SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-1081 DE 2005 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIAREGLAMENTO ELECTORAL DE CONTENIDO ESTATUTARIO-Necesidad de control previo de constitucionalidad (Salvamento de voto)REF.: Expediente PE-023 Control constitucional del Reglamento 01 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, por medio del cual se regula el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2003Magistrado Ponente:MARCO GERARDO MONROY CABRA Con el respeto acostumbrado por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, por cuanto considero que el Reglamento 01 de 2003 es inexequible en su totalidad, toda vez que por ser materialmente una normatividad de orden estatutario, debía haberse sometido a un control previo de constitucionalidad, el cual no se realizó en este caso.Fecha ut supra.JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado ---pies de página--- El artículo 17 Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”, rezaba de la siguiente manera: “Artículo transitorio. El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles, que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de octubre de ese año, y se posesionarán el 1° de enero de dos mil cinco (2005). A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo número 02 de 2002. El Presidente de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular del cargo a reemplazar.” M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En esa ocasión, salvaron el voto los magistrados Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-971 de 2004 El artículo 17 Ley 796 de 2003, “Por la cual se convoca un referendo y se somete a consideración del pueblo un proyecto de Reforma Constitucional”, rezaba de la siguiente manera: “Artículo transitorio. El periodo de todos los gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles, que se encuentren en funciones en la fecha en que entre en vigencia este referendo, vencerá el 31 de diciembre de dos mil cuatro (2004). Las elecciones para elegir a quienes hayan de sucederlos tendrán lugar, en todos los municipios, distritos y departamentos del país, el último domingo del mes de octubre de ese año, y se posesionarán el 1° de enero de dos mil cinco (2005). A partir de la entrada en vigencia de este referendo, no habrá otras elecciones para alcaldes y gobernadores en ningún lugar del país. Todas las vacantes se llenarán de acuerdo a lo prescrito en los artículos 303 y 314 de la Constitución, modificados por el Acto Legislativo número 02 de 2002. El Presidente de la República y el gobernador del respectivo departamento deberán hacer la designación, cuando fuere el caso, escogiendo uno de los candidatos propuestos por el partido, grupo político o coalición, por la cual fue inscrito el titular del cargo a reemplazar.” Artículo 24°.- Actos del Consejo. Los actos que dicte el Consejo Nacional Electoral en lo relacionado con los desacuerdos, vacíos u omisiones de sus delegados se denominan acuerdos.Los demás actos de carácter definitivo se denominan resoluciones, sea que mediante ellos se adopten reglamentos o contengan disposiciones de carácter general, o se refieran a asuntos o resuelvan situaciones de índole particular.Ambos tipos de actos deberán ser fechados, numerados en forma consecutiva y llevarán la firma de quien preside la sesión y la del respectivo secretario. El artículo 263, antes de la reforma, disponía:"Artículo 263: Para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más individuos en elección popular o en una corporación pública, se empleará el sistema de cuociente electoral.El cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos por proveer, se adjudicarán a los mayores residuos, en orden descendente". Ibídem. “155- Un ejemplo numérico, basado parcialmente en el presentado por la interviniente y por otros autores, es útil para mostrar en qué consiste la diferencia entre esos dos sistemas. Ese mismo ejemplo permitirá a su vez analizar si la objeción de la ciudadana es o no relevante. “La Corte supone entonces que existe una circunscripción en donde se eligen 6 representantes y se presentan cinco listas que obtienen los siguientes resultados: la lista A obtiene 36000 votos, la lista B tiene 22000, la lista C tiene 16000, y las lista D y E tienen ambas 8000 votos, para un total de 90000 votos válidos. En tal contexto, si se aplica el método Hare o de cuociente y residuo más fuerte, hay que comenzar por calcular el cuociente, el cual, como lo señala el artículo 263 vigente, resulta de dividir el número total de votos válidos por el de puestos por proveer, esto es, 90000 por 6, lo cual da un cuociente de 15000. Luego se adjudican las curules por cuociente, de manera que cada lista obtiene tantas curules como veces el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos recibidos por esa lista, tal y como se hace en la columna I del cuadro A. Una vez adjudicadas las curules por cuociente, las distintas listas quedan con un residuo (columna II) y las curules restantes son adjudicadas a las listas que tengan residuos más fuertes (columna III). Los puestos totales que recibe cada lista son la suma de aquellos que reciben por cuociente y de los obtenidos por residuo (columna IV), tal y como se ve en el siguiente Cuadro A: Cuadro A Asignación de curules por residuo más fuerteListaVotosIIIIIIIV A360002600002B220001700001C160001100001D80000800011E80000800011Total 90000 Notas: I: Número de curules por cuocienteII: ResiduoIII: Curules por residuoIV: Número total de curules por lista“Como se ve, esta fórmula de escrutinio favorece a las listas minoritarias, que pueden entonces luchar por los residuos. El costo de este sistema es que favorece entonces la dispersión electoral, o la llamada en nuestro país “operación avispa”, y genera inequidades electorales en contra de las listas mayoritarias. Nótese en el ejemplo que la lista B obtiene una curul, como las listas D y E, a pesar de que obtuvo casi el triple de votos. Por su parte, a la lista A cada curul le costó 18000 votos, mientras que las listas D y E sólo requirieron 8.000 votos. 156- El llamado de cifra repartidora pretende enfrentar esos efectos, por medio de un mecanismo más complejo. El método opera entonces en la siguiente forma: (i) El número definitivo de votos válidos obtenidos por cada una de las listas inscritas es dividido por la secuencia de los números naturales iniciada en uno y hasta un máximo correspondiente al total de curules por asignar en la circunscripción, tal y como se hace en el siguiente cuadro B: Cuadro B Asignación de curules por cifra repartidora ListaDiv: 1Div: 2Div: 3Div: 4Div: 5Div: 6A360001800012000900072006000B22000110007333550044003667C1600080005333400032002667D800040002667200016001333E800040002667200016001333“Luego (ii) los resultados obtenidos en la operación anterior se ordenan en una lista de mayor a menor hasta completar un numero de cuocientes igual al de curules a repartir, esto es, seis. Esos cuocientes son los que aparecen subrayados en el cuadro B y su ordenación es entonces la siguiente: 36000, 22000, 18000, 16000, 12000 y 11000. De esa manera (iii), el menor de los cuocientes de la anterior lista se adopta como cuociente cifra repartidora, que es 11000 votos en el presente ejemplo. “Luego (iv) se procede a dividir cada una de las votaciones de cada lista por la cifra repartidora y el número entero obtenido, sin tomar en cuenta los decimales, será el de las curules asignadas a la respectiva lista, a saber, para la lista A son 3 curules (36000 11000=3,27), para la lista B son 2 curules (22000 11000=2), para la lista C una curul (16000 11000=1,45) y para las listas D y E ninguna curul (8000 11000=0,73). “Como se puede constatar, este sistema favorece el agrupamiento pues premia a las listas mayoritarias; así, la lista A, que había obtenido dos curules por el sistema de residuo más fuerte, logra con el método de cifra repartidora una tercera, mientras que la lista B obtiene dos curules en vez de una. Por su parte, las listas minoritarias D y E pierden su curul. Además, esta fórmula de escrutinio tiende a generar un reparto más equitativo y proporcionado de las curules, pues impide que las curules sean repartidas por residuo ya que todas son efectiva e integralmente distribuidas al dividir los votos obtenidos por cada lista por la cifra repartidora. En ese sentido, todas las curules son asignadas por el mismo número de votos, cualquiera que sea la lista a la cual se le aplique la cifra repartidora. Así, todas las curules “valen” el mismo número de votos. Esto se debe a que los residuos son indiferentes para repartir las curules restantes porque la cifra repartidora, de ahí su nombre, las reparte todas, a diferencia de lo que ocurre con el cociente que tradicionalmente ha existido en Colombia.” (Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett) (Negrillas fuera del original) Las investigaciones revelan que para las elecciones de Senado de la República que tuvieron lugar en 1998, se presentaron a la contienda electoral ochenta (80) partidos, movimientos o agrupaciones para disputar 100 curules. Estos ochenta grupos, a su vez, se dividieron en 319 listas. Sobre este punto pude consultarse a Pizarro Leongómez, Eduardo, en “La atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales”. En “Degradación o cambio. Evolución del sistema político colombiano. Editorial norma, IEPRI, Bogotá 2002, p. 363”. Citado por Quinche Ramírez Manuel Fernando. En Reforma Política y Referendo en Colombia. Centro Editorial Universidad del Rosario. Bogotá, 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-805 de 2001. Artículo 257, numeral 3 constitucional. Artículo 371, inciso 2 de la Constitución. Artículo 265, numeral 9 constitucional. Artículo 268, numerales 1 y
12. Sentencia C-089 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz Sobre este tema, consúltense, entre otras, la reciente sentencia C- 734 de 2005. Esta disposición reza así: “Los partidos, movimientos y candidatos deberán rendir públicamente cuentas sobre el volumen, origen y destino de sus ingresos.” De conformidad por lo prescrito por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2003, reformatorio del artículo 108 superior, “los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno”. Ver en consideraciones generales. “4.1. Ámbito de la potestad reguladora, cuestión previa”, en esta sentencia. Esta clase de control no es nueva y ha sido aplicada en otros países. Es preciso aclarar, no obstante, que en los países en donde se aplica, el control no suele ser judicial sino, más bien, político. Paradigmático es, por ejemplo, el caso de Francia donde el control de constitucionalidad de las leyes se atribuye al Consejo Constitucional cuya composición es marcadamente política. Otros países que han adoptado el sistema de control previo lo hacen de manera excepcional para ciertas hipótesis. En el caso de España, inicialmente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 2 de octubre de 1979 había previsto como competencia del Tribunal Constitucional la del control previo de las leyes orgánicas. Cinco años después, esa facultad del Tribunal fue suprimida. Tanto la doctrina como la jurisprudencia de ese país coincidieron en afirmar que esta suerte de control significaba una invitación al juez constitucional para invadir los ámbitos de competencia del legislador. (Consultar la Sentencia del Tribunal Constitucional 66 de 1983 (85?) así como Javier Pérez Royo, Tribunal Constitucional y división de poderes, Madrid, Tecnos, 1988, p. 76.) Consultar las sentencias de la Corte Constitucional C-155 de 2005 y C-523 de 2005. Este punto de vista es defendido, entre otras, por Romano, Jellinek, Crosa y Barile. Consultar, Ángel J. Gómez Montoro, El conflicto entre Órganos Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p.
318. Íbidem. Íbidem. Esta perspectiva es compartida por Jellinek y por Romano. Este enfoque es defendida por Smend. Aquí se presentan, de nuevo, dos distinciones. Hay quienes opinan que dada la derivación constitucional directa de estos órganos, le estaría vedado al Legislador intervenir en su ámbito propio de regulación. Otros piensan, entretanto, que el Legislador podría entrar a regular aquellos aspectos que la Constitución disponga como necesitada de complementación por parte de la Ley. Ha sido tal la dificultad, que en muchos países se ha abandonado la idea de hablar directamente de órganos constitucionales para pasar a hablar, más bien, de órganos con relevancia constitucional. Corte Constitucional. Sentencia C-055 de 1998. “Ahora, tal y como está estructurada la organización de quienes tienen a su cargo el desarrollo de la función electoral, ésta no pertenece a ninguna de las tradicionales ramas del poder público; no encaja en ninguna de las tres o en todas, si las consideramos en conjunto; desde luego que en ellas se hace uso de esta función, pero de manera secundaria y ellos obedece al principio según el cual, el poder es uno solo, distribuido en ramas para que en ejercicio de las competencias a cada una de ellas asignadas lo ejerzan primordialmente en una de sus facetas, y sin perjuicio de que en forma secundaria realicen otra u otras.” En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en la Sentencia T-324 de 1994 cuando dijo:“entraña una serie de responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen funcionamiento del sistema”. Sentencia C-055 de 1998. “Artículo
152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección;b) Administración de justicia; c) Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales;d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana. e) Estados de excepción. f) <Literal adicionado por el artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley.Parágrafo transitorio. <Parágrafo adicionado por el artículo 4 del Acto Legislativo 2 de 2004. El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1o de marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República. El proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por parte de la Corte Constitucional.” “Artículo
153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.” Varios aspectos se ponen de relieve en la manera como están establecidas las leyes estatutarias en la Norma Superior. Quizá el aspecto que más llame la atención es la mayoría que se exige para su aprobación. Esta mayoría no solo se exige para la aprobación de leyes estatutarias. Está prevista en la Constitución también para la aprobación de otras leyes, por ejemplo, para aprobar las leyes que conceden facultades extraordinarias al Presidente o las leyes que aprueban la moción de censura frente a los Ministros o las leyes que aprueban los proyectos de Acto Legislativo. Esta excepción al principio democrático, es decir, a la idea según la cual las leyes deben ser aprobadas por mayoría simple no deja de ser problemática. La doctrina ha subrayado los inconvenientes que plantea el control previo. La mayoría de problemas se conectan con la rigidez que se deriva de este tipo de control y a contrario sensu con la necesidad de que el Legislador pueda legislar de acuerdo con las exigencias de los tiempos; que el Legislador pueda reaccionar ante las circunstancias y mantenerse abierto a los cambios. Es por tal razón que, sin descalificar la importancia que tienen las leyes estatutarias – pues dentro del ordenamiento jurídico colombiano cumplen un papel garantista imposible de desconocer – el Legislador debe proceder de la manera más restrictiva posible. En lo que atañe particularmente a los derechos fundamentales, debe el Legislador concretarse a establecer los mínimos indispensables para cumplir con los objetivos que se propone el orden constitucional colombiano y que se deriva en general de todo su articulado en conjunto. Un orden, éste, que por reconocer y garantizar de manera expresa el hecho de la diversidad no permite optar por interpretaciones demasiado abarcadoras y excluyentes sino que exige elegir, más bien, aquellas interpretaciones que favorezcan de la manera más amplia e incluyente a las distintas cosmovisiones y puntos de vista presentes en la realidad colombiana. Las leyes estatutarias han de orientarse, pues, a regular el mínimo necesario, los aspectos principales y no deben extenderse a aspectos secundarios o conexos, de manera tal, que se posibilite al Legislador ajustarse a las circunstancias cambiantes de los tiempos, eso sí, dentro de las fronteras que el mismo ordenamiento constitucional le ha fijado. Esta clase de control no es nueva y ha sido aplicada en otros países. Es preciso aclarar, no obstante, que en los países en donde se aplica, el control no suele ser judicial sino, más bien, político. Paradigmático es, por ejemplo, el caso de Francia donde el control de constitucionalidad de las leyes se atribuye al Consejo Constitucional cuya composición es marcadamente política. Otros países que han adoptado el sistema de control previo lo hacen de manera excepcional para ciertas hipótesis. En el caso de España, inicialmente la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 2 de octubre de 1979 había previsto como competencia del Tribunal Constitucional la del control previo de las leyes orgánicas. Cinco años después, esa facultad del Tribunal fue suprimida. Tanto la doctrina como la jurisprudencia de ese país coincidieron en afirmar que esta suerte de control significaba una invitación al juez constitucional para invadir los ámbitos de competencia del legislador. (Consultar la Sentencia del Tribunal Constitucional 66 de 1983 (85?) así como Javier Pérez Royo, Tribunal Constitucional y división de poderes, Madrid, Tecnos, 1988, p. 76.) A la Corte Constitucional no le es dado estudiar si el proyecto es o no conveniente para el país o si de su texto podrían derivarse consecuencias negativas, esto es, no le compete a la Corte Constitucional ejercer su control con fundamento en criterios de conveniencia o de oportunidad. En aplicación del principio de conservación del ordenamiento, el control previo ha de ser ejercido en forma tal que respete ampliamente el margen de discrecionalidad conferido por la Constitución al Legislador y debe volverse muy estricto allí donde es posible constatar una actuación desproporcionada y arbitraria del legislador orientada a vulnerar los preceptos constitucionales. Al respecto consultar la sentencia C-523 de 2005. Consultar las sentencias de la Corte Constitucional C-155 de 2005 y C-523 de 2005.