rodean la independencia concreta son variables e, incluso discutibles respecto de servidores públicos de nombramiento y remoción discrecional, este razonamiento olvida que el poder disciplinario también es ejercido por la Defensoría del Pueblo, por las personerías y por las oficinas de control interno disciplinario, de las distintas entidades públicas. Esta realidad exige entonces que se analice si, en verdad, tales garantías de independencia e imparcialidad son incluso predicables de otros órganos respecto de los cuales la Procuraduría General de la Nación ejerce el poder preferente para desplazar su competencia, justamente cuando constata que no ofrecen, en concreto, suficientes garantías. Por lo tanto, considero respetuosamente que, si se pretende fundar la constitucionalidad de estas potestades en razón de las garantías que ofrece el órgano que las ejerce, no debe olvidarse que el asunto no es uniforme y que, sobre todo, la PGN dispone de un poder disciplinario preferente, pero no de un poder disciplinario exclusivo. LOS CONVENIOS ANTICORRUPCIÓN, COMO PARÁMETRO DE CONSTITUCIONALIDAD: reiteración de la aclaración de voto a la sentencia C-086 de 2019La sentencia C-086 de 2019 negó la solicitud del accionante quien afirmaba que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, debía condicionarse la potestad de suspensión provisional de servidores públicos en materia disciplinaria, en el entendido de que, cuando el investigado fuera un servidor público de elección popular, ésta procedía únicamente cuando la falta investigada constituyera un acto de corrupción. Aunque dicha sentencia no aclaró la equivocación en la interpretación de los precedentes constitucionales, al menos no profundizó la confusión, porque no acudió al argumento de la lucha contra la corrupción para juzgar la constitucionalidad de la norma del Código Disciplinario Único. Por el contrario, la presente sentencia C-111 de 2019 sostuvo que “Lo cierto es que además de la CADH, existen otras normas internacionales suscritas por Colombia que sirven de parámetro para regular las competencias de la PGN en el ejercicio del control disciplinario. En particular, debe tenerse en cuenta lo dispuesto por la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción. Según la jurisprudencia de esta Corte, de ambas convenciones se desprende el derecho de los Estados de establecer decisiones disciplinarias que puedan incidir en el ejercicio de los derechos políticos de los servidores de elección popular. En esos términos, el bloque de constitucionalidad, en su conjunto, consagra la posibilidad de que una autoridad administrativa –como lo es la PGN– inhabilite o destituya a un funcionario público de elección popular siempre que se respeten las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 8 de la CADH” (negrillas no originales). En cierta medida, esta sentencia reprodujo y agravó lo hecho por la sentencia C-028 de 1996 donde, como razón adicional dicha de paso (obiter dictum), se sostuvo que esta potestad administrativa también era coincidente con los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en la lucha contra la corrupción. Lo grave aquí es que pareciera decirse que dichos tratados hacen parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, conforman la ratio decidendi de la sentencia. Es cierto que una de las trabas más importantes para la efectividad de muchos derechos fundamentales e incluso causa frecuente de su violación, es la corrupción, pero los instrumentos suscritos por Colombia en la materia, no “reconocen (…) derechos humanos” ni “prohíben su limitación en los estados de excepción”, en los términos del artículo 93 de la Constitución, por lo que no integran el bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, no pueden ser utilizados como parámetro de control de la exequibilidad de las leyes. Ni siquiera es posible utilizar estos convenios para interpretar la CADH, porque implicaría que una norma de derechos humanos, se leería a la luz de una norma muy importante, pero que no hace parte del bloque de constitucionalidad. La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de la cual Colombia hace parte, señala en su artículo 31(3)(c) que juntamente con el contexto, en la interpretación de los tratados habrá de tenerse en cuenta “(t)oda forma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes”. Allí cabrían las convenciones internacionales en la lucha contra la corrupción. Debo advertir entonces que, a más de la falta de técnica de utilizar, o al menos referir los convenios de lucha contra la corrupción, en una sentencia de control de constitucionalidad donde se alega el desconocimiento del bloque de constitucionalidad, no debe interpretarse que con la presente sentencia la Corte condicionó la exequibilidad de la destitución e inhabilidad de servidores públicos elegidos popularmente, a que se trate de un acto de corrupción. Reitero: la exequibilidad declarada es simple. En los anteriores términos, con el debido respeto por la decisión de la mayoría de la Sala Plena, dejo expuesta mi