SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALBERTO ROJAS RÍOSA LA SENTENCIA C-111/19Referencia: Expedientes D-12604/D-12605Demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002, “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.Magistrado Ponente:Carlos Bernal PulidoTomo distancia de lo decidido en la sentencia C-111 de 2019, pues considero que la Sala Plena debió declarar inexequible la expresión “o elección” contenida en el artículo 45 numeral 1 literal a) de la Ley 734 de 2002, así como en el artículo 49 numeral 1 literal a) de la Ley 1952 de 2019.En mi criterio, extender la sanción de destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos a los servidores de elección popular que han sido declarados responsables disciplinariamente, quebranta el artículo 93 de la Carta Política, el cual inserta al ordenamiento superior el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).GeneralesLa sentencia sostiene que el Procurador General de la Nación es competente para decidir, en sede disciplinaria, sobre la destitución e inhabilitación de servidores públicos de elección popular. Esta idea la apoya, a su vez, en tres argumentos, a saber: a) el artículo 23 inciso 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos debe interpretarse de manera coherente con la Constitución Política de Colombia1 y con los tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano2, así como de manera sistemática con otras normas de la CADH3; b) los casos estudiados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos no tienen como parte al Estado colombiano y no hacen referencia a la situación concreta del mismo4; y, c) la Procuraduría General de la Nación es una entidad competente para restringir derechos políticos, pues su actuación se rige por el principio del debido proceso, así como por las garantías concretas de éste5.La argumentación planteada da lugar a diversos reparos. El primero consiste en la errada concepción de la sentencia C-111 de 2019 sobre el intérprete auténtico de la CADH, así como las reglas concretas de interpretación de las normas contenidas en dicho instrumento. El segundo hace referencia a la confusión que existe entre las órdenes concretas de una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las reglas de derecho aplicadas en la misma. El tercero se contrae a la interpretación efectuada en la sentencia C-111 de 2019 en torno a la autonomía e independencia de la Procuraduría General de la Nación.Por otra parte, la decisión de la que me separo no consideró que, actualmente, existen decisiones del Consejo de Estado y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que implican una revisión del precedente constitucional.La interpretación de la CADH y el alcance de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos HumanosLa interpretación de la CADHLa sentencia C-111 de 2019 sostiene que el artículo 23 inciso 2 de la CADH debe interpretarse coherentemente con la Constitución Política de Colombia. Ello se debe, de acuerdo con la providencia en cuestión, a que las normas convencionales no tienen un rango supraconstitucional6 y, por 1
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.1. 2,
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.2. 3
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.2. 4
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 30.1. 5
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 29.C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.1. tanto, su interpretación y aplicación deben ajustarse a las normas constitucionales7. En consecuencia, sostiene la Corte que el artículo 23 inciso 2 CADH debe interpretarse en el sentido de que los Estados pueden tener otras autoridades, distintas al juez penal, con competencias para sancionar con destitución a los servidores públicos de elección popular8. Asimismo, la sentencia C-111 de 2019 sostuvo que el artículo 23 inciso 2 CADH debe interpretarse junto con el artículo 8 CADH. Esto significaría, de acuerdo con el fallo a que se alude, que el artículo 23 inciso 2 CADH no consagra un listado taxativo sobre las autoridades competentes para restringir los derechos políticos, sino uno enunciativo, en el cual puede incluirse a las autoridades administrativas9, siempre y cuando se respeten las garantías derivadas del debido proceso.Sin embargo, la postura asumida por la Sala Plena es problemática por dos razones. La primera consiste en que la sentencia desconoce al intérprete auténtico de la CADH, mientras que la segunda hace referencia al desconocimiento de las reglas de interpretación contenidas en la CADH.El órgano competente para interpretar con autoridad los derechos y las restricciones consagrados por la CADH es la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones contenidas en la CADH, conforme al artículo 62 inciso 2 CADH. Esto implica que, si bien los Estados Parte gozan de margen de apreciación para interpretar las normas convencionales, dicho margen se encontrará restringido una vez la Corte Interamericana defina el contenido y alcance de los derechos humanos.En el caso estudiado por esta Corporación en la sentencia C-111 de 2019, debe indicarse que la Corte Interamericana ha fijado el alcance del artículo 23 inciso 2 CADH y, por tanto, la Corte Constitucional no es competente para realizar una interpretación que desconozca lo determinado por el juez interamericano. Por ello, debe revisarse cuál ha sido la interpretación fijada por dicha autoridad.C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.1.
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.1.
C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 26.1. La Corte Interamericana de Derechos Humanos reconoce, en principio, que las sanciones administrativas contra servidores públicos tienen una naturaleza similar a las sanciones penales y que tanto las unas como las otras hacen parte del poder punitivo del Estado10. Si la naturaleza de las sanciones administrativas es similar a las penales, el juez interamericano sostiene que aquellas deben adoptarse de la misma forma en que se adoptan éstas y, en consecuencia, deben regirse por el respeto a las garantías del debido proceso.Sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos también sostuvo que cuando se está ante sanciones disciplinarias a servidores públicos de elección popular debe distinguirse entre la sanción que no afecta la elección y la sanción que sí la afecta.El primer tipo de sanciones (multas) son admisibles para el juez interamericano, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos para las sanciones impuestas por los órganos jurisdiccionales, los cuales son: a) el derecho a la defensa debe poder ejercerse desde que se señala a una persona como posible autor o partícipe de un hecho punible y sólo culmina cuando finaliza el proceso11; b) el principio de presunción de inocencia constituye un fundamento de las garantías judiciales12; c) el deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática13; y,d) el respeto al plazo razonable para conocer de los recursos14.En cuanto al segundo tipo de sanciones, la Corte Interamericana fue categórica al sostener que la inhabilitación, como restricción al derecho de sufragio pasivo, solo procede exclusivamente por “condena, por juez competente, en proceso penal”15.Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá, consideración 106.Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza Vs. Venezuela, consideración 107.Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza Vs. Venezuela, consideración 128.Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza Vs. Venezuela, consideración 141.Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza Vs. Venezuela, consideraciones 159ss.Corte Interamericana de Derechos Humanos, López Mendoza Vs. Venezuela, consideración
107. Podría decirse, como lo afirma la sentencia C-111 de 2019, que si se aplican otros métodos, podría concluirse que el juez penal no es el único competente para restringir el derecho al sufragio pasivo. Sin embargo, aún si se empleasen dichos métodos, la conclusión significaría revisar si jueces distintos a los penales pueden destituir a servidores públicos de elección popular, mas no si el artículo 23 inciso 2 CADH se amplía a autoridades administrativas. Esta operación fue realizada en su momento por el magistrado García-Sayás en su voto concurrente del caso López Mendozav. Venezuela. En él concluyó que, si bien no es necesaria la intervención de un juez penal en todo momento, sí es necesaria la intervención de un juez y éste deberá actuar conforme a las causales (que no deben ser exclusivamente penales) previstas en la ley y conforme a las garantías prevista en la CADH16.En síntesis, la afirmación hecha en la sentencia C-111 de 2019 respecto a interpretar el artículo 23 inciso 2 CADH conforme a la Constitución desconoce el carácter de intérprete último de la Convención que ostenta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como la interpretación fijada por ésta sobre las restricciones al derecho al sufragio pasivo.Reglas de interpretación de la CADHLa sentencia C-111 de 2019 no sólo desconoció la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino también las reglas interpretativas establecidas en el artículo 29 literal a) CADH, el cual consagra que ninguna disposición de la referida Convención puede ser interpretada en el sentido de permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ésta.La distinción entre las órdenes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las reglas de decisiónLa sentencia C-111 de 2019 indica que no existe pronunciamiento alguno en el cual se declare la competencia del Procurador General de la Nación como contraria la CADH; asimismo, el mencionado fallo sostiene que enVéase García-Sayás, Diego, Voto concurrente razonado de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López Mendoza Vs. Venezuela, consideración 16. ninguno de los casos objeto de estudio por parte del juez interamericano el Estado colombiano fue una parte procesal y que, por tanto, no existe una obligación concreta para cambiar la jurisprudencia vigente en torno a la sanción disciplinaria de destitución.Sin embargo, la sentencia C-111 de 2019 incurre en un error al confundir las órdenes concretas de una sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos con las reglas de decisión establecidas por ésta en dicho pronunciamiento.El artículo 68 inciso 1 CADH establece que los Estados Parte de la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes. Ello significa que si el juez interamericano decide que se configura la vulneración de un derecho humano, él puede emitir órdenes para garantizar el goce del mismo o para que la persona sea indemnizada por dicha vulneración. Estas órdenes, a su vez, son de obligatorio cumplimiento para las partes del proceso.Las órdenes, sin embargo, deben distinguirse de las reglas de decisión. Ellas tienen como finalidad establecer el alcance y límites de los derechos contenidos en la CADH, así como las obligaciones que derivan de estas garantías para los Estados. En ese sentido, las reglas contenidas en las decisiones judiciales tienen un efecto no sólo sobre los Estados Parte del proceso, sino también respecto de todos los Estados miembros del sistema interamericano. Esta afirmación deriva de dos enunciados normativos: a) el artículo 31 incisos 1 y 2 literal b) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el cual consagra el deber de interpretar los tratados internacionales de buena fe17 y considerar, entre otros, toda práctica ulterior sobre la aplicación de los tratados; y, b) la previsión de responsabilidad, derivada del artículo 1 inciso 1 en concordancia con el artículo 68 inciso 1 CADH, según el cual el desconocimiento de un precedente implica una acción de responsabilidad por vulneración de derechos humanos hacia el futuro18.Hitters, Juan C., ¿Son vinculantes los pronunciamientos de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?, en Revista Iberoamericana de Derecho procesal constitucional, No. 10, 2008, p. 148.Hitters, Juan C., 2008, op. Cit., p.
