SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO A LA SENTENCIA C-1042 DE 2007 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIALEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (salvamento parcial de voto)LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Posibilidad de que la distribución de competencias se haga por diversas leyes (Salvamento parcial de voto)LEY ORGANICA-Necesaria para modificar competencias. (Salvamento parcial de voto)AUTONOMIA TERRITORIAL PARA CONTRATAR CON INSTITUCIONES PARTICULARES LOS SERVICIOS DE SALUD PARA LA POBLACION MAS POBRE NO ASEGURADA-Afectación por competencia asignada al Ministerio de la Protección Social para emitir autorización previa (Salvamento parcial de voto)LEY ORGANICA-Requisitos LEY ORGANICA-Mayoría especial en trámite (Salvamento parcial de voto)Referencia: expediente: D-6762Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1122 de 2007, artículos 20 (parcial), 34 literales a), b) y c)Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOCon el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias adoptadas por esta Corporación, me permito presentar salvamento de voto frente a este fallo, de conformidad con las razones y consideraciones que a continuación paso a exponer:
1. En primer término, para el suscrito magistrado la ley orgánica de ordenamiento territorial no es una ley única, sino que puede haber diversas leyes que adopten pautas para que el Congreso distribuya las competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288 C.P.). Así mismo, considero que la ley orgánica de ordenamiento territorial debe condensar los dos aspectos de la autonomía que se basan esencialmente en competencias y recursos. Debo señalar que el principio de subsidiariedad distingue entre órganos de base, intermedios y superiores, donde cada nivel tiene competencias propias. En este caso, la prioridad la tiene el nivel local y sólo cuando no está en condiciones de asumirlo lo hacen los demás niveles de manera sucesiva. En mi concepto, aunque una ley puede establecer criterios generales de distribución en materia de competencias, no se puede sostener que haya una ley sólo de principios generales, pues éstas corresponderían a las denominadas leyes marco, cuyo ámbito de regulación es más reducido. En el caso de las leyes orgánicas, considero que regulan todo sobre la materia, sin que puedan dejarse temas que se regulen mediante una ley ordinaria. En este sentido, sostengo que toda modificación de competencias requiere de una ley orgánica.2. En armonía con lo anterior, considero que el artículo 20 de la Ley 1122 del 2007 regula un tema de distribución de competencias que se asignan a una institución que ya existía. A este respecto, es de advertir que la autonomía implica que no se requiere de autorizaciones para actuar y no que se es libre cuando no se puede actuar sin tener dicha autorización pues esto generaría una consecuencia sancionatoria. Por eso, en principio, la posibilidad que consagra el artículo en mención, en cuanto a la negativa de la autorización del Ministerio de la Protección Social para conceder la autorización con el fin de contratar la prestación del servicio de salud, afecta esta autonomía y por ende, es inconstitucional.
3. De otra parte, debo observar que el artículo 34 de la Ley 1122 del 2007 es contradictorio, pues señala que la competencia de INVIMA es exclusiva y luego deja a salvo las atribuciones del ICA en la misma materia.4. Adicionalmente, el suscrito magistrado advierte que en la sentencia se elude el tema de la falta de concordancia entre el título y el contenido de la ley. A mi juicio, lo que determina la naturaleza de la ley es la materia que regula, como ocurre en este caso con el artículo 20 de la Ley 1122 de 2007, que a pesar de ser un tema de ley orgánica no fue aprobado con una mayoría especial. Respecto de este tema, debo mencionar como ejemplo, que en el caso de la conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329 C.P.), ésta no se puede hacer sin la ley orgánica de ordenamiento territorial.Por las razones expuestas, salvo mi voto a la presente sentencia.Fecha ut supra,JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- Sentencia C- 152 de 2003. Sobre el tema puede ser consultada la siguiente obra: María Asunción García Martínez, El procedimiento legislativo, Madrid, 1990. Pues bien, en esa misma de línea de argumentación, es decir, en el sentido de que la ley orgánica está llamada a precisar postulados constitucionales, encontramos que, desde un punto de vista dogmático, Garrorena Morales entiende igualmente que, en su acepción más genérica, como leyes orgánicas han sido designadas aquellas que constituyen una “inmediata aplicación del texto constitucional”, esto es, leyes materialmente relevantes, cuyos preceptos desarrollan la Constitución misma. De hecho, desde una aproximación histórica, el recurso a las leyes orgánicas ha sido visto como un instrumento encaminado a evitar que el texto constitucional sea constantemente reformado; precisamente, en el entendido de que la Carta Política debe limitarse a plasmar unos principios fundamentales, unos acuerdos políticos esenciales con convocación de permanencia, sobre los cuales se estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, dejando al legislador orgánico la tarea de desarrollarlos, en función de situaciones meramente contingentes. En igual sentido, cabe señalar que se han presentado posturas diversas, desde un punto de vista formal, en cuanto a las leyes orgánicas. Así, en algunas ocasiones, como sucedió con la legislación adoptada durante los años inmediatamente posteriores a la Revolución Francesa, las leyes orgánicas, si bien referían a contenidos dogmáticos esenciales, se tramitaban y aprobaban del mismo modo que una ley ordinaria. Por el contrario, la Asamblea Constituyente de 1848, luego de elaborar la Carta Política, procedió a adoptar las respectivas leyes orgánicas. De manera semejante, el proyecto de Texto Fundamental presentado a las Cortes Constituyentes españolas en 1855, iba acompañado por una lista de siete leyes orgánicas, las cuales formarían parte de la Constitución, siendo verdaderas leyes constitucionales, cuyo procedimiento de reforma era rígido. En este orden de ideas, mediante la adopción de leyes orgánicas, en el constitucionalismo decimonónico, se persiguieron diferentes fines tales como diseñar una técnica encaminada a desconstitucionalizar todos aquellos temas considerados accesorios, coyunturales o mudables; o bien, en términos de mecanismo destinado a brindarle una cierta rigidez o protección reforzada, a determinados contenidos, acordándoles un rango supralegal. De allí que siempre fueron asimiladas o bien a la Constitución misma o a las leyes ordinarias, pero nunca como una categoría normativa distinta o diferencia de aquéllas. Ver al respecto, A. Garrorena Morales, “Acerca de las leyes orgánicas y de su espuria naturaleza jurídica”, Revista de Estudios Políticos, núm. 13, 1980, pp. 173 a 181 J. Pardo Falcón, El Consejo Constitucional francés, Madrid, Edit. Centro de Estudios Constitucionales, 1990, p.
164. Sentencia C- 191 de 1998. Sentencia C- 774 de 2001. Sentencia C- 600ª de 1995. Sentencia C- 579 de 2001. Sentencia C- 600ª de 1995. Gaceta del Congreso núm. 249 del 26 de julio de 2006. Gaceta del Congreso núm. 485 del 26 de octubre de 2006. Gaceta del Congreso núm. 485 de 2006. Gaceta del Congreso núm. 562 del 11 de noviembre de 2006. Gaceta del Congreso núm. 563 del 23 de noviembre de 2006. Sentencia C- 579 de 2001. Entre muchas otras, ver las sentencias C-535 de 1996, C-219 de 1997, C-579 de 2001 y C-1258 de 2001. Sentencia C-219 de 1997. Sentencia C-535 de 1996. Sentencia C- 535 de 1996. Sentencia C-1258 de 2001. Sentencia C-1258 de 2001. Díez, Manuel María, El Acto Administrativo, 2da edic., 1961. Sentencia C- 1191 de 2001. Ver sentencia C-338 de 1997. Consideración Tercera. En el mismo sentido, ver sentencia C-256 de 1998. Sentencia C- 1191 de 2001. Sentencias C- 431 de 2000, C- 795 de 2000 y C- 051 de 2001. Ramón Parada, Derecho Administrativo, Tomo III, Bienes Públicos y Derecho Urbanístico, Barcelona, 2000, p.
537. Ver al respecto sentencia T- 394 de 1997. Sentencia C- 825 de 2004. Ibídem. Ver, entre otras, sentencia C-479 de 1992; T-074 de 1993; T-05 de 1995; y T-716 de 1996. Sentencia T- 56 de 1994. Sentencia T-56 de 1994. Sentencia T- 687 de 1999. Sentencia T-115 de 1995. Gaceta del Congreso núm. 485 de 2006. Gaceta del Congreso núm. 562 del 11 de noviembre de 2006. Gaceta del Congreso núm. 563 del 23 de noviembre de 2006.