Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADOJORGE IVÁN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-1056 12Referencia: expedientes D-9131, D-9136 y D-9146 Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.Magistrado ponente: NILSON PINILLA PINILLAAunque estoy de acuerdo con la declaración de inexequibilidad del Acto Legislativo 1 de 2011, presento la aclaración de mi voto teniendo en cuenta que considero necesario profundizar en los elementos del test de sustitución que sustentan el reemplazo de la Constitución Política. Concretamente encuentro que la norma demandada cambia el modelo original que rige el ejercicio de la función pública y, como consecuencia, altera trascendentalmente la forma republicana de gobierno. En resumen, los argumentos que sustentan mi postura son los siguientes:Suprimir el conflicto de intereses de los congresistas dentro del trámite de los actos legislativos tiene la capacidad de sustituir la Constitución Política de 1991, en la medida en que ello muta varios de los principales caracteres que rigen el servicio público, a saber, la moralidad y la transparencia que debe regir cualquier autoridad estatal. En esa medida, la supuesta reforma en realidad reemplaza el alcance ontológico y teleológico de esa figura, desdibujando uno de los presupuestos elementales para la materialización de un Estado republicano. Con todo, la gravedad de esa metamorfosis se hace más evidente cuando se tiene en cuenta la trascendencia de las funciones del poder legislativo y, particularmente, las implicaciones adscritas a cualquier cambio sobre la Carta Política. 1.- En efecto, considero que el Acto Legislativo afecta de manera trascendental la definición y el alcance de la moralidad referida a los actos del Congreso. Ese valor, aplicado a la función administrativa pero concretado en cuanto a sus ingredientes, fue definido por este Tribunal en la sentencia C-643 de 2012 de la siguiente manera:“4.1 La moralidad administrativa a que hace referencia el constituyente es la de un adecuado comportamiento del servidor público respecto de las formalidades y finalidades que se derivan del principio del respeto al bloque de legalidad.Al referirse al principio de la moralidad en la actividad administrativa, esta Corporación ha sostenido que la misma no corresponde al fuero interno de los servidores, sino a su relación con el ordenamiento jurídico a partir del cual se esperan por la sociedad una serie de comportamientos.”La moralidad pública, también, se refiere a la ejecución de una conducta concreta, que está definida por ciertas formalidades y finalidades consignadas en la Carta y la ley. Previo al Acto Legislativo, en los términos de la soberanía popular, el funcionamiento y las finalidades de la función pública debían atender, sin excepción, el interés general o el beneficio de los verdaderos detentadores del poder: todos los colombianos y colombianas; con sus particularidades, los parlamentarios tenían que someterse a determinada postura ideológica y a la disciplina de los partidos pero, en todo evento, era su obligación consultar el bien común. Sobre esta idea vale la pena citar uno de los párrafos de la sentencia C-141 de 2010, en la que este Tribunal analizó sucintamente los elementos de nuestro sistema político:“La teoría de la soberanía popular postula la tesis del poder fraccionado, porque cada uno de los asociados es titular de una parte de la soberanía, fracción idéntica a la que pertenece a los restantes miembros del cuerpo político, individualmente considerados, quienes participan de la soberanía en medida proporcional a la totalidad de los asociados. Como consecuencia de lo anterior, el ejercicio de la soberanía es directo, pues el asociado que se hace representar se anula a sí mismo como soberano y cuando el tamaño y la complejidad del Estado torna indispensable la delegación, el delegado o mandatario debe actuar con estricto ceñimiento a un mandato acordado con antelación y esencialmente revocable si su actuación no se sujeta a los términos en que le fue conferido.” (negrilla fuera de texto original).La pretendida reforma cambia esa finalidad radicalmente y desmonta la aplicación de la moralidad pública a las actuaciones del Congreso cuando tramita una reforma constitucional, ya que –insisto- permite que el trámite de esos actos sea fundado y guiado por el interés privado de uno o varios legisladores. Como consecuencia, el Acto Legislativo 1 de 2011 no es una simple modificación del trámite congresual o de uno de los controles aplicables a esa actividad (la acción de pérdida de investidura), sino que constituye un profundo reemplazo a su naturaleza más elemental: el carácter eminentemente público de las decisiones que toma el Congreso y la vocación que debe regir a cada uno de sus integrantes: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y actuar conforme al bien común (arts. 2, 107, 123 y 133, por solo mencionar algunos preceptos del texto superior).El ejercicio público, equilibrado o democrático del poder implica que si un legislador tiene un interés personal o económico respecto de un aspecto que será reformado en la Constitución, lo debe plantear y tramitar ante sus colegas y electores. Muchas de las herramientas institucionales y orgánicas presentes en ese texto normativo se esfuerzan en garantizar la transparencia y moralidad de todos los servidores públicos y de evitar que sus competencias privilegien a un sector o una minoría, casi siempre privilegiada, o peor, lleguen a favorecer a las redes de clientela. 2.- Contrario al sistema político republicano concebido en nuestra Constitución, que establece la división de poderes para garantizar la vocación pública de todos los actos estatales en perjuicio del beneficio del gobernante, el monarca, el dictador o el tirano, el Acto Legislativo pretende que el trámite de las reformas al máximo texto normativo puedan ser regidas, gestionadas o afectadas por intereses privados sin control alguno. De esta manera, si se hubiera permitido la adición del artículo 183 Superior, se estaría cohonestando un cambio radical de la forma de gobierno respecto de uno de los poderes públicos, lo que constituye una sustitución de la Constitución que desborda la competencia reformadora del Congreso de la República. En mi criterio no son otras las implicaciones del acto que se declara inexequible; ¿acaso cambiar el marco teleológico de las funciones congresuales para que prevalezcan los intereses privados, no implica acercar el Estado a un régimen despótico o tirano? ¿Qué ocurriría si la mayoría de los miembros de esa corporación tuvieran alguna pretensión económica directa sobre el trámite de una reforma constitucional? Al respecto la sentencia SU-917 de 2010 advirtió: “La publicidad del acto sin el conocimiento de los motivos en que se fundamenta en nada se diferencia de la arbitrariedad y el despotismo.”La sentencia C-1040 de 2005 analizó el régimen de conflicto de intereses aplicable de manera excepcional a los congresistas cuando tramitan una reforma constitucional. A pesar de ser un trámite extraordinario, vale la pena citar el contexto de esa figura así como su importancia dentro del sistema político concebido en la Carta Política:“Fue intención inequívoca del Constituyente de 1991 depurar las prácticas políticas colombianas. Con este propósito, consagró una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular actúen en procura del interés general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artículo 133 Superior, de conformidad con el cual “los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.” Esta regla básica del sistema democrático colombiano se reitera literalmente en los artículos 7º y 263 de la Ley 5ª de 1992, y se manifiesta así mismo en el principio de interpretación según el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en forma tal que toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la sesión correspondiente “y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común” (Ley 5ª de 1992. art. 2-3).El artículo 182 de la Carta Política obliga a los miembros del Congreso a “poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y defiere a la ley la determinación de lo relativo a los conflictos de intereses y las recusaciones. En consonancia con esta disposición, el artículo 183 del Texto Superior establece que los congresistas perderán su investidura, entre otras, por violación del régimen de conflicto de intereses. Jurisprudencialmente se ha reconocido que la citada disposición constitucional tiene como objetivo proteger que el ejercicio del cargo de congresista, por la importancia intrínseca que tiene el Congreso de la República como máximo órgano de representación popular, se cumpla dentro de un marco de justicia y bien común, de manera que los intereses privados, personales o familiares que en un determinado momento puedan tener o defender los parlamentarios, cedan ante el interés general que debe guiar el comportamiento de quienes acceden a dicha Corporación, tal y como lo ordena el artículo 133 de la Carta Política. Por ello, en términos generales, se ha dicho por parte del Consejo de Estado, que se presenta conflicto de intereses cuando existe una “concurrencia antagónica entre el interés particular y el interés público que afecta la decisión a tomar y obliga a declararse impedido a quien deba tomarla”.En la providencia citada, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, se indicaron los casos en los que procede el impedimento de un legislador y se precisó que es incompatible con los poderes parlamentarios la gestión o promoción del interés privado cuando se pretende reformar la Constitución. A pesar de lo puntual de la figura, lo importante es destacar la conexión que este Tribunal derivó con la depuración de las prácticas políticas y la realización del sistema democrático. En contraste, con la supuesta reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2011 se lesionan fuertemente esos valores básicos de nuestro pacto jurídico-social, mutando sus componentes y el modelo estatal. En síntesis, previo a esa modificación era posible definir tajantemente nuestro sistema institucional a partir de un modelo sustentado en el servicio a la comunidad y la promoción de la prosperidad general; luego de él habría sido necesario reconocer que esos fines tienen una gran excepción, ya que los congresistas pueden tramitar modificaciones a la norma superior aunque tengan un interés económico directo sobre estas, lo que -sin duda- puede llevar a la implementación paulatina de privilegios oligárquicos, en perjuicio de los valores mencionados.Así las cosas presento mi aclaración de voto, precisando respetuosamente el test de sustitución aplicado en el fallo referido en cuanto a los principales valores constitucionales que son afectados por la reforma.Fecha ut supra,JORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistradoACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-1056 12Referencia: Expediente D-9131 y acumulados.Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2011, “por el cual se adiciona el parágrafo del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia”.Magistrado ponente: NILSON PINILLA PINILLAHabiendo presentado a consideración de la Sala Plena el proyecto que al ser mayoritariamente acogido por sus integrantes dio lugar a la aprobación de la sentencia C-1056 de 2012, estimo necesario hacer una específica aclaración sobre el sentido de mi postura en relación con el presente asunto.En aras de la coherencia, es preciso comenzar por recordar que desde mi ingreso a esta corporación, tal como en numerosas ocasiones anteriores lo hice constar, consideré que la Corte Constitucional carecía de facultades para pronunciarse sobre los llamados vicios de competencia, en los que el Congreso de la República podría incurrir al aprobar una reforma constitucional, que más que modificando la carta política la estuviere sustituyendo. Las razones que animaron este reiterado planteamiento tuvieron que ver, de una parte, con la ausencia de una expresa atribución por parte del texto superior en este sentido, y de otra con los problemas y posibles contradicciones que se podían generar de cara al hecho de que la Constitución no tiene cláusulas pétreas, las posibles incertidumbres frente al contenido específico del parámetro de control en tales casos, o la percepción que ello podría generar en la ciudadanía sobre una considerable rigidez del texto constitucional, mayor a la querida por su autor.No obstante, siempre fui consciente de las graves realidades que en perspectiva histórica explican el surgimiento de tan debatida tesis, hace ya casi una década, así como su más reciente auge, relacionadas con la creciente frecuencia de las reformas al texto superior, así como con la también recurrente alteración por parte del Congreso de la República, en su condición de poder constituyente secundario, de caras instituciones constitucionales originarias del texto de 1991, con sensible detrimento de varios de sus más importantes valores y principios inspiradores. Por todo ello, y pese a mis reservas, recientemente acompañé la decisión por la que de manera mayoritaria, esta Corte declaró inexequible el Acto Legislativo 4 de 2011, por las razones que en su momento tuve ocasión de explicar en la respectiva aclaración de voto.De otro lado, es pertinente recordar también que la doctrina sobre sustitución de la Constitución ha sido mayoritaria en esta corporación desde hace varios años, tal como quedó extensa y transparentemente reseñado en el texto de la sentencia C-1056 de 2012, respecto de la cual ahora aclaro mi voto.En el presente caso, en vista de las trascendentales implicaciones derivadas del contenido del Acto Legislativo 1 de 2011, cuyas demandas de inconstitucionalidad acumuladas me correspondió sustanciar, estimé necesario acoger esa doctrina para sustentar y declarar, como lo pidieron los demandantes, la inexequibilidad de este brevísimo acto de reforma constitucional, pues considero que esta norma era un visible ejemplo de lo que esta Corte ha querido significar cuando se ha referido a la sustitución de elementos axiales y definitorios de la identidad constitucional, actuación para la cual el constituyente derivado carece de competencia.En efecto, más allá de las importantes reflexiones que en casos anteriores ha vertido este tribunal en torno al carácter definitorio de la identidad constitucional de elementos tales como el mérito y la carrera administrativa, la separación de poderes y la periódica alternación en el ejercicio de los cargos públicos, la dignidad humana y la autonomía personal, en el presente caso la sustitución denunciada tenía aún mayores implicaciones, dado que al afectar, bajo la forma de una sensible simplificación, el trámite de aprobación de las reformas a la carta política, podía generar hacia el futuro adicionales e imprevisibles situaciones de sustitución a la Constitución, que por lo demás es el referente de validez de todo nuestro sistema jurídico. Además de ello, y según también se explicó, la exclusión a priori de los conflictos de interés, que sin duda sí pueden presentarse durante el trámite de las reformas constitucionales, creaba sensibles excepciones a la vigencia de otros destacados principios de la arquitectura constitucional, entre ellos la prevalencia del interés general, la defensa de la justicia y el bien común como criterio orientador de las actuaciones de los congresistas, la posibilidad de que tales representantes rindan cuentas y sean efectivamente controlados por los electores, o la figura de la pérdida de investidura, que es sin duda el principal de esos mecanismos de control. Por todo ello, estimo que, ciertamente, el Congreso de la República no tenía facultades para, so pretexto de reformar la Constitución, crear un impacto de tal magnitud en la cima de nuestro sistema político y normativo. Además de ello, también me persuadió sobre la necesidad de acoger esta aún novedosa tesis como sustento de la decisión que en su momento propuse, el creciente desprecio por parte del Congreso de la República por los fundamentos de la Constitución, que resulta patente con la aprobación de iniciativas tan contrarias a la axiología constitucional como esta, o como la que en su momento quedó plasmada en el Acto Legislativo 4, también de 2011, que como antes recordé, fue recientemente declarado inexequible por esta corporación. Todo lo anterior puede resumirse en la conclusión de que, ciertamente, el constituyente secundario no puede utilizar su poder de reforma para introducir en la Constitución cambios o alteraciones de la trascendencia de los aquí comentados, los que por lo mismo, pueden ser repelidos por este tribunal siempre que uno o más ciudadanos así lo soliciten, en cuanto comportan vicios de procedimiento en el trámite de dichos actos de pretendida reforma.Con mi acostumbrado y profundo respeto,Fecha ut supraNILSON PINILLA PINILLAMagistrado