148. En ese sentido, no basta con que la sentencia C-111 de 2019 haya sostenido que lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Interamericana no es vinculante para el Estado colombiano, al no ser éste parte procesal en los casos relacionados con la sanción de destitución a servidores de elección popular por parte de autoridades administrativas; la Corte Constitucional también debió preguntarse si la interpretación acogida por esta Corporación es compatible con las reglas fijadas por el juez interamericano, a fin de aplicar armónicamente las normas de la CADH y evitar futuros juicios de responsabilidad. Esto hubiese llevado a la Sala Plena a asumir una postura distinta en el asunto sub júdice.La autonomía e independencia de la Procuraduría General de la NaciónLa sentencia C-111 de 2019 afirma que la Procuraduría General de la Nación puede sancionar a servidores públicos de elección popular, pues ella es una entidad autónoma e independiente19. Para ello, la sentencia sostiene que el ente de control no pertenece a la Rama Ejecutiva, tiene autonomía administrativa, presupuestal y financiera, y no depende de alguna otra rama del poder público, pues en la elección del Procurador participan distintos órganos20.Estas consideraciones, sin embargo, son meramente formales y no abordan, entre otros, dos aspectos que pueden ser relevantes. El primero consiste en que, a diferencia del sistema judicial, el sistema disciplinario se caracteriza por el hecho de que el investigador y el juzgador recaen sobre la misma persona. El segundo hace referencia a que, si bien podría argüirse hipotéticamente que existe autonomía respecto a servidores de elección popular a nivel territorial (gobernadores, diputados, alcaldes y concejales), ella no opera de la misma manera con congresistas, pues ellos participan en la elección del Procurador.Circunstancias de variación del precedenteLa sentencia C-111 de 2019 señaló que no había necesidad de cambiar la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante, dicha afirmación pasó por alto dos circunstancias relevantes. La primera es la decisión delC. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 29.1.C. Const., sentencia de constitucionalidad C-111 de 2019, consideración 29.1. Consejo de Estado en la cual se declaró nula la sanción de destitución e inhabilidad impuesta por la Procuraduría General de la Nación al exalcalde de Bogotá Gustavo Petro; mientras que la segunda es la decisión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de decretar las medidas cautelares a favor de dicho ciudadano, así como de remitir el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la posible violación del artículo 23 inciso 2 CADH.El Consejo de Estado sostuvo, por una parte, que el artículo 23 inciso 2 CADH supone la preservación y la preponderancia del derecho a elegir que tiene los ciudadanos en observancia del principio de soberanía popular21. Ello implica que una sanción sobre un servidor público de elección popular no solo afecta el derecho fundamental a ser elegido, sino también el derecho fundamental a elegir de los electores22. Además, el Consejo de Estado consideró que el artículo 23 inciso 2 de la CADH se orienta hacia una garantía del principio de separación de poderes, en el cual se reconoce a la Rama Judicial –así como a sus funcionarios– como un poder autónomo e independiente23 que puede juzgar la conducta de los servidores públicos de elección popular y restringir legítimamente sus derechos. Por tanto, estableció el Consejo de Estado, la Procuraduría General de la Nación podrá sancionar con destitución e inhabilidad a los servidores públicos de elección popular por comisión de conductas relacionadas con corrupción; sin embargo, cuando se esté ante otro tipo de conductas, ella deberá remitir a la Fiscalía General de la Nación para que ésta decida si el caso debe llevarse ante el juez penal24.La Comisión Interamericana de Derechos Humanos precisó, por otra parte, que a) la Procuraduría General de la Nación es una institución administrativa, a la cual se le ha otorgado la facultad de destituir e inhabilitar a los servidores públicos de elección popular, competencia que, prima facie, es contraria al artículo 23 inciso 2 de la ConvenciónC. Es., Sala Plena Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.Cfr.
C. Es., Sala Plena Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.Cfr.
C. Es., Sala Plena Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés.C. Es., Sala Plena Contencioso Administrativo, sentencia del 15.11.2017 (1131-2014), Consejero Ponente César Palomino Cortés. Americana sobre Derechos Humanos25; y, b) si bien existen recursos judiciales que pueden estudiar la decisión del Procurador General de la Nación, aquellos corresponden a instituciones externas y sus procesos podrían implicar que los mismos sean ineficaces al momento de proteger los derechos políticos del afectado26.Esta disidencia lleva, no obstante, el respeto que profeso hacia las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional.Fecha ut supra,ALBERTO ROJAS RIOSMagistradoComisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de admisibilidad No. 60/2016, petición 1742-13, consideración 77.Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe de admisibilidad No. 60/2016, petición 1742-13, consideración 76.