ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-110/25 Referencia: Expediente D-15.683
1. En esta oportunidad correspondía que la Sala Plena de esta Corporación adoptar una decisión relativa a estarse a lo resuelto en la Sentencia C-161 de 2024 porque, en efecto, se configura la cosa juzgada constitucional en los términos señalados en la providencia. De manera que, con fundamento en el respeto que es imperativo tener por las decisiones adoptadas por esta Corporación, así como del principio superior de la cosa juzgada constitucional, lo correspondiente era acompañar la parte resolutiva de esta determinación que adopta la Sala Plena. Ahora bien, debido a que al acatar lo resuelto, se reitera la decisión adoptada en la parte resolutiva de la Sentencia C-161 de 2024, realicé la aclaración de mi voto y, con ello, reiterar el salvamento parcial de voto que en su momento manifesté en torno al resolutivo segundo de la precitada providencia.
2. En concreto, aunque respecto de la Sentencia C-161 de 2024 estuve de acuerdo con el resolutivo primero en el que se declaró la inexequibilidad de la Ley 2281 de 2023 -derivada del incumplimiento del requisito de analizar el impacto fiscal del proyecto de ley (resolutivo primero)-, expresé un categórico disenso frente al resolutivo segundo del fallo, el cual dispuso diferir los efectos de la decisión de inexequibilidad al término de dos legislaturas. En mi criterio, los graves vicios en el trámite -particularmente, la adopción de una norma de naturaleza legislativa sin el quórum decisorio- encuadra en la situación prevista en el artículo 149 de la Constitución y la actuación adelantada por el Congreso carecería de validez al incurrir en vicios insubsanables a los cuales "no podrá dárseles efecto alguno". Por ello, la Corte tenía la obligación constitucional de retrotraer los efectos de la inexequibilidad de la norma demandada al momento de su sanción.
3. En ese contexto, como lo habían señalado los demandantes del proceso D-15.146, la Comisión Primera del Senado de la República no aprobó el informe de ponencia para el primer debate, ya que, como se evidencia al examinar el acervo probatorio, en el momento de votar la Comisión no contaba con el quórum decisorio, dado que sólo estaban presentes 10 de los 21 senadores que la integran. Esta circunstancia se tradujo en un vicio que afectó una etapa fundamental del proceso legislativo y que, además, no fue subsanado en el trámite. Por ello, a diferencia de lo indicado en la providencia por la Sala Plena, se generó una vulneración de los artículos 145, 149 y 157 de la Constitución, así como de los artículos 157 y 174 de la Ley 5 de 1992, orgánica del Congreso de la República.
4. Respecto al artículo 145 de la Constitución, la afectación se configuró porque la decisión se adoptó sin contar al menos con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la Comisión. Asimismo, se vulneró el artículo 157 de la Constitución, ya que el proyecto de ley no habría podido convertirse en ley al no haberse aprobado conforme a las reglas exigidas en la Constitución para surtir integralmente el primer debate; lo cual, de consecuencia, obligaba a la aplicación del artículo 149 de la Constitución. En efecto, las actuaciones del Congreso realizadas fuera de las condiciones constitucionales previstas para el trámite legislativo carecerán de validez, y a los actos que se hayan adoptado "no podrán dárseles efecto alguno".
5. Por ello, en la Sentencia C-161 de 2024 no era posible diferir los efectos de la decisión de inexequibilidad al término de dos legislaturas. Dado que la actuación careció de toda validez y, conforme al precitado artículo 149 de la Constitución, a los actos proferidos "no se les podrá dar efecto alguno", la Corte tenía la obligación de retrotraer los efectos de la inexequibilidad de la norma demandada al momento de su sanción.
6. Esta determinación de la Corte ignoró que el artículo 149 de la Constitución fue previsto por el Constituyente con la finalidad de proteger el principio democrático, en el sentido de que los trámites adelantados por el Legislador carecerán de validez si incumplen las reglas establecidas para el trámite de los proyectos de ley en la Constitución y en la ley orgánica correspondiente. Además, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha precisado que, para determinar si se configura una afectación del artículo 149, es necesario que: (i) la norma infringida tenga rango constitucional; y (ii) el vicio afecte toda la sesión o reunión y no solo a un proyecto. Para tal efecto, en su momento el Magistrado recordó las Sentencias C-141 de 2010, C-685 de 2011 y C-087 de 2016.
7. Este escenario debería haber llevado a concluir que el trámite para la expedición de la ley objeto de análisis carecía de toda validez y, por tanto, la norma no podía haber producido efecto alguno. En tal virtud, con fundamento en la vulneración de los artículos 145, 149 y 157 de la Constitución, y a pesar de que el proyecto de ley adquirió vida jurídica y se convirtió en ley, la Corte debía declarar imperativamente su inexequibilidad y retrotraer los efectos de la sentencia hasta el momento de su sanción.
8. Con base en lo expuesto, y aunque los demandantes no hubiesen invocado en la acción pública de inconstitucionalidad el artículo 149 de la Constitución, es deber de la Corte Constitucional garantizar la integridad del texto constitucional y el cumplimiento de sus mandatos -entre ellos, el principio democrático- en el ejercicio de la función legislativa. De ahí que, se debería haber destacado la insubsanabilidad del vicio en el trámite de la Ley 2281 de 2023, derivado no solo de la falta de análisis y evaluación del impacto fiscal, sino también del incumplimiento de las reglas constitucionales relativas al quórum decisorio. Dicho acto carece de toda validez y no puede mantenerse en el ordenamiento jurídico si infringe una exigencia constitucional.
9. En suma, a través de esta aclaración de voto, se reitera que, dado que la Constitución establece expresamente que tales actuaciones carecen de validez y que los actos que se expidan no producen efecto alguno, al romperse la presunción de constitucionalidad de la Ley 2281 de 2023, la sentencia que declaró su inexequibilidad debía retrotraer sus efectos desde el momento de su sanción, con el fin de anular los efectos producidos en contra de lo dispuesto constitucionalmente. Como se advirtió cuando se adoptó la Sentencia C-161 de 2024, diferir los efectos de esta decisión de inexequibilidad hasta por dos legislaturas pone en riesgo la garantía del principio democrático, especialmente protegido por el Constituyente al establecer las consecuencias de la ausencia de validez de las actuaciones y la inexistencia de efectos de los actos adoptados, según lo señala el artículo 149 de la Constitución.
10. En esa misma línea, se explicó que declarar la inexequibilidad con efectos inmediatos o retroactivos no conlleva la desarticulación institucional ni afecta la garantía y efectividad de los principios y derechos a la igualdad y la equidad, puesto que las funciones atribuidas al Ministerio creado podrían retornar a las autoridades que anteriormente las desempeñaban, y los órganos del sector, cuya dirección corresponde a dicho Ministerio, podrían reubicarse en sus anteriores dependencias sin interrupción.
11. Para conocer con mayor detalle estos argumentos, se puede consultar el salvamento parcial de voto a la Sentencia C-161 de 2024 en el siguiente link: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2024/c-161-24.htm JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 Expediente digital, D0015683-Auto Mixto-(2024-10-02 18-50-41).pdf . 2 Expediente digital, D0015683-Auto Mixto-(2024-07-23 12-51-03).pdf . En esta providencia, la magistrada ponente también dispuso continuar con el proceso de constitucionalidad en relación con el cargo admitido y decretó algunas pruebas. 3 Expediente digital, D0015683-Auto Resuelve Recurso de Súplica-(2024-07-23 14-13-36).pdf . 4 Expediente digital, D0015683-Auto Ordena Pruebas-(2024-07-23 09-42-41).pdf . 5 En virtud de lo previsto en el artículo 174 del Código General del Proceso, según el cual "[l]as pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro en copia y serán apreciadas sin más formalidades, siempre que en el proceso de origen se hubieren practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas. La misma regla se aplicará a las pruebas extraprocesales. || La valoración de las pruebas trasladadas o extraprocesales y la definición de sus consecuencias jurídicas corresponderán al juez ante quien se aduzcan". 6 La magistrada ponente invitó a participar al Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, a la Escuela de Derecho de la Universidad EAFIT, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, a la Facultad de Derecho de la Universidad del Norte y a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes. 7 Expediente digital, D0015683-Presentación Demanda-(2024-01-13 21-18-26).pdf . 8 Gaceta del Congreso n.° 1273, p. 9. 9 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-09 15-37-04).pdf , pp. 1-2. 10 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-11 12-09-38).pdf , pp. 1-2. 11 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-14 11-27-27).pdf , pp. 1-5. 