ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA MARIA VICTORIA CALLE CORREAA LA SENTENCIA C-1056 12Referencia: Expedientes D-9131, D-9136 y D-9146.Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, ‘por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política’.Actores: Héctor Germán Ramírez GascaLorena Parrado Prieto y otrosÁlvaro Orduz Sánchez y otrosMagistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, aclaro mi voto a la sentencia C-1056 de 2012. Estoy de acuerdo con la sentencia, en cuanto declaró inexequible el Acto Legislativo 01 de 2011. También comparto el espíritu de la motivación, y en especial la idea de que el Congreso no tenía competencia para dictar esta reforma. Pero tiendo a disentir del modo como se expuso el vicio de incompetencia. Discrepo tanto de la terminología empleada como de la manera vaga en la cual hizo explícita la sustitución. En cuanto a la terminología, señalo simplemente que una sustitución de la Constitución no consiste sólo en una “grave afectación” de los elementos definitorios de la identidad de la Carta. El juicio de sustitución exige, según la sentencia C-1040 de 2005, ante todo determinar si ese elemento definitorio ha sido remplazado por otro – y “no simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado”- y si el nuevo es opuesto o integralmente diferente al que había, al punto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la Constitución de 1991. Los giros terminológicos de este fallo no implican, sin embargo, un distanciamiento jurisprudencial. Como señala la doctrina autorizada en la materia, una decisión judicial debe interpretarse en el contexto de la jurisprudencia precedente. Como esta sentencia no la desmonta ni la cambia, debe entenderse conforme a la jurisprudencia que el juicio aquí efectuado por la Corte es de sustitución, y no de violación, de la Constitución.2. En cuanto a los elementos del juicio de sustitución, en mi concepto son los siguientes. El Acto Legislativo demandado establece que los Congresistas no pierden su investidura cuando en el trámite de una reforma constitucional se viola el régimen de conflicto de intereses. Es claro –contrario a lo planteado en este debate- que antes de esta reforma la jurisprudencia constitucional había señalado de forma expresa que sí cabe plantear impedimentos y recusaciones en el contexto de aprobación de actos legislativos, excepcionalmente, cuando aparezca suficientemente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. Lo dijo explícitamente la Corte Constitucional, en la sentencia C-1040 de 2005: “Para esta Corporación, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado, al pronunciarse sobre demandas de pérdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional; estas figuras únicamente son procedentes en casos excepcionales en los que aparezca claramente demostrada la existencia de un interés privado concurrente en cabeza de un miembro del Congreso. [… L]a regla general no obsta para que en eventos excepcionales se pueda dar el caso de que una reforma constitucional genere un conflicto de intereses para ciertos congresistas, porque los beneficios o perjuicios que de ella se derivan puedan llegar a ser de naturaleza directa, inmediata y extraordinaria” (énfasis añadido).
3. Principalmente lo que pretendía la norma era entonces que los Congresistas, incluso si recibían beneficios o perjuicios de “naturaleza directa, inmediata y extraordinaria” de una reforma constitucional, y tenían un conflicto de intereses, conservaran su investidura aun cuando participaran y votaran en el procedimiento de aprobación del acto reformatorio. La reforma no se limitaba sin embargo a suprimir una causal de desinvestidura. Consecuencialmente tenía una implicación procedimental adicional. El fin de la norma –según los antecedentes parlamentarios- era sustraer del procedimiento de reformas constitucionales la tramitación de impedimentos y recusaciones por conflictos de interés. Esa era también su función pragmática. En efecto, como resultaba entonces improcedente proponer impedimentos o recusaciones por este motivo, dentro de las reformas constitucionales, el Acto Legislativo acusado tenía como consecuencia colateral despojar de su ilicitud al hecho de la violación incluso flagrante del régimen de conflicto de intereses.
4. Se ha dicho contra lo anterior, que la reforma sólo impactaba la pérdida de investidura, y que quedaban intactas otras consecuencias. Esto no solo es contraevidente a partir del contexto y los antecedentes de su creación, sino que aparte la derivación de posibles consecuencias adicionales no es convincente. Por ejemplo, se mencionó que en casos de conflicto de interés los Congresistas podían quedar incursos en delitos de tráfico de influencias, cohecho y concusión. Pero es obvio que habría allí algo más que un conflicto de intereses. No todo conflicto se subsume en esos tipos penales. También se adujo que podían exponerse a sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad, quienes incurrieran en él. En mi criterio, no obstante, al suprimir el trámite de impedimentos y recusaciones, la reforma despojaba de su ilicitud a las violaciones del régimen de conflicto de intereses. Se afirmó igual que, en caso de votos dirimentes (decisivos), el acto podía declararse inexequible. El problema es que la acción pública caduca, y no todos los votos son dirimentes.
5. No era esta entonces, como se puede observar, solo una afectación grave o un menoscabo de principios constitucionales. El Congreso introdujo con esta norma un elemento integralmente distinto, extraño e incompatible con los ejes que definen la identidad de la Constitución. La Carta de 1991 se identifica por su vertical rechazo de las prácticas que consisten en tomar lo público para ponerlo al servicio de lo privado. Múltiples normas de la Constitución así lo confirman. Las disposiciones sobre inhabilidades, impedimentos y recusaciones buscan impedir que esto suceda, no sólo en el orden parlamentario sino en el resto de ámbitos del poder público. Otras previsiones pretenden establecer mecanismos de control institucional o ciudadano sobre los servidores públicos, para vigilar, sancionar y corregir la infracción a estos principios. Así ocurre con las acciones públicas de desinvestidura e inconstitucionalidad, con los principios de publicidad del procedimiento legislativo, con las normas que determinan la configuración política de Colombia y consagran los principios y fines esenciales del Estado, entre otras. En esto, la ponencia presenta un análisis detenido y justo, que comparto y al cual me remito. De lo que discrepo es de la forma como la ponencia expresa el elemento definitorio de la identidad de la Carta, que sintetiza estos principios.6. La Constitución de 1991 tiene entre otros rasgos definitorios de su identidad el modelo de gobierno como República. La República que pretende conformar la Carta no es, sin embargo, sólo un modo de caracterizar a un gobierno no monárquico. Tampoco consiste exclusivamente en un modelo particular de distribuir el ejercicio del poder público, a partir de un esquema de separación de funciones. Condición indispensable de una República es ante todo su compromiso fundamental con despersonalizar el poder y con que los asuntos colectivos se decidan en función de lo público. En esto cobra vital importancia la connotación antigua de una res publica entendida como un gobierno en beneficio de la comunidad y no de los intereses personales o sectoriales. Como ha dicho Zagrebelsky: “[s]egún la concepción de los siglos XVII y XVIII, república indica una forma de gobierno opuesta a la monarquía. Según la concepción originaria, por el contrario, el término tiene un significado más profundo y comprensivo. Refirámonos a la definición clásica. En el Somnum Scipionis [Cicerón] leemos: ‘La República -dijo el africano- es lo que pertenece al pueblo. Pero no es pueblo cualquier multitud de hombres reunidos del modo que sea, sino una sociedad organizada fundada sobre la base del legítimo consenso y sobre la utilidad común (coetus multitudinis iuris consensu et utilitatis counione sociatus)’. Res populi, iuris consensus, utilitatis communio implica una cierta despersonalización de las cuestiones políticas. El espíritu republicano, en el sentido originario, se opone a toda visión personal del poder y es independiente del tipo de gobierno. Puede existir una república cuando el gobierno (el consilium) pertenece a un rey, a un grupo de elegidos, a todos los ciudadanos. Lo que importa es que el poder no sea ejercido en el interés particular de quien lo detenta. De ahí que no es extraño que un régimen monárquico pueda llamarse republicano, cuando el monarca, a diferencia del déspota, gobierna para el pueblo entero. República es un término genérico que indica una concepción de la vida colectiva; democracia es una especificación que se refiere a la concepción del gobierno. || Este modo de entender la res publica es coherente, incluso quizás coincide, con la idea de politéia, expresión que, como la primera, no se presta a una traducción precisa en una sola palabra, comprensiva de todos sus significados.”7. Conforme a lo anterior, en mi concepto, el Acto Legislativo demandado sustituyó un elemento definitorio de la Carta Política sintetizado en la opción constituyente de formar una República. Incorporar en la Constitución de 1991 una norma que reviste a los Congresistas de la posibilidad de participar y votar en una reforma constitucional, aun cuando estén incursos en un claro y ostensible conflicto de intereses; es decir, aunque hayan de derivar del acto reformatorio beneficios o perjuicios de “naturaleza directa, inmediata y extraordinaria” (C-1040 de 2005), supone admitir la sustitución parcial y circunstancial de la República, en cada caso en que ello ocurra, por un principio de gobierno político exacta y radicalmente opuesto, en el cual resulta constitucionalmente indiferente y jurídicamente admisible el hecho innegable de la personalización incluso individual del poder público, y de su ejercicio en función de factores distintos al interés público. Dado que esto era así, debía acompañar la decisión de declarar inexequible el Acto. Aclaré el voto, para exponer mi opinión en los términos antes descritos. Fecha ut supraMARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistrada