Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-1062 DE 2008PRINCIPIOS DE IDENTIDAD LEGISLATIVA Y UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Distinción (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY-Finalidad PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN PROYECTO DE LEY-Concreta el principio democrático en el proceso legislativo (Salvamento de voto)Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta que establece “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella” la jurisprudencia constitucional ha ofrecido un prólijo desarrollo al principio de unidad de materia, del cual interesa destacar lo señalado en la sentencia C-657 de 2000, en la cual esta Corporación precisó que la finalidad a la cual apunta esta máxima consiste en “racionalizar y tecnificar el proceso normativo”. De tal manera dicho postulado, al tiempo que pretende asegurar una relación de armonía entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el tema central de la ley; busca evitar la soterrada introducción de asuntos por completo ajenos al eje temático alrededor del cual orbita el resto de disposiciones. La exigencia de conservación de la unidad de materia concreta el principio democrático en el proceso legislativo en la medida en que asegura que el debate que precede la promulgación de la ley sea llevado a cabo asegurando una deliberación pública y transparentePRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Finalidad PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración impone traslado a la comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario desde el primer debate (Salvamento de voto)Bajo la impronta del principio de identidad se exige en primer lugar, que en cada debate sólo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates precedentes y, en segundo lugar, que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, éstas guarden relación con el discurso temático que ha sido empleado en las etapas anteriores del trámite legislativo. Así el principio de identidad limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una enmienda total del proyecto en trámite.PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRINCIPIO DE COHERENCIA (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Verificación de su cumplimiento mediante aplicación de criterio rígido (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Justificación de la aplicación de un criterio rígido para su verificación (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Conexidad directa e inmediata entre las normas instrumentales y la parte general del plan de desarrollo (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible permite la inclusión de toda clase de normas en la Ley del Plan PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Aplicación de criterio flexible desnaturaliza la función y contenido de la Ley del Plan de Desarrollo (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Enfatiza el concepto de planeación y medidas planificadoras (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración por inclusión de disposiciones relativas a la regulación del servicio domiciliario de gas y el esquema de responsabilidad del gas licuado que no guardan conexidad directa e inmediata con la parte general del plan (Salvamento de voto)En el presente salvamento de voto, se observa que sólo de manera remota es posible concluir la existencia de un vínculo de conexidad directa con los propósitos generales del plan resaltados en la parte general de la Ley del Plan y, más importante aún, se advierte que dicha regulación en forma alguna puede ser considerada como un verdadero instrumento de planeación de la economía, de donde no sólo el principio de unidad de materia ha resultado infringido por cuenta de la regulación vertida en el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, pues adicionalmente se ha quebrantado el postulado de la de configuración democrática del Congreso de la República, dado que la reglamentación objeto de análisis debió ser objeto de consideración y deliberación en un procedimiento legislativo ordinario independiente, en el cual el Congreso contase con los términos y márgenes de modificación que suele aplicarse a las iniciativas corrientes, diferentes de aquellas a tener en cuenta en el caso de la Ley del Plan Nacional de DesarrolloReferencia: expediente D-7223Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”Demandante: Dora Mariño FlórezMagistrado Ponente Nilson Elías Pinilla Pinilla1.- Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría de los miembros de la Sala Plena de esta Corporación, presento a continuación las razones por los cuales me aparto de la decisión acogida en esta oportunidad en el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia al declarar la exequibilidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 con fundamento en los cargos de infracción de las exigencias constitucionales de identidad legislativa y conservación de unidad de materia.Con el propósito de exponer las razones de disidencia, a continuación se realizará un examen de las consideraciones generales desarrolladas en la presente providencia, para luego llevar a cabo un examen de las razones constitucionales que no fueron tenidas en cuenta por la plenaria, las cuales, a mi juicio, habrían conducido a la adopción de una decisión sustancialmente diferente frente a la acción pública de inconstitucionalidad promovida por la Ciudadana.La demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la accionante2.- Antes de avanzar en el análisis de los fundamentos constitucionales que no fueron objeto de consideración por parte de la Sala Plena, es menester indicar que la acción promovida por la demandante fundaba el reproche de inexequibilidad dirigido en contra de la disposición censurada en los siguientes tres cargos: en primer término, a juicio de la Ciudadana, la aprobación del artículo 62 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo supondría una violación de lo dispuesto en los artículos 154 y 341 del texto constitucional, en atención a que durante el trámite ofrecido por el Congreso de la República fueron introducidas modificaciones sustanciales que debieron contar con la aprobación del Gobierno Nacional en atención a que alteraban de manera considerable el proyecto originalmente presentado para su consideración. En segundo término, de acuerdo con el criterio manifestado por la accionante, la disposición –por la cual (i) se ordenaron modificaciones puntuales a la tarifa cobrada por el servicio de gas licuado a cargo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, (ii) se introdujo un esquema de responsabilidad de marca en cilindros y (iii) se incluyeron reglas particulares sobre el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001- resulta por completo ajena a la unidad temática alrededor de la cual han de orbitar la totalidad de los contenidos normativos vertidos en la Ley del Plan, de acuerdo con el principio de unidad de materia. Por último, el tercer cargo formulado acusa a la disposición de infringir los principios de solidaridad e igualdad destacados en el texto constitucional, toda vez que estaría introduciendo un esquema de responsabilidad de marca en los cilindros de propiedad de los distribuidores en virtud del cual se impondría la prestación del servicio mediante el empleo exclusivo de cilindros que fuesen propiedad de las empresas distribuidoras de gas. A juicio de la accionante, no se advierten razones de índole constitucional que justifiquen dicha exigencia, a lo cual es preciso agregar que la disposición generaría un tratamiento diferenciado que, dada la ausencia de una legítima motivación, devendría en un tratamiento discriminatorio.3.- Ahora bien, es preciso indicar ahora que el presente salvamento de voto se encuentra orientado a exponer las razones por las cuales considero que la Sala Plena no abordó de manera adecuada el problema sugerido por la exigencia del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, lo cual, en el caso concreto, trajo como consecuencia la declaración de exequibilidad de la disposición bajo esta acusación a pesar de que la disposición en forma alguna guarda un vínculo sustancial con el eje temático que es desarrollado en el texto legislativo. Por tal razón, tanto en el análisis de la providencia como en la exposición que sigue a propósito del alcance de esta máxima en el ordenamiento constitucional, se hace omisión de los demás cargos de inexequibilidad planteados pues, en atención a que la Corte debió declarar la inexequibilidad de la disposición, el análisis de las demás acusaciones resulta impertinente.Posición acogida por la Sala Plena en cuanto al alcance del principio de unidad de materia en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo4.- En el acápite 3.2. de la providencia se encuentra un análisis dedicado al “Significado de los principios de identidad legislativa y unidad de materia en la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo”. Con el objetivo de ahondar en la exposición de tales postulados, la Sala realizó un recuento del “itinerario legislativo” que, según ha sido dispuesto en el artículo 341 del texto constitucional y en la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, debe seguir la aprobación de este especial texto legislativo. A continuación, realizó una breve mención acerca del alcance del “principio de identidad flexible” con el propósito de indicar las exigencias constitucionales que resultan oponibles al Congreso de la República cuando quiera que durante el trámite legislativo de una iniciativa se pretenda la realización de modificaciones precisas o la inclusión de contenidos normativos que no fueron objeto de consideración en el momento inicial de dicho proceso de deliberación.5.- A renglón seguido se encuentra una trascripción de un apartado tomado de la sentencia C-1147 de 2003 en el cual la Sala Plena indicó que, a pesar de la coincidencia ocasional que en determinados eventos se presenta entre los principios de identidad legislativa y de unidad de materia, tales postulados se encuentran orientados a la consecución de objetivos autónomos, lo cual impone reconocer, en primer término, su independencia conceptual y, en segundo lugar, las consecuencias divergentes que suscitan en el ámbito del control de constitucionalidad de la ley. Empero, una vez fue realizada la aludida reiteración jurisprudencial, en la ponencia se encuentra la consideración siguiente en la cual se confunden sustancialmente las dos máximas que anteriormente habían sido distinguidas: “Así pues, la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que debe observar los principios de identidad legislativa y unidad de materia, de forma tal que si en el debate parlamentario se presentan diferencias entre los textos aprobados por ambas cámaras, que no afecten la esencia misma del proyecto, se debe acudir a la instancia de las Comisiones de conciliación”. Por ahora basta decir, dado que en las líneas siguientes se realizará un análisis detenido relativo al sentido que ha de ser atribuido al postulado de unidad de materia, que en esta providencia la Corte desconoció la autonomía de este último al atribuirle la función exclusiva de fungir como criterio dependiente, útil al establecimiento de la supuesta vulneración de la máxima de identidad legislativa. 6.- Sobre el particular, cabe indicar que si bien es necesario realizar una valoración del núcleo temático de una iniciativa para efectos de determinar si las modificaciones o adiciones de otras normas traen consigo una violación de dicho principio; tal conclusión no supone que la unidad de materia pierda la autonomía normativa que ha sido reconocida por esta Corporación, en la medida en que es viable realizar el examen de constitucionalidad de la ley con el objetivo de comprobar que las disposiciones que han sido aprobadas en una misma ley guardan una relación de conexidad con el eje normativo que es desarrollado en el instrumento legal, ejercicio en el cual se hace total prescindencia de los límites constitucionales al poder de modificación asignados a las células legislativas durante el trámite de la ley.7.- De vuelta a la sentencia en comento, una vez se indicó la manera en que las exigencias de identidad legislativa y unidad de materia servían como criterios para determinar la legitimidad de las modificaciones y adiciones llevadas a cabo durante el iter legislativo, en la sentencia se encuentra una escueta aproximación sobre el alcance particular que tales principios alcanzan en el caso puntual de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Así pues, luego de hacer alusión a la estructura especial que le ha sido asignada por el texto constitucional a dicho instrumento legislativo, en los siguientes términos se puso de presente el significado del principio de unidad de materia: “[esta máxima] implica que cualquier meta o programa y cualquier estrategia capaz de llevarlos a efecto tendrían una relación de conexidad con el asunto que se regula en la Ley del Plan, por lo cual el Congreso podría incluir todo tipo de metas y estrategias”.Con fundamento en las consideraciones que hasta ahora han sido expuestas, la Sala procedió a verificar “si las modificaciones que según la demandante fueron incorporadas a su texto respetaron los principios de identidad legislativa y unidad de materia, que rigen la aprobación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo”. Una vez examinó la primera acusación formulada, por la cual se señalaba el texto demandado de infringir el principio de identidad legislativa, la Sala emprendió el análisis del cargo por el cual se acusaba el artículo 62 de infringir el principio de unidad de materia. Al respecto, manifestó lo siguiente: “3.4.3. Para la demandante el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 también desconoce el principio de unidad de materia, pues en su sentir su contenido normativo no tiene relación alguna con el plan de inversiones públicas (…)Para absolver el interrogante planteado, se recordará que aunque las células legislativas no están obligadas a preservar el mismo texto de los proyectos de ley en todo su trámite en el Congreso, las modificaciones que introduzcan en segundo debate sí deben tener un vínculo razonable con el asunto o materia tratada y aprobada en primer debate y, además, deben guardar relación de conexidad con la matateria que identifica al proyecto”A continuación, luego de analizar precisos contenidos normativos incluidos en el “Plan de Inversiones Públicas”, la Sala concluyó que la disposición guarda una “relación directa e inmediata (…) con la razón de ser de la Ley 1151 de 2007 (…) como quiera que las modificaciones que se incluyeron por las cámaras legislativas durante el proceso de su aprobación, contienen instrumentos normativos apropiados para llevar a efectos las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el proyecto inicial presentado por el Gobierno y en el texto finalmente aprobado en dicho ordenamiento”.8.- Una vez ha sido concluido el análisis íntegro de la argumentación desarrollada por la Sala para resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad, procedo a exponer las dos razones por las cuales me aparto de la decisión finalmente adoptada sobre la exequibilidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, a saber: en primer lugar, la Corte incurrió en una confusión entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa, lo cual condujo a que en la providencia se examinara en dos apartados diferentes la validez de las modificaciones realizadas sobre la disposición durante el trámite del proceso legislativo y a que, en consecuencia, el cargo por vulneración del postulado de unidad de materia no fuese examinado de manera adecuada. En segundo lugar, considero que la subordinada concepción del principio de unidad de materia que ha acogido esta Corporación, por la cual se promueve una comprensión excesivamente amplia de dicho postulado, hace mella en los fundamentos constitucionales de supremacía constitucional y respeto al principio democrático, según se pasa a exponer a continuación.Distinción entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa9.- Antes de avanzar en la exposición de la diferenciación anunciada, es preciso reiterar que en una de las consideraciones desarrolladas por la Corte en esta providencia se hizo alusión a esta distinción, para lo cual se trascribió un apartado de la sentencia C-1147 de 2003. Sin embargo, como lo enseñan las citas textuales anteriormente trascritas, se observa que al momento de ocuparse del análisis de los cargos formulados, la Sala equiparó las máximas de unidad de materia e identidad legislativa para analizar la validez de las modificaciones introducidas por las células legislativas una vez había sido emprendido el proceso de deliberación. La anterior confusión condujo a que la Corte afirmase en el acápite dedicado a la supuesta violación de la unidad de materia -3.4.3.- lo siguiente: “No puede aceptarse entonces la tesis de la demanda, según la cual no existe relación de conexidad entre las medidas a que se refieren los cambios introducidos al texto original del artículo 44 del proyecto por las comisiones conjuntas de ambas cámara, con la materia aprobada en los debates ni con el tema general del proyecto del plan nacional de desarrollo”. A la anterior conclusión ya había arribado la Sala en la consideración 3.4.1. en la cual se había ocupado del cargo por infracción del principio de identidad legislativa, en la cual manifestó lo siguiente: “Evidentemente existe concatenación entre la materia a la que se refieren las modificaciones incluidas al texto del artículo 62 en segundo debate con el aprobado en primer debate y con la propuesta del Gobierno contenida en el artículo 44 del proyecto, pues como explican los intervinientes, la enmienda atinente a la incorporación en la tarifa de la remuneración asociada a la reposición y mantenimiento de los cilindros y tanques de gas se aviene a la iniciativa del Ejecutivo de adoptar un mecanismo para financiar tales actividades; además, el esquema de responsabilidad de marca con cilindros de propiedad del distribuidor, también guarda conexidad con la norma aprobada en primer debate, que también se refería a dicho esquema; finalmente, las modificaciones sobre eliminación del esquema de seguridad, su destinación provisional y su integración al margen de distribución, tienen relación con la propuesta de eliminación del margen presentada por el Gobierno, aprobada también en primer debate por las células legislativas”.Por oposición, llama la atención que los problemas constitucionales planteados a la Sala se encontraran expuestos con claridad y distinción en el escrito de demanda presentado, en el cual la accionante señaló tres cargos de inconstitucionalidad: (i) vulneración de los artículos 154 y 341 del texto constitucional por cuenta de las modificaciones y adiciones realizadas en el texto con posterioridad a la radicación del proyecto de ley. (ii) Infracción de lo dispuesto en el artículo 158 superior como consecuencia de la inexistencia de un vínculo de conexidad entre la disposición y la temática central objeto de desarrollo en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. (iii) Violación de los postulados de igualdad y solidaridad.10.- Así las cosas, a pesar de que la controversia se encontraba expuesta con claridad suficiente, la Corte incurrió en el doble error de pronunciarse dos veces sobre el mismo cargo en la misma providencia y de omitir la realización del control de constitucionalidad sobre el segundo reproche indicado. En ese sentido, es menester volver sobre la desatendida distinción entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa para luego analizar el alcance de la primera máxima que no fue objeto de consideración por la Sala Plena.11.- Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 158 de la Carta –el cual establece “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”- la jurisprudencia constitucional ha ofrecido un prolijo desarrollo al principio de unidad de materia del cual interesa destacar ahora lo señalado en sentencia C-657 de 2000, en la cual esta Corporación precisó que la finalidad a la cual apunta esta máxima consiste en “racionalizar y tecnificar el proceso normativo”. En tal sentido, dicho postulado se encarga de asegurar la conservación de una determinada avenencia entre las disposiciones que han sido vertidas en un texto legislativo con el tema general por el cual éste fue objeto de discusión y aprobación por parte del Congreso de la República. De tal manera dicho postulado, al tiempo que pretende asegurar una relación de armonía entre los contenidos normativos finalmente aprobados y el tema central de la ley; busca evitar la soterrada introducción de asuntos por completo ajenos al eje temático alrededor del cual orbita el resto de disposiciones. De tal forma se conjura la nociva aprobación de contenidos que, de manera contraria al principio democrático, son incluidos en proyectos de ley respecto de los cuales no guardan relación alguna y, por tal motivo, logran eludir el examen político, jurídico y constitucional que debe llevar a cabo el Legislador.En tal sentido, como fue indicado en sentencia C-392 de 2007, la exigencia de conservación de unidad de materia concreta el principio democrático en el proceso legislativo en la medida en que asegura que el debate que precede la promulgación de la ley sea llevado a cabo asegurando una deliberación pública y transparente.Ahora bien, en cuanto al principio de identidad legislativa, la jurisprudencia constitucional ha precisado lo siguiente: “[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia” (Negrilla fuera de texto).En tal sentido, bajo la impronta del principio de identidad se exige, como fue anotado en sentencia C-614 de 2002, en primer lugar, que en cada debate sólo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los debates precedentes y, en segundo término, que en caso de realizar modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, éstas guarden relación con el discurso temático que ha sido empleado en las etapas anteriores del trámite legislativo. Según fue indicado en las sentencias C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad limita el margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan en una “enmienda total” del proyecto en trámite. Así pues, este mandato proscribe aquellas transformaciones que concluyan en la aprobación de un “texto alternativo” a la propuesta original. De ocurrir una modificación de tales magnitudes, ha señalado esta Corporación, tales iniciativas deben ser trasladadas a la respectiva comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación desde el primer debate, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992.12.- Como se sigue de las consideraciones precedentes, si bien es cierta la existencia de un inocultable punto de coincidencia entre los principios de identidad legislativa y unidad de materia, en atención a que es menester tener en cuenta el eje temático central que es desarrollado en una determinada iniciativa legislativa para efectos de determinar si se está en presencia de una “enmienda total” del proyecto; tal convergencia no niega la independencia del postulado de unidad de materia cuando en sede de constitucionalidad se evalúa la eventual violación de la regla contenida en el artículo 158 superior pues en este caso no se analiza la validez de las reformas o adiciones realizadas durante el procedimiento legislativo. Antes bien, se examina si las disposiciones vertidas en el texto legislativo, una vez concluida su fase de elaboración al margen de la posible consideración acerca de si fueron objeto de modificación a lo largo del proceso de deliberación, se ciñen a la temática particular que es objeto de desarrollo en la Ley.Como es obvio, en este caso la cuestión a decidir por la Corte Constitucional no pasa por la valoración del empleo de las facultades de modificación o adición atribuidas a las células legislativas pues el problema jurídico a resolver se encuentra, no ya en el trámite de deliberación y discusión sobre la eventual inclusión o alteración de cláusulas, sino en la ley finalmente aprobada, esto es, en el texto legislativo analizado como resultado. Así pues, en este caso se evalúa si las disposiciones que conforman una determinada Ley se ajustan al asunto normativo central que es objeto de desarrollo por parte del Congreso de la República, con el objetivo de asegurar la consecución de los propósitos anteriormente reseñados.Una vez ha sido finiquitada la exposición de la distinción entre los principios de conservación de unidad de materia y de identidad legislativa, procedo a exponer el alcance de la primera máxima en el caso particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues este análisis, el cual como ha sido demostrado en el presente salvamento de voto no fue emprendido por la Sala Plena en esta oportunidad, conduce a la declaración de inexequibilidad del artículo 62 de la Ley 1151 de 2007.Alcance del principio de unidad de materia en el caso específico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo13.- Es preciso advertir que la jurisprudencia constitucional ha orientado el desarrollo del principio de conservación de unidad de materia en el caso específico de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo a la luz del postulado de coherencia, establecido en la ley orgánica correspondiente. Así lo señaló de manera reciente la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 2008, en la cual hizo énfasis en que el contenido genérico del anotado principio de conservación temática adquiere una especial contextura en este tipo especial de ley, pues mediante su exigencia se pretende garantizar, como lo señala el artículo 3° LPNO, que “los programas y proyectos del plan de desarrollo [cuenten con] una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste”. El particular diseño constitucional de la Ley del Plan impone la adopción de un especial parámetro de unidad o coherencia, consistente en que respecto de dichos instrumentos debe ser posible acreditar una verdadera conexidad “teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad de materia.”14.- Es preciso señalar que la adopción de un parámetro de rigurosidad mayor al ordinario en este caso no se debe en exclusiva a la prescripción contenida en el artículo 158 constitucional, el cual exige a todas las leyes la conservación de un determinado tema, parámetro constitucional conocido como principio de unidad de materia. En el supuesto particular de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo existe un conjunto de razones adicionales que imponen un criterio de unidad de mayor esmero que el ordinario. Tales razones se encuentran referidas al proceso de confección del proyecto legislativo que luego se convierte en Ley del Plan de Desarrollo pues, como se explica a continuación, en el proceso de aprobación las posibilidades de participación del órgano legislativo se encuentran considerablemente reducidas. De ahí que el principio de unidad de materia adquiera especial connotación en este supuesto, tal como se explica a continuación.15.- En primer lugar, es preciso resaltar que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 189 y 341 del texto constitucional, el Gobierno tiene iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional consiste en que en este instrumento legislativo se plasma –en calidad de norma jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización. Empero, lo anterior no significa que el proyecto refleje de forma excluyente un único criterio de orientación económica, pues tal proyecto debe ajustarse a los parámetros constitucionales correspondientes; lo cual supone que, en todo caso, la planeación económica y social diseñada debe coincidir dentro de los valores y principios consagrados en la Constitución. Aunado a lo anterior, en la misma disposición ha sido establecida la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la Judicatura, a lo cual debe sumarse el concepto previo emitido por el Consejo Nacional de Planeación.16.- En segundo término, es preciso tener en cuenta que el Congreso cuenta con un restringido término para desarrollar la facultad concedida por el numeral 3° del artículo 150 superior, consistente en “Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”. Según ha sido dispuesto en el artículo 341 constitucional, el Legislador cuenta con un término de tres meses para aprobar el plan nacional de inversiones públicas, contado a partir del momento de presentación del correspondiente proyecto por parte del Gobierno Nacional. La disposición constitucional establece que en aquellos eventos en los cuales no se lleve a cabo el anotado proceso de aprobación, el Gobierno cuenta con la facultad de poner en vigencia el proyecto que haya sometido a escrutinio del Congreso mediante decreto con fuerza de ley.17.- En tercer lugar, resulta forzoso tener en cuenta que dentro del ajustado lapso ofrecido por el texto constitucional para concluir la aprobación del proyecto de ley, existe una considerable limitación en cuanto a las posibilidades de modificación de su contenido, pues, de acuerdo con el inciso final del artículo 341 superior, el Congreso sólo podrá realizar modificaciones respecto del plan de inversiones públicas –a condición de mantener el equilibrio financiero de la iniciativa legislativa-; a lo cual es preciso añadir que “cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional”. 18.- En suma, en aplicación del esquema procedimental trazado en la Constitución Nacional, las posibilidades de participación por parte del Congreso de la República en el diseño y modificación del proyecto de la Ley del Plan se encuentran sensiblemente limitadas pues tanto la iniciativa legislativa exclusiva, como los restringidos términos y los delimitados espacios de modificación; hacen de ésta un tipo especial de ley en la cual el desarrollo del principio democrático atribuido al Legislador se encuentra notoriamente mermado. La anterior constatación no supone en forma alguna un obstáculo a la realización de los fines destacados en el texto constitucional, pues, al contrario, tal como lo enseña la señalada importancia de la existencia de una ley de planificación, el eficaz cumplimiento de tales propósitos depende de una coordinada y enfocada acción de la organización estatal en la economía, empresa para la cual dicha ley constituye una condición ineludible.Así las cosas, tales restricciones no buscan sustraer al Congreso de la República de la oportunidad de participar en tan importante asunto. Antes bien, pretenden garantizar la necesaria prontitud en la expedición de dicha ley que ostenta una notoria importancia para la realización de los fines del Estado Social de Derecho y desarrollo de la economía.19.- De ahí procede también que las anotadas limitaciones a las posibilidades de participación del Congreso de la República supongan como contrapeso –el cual se ciñe al imperativo de colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público establecido en el artículo 113 superior- un deber atribuido a la Corte Constitucional, en virtud del cual se encuentra llamada a asegurar que los instrumentos establecidos de manera específica en el plan nacional de inversiones correspondan de manera efectiva y directa con los propósitos generales consignados en la parte general de la ley. Tal consideración trae consigo un acentuado énfasis a la hora de examinar la eventual infracción al principio de unidad de materia pues la adopción de un parámetro flexible en su valoración supone una preocupante infracción del principio democrático que, como ha sido indicado, desdibuja el fundamento constitucional sobre el cual se apoya la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.20.- De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, no cualquier tipo de conexidad entre los planes destacados en la parte general de la ley con los instrumentos específicos ideados es suficiente para acreditar la coherencia de dichas medidas. De manera puntual, en sentencia en sentencia C-539 de 2008, la Sala Plena de la Corte precisó lo siguiente: “Tal como ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia”. De ahí resulta que no es suficiente la acreditación de cualquier tipo de vínculo entre estos dos acápites de la ley para decidir la exequibilidad de los instrumentos específicos vertidos en la ley de inversiones.Por consiguiente, corresponde a la Corte Constitucional asegurar que las medidas establecidas para la adecuada materialización de los objetivos generales de la ley –dentro de las cuales caben, por supuesto, no sólo disposiciones de orden presupuestal, sino adicionalmente prescripciones de contenido normativo que favorezcan su consecución- guarden una verdadera aptitud sustancial de cara a la empresa de materialización de los propósitos generales. 21.- De acuerdo con las consideraciones hasta ahora examinadas, se concluye que la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en atención a las notorias limitaciones de participación del Congreso de la República dentro del proceso de confección legislativa, no puede vaciar el contenido democrático previsto para otras leyes. De lo anterior se sigue también que en dicha ley han de consignarse de manera efectiva prescripciones que desarrollen el postulado de planeación y no otro tipo de medidas que sólo de manera mediata permitan su realización.La salvaguarda del principio democrático exige, entonces, un cuidadoso examen del principio de conservación de unidad de materia respecto de la Ley del Plan pues, en rigor, es posible demostrar un cierto grado de conexidad y coherencia respecto de cualquier tipo de decisiones legislativas que sean adoptadas pues, de adoptar un criterio flexible, la variedad y amplitud de los postulados y metas inscritas en la parte general permite demostrar que ninguna previsión legislativa sería ajena a un texto legislativo de semejantes dimensiones en el cual han de establecerse las metas de política económica y social que pretenden conseguirse en un cuatrienio.22.- Así las cosas, el argumento central que motiva la suscripción del presente salvamento de voto consiste en que, por la vía sugerida en esta providencia, la Corte avala una notoria modificación de la estructura de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues, en últimas, al andamiaje original señalado por el texto superior consistente en la existencia de dos partes – una general y otra destinada al plan de inversiones- se ha adicionado una tercera en la cual se incluyen todo tipo de medidas legislativas que sólo de manera mediata logran demostrar la coherencia exigida por la Constitución. Resulta oportuno resaltar ahora que, debido a la amplitud de las metas y propósitos señalados en la parte general, no es tarea difícil acreditar una determinada conexidad de una específica decisión legislativa pues, en estricto sentido, la totalidad de las leyes ordinarias proferidas por el Congreso de la República en materia económica y social, se orientan a la consecución de las metas indicadas en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.23.- En esta oportunidad la imprecisión en la que ha incurrido la Sala Plena de la Corte es particularmente notoria, no sólo debido a la indicada confusión entre los principios de unidad de materia e identidad legislativa, sino adicionalmente debido a que al momento de adelantar el supuesto análisis del cargo de infracción de la máxima de conservación de unidad temática, bastó a la Corte volver sobre el contenido del “Plan de Inversiones Públicas”, en el cual se encuentran dos disposiciones relativas a la regulación del servicio domiciliario de gas y sobre el esquema de responsabilidad del gas licuado de petróleo, para concluir que el artículo 62 guarda una conexidad directa con el eje temático desarrollado en la Ley del Plan. De manera textual concluyó lo siguiente: “Para la Corte es ostensible la existencia de una relación directa e inmediata de la temática de la disposición acusada con la razón de ser de la Ley 1151 de 2007, que establece el plan nacional de desarrollo para el período 2006-2010, como quiera que las modificaciones que se incluyeron por las cámaras legislativas durante el proceso de su aprobación, contienen instrumentos normativos apropiados para llevar a efectos las políticas, programas, proyectos o metas contenidos en el proyecto inicial presentado por el Gobierno y en el texto finalmente aprobado en dicho ordenamiento”. (Énfasis fuera de texto).24.- Esta conclusión resulta doblemente desacertada pues, en primer lugar, parte del supuesto según el cual el principio de conservación de unidad de materia puede ser satisfecho mediante la simple constatación de la conexidad de una determinada disposición con cualquier otro contenido normativo vertido en el “Plan de Inversiones Públicas”. Como es obvio, bajo esta consideración se elude por completo la tarea fundamental que debe ser cumplida por la Corte en la materia, la cual impone decidir si las decisiones legislativas incluidas en la Ley del Plan son verdadero desarrollo del propósito de planeación de la actividad económica y social por parte de la Administración, pues sólo dicha constatación permite concluir que una determinada disposición se ajusta a la materia desplegada en la Ley del Plan. En segundo lugar, la conclusión que ha sugerido la Corte en esta ocasión sugiere que el rasero que ha de ser adoptado al momento de valorar la eventual vulneración del principio de unidad de materia no se encuentra en el concepto de planeación de la actividad económica y social, en atención a que basta que las disposiciones guarden algún tipo de vínculo con los instrumentos contenidos en el Plan de Inversiones, lo cual, a su turno, supondría que en ningún caso es posible declarar la inexequibilidad de alguno de los contenidos allí consignados –esto es, en el Plan de inversiones-. 25.- Ahora bien, para efectos de determinar si efectivamente el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia, es preciso tener en cuenta, según fue puesto de presente en la presente decisión, que dicha disposición “dispone que dentro de los 18 meses siguientes a la expedición de esa ley, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG, debe adoptar los cambios necesarios para que la remuneración asociada a la reposición y el mantenimiento de los cilindros de gas licuado de petróleo y de los tanques estacionarios utilizados para el servicio público domiciliario sea incorporado en la tarifa, introduciendo además un esquema de responsabilidad de marca en cilindros de propiedad de los distribuidores que haga posible identificar el respectivo prestador del referido servicio, quien deberá responder por la calidad y seguridad del combustible distribuido. Ordena igualmente que el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001 se elimine a partir del 31 de diciembre de 2010 y que a partir de la entrada en vigencia de la regulación, dicho margen sea destinado a la financiación de las actividades necesarias para la implementación del cambio de esquema, con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida la CREG, integrando su monto al margen de distribución del servicio domiciliario del gas licuado de petróleo”.En aplicación de las consideraciones objeto de análisis en el presente salvamento de voto, se observa que sólo de manera remota es posible concluir la existencia de un vínculo de conexidad directa con los propósitos generales resaltados en la parte general de la Ley del Plan y, más importante aún, se advierte que dicha regulación en forma alguna puede ser considerada como un verdadero instrumento de planeación de la economía.26.- Así las cosas, no sólo el principio de unidad de materia ha resultado infringido por cuenta de la regulación vertida en el artículo 62 de la Ley 1151 de 2007, pues adicionalmente se ha quebrantado el postulado de configuración democrática del Congreso de la República, dado que la reglamentación objeto de análisis –por la cual (i) se ordenaron modificaciones puntuales a la tarifa cobrada por el servicio de gas licuado a cargo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, (ii) se introdujo un esquema de responsabilidad de marca en cilindros y (iii) se incluyeron reglas particulares sobre el margen de seguridad de que trata el artículo 23 de la Ley 689 de 2001- debió ser objeto de consideración y deliberación en un procedimiento legislativo ordinario independiente, en el cual el Congreso contase con los términos y márgenes de modificación que suelen aplicarse para las iniciativas corrientes, diferentes a aquellas a tener en cuenta en el caso de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. En estos términos dejo expuestas las razones que me llevaron a apartarme de la decisión adoptada por los miembros de la Sala Plena de esta Corporación en el asunto de la referenciaFecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- C-305 de 2004 (marzo 30), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-702 de 1999 (septiembre 20), M. P. Fabio Morón Díaz. C- 1147 de 2003 (diciembre 2), M. P Rodrigo Escobar Gil. C-305 de 2004. C-305 de 2004. C-191 de 1996 (mayo 8), M. P Alejandro Martínez Caballero. C-305 de 2004. C-305 de 2004. Con varias aclaraciones y salvamentos de voto a propósito del alcance de este principio. Gaceta del Congreso N° 32 de febrero 8 de 2007. Publicada en la Gaceta del Congreso N° 85 del 21 de marzo de 2007. Gaceta del Congreso N° 87 del 21 de marzo de 2007. Gacetas del Congreso N°137 del 24 de abril de 2007 y 143 del 26 de abril del mismo año. Ver certificación a folio 554, cd. pruebas, Cámara de Representantes. Gaceta del Congreso N° 142 del 26 de abril de 2007. Gaceta del Congreso N° 144 del 26 de abril de 2007. Gaceta del Congreso N° 233 del 1° de junio de 2007. Gaceta del Congreso N° 224 del 30 de mayo de 2007. Gacetas del Congreso 159 y 160 del 3 de mayo de 2007. Ver certificaciones f. 1 cd. pruebas Senado de la República y cd. pruebas Cámara de Representantes. C-177 de 2007 (marzo 14), M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Cfr. C-094 de 1996 (marzo 7), M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. C-714 de 2008 (julio 16), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. En sentencia C-507 de 2008 (mayo 21), M. P. Jaime Córdoba Triviño, esta Corte expuso los criterios a partir de los cuales puede dilucidarse si una determinada norma del Plan Nacional de Desarrollo incide sobre el equilibrio del Plan de Inversiones Públicas, y por ende, requiere la iniciativa, o en su defecto, el aval del Gobierno Nacional. En esa oportunidad explicó que, en adición a lo que resulta de la literalidad del precepto, aquél debe examinarse a la luz de, por lo menos, tres distintos criterios, uno de orden material, otro de naturaleza orgánica y otro de carácter teleológico.  “Artículo

23. Margen de seguridad. Por razones de seguridad dentro del precio de venta del GLP la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG) incluirá un rubro denominado ‘Margen de Seguridad’, con destino exclusivo al mantenimiento y reposición de los cilindros y tanques estacionarios utilizados en la comercialización del GLP. El recaudo y administración de dicho rubro será reglamentado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición de la presente ley y será reajustado anualmente de acuerdo con el IPC. En cualquier caso, la CREG deberá otorgar participación a los distribuidores de GLP en la reglamentación que se expida. En dicha reglamentación se buscará en forma concertada un mecanismo que permita que los distribuidores tengan participación en el recaudo y administración de los recursos, estableciendo todos los controles necesarios. La reposición y mantenimiento de los cilindros serán realizados de acuerdo con la regulación que al efecto expida la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, para garantizar el buen estado de los cilindros en el tiempo y la seguridad para el usuario.” C-305 de 2004 (marzo 30), M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. C-865 de 2001 (agosto 15), M. P. Eduardo Montealegre Lynett. C-1052 de 2001 (octubre 4) y C-568 de 2004 (8 de junio), M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. C-555 de 2005 (mayo 26), M. P. Clara Inés Vargas Hernández. Cita en la cita : “Sentencia C-1031 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.” Cita en la cita: “Sentencia C-1115 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil.” C-264 de 2008 (marzo 11), M. P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-305 de 2004 Sentencias C-487 de 2002, C-077 de 2007, C-392 de 2007, C-852 de 2005, C-506 de 2006, C-214 de 2007, C-064 de 2005, entre otras. Según fue establecido en sentencia C-501 de 2001, el principio de unidad de materia no sólo tiene repercusión en sede jurisdiccional, esto es, como criterio de valoración empleado por parte del juez constitucional para efectos de establecer la exequibilidad de una disposición determinada, sino que se extiende hasta alcanzar el “desenvolvimiento del proceso legislativo”, toda vez que, tal como lo establece el artículo 158 superior, en virtud del aludido principio, desde las Cámaras en las cuales se lleva a cabo la aprobación de la Ley se debe garantizar la conservación de dicha conexidad para lo cual se ha ofrecido a los Presidentes de las Comisiones la posibilidad de rechazar “las iniciativas que no se avengan con este precepto”. En este punto cabe señalar que si bien el texto constitucional ha establecido dicha facultad, al mismo tiempo se ha asegurado la existencia de un contrapeso que permita la continuación del proceso deliberativo mediante la apelación de dichas decisiones, la cual ha de ser resuelta por la misma comisión. Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003. Sentencia C-305 de 2004.