12 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-14 13-27-06).pdf , pp. 1-6. 13 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-16 19-29-44).pdf , pp. 1-6. 14 Expediente digita, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-18 16-45-25).pdf , pp. 1-4. 15 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-16 11-01-06).pdf , pp. 1-11. 16 Expediente digital, D0015683-Conceptos e Intervenciones-(2024-10-18 01-05-16).pdf , pp. 1-7. 17 Ibidem, p. 6. 18 Expediente digital, D0015683-Concepto del Procurador General de la Nación-(2024-11-13 14-20-29).pdf , pp. 1-3. 19 Ese artículo subrogó al artículo 70 del Código Civil. 20 En este acápite, la Sala Plena retomará las consideraciones generales establecidas en las sentencias C-147 y C-328 de 2024 (M.P.: Natalia Ángel Cabo). 21 Constitución Política, art. 243. 22 Sentencia C-101 de 2022. 23 Por ejemplo, ver sentencias C-227 de 2023, C-233 de 2021, C-089 de 2020, C-519 de 2019, C-352 de 2017. 24 Esta postura fue reiterada en la sentencia C-039 de 2021. Por medio de esa sentencia, la Sala Plena declaró estarse a lo resuelto en la Sentencia C-521 de 2019 y, en consecuencia, declarar exequible una expresión contenida en el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 2010 de 2019, relacionada con medidas económicas. Así, esta Corporación concluyó que el demandante no cumplió las exigencias necesarias para reabrir el debate constitucional planteado en la C-521 de 2019, de manera que operó el fenómeno de la cosa juzgada material en sentido amplio. 25 Sentencia C-153 de 2002, reiterada en la C-039 de 2021, entre muchas otras. En esa ocasión, la Corte se estuvo a lo resuelto en la C-474 de 1994 y declaró la exequibilidad del artículo 35 de la Ley 1 de 1991, luego de concluir que operó la cosa juzgada constitucional absoluta. 26 Ibidem. 27 Sentencia C-518 de 2023, entre muchas otras. 28 Sentencias C-237A de 2022 y C-039 de 2021. 29 Sentencia C-774 de 2001 (reiterada en la C-039 de 2021, entre muchas otras). En esa oportunidad, la Corte Constitucional se estuvo a lo resuelto en las sentencias C-150 de 1993, C-106 de 1994, C-327 de 1997, C-716 de 1998 y C-392 de 2000, en relación con varios artículos del Código de Procedimiento Penal. 30 Sentencia C-039 de 2021, antes mencionada. 31 En la sentencia C-489 de 2009, la Sala plena recordó que los efectos de la cosa juzgada de las decisiones de inexequibilidad y exequibilidad no son iguales. En las sentencias C-259 de 2008 y C-211 de 2003, la Corte al recordar la sentencia C-310 de 2002, precisó que el efecto de la cosa juzgada material depende de si la norma es declarada inexequible o exequible. Las sentencias C-200 de 2019 y C-007 de 2016 reiteraron la regla de que estos efectos diferenciados recaen sobre la cosa juzgada material. 32 Sentencia C-489 de 2009. 33 Sentencias C-083 de 2022, C-200 de 2019 y C-007 de 2016. 34 Ibid. Al respecto, en las sentencias C-200 de 2019 y C-007 de 2016, la Corte señaló que los supuestos que debilitan la cosa juzgada constitucional material también se aplican frente a la cosa juzgada formal, en virtud de la cláusula de Estado de Derecho y los principios de supremacía constitucional y democrático (artículos 1, 6, 4 y 3 de la Constitución). 35 En efecto, según la Sentencia C-073 de 2014, reiterada en la Sentencia C-039 de 2021, "la cosa juzgada material no puede ser decretada por un solo magistrado al momento de adelantar el control de admisibilidad de la demanda, ya que su conocimiento corresponde a la Sala plena por medio de sentencia". 36 Por el contrario, si se configura una cosa juzgada material respecto de una sentencia previa de exequibilidad y se presenta alguna de las circunstancias que debilitan los efectos de la cosa juzgada, "las consideraciones de [dicho fallo] se erigen en un precedente relevante que la Corte puede seguir, disponiendo y declarando exequible la norma, o del que puede apartarse con el deber de exponer razones suficientes que puedan justificar una decisión de inexequibilidad" (Sentencia C-007 de 2016). Además, según la jurisprudencia constitucional, la "cosa juzgada material no puede ser decretada por un solo magistrado al momento de adelantar el control de admisibilidad de la demanda" (Sentencia C-073 de 2014). 37 Al respecto, se pueden analizar las sentencias C-073 de 2014 y C-039 de 2021, entre otras. 38 Sentencia C-489 de 2009. 39 Sentencia C-290 de 2009. 40 Sentencia C-311 de 2002. 41 Sentencia C-489 de 2009. 42 Serrano José Luis, Validez y Vigencia, la aportación garantista a la teoría de la norma jurídica, Editorial Trotta, Madrid, 1999, pp. 23 y
74. En igual sentido, sentencias C-383 de 2019, C-499 de 2023, entre otras. 43 Sentencia C-383 de 2022. 44 Ver la sentencia C-147 de 2022 en la cual se indicó lo siguiente sobre el alcance de esta categoría: "[u]na disposición o enunciado jurídico corresponde al texto en que una norma es formulada, tales como artículos, numerales o incisos, aunque estas formulaciones pueden encontrarse también en fragmentos más pequeños de un texto normativo, como oraciones o palabras individuales, siempre que incidan en el sentido que se puede atribuir razonablemente a cada disposición". 45 Ver la sentencia C-147 de 2022 en la cual se indicó que en la providencia C-312 de 2017, la Corte propuso la siguiente definición de las normas jurídicas: "Las normas, siguiendo con esta construcción, no son los textos legales sino su significado. Ese significado, a su vez, solo puede hallarse por vía interpretativa y, en consecuencia, a un solo texto legal pueden atribuírsele (potencialmente) diversos contenidos normativos, según la forma en que cada intérprete les atribuye significado". 46 Ibid. 47 Sentencia C-489 de 2009. 48 Sentencia C-355 de 2009, citada, entre otras, en las más recientes sentencias C-458 de 2023, C-047 de 2024, C-147 de 2024 y C-328 de 2024 . 49 En concreto, se trataba de los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 9°, 10, 11, 12 ,13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26 de la Ley 2098 de 2021. 50 En la, sentencia C-153 de 2022 se declaró inexequible el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 debido a la vulneración de los principios de reserva de ley y de unidad de materia. En la sentencia C-306 de 2022, se demandó esa misma norma por trasgredir los principios de consecutividad e identidad flexible y unidad materia. 51 La Corte se pronunció sobre este asunto en las sentencias C-088 de 2014, C-009 de 2018 y C-128 de 2018. 52 Sentencia C-128 de 2018. 53 Al recapitular el cambio de jurisprudencia allí acogido, la Sentencia C-088 de 2014 señaló que: "[s]i bien en las sentencias C-957, 863, 1049 y 1211 de 2001, y C-027 de 2012, así como en el Auto 311 de 2001, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre la constitucionalidad de normas declaradas inexequibles previamente, pero que se encontraban vigentes en virtud de la orden de diferimiento de la declaratoria, la Corte encuentra necesario revisar y replantear este precedente, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, esta postura se sustentó en la tesis de que las disposiciones declaradas inexequibles por razones de orden procedimental, en estricto sentido nunca nacieron a la vida jurídica, y por tanto, no son susceptibles de revisión judicial; esta tesis, sin embargo, es inadmisible porque contraviene el principio de presunción de validez del sistema jurídico y las reglas sobre los efectos temporales de los fallos de constitucionalidad; (ii) en segundo lugar, el precedente cuestionado otorga al principio de cosa juzgada un alcance del que carece, al prescindir de la consideración de que las sentencias que declaran la inexequibilidad de un precepto legal o de un cuerpo normativo, hacen tránsito a cosa juzgada únicamente respecto de los cargos por los cuales se han pronunciado; (iii) finalmente, abstenerse de ejercer el control constitucional de normas actualmente vigentes, como ocurre en la hipótesis propuesta, podría afectar la supremacía de la Carta Política dentro del orden jurídico, el deber de la Corte de velar por su integridad, así como las competencias que le fueron asignadas en función de este rol". 54 En relación con el primer cargo, la Corte argumentó que: (i) la Comisión Primera Constitucional del Senado tenía la facultad de votar el informe de ponencia de manera ordinaria porque hubo unanimidad en la votación y no era requerido el voto nominal para ese momento; (ii) la evidencia presentada sobre el quorum no era concluyente para afirmar que no existía quorum decisorio y (iii) la duda existente no constituía un vicio de procedimiento, ya que el principio in dubio pro legislatoris favorece al legislador en casos de incertidumbre. Sobre el tercer cargo, la Corte sostuvo que: (i) la norma demandada define claramente el marco de delegación al presidente para integrar el sector administrativo, conforme a términos establecidos en la Ley 489 de 1998; (ii) el Congreso no estaba obligado a especificar las entidades adscritas ni los criterios para su selección, permitiendo así una acción flexible al presidente; y (iii) el artículo 12 de la Ley 2281 de 2023 no otorga facultades ilimitadas para modificar la administración pública, limitando las excepciones a la integración de este sector específico. 55 "[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 30