SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADACLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZA LA SENTENCIA C-1081 DEL 24 DE OCTUBRE DE 2005REGLAMENTO ELECTORAL DE CONTENIDO ESTATUTARIO-Necesidad de control previo de constitucionalidad (Salvamento de voto)Referencia: expediente PE-023Control de constitucionalidad del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003.Magistrado Ponente:Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRACon el respeto que me merecen las decisiones de la Corte Constitucional, me permito presentar las razones por las cuales salvo el voto en relación con la sentencia C-1081 del veinticuatro (24) de octubre de dos mil cinco (2005).Teniendo en cuenta que a partir de la sentencia C-155 de 2005 se declaró la naturaleza estatutaria del Reglamento N° 01 de 2003 expedido por el Consejo Nacional Electoral, éste ha debido someterse, en lo relativo al control de constitucionalidad, a las mismas reglas de las leyes estatuarias, conforme al numeral 8° del artículo 241 de la Constitución Política y de acuerdo a como se estableció en la Sentencia C-523 de 2005 de la cual fui ponente. En efecto, en esta decisión se señalaron las diferentes razones que derivaron en la inexequibilidad de una norma de carácter estatutario expedida por un ente diferente al Congreso de la República “por no haber surtido el control previo de constitucionalidad” y, por tanto, la plenitud del mencionado Reglamento debió haber seguido la misma suerte en razón al precedente aludido. Al respecto, vale la pena destacar de la sentencia en mención, lo siguiente:“Ahora bien, cuando regulaciones propias de ley estatutaria no sean expedidas por el Congreso de la República, sino que para ello se habilite excepcionalmente por la Constitución al Gobierno Nacional, considera la Corte que igualmente es necesario que tal normatividad surta el control previo de constitucionalidad, pues si bien se trata de una situación particular, en cuanto una normatividad ingresa al sistema jurídico sin haber agotado previamente el proceso legislativo cualificado establecido por la Constitución para ellas, es decir, sin haber surtido el exigente proceso deliberativo reservado para aquellas materias esenciales a la vida social, no por dicha circunstancia los decretos así expedidos dejan de ser leyes en sentido material, de contenido estatutario, y con régimen esencial propio”.Hay que tener en cuenta que los “contrastes” enunciados por la parte mayoritaria de la Corporación, para apartarse de la proposición sostenida en la sentencia C-523 de 2005, no desvirtúan o modifican el carácter estatutario presente en el Reglamento 01 de 2003 y tampoco alteran o justifican la negativa de aplicar íntegramente todos los axiomas de control constitucional establecidos para esta categoría de normas jurídicas. Así mismo, no se puede pasar por alto que las facultades estatutarias otorgadas a un órgano sin representación popular como el Consejo Nacional Electoral, así sean excepcionales, desconocen los parámetros esenciales de producción normativa que deben regir un Estado de Derecho, lo que a mi juicio reafirma la inexequibilidad del mentado Reglamento.Fecha ut supra,CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZMagistrada ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C- 1081 DE 2005CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Órgano constitucional autónomo e independiente (Salvamento de voto)ORGANO CONSTITUCIONAL-Características (Salvamento de voto)CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Conformación (Salvamento de voto)FUNCION ELECTORAL-Importancia (Salvamento de voto)CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones (Salvamento de voto)Para desempeñar de modo efectivo su tarea, no puede reducirse el Consejo Nacional Electoral simplemente a velar por que las elecciones se realicen de manera libre. Tal como se desprende de la lectura del artículo 265 superior – trascrito en párrafos anteriores – el Consejo Nacional Electoral debe impulsar una cultura democrática que implique un cambio de actitud tanto por parte de los ciudadanos como por parte de quienes ejercen el poder en su representación en punto a la importancia de su papel en el juego democrático. Eje rector de las funciones ejercidas por el Consejo Nacional electoral debe ser, por tanto, velar por la garantía de transparencia en los procesos democráticos y por el diseño de políticas de prevención en relación con la práctica de delitos electorales. Debe servir igualmente de instrumento para contribuir a la rendición de cuentas por parte de las autoridades electorales así como de los partidos y movimientos que participen en la contienda electoral y ha de garantizar, del mismo modo, la existencia de un debate amplio e incluyente que respete la protección que la Constitución Nacional reconoce y garantiza al pluralismo. Argumento que no es lo mismo que un órgano de las características del Consejo Nacional Electoral cumpla estas funciones a que lo haga el Gobierno Nacional.LEY ESTATUTARIA-Criterio material (Salvamento de voto)LEY ESTATUTARIA-Criterio formal o procedimental (Salvamento de voto)LEY ESTATUTARIA-Alcance del control previo CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY ESTATUTARIA-Mecanismos de control posterior (Salvamento de voto)En el asunto que nos ocupa considero importante destacar el control previo de constitucionalidad a que se deben someter las leyes estatutarias que, para el caso colombiano, se efectúa verificando que las disposiciones legales no desconozcan el texto constitucional. El control previo tiene, además, una naturaleza consultiva. Esto significa que se limita a ofrecer un concepto muy general y prima facie de la constitucionalidad de la norma sin que de ahí se derive la imposibilidad de volver a plantear una demanda de constitucionalidad cuando, luego de puesta en vigencia la norma, resulte evidente que se vulnera o desconoce el texto constitucional. Si el control previo ejercido por la Corte Constitucional se entendiese de manera radical, significaría, a un mismo tiempo, coartar la libertad de los jueces para poderse pronunciar en el futuro de manera diferente. Así las cosas, el control previo de constitucionalidad sobre las leyes estatutarias no puede suponer que se haga ilusoria o se niegue la posibilidad de ejercer un control de constitucionalidad posterior. Esto es aún más evidente, cuando se repara en los procesos de tutela de derechos fundamentales. Allí donde se esgrime la vulneración de un derecho constitucional fundamental por parte de una ley estatutaria, es preciso realizar un nuevo examen sobre la ley o los artículos previstos en ella que puedan resultar cuestionados y, una vez verificada la vulneración, le es imposible a la Corte Constitucional dejar de declarar la inconstitucionalidad no obstante se haya realizado ya el control previo.NORMAS ESTATUTARIAS-Modalidades (Salvamento de voto)Dada la preeminencia del elemento material para definir las leyes estatutarias es preciso subrayar que varias normas pueden ser estatutarias: (i) las leyes con forma y contenido estatutario; (ii) las leyes ordinarias o de cualquier otro tipo que contengan materias estatutarias. Éstas, a su vez, pueden ser total o parcialmente estatutarias; (iii) los Decretos Leyes o Decretos Leyes atípicos, ( aquellos decretos extraordinarios que puede expedir el Presidente con fundamento en un Acto Legislativo), y finalmente, ( iv ) las normas de contenido estatutario expedidas por un órgano constitucionalmente autónomo, como es el caso del Reglamento elaborado por el Consejo Nacional Electoral sobre temas del artículo 152 constitucional.REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Características (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE REGLAMENTO 01 DE 2003 DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Razones por las cuales no procedía control previo e integral (Salvamento de voto)Una de las notas características del reglamento emitido por el Consejo Nacional Electoral en esta oportunidad fue su inmediatez. Por esta razón no procedía en este caso el control previo propio de las normas con contenido estatutario, pues con ello se enfrentaba el riesgo de producir vacíos o, lo que es más complicado aún: tener que afrontar la inexistencia misma de legislación. De ahí que, a mi manera de ver, aplicar el control previo e integral propio de las normas con contenido estatutario al reglamento bajo examen en esta ocasión, no hacía otra cosa que poner en entredicho la misma pretensión de eficacia de la Constitución en su conjunto. Me parece relevante insistir en que dada las características y funciones que la Constitución le confirió al Consejo Nacional Electoral; el contenido del reglamento relacionado estrictamente con el ámbito dentro del cual han de ejercerse sus tareas; la urgencia de la reforma y la amenaza de enfrentarse a vacíos legislativos o a la inexistencia de legislación, había podido el reglamento empezar a regir en subsidio de legislación, esto es, mientras fuera factible dictar la legislación correspondiente sin necesidad de haberse sometido al control previo e integral propio de las leyes estatutarias. Únicamente de esa manera, creo, se podía dar entero cumplimiento a las disposiciones constitucionales y que una reglamentación por el Gobierno no proporcionaría las mismas garantías. En efecto, mientras que la conformación del Consejo Nacional Electoral es una expresión del pluralismo político, no sucede lo mismo con el Gobierno Nacional, reflejo de una mayoría política en un momento histórico determinado.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DE CONTENIDO ESTATUTARIO-Imposición del concepto material de ley (Salvamento de voto)Con los últimos fallos de la Corte Constitucional sobre el control previo al que deben someterse las normas de contenido estatutario se produce una evolución jurisprudencial del concepto de ley en la Constitución. Se pasa de manejar un concepto formal de ley a operar, más bien, con un concepto material de ley. Esto se explica, desde la teoría constitucional, como un mecanismo para preservar el control que tiene la Corte Constitucional sobre las normas que se refieren a aquellas materias especialmente importantes para la realización de un Estado social, democrático y pluralista de derecho dentro de un marco respetuoso de los derechos de todos los habitantes del territorio colombiano sin distinción alguna, las cuales, en ese mismo orden de ideas, gozan también de una protección especial que se traduce en la necesidad de que las leyes que versen sobre tales materias - leyes estatutarias - sean aprobadas, modificadas o derogadas de conformidad con las exigencias establecidas para esos efectos en el texto constitucional. La defensa de la Constitución impone, pues, un concepto material de ley. Sólo de esa manera se evita que, mediante argucias, se evada el control de constitucionalidad de leyes que versan sobre materias tan importantes.Referencia: expediente PE-023Control constitucional del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003Magistrado Ponente:MARCO GERARDO MONROY CABRATemas: Decretos Leyes y resoluciones de naturaleza estatutaria.1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, y no obstante estar de acuerdo con lo planteado en la sentencia C- 1081 de 2005, en la cual se realizó un control de constitucionalidad sobre el Reglamento 01 de 2003, expedido por el Consejo Nacional Electoral, en razón a que la sentencia se centra en la corrección de la habilitación constitucional para producir este tipo de normas de naturaleza estatutaria y no sobre la naturaleza del control que debe ejercerse.
2. La Corte Constitucional se ha referido al novedoso fenómeno introducido en recientes reformas constitucionales que podemos denominar como decretos o reglamentos de naturaleza estatutaria, producidos por expresa habilitación expresada en la norma constitucional. La creación de esta nueva categoría normativa, decretos con fuerza de ley estatutaria, ha sido expresada y normalmente se ha previsto como una potestad subsidiaria del Presidente de la República o de órganos constitucionales autónomos, ante el cumplimiento de un plazo en el que se otorga al Congreso la primera oportunidad para reglamentar la norma constitucional.3. Si bien es expresa la creación de la categoría normativa, no lo ha sido el de su régimen de control de validez y ha sido necesario que la Corte en su jurisprudencia aclare y precise el procedimiento de control. La regla que se ha asumido desde el principio es la de considerar que estos decretos presidenciales que regulan materias propias de ley estatutaria tengan un control de constitucionalidad ( sea la Corte el órgano de control ), y que éste sea acorde con la naturaleza de este tipo de fuentes, esto es, sea el propio del establecido para las leyes estatutarias. Sin embargo, que sea “acorde con la naturaleza”, no significa que sea idéntico, exacto, podrán existir matices o diferencias, según las condiciones y contenidos previstos en la reforma constitucional habilitante.4. En los precedentes jurisprudenciales que anteceden a esta decisión se resolvió sobre decretos expedidos por el Presidente en los que se regulaban materias estatutarias. En el presente caso, el objeto de control es una norma que no tiene rango de ley, que versa sobre materias estatutarias, de las previstas en el artículo 152 de la Constitución, pero que a diferencia de las anteriores en que el órgano que fue habilitado para la expedición es el Consejo Nacional Electoral. Así las cosas, se trata igualmente de un acto que formalmente no es una ley, y que desde un punto de vista material es una ley estatutaria, pero que es producido por un órgano constitucionalmente autónomo, el Consejo Nacional Electoral, que constitucionalmente está habilitado para decidir en asuntos electorales, como es la materia del Reglamento cuestionado. La naturaleza del Reglamento es de ley estatutaria, pero la diferencia del sujeto que lo produce hace que no pueda asimilarse en su totalidad del control de constitucionalidad aplicable a los decretos.Con el fin de mostrar lo anterior, me referiré a los siguientes aspectos: (i) El Consejo Nacional Electoral es un órgano constitucional. (ii) El Reglamento dictado por el Consejo Nacional Electoral es un Reglamento constitucional e independiente. Esto se deriva no sólo de la naturaleza del órgano que lo dictó, sino de la necesidad de regular de manera urgente una materia de importancia crucial para la realización de la democracia y, en ese sentido, evitar vacíos legislativos.1.- El Consejo Nacional Electoral es un órgano constitucional autónomo e independienteEn la doctrina se ha discutido al respecto de cómo determinar en la práctica cuáles son los órganos constitucionales. Cada una de las aproximaciones que se ha ocupado del tema parece presentar tan sólo una parte de la respuesta, razón por la cual se ha tendido a integrar los diversos criterios. Dentro de los principales criterios se pueden distinguir los siguientes:(i) La esencialidad o indefectibilidad del órgano. Según este criterio, los órganos constitucionales serían aquellos necesarios para identificar a un Estado, para singularizarlo en un momento histórico determinado. Así las cosas, la desaparición de un órgano con tales características traería como consecuencia o bien la desaparición misma del Estado, o su entera desorganización. Desde esta perspectiva, los órganos constitucionales son necesarios para el ordenamiento jurídico y no podrían ser sustituidos por otros órganos sin que esto signifique simultáneamente la entera trasformación de la organización estatal.(ii) La ubicación dentro de la organización estatal. De conformidad con este criterio, los órganos constitucionales serían aquellos que se localizan en el vértice de la organización estatal y se caracterizan por poseer el mismo rango y guardar independencia frente a sus pares. No obstante: la independencia que denotan los órganos constitucionales no excluye “poderes de iniciativa o de freno” pues todos integran el orden constitucional y, bien sabido es, que dentro de las democracias constitucionales modernas son indispensables los controles recíprocos, es decir, la existencia de un sistema de checks and balances. (iii) La función que desempeñan dentro de la organización estatal. De acuerdo con este criterio, los órganos constitucionales son los que ejercen las principales funciones estatales. Intervienen tanto en la suprema dirección del Estado como en la formación de las normas jurídico-constitucionales. Su participación en el ejercicio de las funciones públicas y, particularmente, en la función de Gobierno - en sentido amplio - es considerable. Estos órganos son, en suma, determinantes para la integración estatal.(iv) Lo establecido por la legislación positiva. Este criterio parte de definir los órganos constitucionales teniendo como punto de partida lo consignado en el derecho positivo. En este orden de ideas, es factible encontrar distintos puntos de referencia. (a) Por una parte, son órganos constitucionales aquellos cuyo origen, composición y competencias viene establecido de manera inmediata por la propia Constitución. (b) Por otra, son órganos constitucionales aquellos a los cuales el ordenamiento les reconoce y garantiza un ámbito de autonomía funcional y, en ese orden de ideas, les concede (1) potestad de auto organización (la posibilidad de dictar sus propios reglamentos de organización); (2) autonomía financiera (elaboración de su propio presupuesto); (3) determinado estatus; (4) inviolabilidad de su propia sede además del (5) amparo penal de las garantías mencionadas con antelación. En realidad, la presencia de todos estos criterios es una muestra de la dificultad de encontrar uno solo que englobe las características más distintivas que permitan determinar en la práctica cuáles son los órganos constitucionales. Ahora bien, si se aplican los criterios antes expuestos, fácilmente se llega la conclusión de que el Consejo Nacional Electoral es un órgano constitucional. Veamos.El Consejo Nacional Electoral configura un órgano determinante de la identidad del Estado colombiano. Tanto así, que de no existir o de suprimirse este órgano se cambiaría de modo sustancial la organización del Estado. Precisamente en este sentido pueden leerse las palabras de la Corte Constitucional cuando en la sentencia C-055 de 1998 se refirió a la justificación que se le dio en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente a la existencia de la Función Electoral y, en ese mismo orden de ideas, al papel que debía desempeñar el Consejo Nacional Electoral. El papel que la Constituyente le confirió a la Función Electoral es central. No sólo la reguló directamente en la Constitución sino que definió al Consejo Nacional Electoral como un órgano autónomo e independiente con una función propia. Lo anterior se explica por cuanto en un Estado constitucional y democrático de derecho la legitimidad del poder está determinada, en gran parte, por la manera como funciona el sistema electoral así como por la presencia de órganos encargados de regular dicha función, de hacerla cumplir y de protegerla. De velar, en suma, por “el ejercicio espontáneo de la función electoral”, esto es, por “la existencia periódica de elecciones libres.”El Constituyente dotó a la Función Electoral de autonomía e independencia. Solo por medio de un trabajo autónomo e independiente que no se sujete a las órdenes del poder ejecutivo o del poder legislativo o, incluso, del poder judicial puede garantizarse el buen desempeño de sus tareas. Esta y no otra es la razón por la cual el Consejo Nacional Electoral lejos de encajar en alguno de los otros poderes estatales guarda respecto de ellos autonomía e independencia. La Corte Constitucional desde muy temprano se refirió al Consejo Nacional Electoral caracterizándolo como un organismo autónomo e independiente. En la ya citada sentencia C-055 de 1998 dijo la Corte:“En efecto, con la Constitución actual, esta entidad no sólo conserva las competencias que se le atribuían desde antes de la reforma constitucional de 1991, que incluso se ven en parte fortalecidas, sino que además, aumenta su importancia como órgano autónomo del Estado, por cuanto, adquiere jerarquía constitucional, y unas funciones y responsabilidades más complejas, como la vigilancia permanente del cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia participativa (CP. arts. 108 y siguientes), y velar por el respeto y la garantía de los procesos electorales (CP. art. 265 ord 5º).” (Subrayas fuera del texto original)La composición del Consejo Nacional Electoral se establece en el artículo 264 de la Constitución Nacional (modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 01 de 2003): “El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez.” Pues bien, la conformación y el funcionamiento del Consejo Nacional Electoral constituyen expresiones del pluralismo político. En efecto, los partidos y movimientos políticos, así como los grupos representativos de ciudadanos, participan activamente en la elección de los integrantes del C.N.E., quienes, a su vez, en el seno del mismo defenderán los intereses de las diversas agrupaciones políticas, en temas tan sensibles para el adecuado funcionamiento de la democracia como son la distribución de los aportes para el financiamiento de las campañas electorales, la imposición de sanciones por violación de los topes, la regulación de las encuestas y publicidad electorales, la realización del escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección y expedir las credenciales a que haya lugar, entre otros. Precisamente el Reglamento 01 de 2003, expedido por el Consejo Nacional Electoral, regula temas que resultan fundamentales para el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y para el desarrollo de las elecciones, y que son afines con las competencias constitucionales y legales del C.N.E., como son ( i ) la conformación de listas; ( ii ) la inscripción de candidatos; ( iii ) variedades de votos ( preferente, nulo, válido, etc. ) ; ( iv ) umbral; y ( v ) cifra repartidora y reparto de curules. De allí que la esencia de un sistema democrático, como lo son las reglas electorales, son reguladas por un órgano constitucional autónomo, representativo de las diversas tendencias políticas, contrario a las regulaciones expedidas sobre estas mismas materias por el Gobierno Nacional.Cabe asimismo señalar que en la sentencia C-055 de 1998, ya mencionada, la Corte Constitucional destacó también la importancia de la Función Electoral y subrayó, ante todo, el papel esencial que cumple en toda democracia constitucional:“puesto que, desde el punto de vista formal, una democracia puede ser definida como un gobierno en el cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, en la medida en que las decisio nes colectivas son tomadas por los propios miembros de la comuni dad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización de la sociedad -en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de los gobernados- del principio autocrático -en el cual son los propios gobernantes quienes determinan de manera discrecional el orden social-. Y esa autoorganización y autogobierno de la sociedad democrática se efectúa en lo esencial por medio de los procedimientos electorales, ya que gracias a ellos, los ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos y toman, de manera directa, determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros mecanismos de democracia participativa.”De lo afirmado por la Corte en aquella ocasión se desprende el carácter determinante que tiene la organización electoral en el ordenamiento constitucional colombiano. Es tan singular su importancia y caracteriza hasta tal grado la manera como está configurada la organización estatal, que de transformarse o suprimirse el Consejo Nacional Electoral se alteraría, de paso, la misma organización estatal. Dado que la Función Electoral se convierte en puente “que articula al pueblo -como fuente soberana de todo poder (CP art. 3º)- con las instituciones que de él emanan” requiere para cumplir de modo efectivo con su objetivo “de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina y que sus decisiones sean respetadas.” Puesto que sería imposible la existencia de una democracia sin Función Electoral, se concluye así mismo que la Función Electoral no tendría razón de ser, pues no podría ser ejercida a cabalidad, sin la existencia simultánea de una organización electoral adecuada. Al Estado le corresponde, por consiguiente, brindar las herramientas necesarias y poner en marcha los instrumentos indispensables para que la voluntad ciudadana se exprese de la manera más libre y pluralista posible. Con tal propósito, es preciso que exista un organismo orientado a garantizar el ejercicio pleno de la soberanía del Pueblo ya sea cuando el Pueblo hace uso de ella en forma directa o cuando la ejerce a través de sus representantes (artículo 3 superior). Es indispensable, por tanto, la presencia de un órgano que de modo autónomo e independiente garantice a los ciudadanos su derecho a participar en la conformación, el ejercicio y el control del poder político de la manera más amplia e ilustrada posible (artículo 40 de la Constitución Nacional). De lo anterior se desprende no solo el carácter de órgano constitucional que tiene el Consejo Nacional Electoral sino su naturaleza y alcances. Ahora bien, para desempeñar de modo efectivo su tarea, no puede reducirse el Consejo Nacional Electoral simplemente a velar por que las elecciones se realicen de manera libre. Tal como se desprende de la lectura del artículo 265 superior – trascrito en párrafos anteriores – el Consejo Nacional Electoral debe impulsar una cultura democrática que implique un cambio de actitud tanto por parte de los ciudadanos como por parte de quienes ejercen el poder en su representación en punto a la importancia de su papel en el juego democrático. Eje rector de las funciones ejercidas por el Consejo Nacional electoral debe ser, por tanto, velar por la garantía de transparencia en los procesos democráticos y por el diseño de políticas de prevención en relación con la práctica de delitos electorales. Debe servir igualmente de instrumento para contribuir a la rendición de cuentas por parte de las autoridades electorales así como de los partidos y movimientos que participen en la contienda electoral y ha de garantizar, del mismo modo, la existencia de un debate amplio e incluyente que respete la protección que la Constitución Nacional reconoce y garantiza al pluralismo. Argumento que no es lo mismo que un órgano de las características del Consejo Nacional Electoral cumpla estas funciones a que lo haga el Gobierno Nacional.Lo anterior explica el carácter de órgano constitucional que tiene el Consejo Nacional Electoral y las consecuencias que de ahí resultan para la organización estatal en su conjunto y, en particular, para la realización del principio democrático y para la efectiva garantía del pluralismo. A renglón seguido, me dedicaré a aclarar lo relacionado con la distinción que considero existe entre el Reglamento expedido por el Consejo Nacional Electoral y las leyes estatutarias y a mostrar, en esta misma línea de argumentación, por qué estimo que el Reglamento 01 de 2003 emitido por el Consejo Nacional Electoral no requería ser objeto de control previo por parte de la Corte Constitucional.2.- Razones por las cuales es factible afirmar que el Reglamento 01 dictado por el Consejo Nacional Electoral no ha debido someterse al control previo e integral por parte de la Corte Constitucional Me referiré, primero, brevemente a la naturaleza y alcances de las leyes estatutarias en el ordenamiento jurídico colombiano y luego abordaré lo relativo al Reglamento 01 bajo examen de la Corte Constitucional en esta ocasión. ( a ) Naturaleza y alcances de las leyes estatutarias en el ordenamiento constitucional colombiano.La Constitución Nacional regula las leyes estatutarias en los artículos 152 y 153. La Constitución incluye dos criterios para definir las leyes estatuarias. Por una parte, un criterio material y, por otra, un criterio formal o procedimental. De acuerdo con el criterio material, las leyes estatutarias deben regular unas determinadas materias. Las misma Constitución en el artículo 152 establece cuáles son esas materias: (i) derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) administración de justicia; (iii) organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; (iv) estatuto de la oposición y funciones electorales; (v) instituciones y mecanismos de participación ciudadana (vi) estados de excepción. (vii) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.De conformidad con el criterio formal, la aprobación de las leyes estatutarias debe cumplir los siguientes requisitos: (i) ser aprobadas, modificadas o derogadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso - el Reglamento del Congreso estableció en los artículos 118 y 119 [Ley 5ª de 1992] que se trata de una decisión adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes de cada Cámara. (ii) ser tramitadas dentro de una sola legislatura; y (iii) ser sometido el texto del proyecto de ley estatutaria a revisión previa por parte de la Corte Constitucional para que ésta determine su constitucionalidad.Que el Congreso deba aprobar las leyes estatutarias ajustándose a una mayoría calificada y que de ello resulte la exigencia de mayor consenso tanto para su aprobación como para su modificación o derogación, se explica por la trascendencia de las materias que, según el Constituyente, han de ser reguladas mediante leyes estatutarias. En el asunto que nos ocupa considero importante destacar el control previo de constitucionalidad a que se deben someter las leyes estatutarias que, para el caso colombiano, se efectúa verificando que las disposiciones legales no desconozcan el texto constitucional. El control previo tiene, además, una naturaleza consultiva. Esto significa que se limita a ofrecer un concepto muy general y prima facie de la constitucionalidad de la norma sin que de ahí se derive la imposibilidad de volver a plantear una demanda de constitucionalidad cuando, luego de puesta en vigencia la norma, resulte evidente que se vulnera o desconoce el texto constitucional. Si el control previo ejercido por la Corte Constitucional se entendiese de manera radical, significaría, a un mismo tiempo, coartar la libertad de los jueces para poderse pronunciar en el futuro de manera diferente. Así las cosas, el control previo de constitucionalidad sobre las leyes estatutarias no puede suponer que se haga ilusoria o se niegue la posibilidad de ejercer un control de constitucionalidad posterior. Esto es aún más evidente, cuando se repara en los procesos de tutela de derechos fundamentales. Allí donde se esgrime la vulneración de un derecho constitucional fundamental por parte de una ley estatutaria, es preciso realizar un nuevo examen sobre la ley o los artículos previstos en ella que puedan resultar cuestionados y, una vez verificada la vulneración, le es imposible a la Corte Constitucional dejar de declarar la inconstitucionalidad no obstante se haya realizado ya el control previo.Dada la preeminencia del elemento material para definir las leyes estatutarias es preciso subrayar que varias normas pueden ser estatutarias: (i) las leyes con forma y contenido estatutario; (ii) las leyes ordinarias o de cualquier otro tipo que contengan materias estatutarias. Éstas, a su vez, pueden ser total o parcialmente estatutarias; (iii) los Decretos Leyes o Decretos Leyes atípicos, ( aquellos decretos extraordinarios que puede expedir el Presidente con fundamento en un Acto Legislativo ), y finalmente, ( iv ) las normas de contenido estatutario expedidas por un órgano constitucionalmente autónomo, como es el caso del Reglamento elaborado por el Consejo Nacional Electoral sobre temas del artículo 152 constitucional. Cuando estas normas contengan, total o parcialmente materias reservadas a ley estatutaria deben, pues, someterse al control que es inherente a la naturaleza estatuaria, pero esto no significa que sea idéntico en todos los casos. De lo contrario, sería imposible impedir que por medio de tales normas se produzcan efectos desestabilizadores o que se ponga en entredicho el equilibrio jurídico dentro del ordenamiento constitucional. Estas distintas modalidades de normas estatutarias, por regla general al igual que la ley estatutaria, tendrán un control previo. Sin embargo, en el caso ( iv ) donde el autor es un órgano constitucional, la naturaleza de este sujeto y principalmente su integración que es expresión del pluralismo político ( a diferencia del Gobierno que es expresión de una mayoría ) y de estas normas permiten la realización de un control posterior.(b) Características del Reglamento 01 de 2003 expedido por el Consejo Nacional Electoral El reglamento dictado por el Consejo Nacional Electoral es un reglamento constitucional independiente. Esta potestad reglamentaria del Consejo Nacional Electoral, tiene su fundamento y límite en el principio de autonomía que el Texto Fundamental le otorgó a determinados órganos de control del Estado, y debe ser ejercida, desde luego, dentro del ámbito propio de sus funciones y según la modalidad de control que establece la Constitución. En párrafos anteriores se señalaron las razones con fundamento en las cuales es factible afirmar que el Consejo Nacional Electoral es un órgano constitucional y los alcances que de allí se derivan. Como se sabe, el artículo 12 (parágrafo transitorio) del Acto Legislativo 01 de 2003 le confirió al Consejo Nacional Electoral la facultad para desarrollar - mediante Reglamento - el mismo artículo 12 de dicho Acto Legislativo, el cual, modificó, a su turno, el artículo 263 de la Constitución Nacional. Dado el contexto en que se llevó a cabo la reforma, que como bien lo señaló la Corte Constitucional en sus consideraciones tuvo como meta principal “adoptar una reforma política con miras a lograr principalmente dos objetivos relacionados entre sí: el fortalecimiento y modernización de los partidos políticos y la reforma del sistema electoral” estimó el Constituyente derivado que era necesario otorgarle tal facultad de regulación al Consejo Nacional Electoral.Atina la Corte Constitucional cuando enfatiza en sus consideraciones que la reforma constitucional se produjo en un momento histórico caracterizado por “el excesivo liderazgo local y personal” puesto en evidencia a través de las denominadas “micro empresas políticas”, del “clientelismo” y de las “operaciones avispa.” Estos fenómenos habían redundado en la obstaculización de la gobernabilidad y en la imposibilidad de “adoptar políticas públicas coherentes con programas de gobierno respaldados por partidos fuertes, ideológicamente identificados y mayoritariamente respaldados.” En vista de lo anterior, la urgencia de la reforma parecía innegable y también resultaba explicable la necesidad de encontrar una fórmula para agilizarla. Es justamente en este contexto que debe analizarse la competencia que se le confirió al Consejo Nacional Electoral, competencia ésta que se legitima, como se mencionó en párrafos anteriores, en la misma naturaleza constitucional, autónoma e independiente del órgano que la ejerce y en la función que desempeña como garante del buen desempeño de la Función Electoral y como aval de la democracia libre y pluralista. Ahora bien, una de las notas características del reglamento emitido por el Consejo Nacional Electoral en esta oportunidad fue su inmediatez. Por esta razón no procedía en este caso el control previo propio de las normas con contenido estatutario, pues con ello se enfrentaba el riesgo de producir vacíos o, lo que es más complicado aún: tener que afrontar la inexistencia misma de legislación. De ahí que, a mi manera de ver, aplicar el control previo e integral propio de las normas con contenido estatutario al reglamento bajo examen en esta ocasión, no hacía otra cosa que poner en entredicho la misma pretensión de eficacia de la Constitución en su conjunto. Me interesa subrayar, nuevamente, el carácter autónomo e independiente del Consejo Nacional Electoral, su derivación directa del texto constitucional, de donde se desprende así mismo la manera como debe ser integrado y las funciones que ha de desempeñar. Me parece relevante insistir en que dada las características y funciones que la Constitución le confirió al Consejo Nacional Electoral; el contenido del reglamento relacionado estrictamente con el ámbito dentro del cual han de ejercerse sus tareas; la urgencia de la reforma y la amenaza de enfrentarse a vacíos legislativos o a la inexistencia de legislación, había podido el reglamento empezar a regir en subsidio de legislación, esto es, mientras fuera factible dictar la legislación correspondiente sin necesidad de haberse sometido al control previo e integral propio de las leyes estatutarias. Únicamente de esa manera, creo, se podía dar entero cumplimiento a las disposiciones constitucionales y que una reglamentación por el Gobierno no proporcionaría las mismas garantías. En efecto, mientras que la conformación del Consejo Nacional Electoral es una expresión del pluralismo político, no sucede lo mismo con el Gobierno Nacional, reflejo de una mayoría política en un momento histórico determinado.Por último, estimo importante aclarar que si bien es cierto en el asunto sub examine, a mi juicio, no procedía el control previo por las razones explicadas con antelación, también es cierto que con los últimos fallos de la Corte Constitucional sobre el control previo al que deben someterse las normas de contenido estatutario se produce una evolución jurisprudencial del concepto de ley en la Constitución. Se pasa de manejar un concepto formal de ley a operar, más bien, con un concepto material de ley. Esto se explica, desde la teoría constitucional, como un mecanismo para preservar el control que tiene la Corte Constitucional sobre las normas que se refieren a aquellas materias especialmente importantes para la realización de un Estado social, democrático y pluralista de derecho dentro de un marco respetuoso de los derechos de todos los habitantes del territorio colombiano sin distinción alguna, las cuales, en ese mismo orden de ideas, gozan también de una protección especial que se traduce en la necesidad de que las leyes que versen sobre tales materias - leyes estatutarias - sean aprobadas, modificadas o derogadas de conformidad con las exigencias establecidas para esos efectos en el texto constitucional. La defensa de la Constitución impone, pues, un concepto material de ley. Sólo de esa manera se evita que, mediante argucias, se evada el control de constitucionalidad de leyes que versan sobre materias tan importantes.Fecha ut supra. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado