SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBA LA SENTENCIA C-1056 12 CON PONENCIA DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA QUE DECLARÓ INEXEQUIBLE EL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2011.Referencia: Expedientes D- 9131 y D- 9146 Problema jurídico planteado en la sentencia: ¿Existió sustitución de la Constitución mediante el Acto Legislativo 1 de 2011?Motivo del Salvamento: Los cargos presentados en la demanda no fundamental certeza y además no se encuentren argumentos que consoliden una sustitución.Salvo el voto en la Sentencia C- 1056 de 2012, por cuanto la demanda carecía de certeza y además el Acto Legislativo 1 de 2011 no sustituye la Constitución.1. ANTECEDENTESEn la Sentencia C- 1056 de 2012 la Corte analizó 2 demandas de inconstitucionalidad presentadas en contra del Acto legislativo 01 de 2011 que planteaban que este sustituyó la constitución por haber reformado el régimen de conflictos de interés de los congresistas que hace parte de la arquitectura constitucional en cuanto por esa vía se establecen limitaciones al ejercicio de las funciones de aquéllos y, en consecuencia, de las competencias del Congreso que son parte de la estructura institucionalLa Corte declaró la INEXEQUIBILIDAD del acto legislativo 01 de 201 lpor cuanto consideró que sustituye la Constitución pues: "i) garantiza la no sanción de los conflictos de interés en el trámite de los actos legislativos, lo que configura un grave comportamiento contrario a los principios constitucionales; ii) desvirtúa e inutiliza un aspecto o causal de la institución de la pérdida de investidura, mecanismo por excelencia para luchar por la depuración de las costumbres políticas dentro del marco axiológico establecido por la Constitución de 1991, y iii) permite la fácil expedición de otros actos legislativos a través de los cuales se lesionaría la separación de poderes y podrían desmontarse e inutilizarse varias otras importantes instituciones de la carta política. Estas razones conducen a declarar inexequible a partir de la fecha la norma acusada".
2. FUNDAMENTOS DEL SALVAMENTO DE VOTO2.1. La demanda carecía del requisito de certezaLa demanda no cumplía de manera cabal con el requisito de certeza exigido para que la Corte pueda entrar a efectuar el juicio sobre la presunta sustitución de la Constitución, en los términos que lo ha exigido la jurisprudencia:La propia Corte Constitucional manifestó en la sentencia C - 1040 de 2005 que "la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional".En esa providencia, la Corte explicó claramente que "por regla general las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, independientemente de su condición o no de parlamentario, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un acto legislativo, y que, por lo mismo, de él se predique un conflicto de intereses ".Finalmente, en esa sentencia esta Corporación concluyó categóricamente señalando que "De admitirse que los intereses políticos a favor o en contra de una reforma constitucional inhiben a los congresistas de participar en su tramitación, muchas normas de la Carta se tornarían irreformables o pétreas, como por ejemplo todas las normas sobre el Congreso de la República, las elecciones, los partidos, la relación entre el gobierno y la oposición y las entidades territoriales ".Por lo anterior es claro que el Acto Legislativo 001 de 2011 se fundó en un precedente constitucional válido que además fue reiteradamente citado en la ponencia para primer debate en el Senado de la República.No puede pensarse que el Acto Legislativo 001 de 2011 eliminara los conflictos de intereses, pues los mismos seguían en pie, por cuanto todo congresista que participara en el trámite de un acto legislativo estando impedido podía ser destituido e inhabilitado por el Procurador General de la Nación al incurrir en una falta disciplinaria gravísima, así como también, podría ser sancionado penalmente por los delitos de tráfico de influencias, cohecho y concusión e incluso podía perder su investidura si incurrió en un tráfico de influencias.En este sentido, el Acto Legislativo 001 de 2011 no eliminaba los conflictos de intereses en el trámite de actos legislativos, sino que simplemente impedía que se aplicara una sanción específica que es la pérdida de investidura, pero no se suprimieron las demás consecuencias y sanciones aplicables cuando un congresista actúa estando en una situación de conflicto de intereses: (i). Si un congresista que participaba en las votaciones estaba impedido, el acto legislativo aprobado quedaría afectado por un vicio si tal situación impacta las mayorías requeridas para la conformación del quorum y la aprobación del proyecto.El Procurador General de la Nación puede sancionar a los congresistas por actuar estando inhabilitados o incursos en un conflicto de interés. En este sentido, el artículo 48 del Código Disciplinario Unico señala expresamente que constituye falta disciplinaria gravísima actuar en conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la Ley: "Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: (...)
17. Actuar u omitir, a pesar de la existencia de causales de incompatibilidad, inhabilidady conflicto de intereses, de acuerdo con las previsiones constitucionales y legales ".Según el artículo 44 del Código Disciplinario único, las sanciones aplicables a la comisión de una falta gravísima como la señalada son la destitución y la inhabilidad general. Por lo anterior, es claro que a pesar de que se hubiera suprimido la sanción de pérdida de investidura en el evento de que un congresista actuara en una situación de conflicto de intereses igual podría ser sancionado con destitución e inhabilidad general.El artículo 59 de la Ley 5a de 1992 establece también sanciones al conflicto de intereses que son completamente distintas a la pérdida de investidura y que deberán ser impuestas por la Comisión de Etica y Estatuto del Congresista: "La Comisión de Etica y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas ".Actuar en virtud de un conflicto de intereses puede generar responsabilidad penal relacionada con la comisión de delitos como el cohecho, la concusión y el tráfico de influencias, lo cual de acuerdo a lo señalado por la Corte Constitucional en las sentencias SU — 047 de 1999 y C - 1174 de 2004 no está cubierto por la inviolabilidad parlamentaria y por ello puede castigarse penalmente.2.2. El Acto Legislativo ni siquiera se afecta la figura de la pérdida de investiduraContrario de lo sostenido por los demandantes, no se afectaba de manera esencial la figura de la pérdida de investidura, en la medida que solamente establecía un evento excepcional en el cual ésta no se aplicaba:(i) El acto legislativo demandado no eliminaba todos los eventos de pérdida de investidura, solamente una causal aplicable en un trámite específico que es el de los actos legislativos. En este sentido, seguían aplicándose en el trámite de un acto legislativo las otras cuatro causales de pérdida de investidura consagradas en el artículo 183 de la Constitución:"2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado ".(ii) De las anteriores causales la más relevante es el tráfico de influencias, la cual para los efectos de la pérdida de investidura es amplia y permitirá sancionar al congresista que reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero, dádiva en el trámite de un acto legislativo, tal como señaló el Consejo de Estado en fallo del 12 de junio de 2012. De esta manera, todos los eventos en los cuales el congresista haya recibido cualquier beneficio para votar un proyecto de acto legislativo podrían seguirse sancionándose a través de la causal 5a de pérdida de investidura.2.3. La pérdida de investidura no es un elemento esencial de la ConstituciónLa pérdida de investidura no es un elemento esencial de la Constitución, por lo cual es absurdo decir que constituye un pilar fundamental cuya modificación sustituye la Constitución:Se trata de una sanción de carácter disciplinario de características especiales que la distinguen de otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, así como también, de los procesos penales, electorales, de responsabilidad fiscal, e incluso del proceso disciplinario realizado por la administración pública. Por lo anterior, la pérdida de investidura es simplemente una sanción adicional de carácter disciplinario, que incluso es concurrente con el control que puede ejercer el Procurador General de la Nación sobre los congresistas, lo cual de ninguna manera se identifica con un aspecto esencial de la Constitución.Tampoco puede señalarse que los procesos de pérdida de investidura sean esenciales en un Estado Social y Democrático de Derecho, pues en la mayoría de países del mundo no se consagra esta sanción, prefiriéndose otro tipo de responsabilidades, tal como sucede en casi la totalidad de Estados del mundo como Alemania, Italia, Estados Unidos, México y Perú, Estados que tienen otras figuras para sancionar el conflicto de intereses de los parlamentarios. De esta manera, sorprende esta sentencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, pues desvirtúa la doctrina de la sustitución de la Constitución convirtiéndola en un control material de las reformas constitucionales, afectándose el poder del constituyente derivado, el principio democrático y el normal funcionamiento del Congreso de la República.En conclusión, el Congreso de la República se basó en la sentencia C - 1040 de 2005 para eliminar la sanción de pérdida de investidura en el trámite de los actos legislativos, de acuerdo con la cual por regla general no existen conflictos de intereses en el trámite de actos legislativos por su carácter general, tal como se expresó en las ponencias para primer debate realizadas en el Senado de la República y en la Cámara de Representantes.De esta manera, la norma no eliminaba el conflicto de intereses en los actos legislativos ni las sanciones disciplinaria y penales aplicables a esta situación, por lo cual señalar que en este evento se presentaba una sustitución de la Constitución afectaba el principio democrático y la función otorgada por la Carta Política al Congreso de la República de reformar la Constitución.Fecha ut supra,JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUBMagistrado ---pies de página--- El actor cita entre otras las sentencias T-461 de 2003 y C-1040 y T-1285, ambas de 2005. En relación con la sentencia C-1040 de 2005 el actor realiza además transcripciones parciales de algunas de las intervenciones de autoridades y ciudadanos que antecedieron al pronunciamiento de la Corte Constitucional, e incluso de salvamentos y aclaraciones de voto frente a esta misma sentencia. Cita dos decisiones de la Sala Plena del Consejo de Estado de fechas 27 de julio de 2010 y 11 de abril de 2011, dictadas dentro de procesos de pérdida de investidura, en las que se destacan las características y la importancia constitucional de esta institución. Específicamente el del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra. La demanda cita en relación con este aspecto las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-572, C-816, C-970 y C-971 de 2004, C-1040 de 2005, C-181, C-472, C-740 y C-986 de 2006, C-153 y C-293 de 2007, C-757 de 2008, C-588 de 2009, C-141 de 2010 y C-574 de 2011. En este punto citan autores tales como Adolf Merkl, Alf Ross y Pedro de Vega. Ley 5ª de 1992. Estos intervinientes advierten que las reflexiones consignadas en este escrito son las mismas contenidas en la intervención presentada dentro del proceso D-9064 y en la demanda radicada bajo el número D-9161, de la cual son autores. Los intervinientes se refieren a la posibilidad de que la Constitución sea reformada mediante acto legislativo, referendo o asamblea constituyente. Los intervinientes informan que este punto retoma las consideraciones contenidas en la