Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME ARAUJO RENTERÍA Y CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-1056 DE NOVIEMBRE 11 DE 2003. (Expediente D-4500).FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN LABORAL Y PENSIONAL-Término para ejercicio de funciones propias del Presidente de la República (Salvamento parcial de voto)El artículo 17 de la Ley 797 de 2003 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, para “expedir normas con fuerza de ley para reformar el régimen pensional del Presidente de la República”; así como para “expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en diez puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema”; y, además, para “expedir normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía y Das de conformidad con los artículos 217 y 218 de la Constitución Política”.CONGRESO DE LA REPUBLICA-Desplazamiento excepcional al Ejecutivo para hacer las leyes (Salvamento parcial de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisitos para su otorgamiento (Salvamento parcial de voto)CONGRESO DE LA REPUBLICA-Función de hacer la ley PRINCIPIO DEMOCRATICO-Sujeción del Congreso a la Constitución (Salvamento parcial de voto)El artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política no le permite al Congreso otorgar facultades extraordinarias no pedidas por el Presidente de la República para que éste expida normas en ejercicio de ellas. Quiere la Constitución que el Congreso cumpla de manera permanente su función de legislar y que sólo se pueda desprender de ella si existe una petición previa del Gobierno, de manera expresa; y es tan rigurosa la norma acabada de mencionar que, en aras de defender el principio democrático, le impone al Congreso que el otorgamiento de facultades extraordinarias, para su aprobación requiere del voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.CONGRESO DE LA REPUBLICA-Prohibición de otorgar facultades para expedir códigos (Salvamento parcial de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Imposibilidad de ser ofrecidas o insinuadas por el Congreso (Salvamento parcial devoto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Solicitud presentada no tuvo aprobación de las Comisiones Constitucionales Permanentes (Salvamento parcial de voto)Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos parcialmente nuestro voto en relación con la Sentencia C-1056 de 11 de noviembre de 2003, por cuanto a nuestro juicio el artículo 17 de la Ley 797 de 2003 es contrario a la Constitución, y, en consecuencia, ha debido declararse su inexequibilidad integral y no apenas una inexequibilidad parcial, como se decidió en el numeral 3º de la sentencia mencionada.Son razones de nuestro salvamento de voto parcial las siguientes:1ª. El artículo 17 de la Ley 797 de 2003 otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de seis meses, para “expedir normas con fuerza de ley para reformar el régimen pensional del Presidente de la República”; así como para “expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en diez puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema”; y, además, para “expedir normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía y Das de conformidad con los artículos 217 y 218 de la Constitución Política”.2ª. En la Sentencia C-1056 de 11 de noviembre de 2003, en su numeral 3º, se declaró exequible el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, salvo el numeral 1º y la expresión “y Das” contenida en el numeral 3º, que se declararon inexequibles.3ª. A nuestro juicio, el citado artículo 17 de la Ley 797 de 2003 es inexequible en su integridad. Así se desprende del trámite que a ese artículo se le dio en el Congreso de la República desde la presentación del proyecto de ley. En efecto:3.1. Conforme al proyecto de ley No. 056 de 2002-Senado, publicado en la Gaceta del Congreso No. 350 de 23 de agosto de 2002, en el artículo 23 se solicitaron facultades extraordinarias para el Presidente de la República, por el término de seis meses, para seis asuntos concretos, para: a) la expedición de “normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía de conformidad con los artículos 217 y 218 de la Constitución Política”; b) “expedir las normas necesarias con fuerza de ley para el cumplimiento del objetivo y prestaciones del Sistema General de Riesgos Profesionales”; c) “revisar, modificar y expedir las normas necesarias para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo”; d) “modificar los beneficios correspondientes a las pensiones de invalidez y sobrevivientes, de acuerdo con el tiempo de cotización que se requiera, con el fin de ajustarlos a la reforma de la Ley 100 de 1993; e) “modificar el régimen de indemnización sustitutiva de la pensión tomando en cuenta las modificaciones al régimen pensional de la Ley 100 de 1993”; f) “modificar el régimen de sanciones por razón de mora en el pago de las cotizaciones, con el fin de proteger el equilibrio del sistema”. Además, en el parágrafo primero del referido artículo 23 del proyecto de ley 056 de 2002 –Senado- se incluía la tasa de cotización para el personal uniformado con antigüedad menor de cinco años al servicio de la fuerza pública y de la Policía Nacional, y se disponía que a partir de la vigencia de la Ley propuesta, el personal civil de las Fuerzas Militares y de Policía Nacional tendría un ingreso base de cotización y de liquidación para calcular la pensión de vejez, igual al de los demás servidores públicos.3.2. En la ponencia mayoritaria presentada a consideración de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 508 de 15 de noviembre de 2002 con Pliego de Modificaciones al proyecto de ley 056 de 2002 –Senado- y 055 de 2002 –Cámara-, las facultades extraordinarias pedidas por el Ejecutivo y a las cuales se hizo referencia en el numeral que antecede, quedarían reducidas a tres asuntos solamente, como aparece en el artículo 30 de la ponencia mencionada. Conforme a ella, las facultades extraordinarias serían concedidas para: a) “expedir normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales del Presidente de la República, de los Magistrados de las Altas Cortes y de los Congresistas”; b) “expedir normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía de conformidad con los artículos 217 y 218 de la Constitución Política”, y, c) “revisar, modificar y expedir las normas necesarias para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo”.3.3. En la sesión conjunta de las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes celebrada el 10 de diciembre de 2002, de cuyas deliberaciones da cuenta el Acta No. 18, se decidió retirar del proyecto de ley 056 de 2002 -Senado-, 055 2002 –Cámara-, el artículo relativo a las facultades extraordinarias a que se ha hecho alusión, y, en su lugar, se aprobó por esas Comisiones el artículo que allí aparece como número 15, que textualmente decía:“Artículo

15. El régimen pensional de los miembros de la fuerza pública, magisterio, y actividades de alto riesgo serán regulados en una ley ordinaria”.3.4. En la ponencia para segundo debate en el Senado de la República en el trámite del citado proyecto de ley, no se incluyó ninguna norma para otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República como puede observarse en la Gaceta del Congreso No. 616 de 18 de diciembre de 2002. En esa ponencia, para ilustrar al Senado sobre lo decidido en el primer debate, se expresó:“Durante el transcurso de la discusión, se suprimieron los artículos 29 y 30 del Pliego de Modificaciones referentes al régimen de los servidores públicos y a las facultades extraordinarias al Presidente de la República. Más sin embargo, se presenta este último como sugerencia para ser debatido en plenaria del honorable Senado,... Esta sugerencia será de iniciativa gubernamental”.3.5. El Gobierno presentó entonces ante los Presidentes del Senado de la República y Cámara de Representantes, una solicitud nueva para la concesión de facultades extraordinarias, con la exposición de motivos respectiva, para: a) “modificar las condiciones, requisitos y beneficios del régimen pensional de los Presidentes de la República”; b) “expedir normas con fuerza de ley para reformar los regímenes pensionales propios de las Fuerzas Militares y de Policía de conformidad con los artículos 217 y 28 de la Constitución Política” ; c) “modificar el régimen pensional para los trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo, y en particular en relación con las condiciones, requisitos y beneficios y la definición de tales actividades”; d) “modificar el régimen de beneficios de las pensiones de invalidez y sobrevivientes con el fin de ajustarlas a las reformas aprobadas a la Ley 100 de 1993”.3.6. En atención a esa solicitud, se presentó ante la Plenaria del Senado, por el Senador Dieb Maloof, una proposición sustitutiva del artículo 15 aprobado por las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes, para incluir, en su lugar, y como “artículo nuevo”, el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para los asuntos a que se refieren los literales a), b), y c) señalados anteriormente. Es decir, no se otorgarían según esa proposición para modificar el régimen de beneficios de las pensiones de invalidez y sobrevivientes, pero sí para lo demás, y conforme a la nueva solicitud del Gobierno.3.7. En la Cámara de Representantes, el Representante Manuel Enriquez Rosero, presentó un “artículo nuevo” para otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la República, el cual fue aprobado como artículo 20, en términos iguales a los adoptados por el Senado, en sesión del 20 de diciembre de 2002, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 43.3.8. Aún cuando no existía discrepancia entre los textos de la norma propuesta aprobados por las Plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, fueron incluidos en el texto unificado presentado por la Comisión de Conciliación a su consideración.3.9. Como sin ninguna dificultad se advierte, las facultades extraordinarias inicialmente solicitadas por el Gobierno al presentar a consideración del Congreso de la República el proyecto de ley No. 056 –Senado-, 055 -Cámara-, no fueron aprobadas en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras, tal cual aparece en la sesión conjunta de las mismas celebrada el 10 de diciembre de 2002.Las facultades extraordinarias que al Presidente de la República se le confieran por el Congreso, necesariamente han de cumplir de manera estricta los requisitos señalados para el efecto en la Constitución. Ello ha de ser así, porque mediante la ley que inviste al Presidente de la República de atribuciones transitorias para actuar como legislador, se produce un desplazamiento de la atribución que para hacer las leyes se le asigna ordinariamente al Congreso de la República, hacia el Ejecutivo, lo que ha de ser excepcional en una democracia.Precisamente por esa consideración, la Constitución de 1991 en el artículo 150 numeral 10 restringió las facultades extraordinarias que pueden concederse al Presidente de la República, en el ámbito temporal y dispuso al efecto, que no pueden exceder de seis meses. Pero, además, se requiere que “la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”, apreciación que queda reservada al legislador y no al Ejecutivo pues, como puede advertirse, aún cuando el Gobierno las considere necesarias, el Congreso podría tener una consideración distinta y abstenerse de otorgarlas; y, del mismo modo, si al Ejecutivo le pareciere que la conveniencia pública aconseja que él sea habilitado como legislador transitorio por el Congreso, éste, como representante de la voluntad popular y de los distintos matices ideológico - políticos y sociales, podría estimar que, justamente, la conveniencia pública se encuentre en que el Presidente de la República no ostente de manera temporal habilitación por el Congreso para actuar como legislador transitorio.Es más el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política no le permite al Congreso otorgar facultades extraordinarias no pedidas por el Presidente de la República para que éste expida normas en ejercicio de ellas. Quiere la Constitución que el Congreso cumpla de manera permanente su función de legislar y que sólo se pueda desprender de ella si existe una petición previa del Gobierno, de manera expresa; y es tan rigurosa la norma acabada de mencionar que, en aras de defender el principio democrático, le impone al Congreso que el otorgamiento de facultades extraordinarias, para su aprobación requiere del voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.Como si lo anterior no bastara, al Congreso de la República le está vedado el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para la expedición de códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, para decretar impuestos, así como para editar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los efectos señalados en el numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política.Es claro para los suscritos magistrados que las facultades extraordinarias que el Gobierno solicitó por primera vez con la presentación del proyecto de ley 056 –Senado-, 055 –Cámara-, no fueron aprobadas por las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de las dos Cámaras en sesiones conjuntas, según aparece en el acta No. 18 de la sesión del 10 de diciembre de 2002. Al contrario, lo que en esa ocasión ocurrió fue que en esas comisiones se dispuso retirar, es decir, sustraer, eliminar, suprimir, el artículo relativo a las facultades extraordinarias y, en cambio de él, se aprobó el artículo 15 que de manera expresa y concreta disponía que el régimen pensional de los miembros de la Fuerza Pública, el magisterio y actividades de alto riesgo, “serán regulados en una ley ordinaria”. Es decir, se manifestó la voluntad de legislar directamente por el Congreso, mediante ley, lo que excluye de manera tajante la concesión de facultades extraordinarias al Presidente de la República.No obstante lo anterior, conforme aparece en la Gaceta del Congreso No. 616 de 18 de diciembre de 2002, en la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, en relación con las facultades extraordinarias que no fueron aprobadas en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes, se expresa que el artículo respectivo se presenta “como sugerencia para ser debatido en Plenaria del Honorable Senado”. Y, conociendo que la Constitución Política no permite otorgarlas si no son pedidas por el Gobierno, se afirma que “esta sugerencia será de iniciativa gubernamental”.Es clara y ostensible la violación de la Constitución en el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República por el artículo 17 de la Ley 797 de 2003. Retiradas ya por las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de ambas Cámaras, resulta indudable que ese artículo, que por sí mismo podría ser una ley autónoma y separada del resto del articulado del texto legal de que hace parte, incumplió con el segundo de los requisitos establecidos por el artículo 157 de la Carta Política, pues no fue aprobado en primer debate en ninguna de las dos Comisiones Permanentes donde debería haber sido aprobado en primer debate. Siendo ello así, resulta evidente que no podían hacer tránsito de las comisiones a segundo debate en cada Cámara, porque su trámite culminó con su no aprobación por las Comisiones respectivas, dado que en vez de votar sobre ese artículo, lo que se dispuso fue retirarlo de la consideración del Congreso.Pero para mayor abundamiento en la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, en la ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado, a este se le informa que en las Comisiones el artículo 30 del proyecto que se refería a las facultades extraordinarias propuestas para ser concedidas al Presidente de la República, es uno de los artículos que “se suprimieron”, como ya quedó visto. Y de ese informe se pasa a presentar que se reviva “como sugerencia para ser debatido en Plenaria del Honorable Senado”, sugerencia que el Congreso no puede realizar y por ello se agrega que ésta “será de iniciativa gubernamental”.Desde luego, la sugerencia formulada desde el Senado para que nuevamente se pidieran las facultades extraordinarias fue inmediatamente acogida por el Gobierno que, con prontitud, presentó entonces la solicitud correspondiente a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en acogimiento a una sugerencia que constitucionalmente no tiene asidero conforme al artículo 150, numeral 10 de la Constitución, pues las facultades extraordinarias no pueden ser ofrecidas por el Congreso, ni insinuadas por éste que desde el punto de vista democrático es el titular de la función legislativa y sólo en circunstancias excepcionales puede desprenderse de ella en forma transitoria y para un objeto preciso, pero jamás proponer o incitar al Presidente de la República para que le formule petición de otorgamiento de facultades del legislador mediante ley habilitante, pues ello tiende a que en la práctica la separación de las ramas del poder público que establece el artículo 113 de la Constitución se debilite, se haga tenue y, a sabiendas, se lleve a efecto una silenciosa pero no menos evidente y grave renuncia tácita al ejercicio pleno de la función legislativa, lo que, se repite, no se acompasan con el espíritu democrático que informa la Constitución.De la misma manera, surge de bulto la inconstitucionalidad del artículo 17 de la Ley 797 de 2003, si se tiene en cuenta que esa solicitud de facultades extraordinarias al Presidente de la República presentada ante los Presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes, tampoco tuvo aprobación en las Comisiones Séptimas Constitucionales Permanentes de las dos Corporaciones, al igual que no lo había tenido la primera petición para que esas facultades extraordinarias fueran otorgadas, circunstancia esta que, de nuevo, pone de presente el quebranto ostensible del artículo 157, numeral 2 de la Carta.4. Así las cosas, y por las razones expresadas, los suscritos magistrados consideramos que es inexequible por completo el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, no obstante lo cual la Corte en la Sentencia C-1056 de 11 de noviembre del año 2003, tan sólo lo declaró inexequible en forma parcial. Por eso salvamos nuestro voto.Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistradoJAIME ARAUJO RENTERIAMagistradoCLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZMagistrado SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-1056 DE 2003REGIMEN DE TRANSICION-No fue un mico, por el contrario estaba en el proyecto inicial presentado por el Gobierno (Salvamento y aclaración de voto)REGIMEN DE TRANSICION-Ampliamente discutido a lo largo del trámite del proyecto de ley REGIMEN DE TRANSICION-No fue objeto de una proposición sustitutiva REGIMEN DE TRANSICION-Disposición sometida a votación y aprobación por ambas Plenarias (Salvamento y aclaración de voto)REGIMEN DE TRANSICION-No se eludió la votación sino que se suspendió ante el eventual conflicto e intereses de algunos Congresistas (Salvamento y aclaración de voto)REGIMEN DE TRANSICION-Corte adoptó una tesis muy estricta en el control de los vicios de forma (Salvamento y aclaración de voto)SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Artículo invalidado por vicios de forma si fue sometido a debate y votación (Salvamento y aclaración de voto)SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Necesidad de distinguir entre un artículo nuevo y un artículo viejo (Salvamento y aclaración de voto)Referencia: expediente D-4500Demandante: Hernán Barrero BravoDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 17, 18, 21, 22 y 23 de la Ley 797 de 2003, “por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los regímenes pensionales exceptuados y especiales”Magistrado Ponente:Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRAEn este breve escrito, con el acostumbrado respeto por la Corte consigno las razones por las cuales salvo el voto respecto de la inexequibilidad del artículo 18 relativo al régimen de transición y aclaró el voto respecto del artículo 11 sobre los requisitos para acceder a la pensión de invalidez.1. Salvamento de voto respecto del artículo 18.Considero que el artículo 18 acusado ha debido ser declarado exequible. No existe una razón constitucional para invalidarlo, como lo descubrirá quien lea atentamente la sentencia tratando de encontrar la ratio decidendi de la inexequibilidad. El siguiente ejercicio así lo demuestra:1.1 No fue un mico. El artículo 18 no fue introducido a último momento en un proyecto ajeno a la materia por él regulada. Por el contrario, estaba en el proyecto de ley inicialmente presentado por el Gobierno, versa sobre la materia pensional y esta estrechamente vinculado a la reforma al régimen de pensión de vejez, discutida y votada en los cuatro debates reglamentarios.1.2 No se eludió el debate. El artículo 18 hacía parte del proyecto gubernamental, formó parte de las ponencias para primer debate, así como de la ponencia para segundo debate en el Senado y en la Cámara de Representantes. Fue ampliamente discutido a lo largo del trámite del proyecto de ley, tanto en las comisiones como en las plenarias. Tampoco fue objeto de una proposición sustitutiva sustractiva encaminada a impedir que se votara sobre el mismo, como sí sucedió con el artículo 11 de la misma Ley 797 de 2003. La disposición fue sometida a votación y fue aprobada por ambas plenarias de manera casi idéntica.Por eso no viene al caso invocar las sentencias C-801 de 2003 y C-839 de 2003 como precedentes. La diferencia con lo que se constató en esas oportunidades y lo que ocurrió con el artículo 18 es protuberante. Los artículos declarados inexequibles en la sentencia C-801 de 2003 no estaban en la ponencia para primer debate fueron propuestos como artículos nuevos ante las Comisiones respectivas en sesiones conjuntas, pero ninguno de ellos fue debatido y mucho menos sometido a votación en las comisiones permanentes. Los artículos fueron aprobados en una de las plenarias, mientras que en la otra fueron retirados del debate “para ser materia de discusión con más análisis en la comisión de conciliación”, según se dice en la sentencia C-801 de 2003. En cuanto al artículo 22 de la Ley 797 de 2003 declarado inexequible en la sentencia C-839 de 2003, las diferencias son también de gran calado. Este no estaba en el proyecto inicial, no fue incluido en la ponencia para primer debate y no fue debatido ni votado en las comisiones permanentes.¿Cómo puede la Corte ahora decir que el Congreso eludió decidir sobre el artículo 18 cuando éste venía en el proyecto de ley inicial, fue discutido y sometido a votación en los cuatro debates y aprobado por ambas plenarias? Trasladar a este artículo, ampliamente debatido y votado, la doctrina de la prohibición de eludir el debate parlamentario es completamente inapropiado.1.3 Tampoco se eludió la votación. El artículo 18 fue sometido a votación. No se puede decir que se eludió votar sobre el mismo. Lo que sucedió fue que algunos miembros de las comisiones permanentes declararon su impedimento ante un eventual conflicto de intereses. Así lo ordena el artículo 182 de la Constitución, so pena de perder la investidura (artículo 183, numeral 1, CP). Ante esa circunstancia y ante la duda sobre si se configuraba la causal de pérdida de investidura, algunos congresistas se negaron a votar y por eso la votación fue suspendida. No se eludió la votación, sino que se suspendió ante el eventual conflicto de intereses de algunos congresistas. La votación en las comisiones fue suspendida por razones constitucionalmente válidas y no tuvo como finalidad eludir la responsabilidad de adoptar una decisión sobre el artículo. ¿Puede la Corte concluir que obrar conforme a una prohibición constitucional relativa al conflicto de intereses es violar la Constitución? No. Pero deplorablemente la mayoría opinó lo contrario.Cabe agregar que luego que fue resuelto el asunto de los impedimentos, durante la votación en plenarias, estos congresistas participaron en la votación, de tal manera que no eludieron su responsabilidad individual, sino que actuaron conforme a una interpretación legítima de su deber ante una prohibición constitucional.1.4 ¿Cuál es la ratio decidendi? Un lector cuidadoso de la sentencia se preguntará, entonces, cuál fue la razón de la decisión de invalidar por vicios de forma el artículo 18 de la Ley 797 de 2003. Serían muy preocupantes las siguientes conclusiones sobre dicha ratio decidendi:- La ratio decidendi es que todos y cada uno de los artículos de una ley deben ser votados en los cuatro debates. Ello paralizaría la creatividad del debate parlamentario y le restaría sentido a los cuatro debates para la formación de las leyes. Además, va en contravía del artículo 157 de la Constitución que exige que un “proyecto” sea votado en cuatro debates, no que cada artículo lo sea ya que en plenarias pueden introducirse artículos nuevos y las discrepancias entre lo aprobado en cada cámara se resuelven mediante una comisión de conciliación (artículo 161 C.P.).- La ratio decidendi es que las plenarias no pueden introducir adiciones al proyecto aprobado en comisiones. Ello iría en contravía del artículo 160, inciso 2, de la Constitución que expresamente faculta a las plenarias para introducir adiciones, modificaciones o supresiones a los proyectos de ley.- La inconstitucionalidad obedece a que la Corte adoptó una tesis muy estricta en el control de los vicios de forma, que limita considerablemente la potestad de las plenarias para introducir adiciones, modificaciones y supresiones. Quizás esta sí es parte de la ratio, pero ello implica un cambio de jurisprudencia en cuanto a la intensidad del juicio de constitucionalidad cambio que se ha debido hacer de manera explícita y razonada.En conclusión, el artículo 18 de la Ley 797 de 2003 es el primero en los anales de la jurisprudencia de la Corte en ser invalidado por vicios de forma a pesar de haber sido debatido y sometido a votación en los cuatro debates y guardar relación estrecha con la materia de la ley. Que la votación en comisiones, después de iniciada, haya sido suspendida ante la declaración de impedimentos de algunos congresistas en acatamiento de la Constitución, no tiene el peso suficiente para justificar su inconstitucionalidad.2. Aclaración de voto respecto del artículo 11Vote en favor de la inexequibilidad del artículo 11 de la Ley 797 de 2003 por una razón distinta a la consignada en la sentencia.El artículo 11 no fue votado en comisiones porque se presentó una proposición sustitutiva encaminada a suprimirlo o eliminarlo del proyecto. Como esta proposición fue aprobada, el contenido del artículo 11 nunca fue sometido a votación en comisiones.Creo que la Constitución admite una interpretación en el sentido de que se pueden suprimir o eliminar artículos de un proyecto de ley, en lugar de votar para negarlos. No obstante, el reglamento del Congreso le otorga a dicha supresión alcances y efectos que llevan a que la eliminación de un artículo equivalga a eludir tomar posición sobre el mismo. El artículo 114 de la Ley 5ª de 1992 dice en su numeral 2, al definir “proposición sustitutiva”:ARTICULO

114. Clasificación de las proposiciones. Las proposiciones se clasifican, para su trámite, en:(...)2. Proposición sustitutiva. Es la que tiende a reemplazar a la principal, y se discute y decide primero en lugar de la que se pretende sustituir. Aprobada la sustitutiva, desaparece la principal.(...)Mientras el reglamento del Congreso no sea reformado para desarrollar plenamente las innovaciones que en materia de formación de las leyes introdujo el constituyente de 1991, la proposición sustitutiva sustractiva o eliminativa tiene el significado de que se ha evadido tomar una posición sobre el contenido del artículo del proyecto de ley suprimido o eliminado. Sólo cuando del proceso de formación de una ley, visto en su conjunto, se aprecie que no hubo elusión del debate, la proposición sustitutiva supresiva o eliminativa dejará de ser fatal para el artículo eliminado o suprimido en comisiones permanentes.Hasta tanto la Ley 5ª de 1992 no sea reformada, la presente sentencia implica que hay que distinguir entre un artículo nuevo – el cual sí puede ser introducido en plenaria si respeta el principio de identidad al no corresponder a un asunto o tema nuevo – y un artículo viejo que venía en la ponencia para primer debate – el cual siempre deberá ser votado en la comisión respectiva y solo podrá ser revivido por la plenaria cuando éste haya sido negado.Fecha ut supraMANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado