SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA CON RELACIÓN A LA SENTENCIAC-1041 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005(Expediente D-5656)PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción (Salvamento de voto)DERECHO COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION (Salvamento de voto)REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos (Salvamento de voto)LEY QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)LEY APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en determinadas épocas o situaciones(Salvamento de voto)DISPOSICIONES INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)INTANGIBILIDAD ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos(Salvamento de voto)REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en elección de altos dignatarios del Estado(Salvamento de voto)DERECHOS POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)INHABILIDADES PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consagración constitucional REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral PRINCIPIO DEMOCRATICO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución jurisprudencial (Salvamento de voto)PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace (Salvamento de voto)RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté pendiente la decisión (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación en impedimento (Salvamento de voto)PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de voto)TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia de precisión (Salvamento de voto)Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con la declaración de exequibilidad del Acto Legislativo No. 02 de 2004 “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” por cuanto en la sentencia de la cual discrepo se afirma que no prospera el cargo por la falta de debate del Proyecto respectivo en la Plenaria de la Cámara de Representantes en la Primera Vuelta, lo cual resulta abiertamente contrario a la realidad como quedó demostrado en el salvamento de voto del suscrito Magistrado a la sentencia C-1040 de 2005 de 19 de octubre de 2005. Además, en la sentencia a la cual se refiere este salvamento de voto se ordena estar a lo resuelto en la ya mencionado sentencia C-1040 de 2005.Por estas razones, de manera integral y como salvamento de voto se reproduce a continuación el que se formuló por el suscrito a las sentencias C-1040 y C-1043 de 2005, cuyo contenido es el siguiente:“Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 de 19 de octubre de 2005, mediante las cuales se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo N° 2 de 2004, por las razones que a continuación se expresan:Sección PrimeraConstituyente originario y Constituyente derivado. Límites al poder de reforma de la Constitución. La competencia del Congreso como reformador de la Carta Política. Alteración de la estructura del Estado. Violación del principio a la igualdad, del principio democrático, de la separación de poderes, del derecho a la participación y el pluralismo.1. A diferencia de las monarquías absolutas en el Estado Democrático el pueblo como titular de la soberanía ostenta la suprema potestad para darse la Constitución que así decida. Mediante ella, sin ninguna cortapisa y sin sujeción de ninguna naturaleza a normatividad jurídica previa el soberano resuelve cómo se organiza el ejercicio del poder público, traza y define competencias, establece quienes serán las autoridades en cada una de las ramas u órganos estatales que decida crear, fija las reglas que considere esenciales para el funcionamiento del Estado; y, al propio tiempo, señala las libertades públicas, los derechos fundamentales de las personas en cuanto a tales, es decir, le impone límites a la autoridad estatal para que en todo caso permanezca respetada y en la cúspide la dignidad humana. Para establecer la Constitución, como decía Sieyés, basta la voluntad del Constituyente Primario, la Constitución será lo que él quiera.2. Conforme al principio de paralelismo de las formas jurídicas, un decreto puede ser reformado por otro decreto, una ley reformada por otra ley, un acto administrativo por otro acto administrativo, como quiera que en Derecho las “cosas se deshacen como se hacen”. No sucede lo mismo con la Constitución. Ejercido el poder constituyente para establecerla, debe en ella misma preverse lo atinente a su reforma si ésta resultare indispensable para adaptarla en el futuro a las nuevas circunstancias. La Constitución por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad, lo que no excluye que ella, sin perder su identidad sea reformada. Por tal razón, además de la parte dogmática y la parte orgánica, la Constitución incluye una tercera clase especie de normas, las dedicadas a fijar las reglas conforme a las cuales podrá reformarse. Es decir, la propia Constitución nacida del poder constituyente primario, acepta desde el momento mismo de su establecimiento la posibilidad de su propia modificación, si así lo exigen las cambiantes circunstancias sociales.3. El Constituyente Derivado es al mismo tiempo constituido, lo cual significa que puede ejercer la atribución de introducirle reformas a la Constitución que para ello lo creó. Ello significa que la potestad del Constituyente Derivado no es la misma que la del Constituyente Originario, y que de suyo y conforme a la lógica jurídico-política la atribución para reformarla se encuentra sujeta a la normatividad establecida en la Constitución. Se trata entonces, simplemente del ejercicio de una competencia reglada, prevista expresamente en la Carta Política y, en consecuencia, el Constituyente Derivado no puede “hacer tabla rasa” para ejercer su actividad como si la Constitución no existiera, pues así daría el salto de poder constituido a poder constituyente primario. Su función no es omnímoda y sin sujeción a norma alguna sino que, por el contrario, necesariamente es limitada y tiene una finalidad precisa cual es la de permitir una evolución histórica de adaptación, modernización y progreso de la Carta.4. Sentado lo anterior, son varias las restricciones competenciales que una Constitución puede imponer al Constituyente Derivado, como pasa a observarse: 4.1. En cuanto a la determinación del sujeto a quien se atribuye la función reformadora de la Carta, existe restricción cuando se señala quién es el titular del poder de reforma, como ocurre al atribuir esa competencia al Congreso o Parlamento que deja en tal caso de actuar como legislador ordinario, o cuando se decide que sea necesaria la convocatoria de una Asamblea Constituyente y, en ocasiones, puede incluso establecerse la necesidad de la intervención popular mediante referendo para que la reforma sea aprobada.La Constitución de 1886, con la reforma del Plebiscito de 1 de diciembre de 1957, estableció según su artículo 218 “sólo” el Congreso podía modificarla en adelante; el artículo 79 de la Ley Fundamental Alemana prevé la reforma por el Parlamento; el artículo 46, inciso segundo de la Constitución de Irlanda, prevé la intervención del pueblo; el artículo 168 inciso tercero, de la Constitución Española señala que para la reforma se requiere referendo; en el mismo sentido se dispone por el artículo 152 de la Constitución de Azerbaiyán de 1995; el artículo 138 de la Constitución Italiana contiene algunas decisiones particularmente destinadas a regular la intervención del pueblo en la reforma de la Constitución; el artículo 5 de la Constitución de los Estados Unidos, prevé un sistema complejo para la reforma de la Constitución: “El Congreso siempre que dos tercios de ambas cámaras lo considere necesario, podrá proponer enmiendas a esta Constitución, o a requerimiento de la legislatura de dos tercios de los Estados, convocará una Convención para proponer enmiendas, que en ambos casos serán válidas, a todos los fines y propósitos, como parte de esta Constitución, cuando sean ratificadas por las legislaturas de tres cuartas partes de los diversos Estados o por convenciones reunidas en las tres cuartas partes de los mismos, según el Congreso haya propuesto una u otra forma de ratificación”.En la misma dirección el artículo 374 de la Constitución Colombiana de 1991, establece que la reforma de la Constitución por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.4.2. Una segunda restricción para ejercer la competencia reformadora de la Constitución, consiste en establecer el procedimiento que ha de seguirse para introducirle reformas a la Constitución. Son reglas específicas, que dada la estabilidad que exige la Constitución, señalan procedimientos más complejos que para la expedición de una ley, como sucede con la exigencia de mayorías especiales, la aprobación en legislaturas distintas, y en algunos casos la disolución previa del parlamento para que una segunda legislatura recién elegida resuelva sobre la reforma aprobada en la primera previa renovación de los integrantes del órgano legislativo que actúa en función constituyente. Así, el artículo 79, inciso segundo de la Ley Fundamental Alemana exige para la reforma mayoría de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federal de Alemania; la Constitución Española de 1978 en su artículo 168, inciso primero, establece disposiciones para reformar la Constitución en cuyo marco se requieren mayorías especiales; la Constitución de Suecia (1975-1980), exige una segunda resolución que confirme la reforma, la cual solamente se puede realizar cuando se hubieren efectuado elecciones al Parlamento “en todo el reino”; la Constitución de Luxemburgo (1988-1996), declara disuelta la Cámara, de pleno derecho, cuando se haya pronunciado a favor de una modificación constitucional, con lo cual la reforma se discute con nuevos integrantes de la Corporación.En la Constitución Colombiana la aprobación de la reforma constitucional siempre requiere procedimiento complejo. Así, si el acto legislativo se expide por el Congreso de la República, según el artículo 375 de la Carta se requiere su trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el primero aprobado por la mayoría de los asistentes y, en el segundo, su aprobación exige el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; la convocatoria de una asamblea constituyente, exige una ley aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, en la cual se fije la competencia, el período y la composición de ese organismo, y requiere además, revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P. arts. 376 y 241-2); la ley aprobatoria de un referendo requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras para someter a referendo el proyecto de reforma constitucional, y, además, la revisión previa de la constitucionalidad de esa ley por la Corte Constitucional (C.P. arts. 378 y 241-2), y, luego, el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes que en todo caso debe ser superior a la cuarta parte del total de los ciudadanos que integran el censo electoral.4.3. Una tercera restricción al poder de reforma constitucional, es de carácter temporal, como el prohibir la reforma antes de transcurrido cierto tiempo, lo que refuerza el concepto de la Constitución como ley fundamental.Ello ocurre en la Constitución de Grecia de 1975 que impide la modificación constitucional si no han transcurrido cinco años “a partir de la conclusión de la precedente revisión”, norma semejante a lo establecido en la Constitución de Portugal en el artículo 248, inciso primero, para la adopción de una nueva reforma.En Colombia la Constitución de Cúcuta de 1821, en su artículo 191 establecía que la reforma constitucional no podría adoptarse sino “después que una práctica de diez o más años haya descubierto todos los inconvenientes o ventajas de la presente Constitución”.4.4. Una cuarta restricción al poder de reforma de la Constitución ocurre cuando se establece la prohibición de que ella ocurra en determinadas épocas o situaciones cual sucede verbi gratia en tiempos de guerra, estado de sitio o situaciones de excepción. En ese sentido, se encuentran, por ejemplo, el artículo 169 de la Constitución Española de 1978; el artículo 289 de la Constitución de Portugal; el artículo 196 de la Constitución de Bélgica de 1994; el artículo 148, inciso tercero, de la Constitución de Rusia de 1993.4.5. Una quinta restricción al poder de reforma de la Constitución, deviene de su propia naturaleza, como quiera que entran a operar de manera simultánea dos conceptos de rango constitucional: el primero el de la estabilidad de la ley fundamental como ya se vio; y, el segundo, el de su modificación para adaptarla a nuevas circunstancias sociales, en un momento determinado. La Constitución en aquello que es esencial está destinada a permanecer, esto es, que su modificación o reforma necesariamente ha de dirigirse a perfeccionarla, a afianzar los principios y valores sobre los cuales se erige, como quiera que mediante la Constitución un pueblo decide el camino a seguir en la búsqueda de su propio destino. De ahí que resultaría un contrasentido que quien ejerce el poder de reforma de la Carta como constituyente derivado se vuelva contra la Constitución para devorarla, pues no le es admisible so pretexto de una modificación constitucional destruir la Constitución vigente, desconocer sus principios esenciales, introducirle alteraciones de tal naturaleza que la desfiguren al punto de no guardar identidad, pues la competencia del reformador no puede pasar por encima de la primacía e integridad de la Constitución. La Carta como ley fundamental del Estado, no es una sucesión de disposiciones enumeradas en orden ascendente, sino un todo que debe guardar entre sus distintas disposiciones la debida correspondencia y armonía que le imprime coherencia y le da su propia fisonomía para el ejercicio reglado del poder, por cuanto en la Constitución se establece en su parte orgánica, en lo esencial, la estructura del Estado, y en la parte dogmática se señalan los derechos fundamentales que limitan el ejercicio del poder. Las normas constitucionales que le dan fisonomía a la Carta, que fijan su identidad, no pueden quedar a disposición del constituyente derivado. Son por su propia naturaleza y contenido infranqueables por él. Dicho de otra manera, son de obligatorio acatamiento para el reformador de la Constitución.Para preservar la integridad e identidad de la Constitución, puede optarse por vías diferentes, en unos casos de manera expresa se acude por el Constituyente a establecer la irreformabilidad de algunas normas constitucionales, en otros, tal irreformabilidad se encuentra implícita en la naturaleza y principios de la propia Constitución. Así, de manera expresa, el artículo 89 de la Constitución de Francia prohíbe establecer una forma distinta a la republicana de gobierno y, en igual sentido la Constitución Italiana en su artículo 139, establece similar prohibición para impedir el restablecimiento de la monarquía.Colombia no ha sido extraña a la limitación de la competencia para reformar la Constitución y, así, de manera expresa el artículo 190 de la Constitución de 1821, después de establecer el trámite para reformarla, dispuso que “pero nunca podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1ª del Titulo I y en la 2 del Título II”, es decir, lo relativo a la independencia irrevocable de la Monarquía Española; la titularidad de la soberanía; la responsabilidad de los Magistrados y Oficiales del Gobierno investidos de cualquier autoridad; el deber de protección por la ley de la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad; el carácter de popular y representativo del Gobierno de Colombia; la división del “poder supremo” en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Arts. 1, 2, 3, 9 10 y 11). En el mismo sentido, la Constitución de 1830, en su artículo 164 repitió ese principio; e igual sucedió con la Constitución de 1832, cuyo artículo 218 dispuso que “El poder que tiene el Congreso para reformar esta Constitución, no se extenderá nunca a los artículos del Título III, que hablan de la forma de gobierno”, norma igual en su texto al artículo 172 de la Constitución de 1843. Al respecto, resulta ilustrativo citar al profesor Segundo
V. Linares Quintana, quien expresa que: “refiriéndose a las llamadas disposiciones intangibles (irreductible minimum), contenidas en algunas constituciones, que prohiben expresamente la reforma de determinados preceptos, Kart Loewenstein, distingue dos clases de situaciones de hecho: por una parte, medidas para proteger concretas instituciones constitucionales –intangibilidad articulada- y, por otra parte, aquellas que sirven para garantizar determinados valores fundamentales de la Constitución que no deben estar necesariamente expresados en disposiciones o en instituciones concretas, sino que rigen como implícitos, inmanentes o inherentes a la Constitución. En el primer caso, determinadas normas constitucionales se sustraen a cualquier reforma por medio de una prohibición jurídico-constitucional; en el segundo caso, la prohibición de reforma se produce a partir del espíritu o telos de la Constitución, sin una proclamación expresa en una disposición constitucional”, por lo que, dice el autor citado, reiterando una opinión suya anterior, ha de considerarse que “una reforma de la Constitución será inconstitucional, y el poder judicial tiene competencia para declararlo así, en el respectivo caso que se someta a su decisión si ha sido sancionada en violación del procedimiento, condiciones o prohibiciones establecidas por el texto constitucional vigente, así como también si contradice, o sea, traiciona los principios o bases permanentes, es decir, el alma o espíritu de la Constitución”.Por su parte, el autor alemán Kart Loewenstein, en su libro Teoría de la Constitución, expresa en cuanto a las cláusulas prohibitivas de reforma por el constituyente derivado, que ellas se encuentran como disposiciones articuladas de intangibilidad, en algunos casos, así: “…La protección de la forma republicana de gobierno frente a la restauración monárquica…La prohibición que se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al presidente tras uno o también tras dos períodos de mandato en el cargo presidencial; con ello se deberá evitar que el presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraice en el poder y se convierta en dictador”.Del mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las Constituciones, entre las que se encuentran “los siguientes contenidos: los derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porque esta constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes”. Son ellos llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de la competencia para reformar la Constitución por el constituyente derivado, ya que “las cláusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita o incluso no escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la medida en que sean interpretadas desde un enfoque material”, y, reitera que son “contenidos típicos del ‘Estado Constitucional Común’…en particular: la dignidad humana y los derechos humanos; el principio democrático, la división de poderes (sfc el artículo 16 de la Declaración Francesa de 1789), el Estado Social de Derecho…”.5. Conforme se expuso con anterioridad, en la Constitución se establecen las reglas para el ejercicio del poder y, por ello, en su parte dogmática se ocupa de los derechos fundamentales y su garantía; y en la parte orgánica se establece la estructura del Estado, que le da fisonomía propia a la Constitución.El artículo 3 de la Constitución consagra la soberanía popular y señala expresamente que ella se ejerce directamente por el pueblo, o por medio de sus representantes en los términos que la Constitución establece. Ese principio fundamental de la Carta Política de 1991 se encuentra estrechamente ligado con las normas que regulan la organización y funcionamiento del Estado Colombiano.Siendo uno sólo el poder público, de ahí se desprende como conclusión inexorable que los distintos órganos que ejercen las diversas funciones dentro del Estado en las ramas del poder o en los demás organismos autónomos e independientes creados por la Constitución, no pueden actuar de manera aislada, pues todos forman parte de una estructura prevista por el Constituyente para que actuando cada uno dentro de la esfera propia de su competencia, de manera armónica, coherente y coordinada, contribuyan a la realización de los fines del Estado. No puede tener aceptación desde el punto de vista constitucional, la tesis de que cada una de las ramas del poder cumpla sus propias finalidades, aun contrapuestas a las demás ramas del mismo, o en contravía de los distintos órganos que para cumplir otras funciones creó la Constitución, pues los distintos organismos del Estado no son una rueda suelta que actúe para sus propios intereses, sino que todos han de contribuir a promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, como lo señala el artículo 2 de la Carta.Siendo ello así, no sólo la existencia de los distintos órganos del Estado se establece por la Carta, sino que ella de manera estricta les señala sus atribuciones y, al mismo tiempo, por tratarse de un Estado democrático determina la forma de elección o nombramiento de las autoridades del Estado, de manera que no se rompa el necesario equilibrio que debe existir entre ellas para garantizar los mutuos controles y evitar la concentración del poder en una sola rama del poder público, pues el Estado democrático tiene entre sus características esenciales un sistema de pesos y contrapesos, de suerte que ninguna autoridad acumule para sí atribuciones de tal magnitud que reduzca al mínimo a las demás ramas del poder, o haga inocuos los controles, sino que la distribución de éste sea tal que el poder controle al poder. Así entendida la unidad de la estructura del Estado impone, entre otras, dos consecuencias necesarias: la primera, que ninguna autoridad sea vitalicia; y, la segunda, que los períodos para los cuales se designan las principales autoridades del Estado, se señalen en la Constitución Política. No es por azar ni por capricho que la Carta Política fija los distintos períodos para el ejercicio de las más altas dignidades del Estado. Ello corresponde a la necesidad de su periódica renovación democrática y, al propio tiempo, es un mecanismo para que se ejerza un mutuo, oportuno y eficaz control recíproco. Es decir, los períodos de las altas autoridades públicas cumplen una función constitucional de enorme trascendencia democrática. Tanto es así, que el señalamiento de los mismos, de ordinario suscita profundos debates cuando se establece una Constitución. El período del Jefe del Ejecutivo, el de los legisladores, el de los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, así como el de los titulares de los organismos de control, o de las autoridades económicas, se acuerda en las cláusulas constitucionales previo intenso y amplio debate, por la profunda incidencia que ello tiene en el ejercicio democrático de la autoridad estatal.Dentro de ese marco conceptual actuó la Asamblea Constituyente de 1991 y, en consecuencia, dado que se adoptó un régimen presidencial, a partir del período por ella establecido para el Jefe del Estado, los demás períodos de las distintas altas autoridades guardan relación con el de aquél, para que la autonomía e interdependencia de las distintas ramas del poder, de los organismos de control y de los demás órganos autónomos creados por la Constitución, se mantenga como elemento esencial en la estructura del Estado Colombiano.Para facilitar la comprensión de la relación y armonía que han de guardar los períodos de las distintas autoridades, es del caso recordar que entre las distintas opciones de carácter político examinadas por el Constituyente de 1991 para determinar el período presidencial y la posibilidad de autorizar la reelección, se examinaron varias alternativas por los Constituyentes, como se desprende de las Actas de esa Asamblea sobre el particular. Precisamente, en los antecedentes del artículo 197 de la Carta Política, en la ponencia presentada a consideración de la Comisión Tercera, por los Constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez Céspedes, se expresó que:“Tanto período como no reelección, impiden que un solo hombre decida el destino nacional y aspire a perpetuarse como solución providencial permanente.(…)La prohibición de reelección para el Presidente y quien haya ejercido a cualquier título la Presidencia, pretende evitar la incidencia del Presidente en el proceso de elección a ese cargo y la instauración de dictaduras personalistas o la prolongación inconveniente del mandato democrático; además, permite una mayor rotación de personas en el cargo de Presidente, facilitando una mayor participación de las diferentes fuerzas políticas; busca evitar, por último que el cáncer del clientelismo siga haciendo estragos en el país a través de una de las expectativas permanentes de reelección.La prohibición de reelección absoluta implica que el Presidente o quien haga sus veces no puede desempeñar dicha función fuera de su respectivo período; de allí que se sugiera que dicha prohibición vaya acompañada de la ampliación del período presidencial a cinco años.En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental en favor del Presidente para su reelección”.Finalmente, como se sabe, la Constituyente desechó la propuesta de ampliación del período presidencial a cinco años, y lo mantuvo en el artículo 190 de la actual Constitución, en cuatro años como venía desde el Acto Legislativo 03 de 1910. Pero, en cuanto hace a la autorización de la reelección, se separó de la fórmula del Constituyente de 1910 que la autorizaba pasado un período presidencial y acogió los planteamientos de la ponencia aludida, con una propuesta sustitutiva de los delegatarios Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros, a la redacción inicialmente sugerida, en la cual se dispuso que “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia…”.Atrás se dijo que los períodos de las altas autoridades públicas deben guardar relación entre sí, esto es que entre ellos ha de existir correspondencia y armonía para el ejercicio autónomo e interdependiente de las funciones que a ellas corresponden y para facilitar que se cumpla el postulado de los mutuos y eficaces controles recíprocos. Pues bien, si como ya se vio la Constitución optó por el período presidencial de cuatro años y por la prohibición absoluta de la reelección del Presidente de la República, los períodos de los distintos titulares de la ramas de poder público, de los organismos de control y de los demás órganos creados por la Constitución para desempeñar otras funciones fueron establecidos por el Constituyente de 1991 como parte esencial de los mecanismos necesarios para la organización y funcionamiento del Estado.Tanto es así, que en las disposiciones transitorias de la Constitución de 1991, el artículo 1 se refiere a las elecciones generales de Congreso de la República y al período del mismo; el artículo 31 ordenó la elección de miembros del Consejo Nacional Electoral y les señaló su período; el artículo 33 reguló el período del Registrador Nacional del Estado Civil; el artículo 36 el del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, disponiendo que continuaran en sus cargos quienes los desempeñaban, hasta tanto el Congreso que se eligiera para el período 1994-1998 realizara la nueva elección.Por su parte, las normas constitucionales de carácter permanente establecieron un delicado y complejo mecanismo de coordinación estricta de los períodos de las altas autoridades, como instrumento democrático no sólo para asegurar los mutuos controles, sino para facilitar la adecuada coordinación de las ramas del poder, organismos de control y demás órganos autónomos, en el ejercicio de sus funciones.En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que antes de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro, quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República que envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos delictivos.Igual sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación, pues para su elección por el Senado de la República la Constitución determina que el Presidente enviará uno de los nombres que integran la terna correspondiente y, como el período es de cuatro años, lo que se desprende de la Constitución es que el Jefe del Ministerio Público tenga suficiente independencia del nuevo Presidente, lo que se perdería si el Jefe del Ejecutivo participa en el acto complejo de elección de dos Procuradores sucesivos, entre cuyas funciones se encuentra, nada menos que la vigilancia de la conducta oficial de todos los servidores públicos.Del mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Es tan estricta la Constitución en este punto que de las ternas que elabore el Presidente de la República, se eligen los Magistrados respectivos de manera tal que aunque inicien su período con un Presidente de la República determinado lo terminen con otro, e igualmente, sucede con quienes sean ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues al cabo de ocho años no sólo será distinto el Presidente de la República, sino que habrá variado la integración de esas Corporaciones. Esta previsión constitucional se altera por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el período de un Presidente de la República deben ser reemplazados cuando él se encuentre en su segundo período presidencial. La Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República para que ejerza las funciones de Banca Central y las de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciación de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un Presidente de la República en ejercicio le corresponde la atribución de designar a dos de ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo titular.Sin entrar a cuestionar el cúmulo de funciones que la Constitución le asigna al Presidente de la República, pues esa fue la decisión del Constituyente de 1991, lo que ahora se analiza es que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, la modificación que se introdujo al artículo 197 de la Carta, rompe la armonía de la Constitución con los períodos constitucionales de las autoridades a que se ha hecho mención en los párrafos que anteceden con el del Presidente de la República si dura ocho años continuos en el ejercicio de sus funciones, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado, con una hipertrofia del Presidente de la República, como la que apareja el acto legislativo que se cuestiona, ya que resulta transformado el régimen presidencial en un presidencialismo exacerbado. No es este un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de establecer en la Constitución la autorización de la reelección inmediata del Presidente de la República, como de manera superficial podría aducirse para eludir la conclusión anterior. De lo que se trata es del ejercicio pleno de la función atribuida a la Corte Constitucional por el artículo 241 de la Ley Fundamental de velar no sólo por la supremacía, sino también por la integridad de la Carta Política y, como ya se demostró esta resulta afectada en grado superlativo cuando se modifica el artículo 197 de la Constitución como si tuviera autonomía normativa propia sin relación alguna con el resto de la Constitución, lo que no es cierto en nuestro régimen constitucional.Desde luego, si no se hace una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución, así como si se deja al margen el conjunto de principios que la inspiran y que le dan unidad, esto es, si se analiza uno por uno y de manera aislada cada uno de los artículos que establecen los períodos para las distintas autoridades públicas, se puede arribar a la conclusión de que no habría violación de la Constitución. Pero una interpretación exegética de tal naturaleza sería tanto como renunciar a la función de guarda de la supremacía e integridad de la Carta que el Constituyente otorgó a la Corte Constitucional.6. En el largo trasegar de la democracia, que se ha venido construyendo por la humanidad en forma progresiva, tiene trascendencia jurídico-política el principio de la igualdad aplicado de manera concreta para participar en la elección de las autoridades públicas. Ello incluye tanto el derecho a elegir, como el derecho a ser elegido. Superadas las épocas del sufragio restringido, esto es de la exclusión de ese derecho a quienes carecían de propiedad o de ingresos laborales de una cuantía determinada anual [voto censitario], así como la privación del derecho al voto por razones de raza en la época de la esclavitud, y a quienes no supieran leer y escribir, se avanzó hacía el sufragio universal con exclusión de las mujeres, hasta que también a éste sector de la población se le otorgó el pleno derecho de ciudadanía.Así como se establece el derecho político a elegir, también se tiene el de ser elegido. Ello implica, de suyo, que todos los ciudadanos que reúnan los requisitos exigidos por la Constitución, puedan ser candidatos a cargos de elección popular, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna naturaleza que afecten el derecho a la igualdad. Es esa la razón de ser del señalamiento expreso en la Carta Política de circunstancias constitutivas de inhabilidades para ser elegido. Con ellas no se afecta el derecho del ciudadano inhabilitado a participar en las elecciones como candidato y con desmedro de su derecho, sino que se le da la oportunidad de participar pero cuando desaparezca la inhabilidad. No es el establecimiento de inhabilidades producto del capricho del Constituyente, ni tampoco exclusivo de la Constitución Colombiana. Es ese un instrumento para garantizar la efectividad del derecho a ser elegido en condiciones de igualdad, pues la existencia de inhabilidades para quienes desempeñan altos cargos, tiene como finalidad que si deciden aspirar a un cargo de elección popular, lo hagan sin la investidura del que ocupan antes de la elección, por lo que se prevé que su retiro se haga con antelación para impedir de esa manera una injerencia indebida en la voluntad de los electores que trastorne la pureza democrática. En obedecimiento a esos postulados, la Constitución establece en el artículo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial.Como salta a la vista, lo que quiso el Constituyente de 1991 fue que los aspirantes a la Presidencia de la República pudieran ser candidatos, sin ser funcionarios públicos de elevada autoridad dentro del Estado. Es decir, optó por el derecho a la igualdad para que quienes quisiesen ser candidatos a la jefatura del Ejecutivo, pudieran serlo, pero sin la investidura de los cargos a los que se refería el artículo 197 de la Carta Política. Dicho de otra manera, el Constituyente de 1991 eliminó la posibilidad de cualquier discriminación o privilegio que pudiere otorgar ventajas en la elección a quien ostentara un cargo público. Lo que dispuso fue justamente lo contrario, esto es, que los candidatos a la Presidencia de la República no fueran funcionarios públicos, ni lo hubieran sido un año antes de la elección en los cargos citados con el fin de preservar la igualdad, no en la campaña presidencial en cuanto hace relación a la utilización de bienes públicos o ante los medios de comunicación o en la reposición monetaria por los votos obtenidos, que es la igualdad en la campaña electoral, es decir en el curso del proceso electoral, sino que la remontó a un momento anterior y a las condiciones mismas en que se pueda ser candidato para ordenar de manera clara y perentoria que no se podría ser funcionario público y candidato al mismo tiempo, lo que significa que no se trata ya de una simple igualdad en cuanto a la labor de búsqueda del voto ciudadano, sino de algo más profundo, como es la igualdad en el punto de partida, sin que ninguno de los candidatos sea funcionario público de alta jerarquía.El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter adjetivo, sino sustancial.A nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. Podría aducirse que si se asegura, ya sea desde la misma Constitución o por una ley posterior la existencia de la igualdad en la utilización de los medios a disposición de los candidatos y con la prohibición de utilizar los bienes del Estado por uno de ellos en su propio beneficio, se evita el rompimiento de la igualdad. Pero no se trata aquí de la igualdad en el curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condición de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral. No es lo mismo, partir del vértice de la pirámide del poder para mantenerse en él, que partir desde la base para conquistarlo. No es igual el alto funcionario del Estado que funge como candidato, que el ciudadano no vinculado como tal en cargos de gran injerencia en el acontecer Nacional, que compite en unas elecciones con aquél. Por eso, se reitera, surgió la institución de las inhabilidades en la Constitución Política para igualarlos; y, ella se destruye cuando se levanta la inhabilidad para uno y se mantiene para los demás, como acontece con el acto legislativo acusado.7. El artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, dispuso que mediante ley estatutaria deberá regularse lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y, en su parágrafo transitorio, establece que el proyecto de ley respectivo será presentado “antes del primero de marzo de 2005”, el cual además por disposición constitucional “tendrá mensaje de urgencia”, y “podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario”. Adicionalmente, ordena la expedición de dicha ley estatutaria “antes del 20 de junio de 2005”, prescribe que se reducirán a la mitad los términos para la revisión previa de la exequibilidad del proyecto por la Corte Constitucional, y dispone, finalmente que “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2) dos meses reglamentará transitoriamente la materia”. Es de tal trascendencia en la organización del Estado el principio según el cual su estructura fundamental exige la separación de las ramas del poder público en un Estado democrático, que de manera expresa el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, proclamó que “Toda sociedad en la cual la garantía de estos derechos no esté asegurada ni determinada la separación de poderes, no tiene Constitución”.Precisamente, porque esa institución se encuentra incorporada como fundamento del Derecho Constitucional, ha sido cláusula invariable de las constituciones colombianas desde 1821 e incluso, como ya se vio en párrafos precedentes, se sustrajo su modificación del poder de reforma. Se aduce para defender la exequibilidad de la disposición acusada y negar la violación del principio constitucional básico para definir la estructura del Estado a que se ha hecho alusión, que se trata de una disposición temporal y subsidiaria; que el Consejo de Estado no es una institución típicamente jurisdiccional pues desempeña y ha desempeñado funciones de carácter consultivo en materia legislativa, y porque, además se encuentra facultado de manera permanente por la Constitución para presentar proyectos de ley.Se da por descontado que las ramas del poder público, los demás órganos autónomos creados por la Constitución para el desempeño de funciones determinadas, así como los órganos de control, deben colaborar armónicamente a la realización de los fines del Estado (C.P. art. 113); e igualmente no entra en discusión que el poder público se ejerce directamente por el pueblo o por sus representantes, pero conforme a lo establecido en la Constitución Política (art. 3). Dentro de ese marco constitucional se explican instituciones como la autorización del artículo 150-10 de la Carta para otorgar a solicitud del Gobierno, sobre materias precisas y por un término no superior a seis meses, facultades extraordinarias que no pueden concederse sobre asuntos expresamente prohibidos por la Constitución. Una vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, como lo tiene establecido la doctrina del Derecho Constitucional. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicación de una o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepción en su aplicación en un caso específico. A esa institución se acudió con frecuencia en la historia alemana de 1933 a 1945, y su teórico por excelencia fue Carl Schmitt, desde la publicación de su “Teoría de la Constitución”. En ella, señala que puede existir el quebrantamiento de la Constitución, en dos modalidades: la primera, como un “quebrantamiento inconstitucional”, que ocurre cuando se produce una “violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional sin atender al procedimiento prevista para las reformas constitucionales”; y la segunda, como un “quebrantamiento constitucional de la Constitución”, que sucede cuando se produce la “violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional para uno o varios casos concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional por una ley constitucional (por ejemplo: art. 44, párrafo e, C.a), o bien se observa para ello el procedimiento prescrito para las reformas de la Constitución”.Sobre el particular el profesor Jorge Xifra Heras expresa que: “Se entiende por ruptura o quebrantamiento de la constitución la derogación en un caso particular de una norma constitucional, la cual conserva, sin embargo, su validez para los demás casos. Supone, pues, como observa Schmitt, ‘la violación de prescripciones legal-constitucionales para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas siguen inalterables en lo demás, y, por tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor’”.Esa doctrina de la ruptura o quebrantamiento constitucional ha sido, sin embargo, duramente combatida, pues, como dice el profesor Pablo Lucas Verdú, citado por Jorge Xifra Heras, “La discusión se agudiza centrándola en la vexata quaestio, si la generalidad es nota esencial o no de la ley en sentido material. Para los que defienden que la generalidad es nota esencial de la ley, es muy difícil comprender cómo un precepto constitucional puede derogarse para un caso particular y continuar rigiendo. Si esa disposición contiene un principio fundamental como, por ejemplo, la igualdad ante la ley, o el sufragio universal, es imposible considerar legítimo el quebrantamiento constitucional”.De la misma manera, el profesor Paolo Biscaretti di Ruffia, refiriéndose a la ruptura de la Constitución, señala que ella consistiría en “…la derogación de la misma constitución en un caso concreto, o en un breve período, dejando inmutable su validez, en general…”.Como puede observarse, es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida “antes del 20 de junio de 2005”, lo que permite darle aplicación a la reforma constitucional que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la República. En esa misma dirección, y por la urgencia de que exista esa regulación, se dispuso que en una de dos hipótesis podría expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisión previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Política, que tan sólo instituyó mecanismos para su reforma. A nadie se oculta que el fin que la norma persigue es de carácter específico, coyuntural y transitorio. No puede desconocerse tampoco, que con ello no se deroga ninguna norma constitucional sobre las leyes estatutarias, pues con excepción de ésta, a las demás se les aplicarán las reglas constitucionales permanentes. Ello significa, entonces, que para una situación especial se dicta una norma específica que no altera la validez de las normas aplicables si ella no se hubiese dictado, pero que sin embargo impide que las normas generales permanentes se le apliquen. Y, como se ve, no es en asunto de nimia importancia, sino nada menos que en la expedición de una ley de garantías electorales que podría, eventualmente, ser expedida por un órgano jurisdiccional y que, en caso de ser declarada inexequible por la Corte Constitucional tornaría inane el control que ésta ha de ejercer en guarda de la supremacía e integridad de la Carta, pues para soslayar un eventual fallo de inexequibilidad, se autoriza al Consejo de Estado para expedir una reglamentación que le es y le ha sido ajena a sus funciones.De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las ramas del poder.Se aduce también que la norma a que nos hemos venido refiriendo sería constitucional, pues el artículo 14 transitorio de la Carta autorizó al Consejo de Estado para expedir el reglamento del Congreso de la República y sus Cámaras, en un término de tres meses, si no era expedida la ley respectiva dentro de la legislatura que se iniciaría el 1 de diciembre de 1991. No obstante la aparente contundencia de la argumentación, ella no demuestra en este caso la exequibilidad de la norma acusada, por dos razones fundamentales: la primera, porque no son siquiera comparables la situación de expedición de una nueva Constitución y la derogación de la anterior por parte del Constituyente originario, con un acto expedido por el Constituyente derivado, pues, a este, no le es lícito realizar una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, ya que sólo tiene atribuciones para reformarla; y, la segunda, que tal argumento carece por completo de sustento, por cuanto esa norma constitucional transitoria, que se repite, fue adoptada por el Constituyente primario en 1991 en un acto de refundación del Estado, cumplió ya su cometido, se encuentra agotada, no tiene ninguna vigencia jurídica y jamás tuvo vocación de permanencia, ni el Constituyente autorizó extenderla a casos en ella no contemplados, como mecanismo para legitimar una ruptura de la Constitución.Sección SegundaEn la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.1. El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)” La Corte en sentencia C-543 de 1998 precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son: “- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.) - Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5 92)- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.) - Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)- Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)” A los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.De acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el proyecto. 1.2. Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante.Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que “[e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”. Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002, en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia C-614 de 2002, en la que se expresó lo siguiente:“[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior”.1.3. La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004 y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta sentencia.1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente”, como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto.Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite denominado “Cuestión previa” de las consideraciones del fallo, no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a la Constitución.
2. Trámite indebido de los impedimentos y las recusaciones2.1. La Constitución Política, dada la trascendental función que en el Estado se cumple por el Congreso de la República, le impone que sus decisiones se realicen “consultando la justicia y el bien común”, según se dispone por el artículo 133 de la Carta, norma ésta que guarda estrecha relación con los artículos 1 de la Constitución, que establece como uno de los principios fundamentales del Estado Colombiano “la prevalencia del interés general”, e igualmente con el artículo 2, en cuanto señala como uno de los fines esenciales del Estado “servir a la comunidad” y “garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitución”.2.2. Precisamente, para preservar en su integridad tales principios de ética pública, la Constitución Colombiana establece inhabilidades para ser congresista, e incompatibilidades a las cuales se encuentran sujetos los legisladores, en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política, como lo hacía la Constitución anterior en los artículos 109 a 112, desarrollados, entre otras normas por la Ley 11 de 1973.2.3. Como es públicamente conocido, por las conductas aisladas de algunos miembros del Congreso, se hizo necesario adoptar normas severas para darle mayor respetabilidad y transparencia a las actuaciones de los congresistas y legitimación sociológica a la institución, lo que explica que en el Acto Legislativo N° 1 de 1979, en su artículo 13 se establecieran por primera vez causales de pérdida de la investidura, entre las cuales se encontraba el incurrir en conflictos de interés en el ejercicio de las funciones.2.4. Declarada la inexequibilidad del Acto Legislativo N° 1 de 1979 por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 3 de noviembre de 1981, uno de los motivos que llevó a la convocatoria de la Constituyente de 1991, fue justamente el de procurar que en la Constitución Colombiana se adoptaran normas para rescatar la transparencia de la labor de los miembros del Congreso, razón ésta que explica la existencia del artículo 182 de la Carta en el cual se ordena a los congresistas “poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y se dispone que “la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.Es absolutamente claro que el Constituyente no le deja ninguna opción de guardar silencio al congresista en quien concurran circunstancias que puedan conducirlo a darle prelación a intereses particulares para ejercer a pesar de ellas sus funciones, sino que de manera perentoria le impone el deber de ponerlas en conocimiento de la respectiva Cámara, pues en tal caso le está vedado participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. Es decir, por mandato de la Constitución así debe asegurarse la primacía del interés general sobre el particular, la ética pública prima sobre el interés privado, y si existe el conflicto entre ellos, la propia Carta Política adoptó la decisión en beneficio del interés público, asunto este que tiene enorme trascendencia democrática. Es de tal rigor la Constitución en este punto, que si el congresista no declara su impedimento, desde la propia Carta Política se señala que ante la existencia de un conflicto de interés pasado en silencio, puede ser recusado conforme a la ley.2.5. Como se desprende sin lugar a duda alguna, si el conflicto de interés existe, el congresista debe inhibirse de participar en el trámite del asunto sometido a su consideración. La Constitución, en guarda del interés general y de la ética pública, en desarrollo del principio democrático, no estableció distinción de ninguna especie para tolerar en algunos casos la actuación del congresista y permitírsela en otros.Si ello es así con respecto al trámite de un proyecto de ley, o en relación con una actuación administrativa del Congreso, salta a la vista que con mucha mayor razón ha de exigirse pulcritud absoluta, prescindencia total de intereses particulares de los congresistas, cuando se trate de una reforma a la Constitución. Jamás podría ser aceptable que para la reforma de la Ley Fundamental, fuera tolerable la existencia de un conflicto de interés que, sin embargo paradójicamente, se repudie para el trámite de una ley o para una actuación administrativa. Resultaría tal modo de razonar, contrario a la lógica jurídica, pues ello significaría que a los asuntos de menor rango jurídico habría mayor exigencia ética que para el trámite de una reforma constitucional. La desproporción es mayúscula. La inversión de valores resulta evidente. El derecho no puede admitir el absurdo que semejante conclusión trae consigo, justamente cuando se trata de reformar la Carta Política.2.6. Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debería conocer o venía conociendo, para asegurar la prevalencia del interés general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública cualquiera que ella sea. De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable.Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de participar en el trámite del proyecto de que se trate. Precisamente por ello, se impone, en todos los casos en que exista un impedimento para el ejercicio de una función pública, resolverlo de manera previa a que se surta la actuación pendiente. La decisión sobre el impedimento es de previo y especial pronunciamiento. Ello significa, entonces, que el trámite del asunto sometido a su conocimiento, no puede proseguir hasta tanto se decida sobre el impedimento. Si este no prospera, se reanuda la actuación con su participación; pero si prospera, el congresista debe ser retirado en forma definitiva del conocimiento del asunto en cuestión. Así lo establece, por otra parte, de manera expresa el artículo 293 de la Ley 5 de 1992, en plena armonía con la Constitución, precepto cuyo sentido jurídico no puede ser objeto de distorsión por la claridad de su contenido normativo. 2.7. Del mismo modo, y por las mismas razones, el congresista que fuere recusado por causales que a juicio del recusante constituyan conflicto de interés, habrá de abstenerse de actuar mientras penda la decisión sobre la recusación. La Corporación en ese caso, sólo reanudará la actuación luego de decidida aquella con previo y especial pronunciamiento, y con observancia de lo establecido por el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que impone que presentada la recusación se dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días para dar a conocer su conclusión mediante resolución motivada, decisión que será de obligatorio cumplimiento.Como quiera que las normas sobre el trámite que ha de darse a los impedimentos y a las recusaciones de los miembros del Congreso son de orden público, de aplicación estricta por su imperatividad, en ningún caso resulta admisible que mediante proposición o por decisión de la Mesa Directiva pueda resolverse su inaplicación.2.8. Analizado el trámite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurrió en violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitución; y, en cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151 de la Carta, por infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. En efecto:a) Como aparece en el Acta No. 32 de la sesión de la Comisión Primera del Senado de 28 de abril de 2004, cuando apenas se iniciaba el trámite del Acto Legislativo 2 de 2004, en virtud de lo expresado en reportaje radial por el Senador Héctor Heli Rojas, quien manifestó ante el país que el Gobierno Nacional había realizado algunos nombramientos en el servicio diplomático y en el servicio consular a parientes inmediatos de miembros del Congreso, circunstancia que a su juicio constituía conflicto de interés para el trámite y votación de ese acto legislativo, razón por la cual en caso de que no manifestaran su impedimento procedería a recusarlos, algunos Senadores optaron por plantear su propio impedimento, aun cuando en algunos casos afirmaron simultáneamente no encontrarse impedidos (Gaceta del Congreso 216 de 20 de mayo de 2004).b) En la sesión plenaria del Senado de la República, a petición de la Presidencia por la Secretaría del Senado se dio lectura a los impedimentos manifestados hasta ese momento por 27 Senadores (Gaceta del Congreso No. 227 de 28 de mayo de 2004, página 24, columna segunda).c) En el Senado de la República los impedimentos fueron decididos, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada en el literal precedente (páginas 41 y s.s.), con 78, 71, 66, 71, 73, 56, 69, 71, 66, 69, 64, 72, 61, 60, 63, 66, 65, 65, 62, 62, 62, 57 y 58 votos, emitidos en total en cada caso. siempre con participación de los Senadores impedidos. Ello significa que descontados los votos de éstos en una operación matemática sencilla, queda un número de Senadores presentes en la sesión y no impedidos para votar, inferior en todos los casos a 52 votos, que constituyen el quórum para decidir. Es decir, todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que esas decisiones habrían podido ser tomadas con el quórum que exige la Constitución de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesión, de una parte; y, de otra, por la existencia de éste, no hubo decisión constitucionalmente válida pues el artículo 145 de la Carta preceptúa que la adopción de decisiones requiere, siempre, la existencia de quórum.Podría aducirse que la resta del total de Senadores impedidos que participaron en la votación resulta arbitraria, caprichosa, sin fundamento. No es así. Como aparece en las actas del Congreso citadas, los Senadores que se declararon impedidos lo hicieron por escrito y, en tal virtud, el Secretario del Senado así lo informó a la Plenaria a solicitud del Presidente. Ello significa, a la luz de la Constitución, que desde el momento mismo en que depositaron en la Secretaría sus escritos de impedimento respectivos, quedaron en suspenso para continuar actuando en el trámite del proyecto de acto legislativo y que, en guarda del interés general a ellos les estaba vedado participar recíprocamente en la decisión de los impedimentos de colegas suyos que habían invocado las mismas causales, pues en ese caso el pronunciamiento favorable a otro con su voto, marcaba simultáneamente la pauta de la decisión sobre su propio impedimento, lo cual repugna a la ética pública conforme al artículo 182 de la Carta, riñe con el artículo 133 de la misma, y se lleva de calle la prevalencia del interés general prevista por el artículo 1 superior, así como la garantía de la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución, como uno de los fines esenciales del Estado, a tenor del artículo 2 de la Constitución. d) Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41 Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en relación con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesión de 17 de junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporación.e) En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germán Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusación no se tramitó, lo que constituye violación del artículo 182 de la Constitución, así como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artículo 151 de la Carta. Tal como aparece en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, Acta No. 43 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, página 46, columna segunda, el Representante Germán Navas Talero manifestó que recusaba formalmente a la Representante Yidis Medina Padilla por cuanto a su juicio se encontraba incursa en un conflicto de interés, porque “a cambio de votar le ofrecieron ayuda para su región”, hecho aceptado por ella en entrevista radial. En ese momento, el Presidente de la comisión le manifestó al recusante que la recusación debía presentarse por escrito y preguntó si la Representante recusada se encontraba presente en la sesión, con respuesta negativa del Secretario. Una vez se hizo presente en el recinto la Representante mencionada, manifestó que se encontraba en su oficina y que allí “ví la recusación del doctor Navas”, que no consideraba encontrarse en conflicto de intereses, pero que “si se trata de que me declare impedida lo voy a hacer”, como efectivamente lo hizo mediante escrito presentado en la Secretaría (página 50, Gaceta del Congreso mencionada).El Presidente de la sesión, doctor Hernando Torres Barrera, solicitó a la Secretaría certificar a qué hora fueron recibidos el escrito de impedimento y el que formalizó la recusación, a lo cual se manifestó verbalmente por el Secretario, que aquel “fue recibido a las 6:38 p.m.”, y la recusación “fue recibida a las 6:44”. Con fundamento en este informe, se ordenó por la Presidencia dar curso al impedimento, el cual se resolvió en forma negativa por la comisión.Como puede observarse, en el curso de una sesión de la Comisión Primera, con existencia de quórum deliberatorio y decisorio, un Representante recusó a una colega, ésta expresamente acepta que a pesar de no encontrarse en el recinto pero sí en el Congreso, concretamente en su oficina, se enteró del contenido de la recusación, como se enteraron todos los miembros que integran esa célula legislativa, y el país, por cuanto la sesión fue televisada. No obstante, mientras el recusante atendió la sugerencia de la Presidencia para reducir a escrito la recusación, la Representante Yidis Medina, quien expresó a su juicio no estaba incursa en conflicto de interés, presentó un escrito manifestando su impedimento y a éste se le dio trámite por la Presidencia, pretextando para el efecto que había sido presentado seis (6) minutos antes que el escrito contentivo de la recusación formulada verbalmente con anterioridad. Aquí queda en evidencia, que el propósito de la actuación así descrita fue el de eludir el trámite propio de la recusación, pues las sesiones ordinarias del Congreso culminaban el 20 de junio y había que cumplir los plazos constitucionales para la aprobación del proyecto en comisión, dejar transcurrir el término de ocho días, para que vencido éste pudiera cumplirse el debate en la plenaria de la Corporación, todo lo cual se vería entorpecido con grave riesgo para la tramitación del proyecto, si se le daba cumplimiento, como ha debido dársele al artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que ordena que presentada la recusación se le dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada de obligatorio cumplimiento.f) Como aparece en la Gaceta del Congreso No. 411 de 6 de agosto de 2004, Acta No. 112 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes celebrada de 16 de junio de 2004, después de transcurrido el término para que quienes se consideraran impedidos en el trámite del acto legislativo así lo manifestaran, el Representante Gustavo Petro Urrego, en escrito dirigido al Presidente de la Corporación formuló expresa recusación contra la Representante Zulema Jattin Corrales. De manera inmediata ésta propuso su impedimento por la misma causa aducida por el Representante Petro, para que fuese considerado por la Corporación. Quien presidía la sesión, Representante Edgar Eulises Torres Murillo, sometió a consideración de la plenaria de la Corporación el impedimento manifestado por la Representante mencionada, el cual fue denegado por la Corporación, sin haberle imprimido ningún trámite a la recusación, no obstante la protesta que por ese hecho se formuló por el recusante.De la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación, no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.3. Elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y falta de debate en la Plenaria de esa Corporación durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 2 de 2004.3.1. Aprobado en primer y segundo debate en el Senado de la República el proyecto de acto legislativo, pasó a la Cámara de Representantes para continuar su trámite. Conforme aparece en el Acta No. 43 de 3 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el Representante William Vélez, uno de los ponentes de mayoría, de manera expresa manifestó que en esa ponencia “se dice claramente…que hay un problema de tiempo” para la tramitación del proyecto, por lo que, como sucede con el artículo 5 del proyecto, aunque consideran “que no es conveniente…pues fue una disposición que revive una norma exacta en el referendo…que fue una de las preguntas que más votos negativos tuvo en contra…”, se ven precisados a solicitar a la Comisión “que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República” (Gaceta citada, página. 68, columna primera).Dada esta situación, algunos representantes, entre ellos Jorge Homero Giraldo, formularon protesta, por cuanto, como éste último afirmó “aquí están interesados en pasar esto como viene del Senado como si nosotros fuéramos amanuenses de los Senadores y no tuviéramos derecho a intervenir, no tuviéramos derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado…”.Por su parte, el Representante Milton Rodríguez, también ponente de la mayoría, expresó que las modificaciones al proyecto podrían realizarse “en la segunda vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque yo ya se el juego también, que si hay conciliación y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes quieren jugarle a que hunda habiendo conciliación”. En el mismo sentido, la Representante Griselda Janeth Restrepo, ponente de las minorías, manifestó lo siguiente “dejamos mucho que desear cuando terminamos diciendo que tiene inconveniencias [el proyecto], que debería ser modificado pero dejémoslo porque tenemos un problema de tiempo…ustedes no pueden que so pretexto de los términos empezar a atropellar el procedimiento, porque la verdad es que se va el proyecto con dificultades…”.No obstante lo anterior, las proposiciones presentadas por parlamentarios que se oponían al proyecto, fueron sometidas a votación, bajo el compromiso según el cual, de esa manera los temas a los que ellas se referían podrían debatirse en la segunda vuelta.Queda claro, que en este caso ante la existencia de plazos constitucionales ineludibles para la tramitación del proyecto en la primera vuelta, se optó por no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad, pues si así fuera, podría presentarse el proyecto, aprobarlo en siete debates sin discusión y sólo discutirlo en el octavo debate. Esto repugna con la previsión constitucional para reformar la Carta Política, pues lo que el Constituyente dispuso es que la Constitución para ser modificada, lo sea de manera reposada, tranquila, con análisis cuidadoso, con un procedimiento transparente, claro, observado rigurosamente, es decir, que una reforma constitucional no se apruebe sin discusión en ninguno de los casos. La Carta Política exige como requisito de validez de las reformas constitucionales, que para su adopción se cumplan a plenitud los requisitos en ella señalados para el efecto, razón por la cual resulta ilegítimo eludir un debate so pretexto de la premura en el tiempo. Simplemente si no se alcanza a tramitar en un período determinado, habrá de tramitarse después.3.2. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta. En efecto, en la sesión del martes 15 de junio de 2004, conforme aparece en la Gaceta No. 392 del miércoles 28 de julio de 2004, se dedicó el tiempo, en buena medida, a una discusión sobre la competencia de la Comisión de Ética para conocer de los impedimentos planteados por diversos congresistas y, a continuación, se procedió a la tramitación por la Plenaria de los impedimentos de varios representantes.En la sesión siguiente del día jueves 17 de junio de 2004 (Acta No. 113, Gaceta del Congreso 401 del miércoles 4 de agosto de 2004, páginas 15 y ss.), se continúa con el trámite del proyecto de acto legislativo mencionado. En lo pertinente, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada, y como tuvo oportunidad de verificarlo la Sala Plena de la Corte Constitucional, no sólo con la trascripción magnetofónica correspondiente, sino, además, con las grabaciones audiovisuales de la sesión aludida, a petición del Representante José Joaquín Vives, el Presidente de la Cámara de Representantes concedió un receso para que quienes se oponían al proyecto adoptaran una posición que luego llevarían a la Plenaria. Ello no obstante, la sesión se reanudó sin la presencia de éstos.Analizado en detalle lo ocurrido en la sesión del 17 de junio de 2004 en la Cámara de Representantes, queda claro que de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de esa Corporación a quien en ese momento la presidía, el día anterior “quedaron en discusión las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y terminó en el día de ayer sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los señores ponentes”. Es decir, hasta ese momento y para empezar la sesión del 17 de junio, tan sólo había sido rendido el informe de la ponencia mayoritaria y el de la ponencia minoritaria. Pero no había empezado la discusión de los mismos, ni la del articulado del proyecto (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 15, columna tercera).Conforme a las reglas acordadas previamente para el debate y en acatamiento al reglamento del Congreso, luego de la intervención de los ponentes y de la aprobación de la proposición de abrir el debate, se daría oportunidad según lo anunció el Presidente de la Corporación para que intervinieran, con libertad, los Representantes que quisieran hacerlo, previa inscripción en la Secretaría. De acuerdo con ello, se inscribieron con ese propósito cincuenta y nueve Representantes. Sin embargo, en la sesión del 17 de junio de 2004 no se llamó a lista a ninguno de los inscritos para intervenir, pese a que se había anunciado en la sesión anterior que así se haría y que, quien no estuviera presente perdía el turno correspondiente. El Presidente de la Corporación, asumió que nadie quería intervenir, sin verificarlo. En esas circunstancias quien presidía se dirige al Secretario ordenándole “certificar señor Secretario si ayer hubo ya discusión sobre ese acto legislativo”, ante lo cual ese funcionario responde que “la discusión del acto legislativo empezó ayer exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos” circunstancia ante la cual expresó el Presidente de esa célula legislativa “eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa”. Como se ve, así se vota sin que medie discusión alguna. De la misma manera se procede a votar la ponencia mayoritaria, que termina con la proposición de abrir el debate sobre el proyecto. Aprobada esta, conforme al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 176), el proyecto debería haber sido discutido globalmente, para lo cual estaban inscritos cincuenta y nueve Representantes. Pero el Presidente, de acuerdo con las mayorías, ordenó la votación del articulado directamente pasando por encima de la norma mencionada, como queda demostrado con la sola lectura del Acta No. 113 de la sesión Plenaria de la Corporación celebrada el 17 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, en la que no existe ni apertura formal del debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, ni se encuentra que éste haya terminado por declaración de la suficiente ilustración, ni tampoco porque nadie pidiera la palabra. Al contrario, lo que si queda claro es que se encontraban inscritos para ese debate cincuenta y nueve miembros de la Corporación, a ninguno de los cuales se le llamó para darle la palabra. Simplemente el Presidente consideró cerrado el debate y ordenó la votación del articulado.Como prueba de lo anterior, se observa que el Secretario de la Corporación, antes de la votación, se dirigió a la Presidencia así: “Señor Presidente, articulado. El doctor Héctor Arango le va a hacer una constancia”, pero la Presidencia responde “El debate está cerrado...nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito”. Negrilla propia. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 17, columna 1).Concluida la votación, el Representante Héctor Arango Angel, expresó: “Señor Presidente o señor dictador…vengo a decirle a usted con todo respeto, que había pedido la palabra para explicar porque no me había puesto la mordaza, porque en ese momento no me sentía perseguido por nadie…, pero como aquí se manejan los horarios de una manera tan rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería hablar, pero yo si quería hablar…”. Negrilla fuera de texto. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 20).Como se desprende del Acta de la Sesión de 17 de junio de 2004, en la Plenaria de la Cámara de Representantes se culminó con la exposición de las ponencias en pro y en contra del proyecto de acto legislativo, a las once y cincuenta y nueve minutos de la noche anterior. Por la situación planteada en relación con la falta de transmisión televisiva, se produjo el retiro temporal de algunos Representantes. Pero lo cierto es que, conforme aparece en el Acta, existía para entonces una lista de “cerca de sesenta parlamentarios para intervenir” y en tal virtud el Presidente asumió que no se encontraba en el recinto ninguno de quienes habían pedido el uso de la palabra en la sesión. No obstante, esa situación jamás se verificó llamándolos a lista, por lo que se trata de una apreciación en la cual podría mediar equivocación, como efectivamente sucedió. Está claro que el señor Representante Héctor Arango Angel, solicitó en vano que lo dejaran intervenir, el Secretario entendió que iba a dejar una constancia y el Presidente, manifestó que el debate ya estaba cerrado, no le concedió la palabra, y acto seguido empezó la votación del articulado, en orden ascendente y empezando por el artículo primero (página 17, Gaceta citada, hasta su culminación).Por ello, después de consumada así la votación, cuando se le otorga la palabra al Representante Arango Angel, en su discurso protesta por el tratamiento de que fue objeto y de manera expresa deja claro que “quería hablar”, pero que la Presidencia asumió que nadie quería hacerlo y por ello se le impidió.Así las cosas, ha de recordarse que la ley como decisión de un cuerpo colegiado exige un proceso de discusión racional antes de la votación. Durante esa fase previa a la votación entre los miembros del Congreso se aplica el principio de igualdad, en cuanto al momento de hablar todos son igualmente representantes del pueblo, con independencia de que constituyan mayoría o formen parte de la minoría. Por eso tienen el derecho a expresarse y a ser escuchados. Cosa distinta es que luego de terminada la discusión la decisión se adopte con sujeción a las mayorías. Es decir, en el proceso de adopción de la ley por el legislador, son tan importantes los unos como los otros. Por eso, se ha dicho que:“No obstante, en un Estado democrático, un principio mayoritario que hace que los más, sean quienes sean, decidan, resulta insuficiente. Además, es imprescindible un principio minoritario que involucre a los menos en un proceso de adopción de decisiones, donde si bien no van a resolver, al menos si deben intervenir en la deliberación como una exigencia del valor igualdad, tal cual lo hemos definido, y del valor libertad…Si la igualdad y la libertad obligan a que todos participen manifestando su pluralidad, no basta con no poner trabas a que los menos puedan llegar algún día a ser los más y acaben por decidir. Mientras ese momento llega, las minorías no pueden quedar al margen del proceso de adopción de decisiones o ver como su intervención se reduce a manifestar su disidencia en la votación. Si es indudable que el principio mayoritario debe estar presente en la decisión, el principio minoritario debe involucrar activamente a todos en una discusión que puede concluir o no con la toma de una decisión”.Visto lo anterior, queda claro que en este caso se impuso una decisión mayoritaria sin la discusión parlamentaria previa, lo que no puede ocultarse con la afirmación según la cual si algunos se salieron del recinto es su culpa no haber participado en el debate porque tenían la posibilidad para hacerlo. Aun siendo cierto esto, lo que se encuentra debidamente probado con las transcripciones que se hicieron, es que en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 17 de junio de 2004, a tres días de concluir el período ordinario de sesiones, no hubo verificación sobre la renuncia de los inscritos a participar en el debate y, en todo caso, por lo menos a un Representante se le vedó el uso de la palabra. Bastaría esta sola circunstancia para viciar de manera insubsanable la actuación de esa noche, pues todos los representantes son voceros populares con derecho a expresarse en el recinto, mucho más cuando se trata de la reforma de la Constitución y nada disculpa ese tratamiento, ni siquiera la premura del tiempo ante la proximidad de la expiración del período de las sesiones ordinarias. Por ello, como lo ha señalado la Corte en ocasiones anteriores, en casos como este, es decir ante la ausencia de debate, “lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículos 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución”.4. El Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por no repetir el segundo debate luego del informe de conciliación ni en la Cámara de Representantes ni en el Senado de la República, como lo ordena el artículo 161 de la Constitución Política.4.1. Como quiera que los textos definitivos aprobados en la segunda vuelta por la Cámara de Representantes y el Senado de la República tenían algunas diferencias en su articulado, los Presidentes de las dos Corporaciones designaron una Comisión de Conciliación. 4.2. Examinada la actuación, se encuentra que la publicación previa del informe de conciliación efectivamente se hizo en la Gaceta No. 798 del 6 de diciembre de 2004, previa designación de los conciliadores por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes. En esta última Corporación, en la sesión del 14 de diciembre, el Secretario de la misma le dio lectura al encabezamiento del informe, pero no al texto del articulado conciliado. A continuación el Representante Carlos Zuluaga, quien presidía en el momento lo puso en consideración y preguntó seguidamente si lo aprueba la Cámara, a lo cual los Representantes respondieron con golpe en sus curules, forma de votación que acepta el artículo 129 de la Ley 5 de 1992. Como quiera que los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárrate, dejaron constancia de que no se les dio la palabra para discutir el informe de conciliación, los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez, manifestaron que, según su percepción, la aprobación de ese informe se hizo conforme al reglamento. Presentada por ello proposición de reapertura del debate, fue denegada. Si bien es verdad que en la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por una mayoría absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución, con la redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo
9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliación “se someterá a debate” y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Título XIII de la Constitución y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artículo 94 de la Ley Orgánica mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, norma que indica que “el debate empieza al abrirlo el Presidente”, lo que no se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustración, lo que también se inobservó. No hubo pues “repetición del segundo debate”, como lo ordena el artículo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliación, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su “repetición”, a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de la Ley 5 de 1992, “el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”, lo que resulta apenas lógico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de conciliación.4.3. En el Senado de la República la situación fue notoriamente parecida a la descrita. En la sesión del 14 de diciembre de 2004, cuya Acta aparece publicada en la Gaceta No. 29 de 7 de febrero de 2005, aparece que al inicio de la sesión hubo dificultades para la conformación del quórum, aun deliberatorio, por lo que la discusión inicialmente fue si este existía, pues inicialmente no fue presidida por su Presidente, sino por el Senador José Ignacio Mesa. Verificado el quórum deliberatorio, sin que existiera sin embargo quórum decisorio, previo informe de la Secretaría la Presidencia sometió a consideración de la Plenaria, para su aprobación el informe de conciliación sobre el proyecto de acto legislativo No. 12 04 Senado, 267 Cámara, circunstancia esta ante la cual el Senador Héctor Heli Rojas, llamó la atención al Presidente sobre la necesidad de darle cumplimiento al artículo 161 de la Carta, es decir, de repetir el segundo debate y, agregó que “si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayaso, perdónenme el término para decir que no tuvo debate” (Negrilla fuera de texto). No obstante, a instancias de quien presidía, el Senador Mario Uribe Escobar dejó una constancia en la cual expresó que “acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la Presidencia el Senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que estuvieron en el orden del día y ahora se votaron”. Pedida la votación nominal, se le impartió aprobación mayoritaria.En tales circunstancias, el Senador Juan Fernando Cristo, dejó constancia en la cual manifestó que tuvo la intención de intervenir en la discusión del informe de conciliación, pero no se le permitió, por cuanto se quería referir a “la grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo”, e insistió en que “la Ley 5 es absolutamente clara como lo dijo el Senador Héctor Heli Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino permitir que con quórum suficiente se haga...”, máxime cuando se trata “de una reforma constitucional de la trascendencia que tiene esta para las instituciones políticas del país”.Así mismo, el Senador Jaime Dussán Calderón, dejó constancia sobre la ausencia del Presidente de la Corporación al comienzo de la sesión cuando tan sólo existía quórum deliberatorio, y manifestó que en la discusión de esta reforma constitucional, el pensaba intervenir, lo mismo que muchos de los veinte senadores que votaron negativamente, pues como es obvio, antes de votar querían manifestar las razones de su oposición al proyecto, lo que no se les permitió.Así las cosas, al igual que en la Cámara de Representantes, se violó el artículo 161 de la Carta Política, por falta de reapertura del segundo debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues es esa la competencia de las plenarias de las Cámaras, según el artículo 176 de la Ley 5 de 1992, que guarda armonía con el artículo 157, numeral 3, de la Constitución.
5. El título del Acto Legislativo 2 de 2004 es violatorio del artículo 169 de la Constitución.El título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa índole “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.Como puede observarse, el título de este acto legislativo no indica cuáles son los artículos de la Constitución Política que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el “se dictan otras disposiciones”.Se observa entonces, que el título de este acto legislativo, a diferencia de lo que ocurrió, por ejemplo, en los Actos Legislativos: 01 de 1993, 03 de 1993, 01 de 1995, 02 de 1995, 01 de 1996, 01 de 1997, 01 de 1999, 01 de 2000, 02 de 2000, 02 de 2001, 01 de 2002 y 02 de 2002, carece de precisión por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artículo 169 de la Ley Fundamental, norma que no es adjetiva, como en apariencia pudiera pensarse, sino todo lo contrario por cuanto ella está destinada a que se haga efectiva la norma constitucional contenida en el artículo 158 de la Carta que ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia e incluso faculta al presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas “que no se avengan con este precepto”. Además, ante la inmensa proliferación de leyes, y ahora también de actos legislativos, la certeza jurídica a que tienen derecho los ciudadanos como destinatarios de la normatividad, hace aún más exigible que desde el propio título la norma corresponda “precisamente a su contenido”, como de manera perentoria lo ordena el artículo 169 de la Carta, norma que resulta plenamente compatible con el Título XIII de la Constitución. Se dirá, para argumentar en contrario que es suficiente con expresar que el acto legislativo reforma la Constitución o algunos de sus artículos. Con todo, tal argumentación podría conducir a que se suprimiera el título, pues en tal caso carecería de función. La precisión exige que del título pueda conocerse ab initio, el contenido mismo del acto reformatorio de la Carta, por cuanto no en vano esta se divide por materias agrupadas en títulos y estos a su vez divididos en capítulos, lo cual le otorga una sistematización material que facilita su interpretación e integración, y garantiza un más fácil acceso de los ciudadanos a la Ley Fundamental. No obstante, ni siquiera respecto de él se declaró la inexequibilidad.6. El Acto Legislativo 02 de 2004 se expidió con injerencia indebida del Ejecutivo y en su propio beneficio inmediato.Como es suficientemente conocido, es característica esencial de las normas jurídicas y con mayor razón si se trata de normas constitucionales, que ellas deben ser generales, impersonales y objetivas. En este caso, el Acto Legislativo al cual se refiere este salvamento de voto fue promovido y luego tramitado, con el propósito públicamente expresado de hacerlo efectivo a partir de la próxima elección presidencial, para remover la prohibición constitucional de la reelección de ese alto funcionario del Estado que consagraba expresamente el artículo 197 de la Constitución Política de 1991.En efecto, en el mes de enero del año 2004, desde las propias escalinatas del Palacio Presidencial la señora Embajadora de Colombia en España, subalterna directa del Presidente de la República, expresó en reportaje televisado que en su opinión sería altamente conveniente reformar la Constitución para prolongar el período del Presidente en ejercicio o permitirle presentarse como candidato levantando la prohibición constitucional de la reelección. Posteriormente en el mes de febrero del mismo año, en reportaje público en el Diario El Espectador, uno de los más cercanos asesores del Presidente de la República manifestó su irrestricta adhesión a la sugerencia de que se removiera el obstáculo constitucional que impedía la reelección inmediata del actual mandatario, por considerar que era el más ilustre y el mejor de los Presidentes que ha tenido la República, reforma que a su juicio era fácil de adoptar, pues “Solo debe haber un articulito sencillo, que diga: a partir de la fecha, el Presidente que esté en el ejercicio del poder, podrá ser reelegido”.Una vez presentado el proyecto de acto legislativo a consideración del Congreso de la República, altos funcionarios del Estado comenzaron a emitir opiniones favorables a su aprobación. El Gobierno, desde entonces y por conducto del Ministerio del Interior y de Justicia así lo expresó con absoluta claridad, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 216 de 20 de mayo de 2004, página
48. Fue de tal grado la intervención gubernamental al efecto, que cuando surgió incertidumbre entre algunos congresistas por la posibilidad de que se adelantara contra ellos un proceso de pérdida de la investidura por la posible existencia de conflictos de interés, el propio Gobierno elevó consulta sobre el particular a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27 de abril de 2004, la que fue tramitada con tal prontitud, que el 5 de mayo de ese año se rindió concepto según el cual no existía conflicto de interés, concepto leído por el Ministro del Interior y de Justicia en el Senado, sin hacer referencia al salvamento de voto de uno de los magistrados que integran dicha Sala, el que fue puesto de presente a la Corporación por algunos Senadores, quienes sostuvieron que la competencia del Consejo de Estado es para actuar como consultor del Gobierno en asuntos propios de la Administración.Es igualmente público que en los momentos más álgidos del trámite del proyecto, como sucedió cuando estaba a consideración de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, se adelantaron conversaciones de las que informó la prensa entre el Ejecutivo y algunos Representantes, al cabo de las cuales se completó la mayoría de los dieciocho votos que se necesitaban para su aprobación.Por último, no es para nadie un secreto que u día de la iniciación de los debates en la Corte Constitucional sobre los proyectos de sentencia en relación con este acto legislativo, se publicaron en el Diario El Tiempo declaraciones del Ministro del Interior y de Justicia que obligaron a la Corporación, por unanimidad, a exigir respeto por su independencia.Así las cosas, es a todas luces evidente la participación del Ejecutivo en la etapa previa a la presentación del proyecto de acto legislativo para abrirle espacio publicitario e influir de esa manera en la opinión pública, así como es un hecho evidente que el Gobierno intervino por medio de sus voceros ante el Congreso no en interés general sino urgiendo la aprobación para que ella se produjera en el año 2005, lo que pone de manifiesto que se obraba en interés particular.ConclusiónConforme a todo lo expuesto, sólo emerge una conclusión con absoluta nitidez: la decisión de exequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004 se adoptó por la mayoría. La mayoría tuvo los votos, pero no la razón; la minoría tenía la razón, pero no los votos. Por eso salvo el mío”. Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistrado SALVAMENTO DE VOTO A LASENTENCIA C-1041 de 2005CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Importancia (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Alcance PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para controlar los límites SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos (Salvamento de voto)VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que es relevante (Salvamento de voto)VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que afecta acto legislativo (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Elementos fundamentales señalados en la Constitución (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Condiciones legales (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Definición (Salvamento de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Debate reglamentario (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Exigencia de ocho debates reglamentarios TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Improcedencia de mensaje de urgencia TRAMITE DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Improcedencia de sesiones conjuntas de comisiones permanentes (Salvamento de voto)Lo que exige la Constitución es que los ocho debates reglamentarios se surtan en cada una de las plenarias y comisiones, en momentos distintos y sucesivos, dejando un tiempo razonable entre uno y otro, previa publicación y anuncio de la disposición que se pretende discutir y votar. Todo esto persigue que la cuestión que se discute no se decida de manera repentina, sin haber permitido, en cada una de las ocho oportunidades, que se expongan todas las razones a favor o en contra del proyecto. La formación de la voluntad constituyente es en extremo importante y por eso debe ser el fruto de consensos reforzados que se configuren o consoliden a partir de procesos institucionales de deliberación pública en los que se protejan todas las garantías institucionales. Por eso se exigen ocho debates en el Congreso. Por eso, en materia de reformas constitucionales, no hay compensación entre debates, ni comisiones conjuntas, ni mensajes de urgencia. Por eso, la discusión externa no puede reemplazar a la deliberación democrática que deben adelantar los congresistas en el congreso.DEBATE Y VOTACION DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Diferencias (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Necesidad de discutir separadamente el informe de ponencia y el articulado del proyecto legislativo (Salvamento de voto)PRESIDENTES DE LAS COMISIONES Y CAMARAS LEGISLATIVAS-Conducción del debate (Salvamento de voto)PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Conminación de la Presidencia sobre el resto de los miembros para que se abstuvieran de intervenir en la discusión PRINCIPIO DEMOCRATICO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Intervención de representantes sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Causales del cierre (Salvamento de voto)SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Causales (Salvamento de voto)TRAMITE LEGISLATIVO-Valor de las constancias depositadas por los congresistas TRAMITE LEGISLATIVO-Importancia de las constancias depositadas por los congresistas (Salvamento de voto)Las constancias depositadas por los congresistas no son plena prueba sobre la existencia de un vicio del trámite legislativo. Ahora bien, lo anterior no significa que tales constancias carezcan de importancia. Dado que buena parte del trámite legislativo está destinado a garantizar la participación de las minorías en el respectivo debate, su manifestación en el sentido de que se han dejado de proteger ciertas garantías es relevante para considerar que, de existir un vicio, este verdaderamente lesionó los interés de algunos grupos y, en general, para hacer un juicio mas severo sobre la eventual subsanación del respectivo vicio. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate del informe de ponencia en la Plenaria de la Cámara de Representantes en primera vuelta ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Cambio de las reglas sobre intervención pública de los congresistas ELUSION DEL DEBATE PARLAMENTARIO-Cierre del debate sin que exista causal de suficiente ilustración (Salvamento de voto)En el presente caso, las reglas del juego definidas por el Presidente eran claras. Luego de abrirse el debate los 58 congresistas inscritos serian llamados uno a uno por su nombre y en el orden de inscripción. Tenían derecho, en principio, a intervenir durante 20 minutos. Si no respondían al llamado se entendería que habían renunciado al uso de la palabra. Esta regla permite tener una cierta confianza sobre la forma como se dirigirá el debate y el momento en el que cada uno de los inscritos va a intervenir. Al haber sido fijada por el Presidente, la misma debió ser adecuadamente satisfecha. Sin embargo, la regla mencionada se vulneró, de manera intempestiva, por la propia Presidencia. En efecto, en un lapso de 24 segundos, el Presidente agotó integralmente el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia. Nadie pudo intervenir en ese lapso, pues como queda demostrado al escuchar los casetes de audio, sólo después de cerrado el debate el Presidente concedió la palabra para “constancias de tres minutos” a dos Representantes. El debate se había cerrado sin que los 58 congresistas inscritos hubieran sido llamados, tal y como se había definido claramente el día anterior. Con ello, se violó la confianza depositada por los congresistas en la Mesa Directiva así como el procedimiento y la oportunidad de intervenir. Cuando las reglas preestablecidas se violentan de manera tan abrupta y se cambian las condiciones de intervención pública de los congresistas, surge un primer dato relevante que comienza a configurar la elusión del debate. Sin embargo, esta causal de inconstitucionalidad se termina de configurar cuando el Presidente cierra el debate de informe de ponencia sin que exista causal de suficiente ilustración y luego, incluso frente a la protesta de sus colegas, se abstiene de abrir el debate del articulado y de cada una de las disposiciones que integran el proyecto de Acto legislativo. Esto es, justamente, lo que la Corte ha reiterado en llamar elusión del debate. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate del articulado del proyecto legislativo en la Plenaria de la Cámara de Representantes (Salvamento de voto)No sólo resulta claro que no hubo debate sobre el informe de ponencia. También debe sostenerse que hubo elusión del debate del respectivo articulado. Ninguno los artículos y las proposiciones presentadas fueron, materialmente, sometidas a debate. En algunos casos ni siquiera se abrió formalmente el debate (artículos 1, y 6) y en los casos en los cuales se abrió el Presidente procedió a cerrarlo de manera inmediata en un trámite apresurado de menos de 5 segundos. En el lapso de tiempo del trámite de apertura y cierre era prácticamente imposible presentar proposiciones o discutir las ya presentadas. Menos aún cuando la decisión del Presidente era clara: el debate se había cerrado y el tiempo apremiaba. En este sentido la Plenaria no dio oportunidad – ni formal ni real - de discutir cada uno de los artículos de la ponencia original de conformidad con lo establecido en la Constitución y en la Ley. La garantía institucional del debate apareja la “oportunidad” que debe darse a los miembros del congreso de intervenir en condiciones de igualdad, libertad y publicidad en el debate legislativo. Se trata de una “oportunidad” real o material, pues no puede entenderse satisfecha con el simple cumplimiento de una ritualidad cuando en las circunstancias concretas se comprueba que era imposible o muy poco probable que los congresistas pudieran intervenir.SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Aprobación cuando han transcurrido tres horas desde el inicio del debate (Salvamento de voto)La primera causal para poder cerrar el debate se configura cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate. Si bien la sentencia de la que me aparto señala que esta causal “garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías”, lo cierto es que, acto seguido, entiende que pueden entenderse como parte de las tres horas desde el inicio del debate, la discusión sobre los impedimentos y la exposición de los ponentes. No obstante, las tres horas desde el inicio del debate pueden transcurrir mientras los ponentes, de una sola vertiente política, explican las respectivas ponencias. En suma, dado que no es obligatorio conformar una comisión plural de ponentes y que estos bien pueden exponer durante tres horas sus respectivas ponencias, lo cierto es que estaría en manos de los ponentes y, eventualmente, de las respectivas Mesas Directivas el ejercicio del derecho de la minoría a participar en la conformación de la voluntad colectiva de las cámaras. Basta con que los ponentes se tomen las tres horas para exponer sus respectivas ponencias y que luego la mayoría decida cerrar el debate para que nadie mas pueda participar. Poco más o menos esto equivale a acabar con la respectiva causal y con el derecho de los congresistas que pertenecen a las minorías a participar con su opinión en la formación de la voluntad colectiva de las cámaras.SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Aprobación cuando artículo ha sido debatido en dos sesiones (Salvamento de voto)La segunda causal de suficiente ilustración se configura cuando a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones. La Corte considera que en el presente caso podía cerrarse el debate de los informes de ponencia dada la configuración de esta segunda causal. En su criterio, el Acto Legislativo se había discutido en dos sesiones: el 16 de junio - día en el cual la Plenaria se limitó a votar los impedimentos y escuchar a los ponentes – y el 17 de julio, durante los 24 segundos que tardó el Presidente en abrir y cerrar el debate. En todo caso, resulta violatorio del artículo 157 de la Ley 5ª y de los principios y garantías constitucionales entender que una de las dos sesiones de discusión que se requieren para cerrar el debate, tuvo lugar durante la votación de los impedimentos o la exposición de los informes de ponencia. En suma, esta segunda causal de cierre del debate tampoco se configuró. SUFICIENTE ILUSTRACION EN DEBATE PARLAMENTARIO-Configuración cuando no hay oradores inscritos, las mayorías aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria (Salvamento de voto)La tercera causal establece que hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. La Corte ha entendido que en este tercer evento, el vicio en el cual se incurrió no vulneró derecho ni principio sustancial alguno, pues no existían personas interesadas en hablar a quienes se les hubiere violado su derecho a participar. Dado que se trata de una especie de saneamiento del vicio reglamentario, el mismo debe ser interpretado de manera restrictiva. En efecto, la Corte debe ser muy cuidadosa al entender configurada esta tercera causal, pues dado que se trata de una causal de saneamiento de un vicio y que la Constitución otorga al derecho a participar en el debate una cierta prelación o prevalencia específica, esta tercera causal – o justificación del cierre – sólo puede entenderse configurada cuando, en efecto, pese a que no se han satisfecho las causales legales de cierre, se trataba de una cuestión pacífica frente a la cual nadie tenía interés en intervenir. Para que esta circunstancia se demuestre, es necesario entonces que se demuestre el cumplimiento pleno de las reglas de procedimiento definidas para facilitar la intervención de los congresistas y que nadie reclame que su derecho ha sido vulnerado. En eso, en el consentimiento de lo ocurrido, se funda finalmente esta causal de saneamiento. La amplitud con la cual la Corte ha interpretado esta causal de creación jurisprudencial amenaza seriamente los derechos de las minorías a participar en el debate legislativo.PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No suficiente ilustración en el cierre del debate del informe de ponencia ni en el del articulado (Salvamento de voto)En el presente caso no existía causal alguna para el cierre del debate del informe de ponencia – ni del articulado - en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante el tercer debate legislativo, pues al momento del cierre, el debate no se había extendido por más de tres horas, tampoco se había discutido en más de dos sesiones y había 58 congresistas inscritos para intervenir. PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No llamamiento uno por uno de los congresistas que se habían inscrito en la lista de oradores para hablar sobre ponencia (Salvamento de voto)El 16 de junio el Presidente de la Cámara de Representantes fijó públicamente unas reglas del juego: al día siguiente, al abrir el debate, llamaría por su nombre, uno a uno, a los 58 congresistas inscritos. Quien no estuviere presente al ser llamado por su nombre y en el orden de inscripción, se entendía que había renunciado al uso de la palabra. Quien estuviere presente tenía hasta 20 minutos para intervenir. El 17 de junio, a los cuatro minutos de haber iniciado la sesión legislativa, luego de un receso, el Presidente ordenó dar inicio al estudio del proyecto del Acto Legislativo estudiado. Sin embargo, en lugar de cumplir las reglas del juego preestablecidas, se limitó a abrir y cerrar el debate en un lapso inferior a 24 segundos. Durante esos 24 segundos, omitió llamar uno a uno, en orden de inscripción, a los 58 congresistas formalmente inscritos el día anterior y, en su defecto, decidió limitarse a preguntar de manera genérica si alguien más quería intervenir y proceder súbitamente a cerrar el debate.PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No otorgamiento del uso de la palabra a congresista previamente inscrito (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-5656Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en esta oportunidad de la decisión adoptada en la sentencia C-1041 de 2005. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, el Acto Legislativo N° 02 de 2004 ha debido ser declarado inconstitucional dado que durante su trámite el Congreso incurrió en vicios de procedimiento que afectaron sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente. Las razones que expongo para salvar mi voto, se encuentran consagradas en la ponencia original que radiqué en la Sala Plena de la Corporación respecto del proceso D-5696 y cuyos argumentos consideró que no fueron suficientemente rebatidos. Por esa razón, me limito a transcribir el aparte pertinente de la referida ponencia. El lector atento sabrá juzgar su pertinencia constitucional respecto de los argumentos esgrimidos por la mayoría en las sentencias de las cuales me aparto. En la primera parte de este salvamento resumo las razones que me llevaron a disentir de las decisiones adoptadas por la Corte en las sentencias C-1041 y C-1040 de 2005 citadas. Esta parte es similar a la primera parte del salvamento a la sentencia C-1040 de 2005. En la segunda parte del salvamento, explico mas en detalle los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1041. Y, finalmente, en la tercera parte del salvamento, realizo algunos comentarios específicos sobre las razones expuestas en la sentencia de la cual me aparto.
I. RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRÁMITE EN EL PROCESO DE DECISIÓN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIÓN DEL DEBATE
1. Toda la argumentación de este salvamento parte de una primera reflexión sobre la importancia de garantizar que en los procesos de reforma constitucional se cumplan a cabalidad los requisitos de procedimiento que tienden a garantizar que el proceso de formación de la voluntad constituyente sea democrático, deliberativo y transparente. Este tema se desarrolla en un aparte posterior del salvamento, que guarda el mismo título que le había puesto en la ponencia original: Parámetros normativos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos y principio de instrumentalidad de las formas. Esta parte del salvamento resulta particularmente importante para explicar las razones por las cuales proteger ciertas formas en el trámite legislativo es esencial para garantizar efectivamente, y no de manera simplemente retórica, la democracia deliberativa. En efecto, no pocos promotores de leyes o actos legislativos que han sido fruto de un trámite viciado los defienden con el argumento de que los requisitos de trámite son meros formalismos sin sustancia, cuya garantía no puede estar por encima de la “voluntad de las mayorías”. Este argumento lamentablemente ha adquirido alguna fuerza en nuestro país y por ello resulta importante recordar las razones por las cuales las mayorías deben someterse a unos causes de acción, respetar los derechos de las minorías y, sobre todo, acatar los límites y procedimientos que la Constitución les impone. Adicionalmente, parece fundamental recordar cual es el papel de cualquier corte o tribunal constitucional a la hora de proteger los procedimientos propios de las democracias deliberativas, particularmente, cuando se trata de evaluar el trámite de una reforma constitucional. No sobra recordar constantemente estas cuestiones tan fundamentales, pues finalmente de su defensa depende el afianzamiento de nuestras frágiles democracias constitucionales.
2. En la segunda parte este salvamento, explico las razones por las cuales, a mi juicio, en el presente caso, se incurrió en una violación de la obligación constitucional de dar ocho debates al Acto Legislativo demandado. En los párrafos que siguen de esta primera parte me limitare, simplemente, a resumir brevemente los argumentos centrales que apoyan mi decisión. Dado que en este punto es fundamental una adecuada reconstrucción de los hechos, en este salvamento transcribo in extenso las actas en las cuales se demuestra la vulneración constitucional de la que doy cuenta. En este sentido baste simplemente hacer énfasis en dos cuestiones relevantes. En primer lugar, es importante tener en cuenta que lejos de lo que en sentido común se entiende como debate, los ocho debates constitucionales tienen unas características especiales que tienden a asegurar que en realidad se están respetando, en cada uno de ellos, las garantías institucionales mínimas para la integración legítima de la voluntad constituyente. Por ello, los argumentos muy respetables de quienes sostenían que el debate se satisface con un cierto número de palabras, de intervenciones o de horas de discusión durante los meses del trámite legislativo deben ser revisados a la luz de lo que verdaderamente, en términos del derecho constitucional, significa la obligación de cumplir con los ocho debates reglamentarios. Pocas palabras, pocas horas y pocas intervenciones, pero con el cumplimiento respetuoso de todas las garantías institucionales, resulta constitucionalmente más adecuado que miles de horas de discusión sin el respeto debido a las reglas del juego. Esta cuestión, si se me permite, no puede ser resuelta a partir de lo que se entiende como debate en el lenguaje común. En efecto, la garantía del debate - en términos constitucionales – significa el respeto transparente e irrestricto de las reglas del juego. Significa la posibilidad real de participar, en las condiciones preestablecidas, en todos y cada uno de los ocho momentos cruciales en los cuales debe consolidarse la voluntad democrática del congreso. Para entender esto, sin embargo, es necesario entender la función que cumple la deliberación plural en una democracia y la importancia que para ello reviste el respeto irrestricto por las garantías institucionales que la Constitución ofrece. Si esto no se comprende podríamos terminar escondiendo detrás de argumentos retóricos presuntamente fundados en el sentido común, actuaciones genuinamente antidemocráticas. En segundo lugar, en este punto es necesario un detallado estudio de los hechos. De este estudio dependía la decisión a adoptar. No en vano el Procurador General de la Nación insistía en su concepto en la necesidad de escuchar con detenimiento las grabaciones de las sesiones del 16 y 17 de junio de 2004. El 16 de junio el Presidente de la Cámara de Representantes fijó públicamente unas reglas del juego: al día siguiente, al abrir el debate, llamaría por su nombre, uno a uno, a los 58 congresistas inscritos. Quien no estuviere presente al ser llamado por su nombre, se entendía que había renunciado al uso de la palabra. Quien estuviere presente tenía hasta 20 minutos para intervenir. Esas fueron las reglas del juego definidas públicamente. Sin embargo, el 17 de junio, a los cuatro minutos de haber reiniciado la sesión luego de un receso, el Presidente ordenó dar inicio al estudio del proyecto en cuestión y, en lugar de cumplir las reglas del juego preestablecidas, abrió y cerró el debate en un lapso inferior a 24 segundos. En efecto, 24 segundos fue el lapso de tiempo durante el cual el Presidente formuló la frase a través de la cual abrió y cerró – inmediatamente - el debate sobre el informe de ponencia de un proyecto con 58 congresistas inscritos el día anterior. Ninguno de los congresistas fue llamado por su nombre antes de cerrar el debate y entender que habían renunciado, todos ellos, al uso de la palabra. Durante los 24 segundos que duró todo el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia, algunos miembros de la minoría se encontraban en el recinto de la Cámara. Otros se encontraban en un salón adjunto decidiendo sobre su futura participación, pues justo antes de reiniciar la sesión, recibieron del propio Presidente de la Cámara la noticia de que el debate no seria transmitido a través de los medios masivos de comunicación pública. Esto hacía que algunos de ellos consideraran importante retirarse mientras otros consideraban fundamental permanecer en el debate. Estaban entonces adoptando una decisión como bancada ante la noticia que acababan de recibir. En otras palabras, para ese momento, las bancadas de oposición no habían tomado la decisión de retirarse del debate. Incluso había quienes insistían en la necesidad de permanecer en él. Sin embargo, cuatro minutos después de dar a la oposición la noticia que antes se menciona, sabiendo que se encontraban en un salón adjunto discutiendo una decisión fundamental de bancada, en un lapso de 24 segundos y sin cumplir las reglas que se habían fijado previamente, el Presidente despachó el debate del informe de ponencia y entendió que todos los congresistas inscritos habían renunciado a su derecho a intervenir en la deliberación. Con todo, lo que en mi criterio resulta reprochable es que el Presidente de la Cámara no hubiera seguido la regla que el mismo había fijado el día anterior de manera clara y contundente. El cumplimiento de esa regla – llamar a cada congresista en el orden de inscripción y darle la palabra por 20 minutos – hubiere alertado a quienes se encontraban discutiendo en el salón adjunto sobre el inicio del debate. ¿Puede realmente sostenerse que en un debate de esta importancia las Mesas Directivas pueden definir y violar sus propias reglas sobre el derecho a la participación de los congresistas en el debate?. En mi criterio este comportamiento vulnera la oportunidad de participación y constituye un primer dato sobre la configuración de la elusión del debate. Pero la elusión se termina de producir posteriormente cuando luego de la votación del informe de ponencia, el Presidente omite abrir el debate general sobre el articulado del proyecto. En efecto, si bien resulta claro que uno es el debate y votación del informe de ponencia y otro el debate y votación del proyecto o articulado, lo cierto es que una vez cerrado el debate de informe de ponencia como acaba de mencionarse y votado dicho informe el Presidente decidió impedir el debate del proyecto. En este sentido, no puede pasar desapercibido que una vez votado el informe de ponencia y cuando debía abrirse el debate del articulado, algunos congresistas inscritos que habían entrado al recinto y tenían la intención de intervenir, le solicitaron a la Presidencia el uso de la palabra. Ante esta solicitud el Presidente señaló categóricamente que el debate estaba cerrado, impidiendo dichas intervenciones. Esta decisión del Presidente generó una fuerte protesta por parte de quienes se encontraban presente en el recinto, protesta que quedó claramente registrada en las cintas magnetofónicas correspondientes y en las constancias posteriormente depositadas. En suma, algunos congresistas que se habían inscrito oportunamente querían participar en el debate para explicar la razón de su voto. Ello, sin embargo, no les fue permitido. Sólo en ese momento, algunos congresistas de oposición que habían manifestado previamente su intención de retirarse, se salen del recinto y abandonan el debate. No antes. Sin embargo, otros congresistas que no están de acuerdo con el proyecto que se tramita permanecen en el recinto y participan en la votación de los artículos. Antes de la votación de cada artículo el Presidente se limitó, bien a abrir y cerrar el debate en lapsos que iban de 4 a 5 segundos y que no dejaban oportunidad real de intervenir, bien a ordenar directamente la votación del respectivo artículo sin abrir siquiera formalmente el correspondiente debate. Eso se constata fácilmente al leer las actas correspondientes. Este proceder generó la protesta de algunos congresistas que estaban presentes participando de la votación y que no se habían retirado, tal y como se escucha claramente durante el conteo de votos sobre el artículo 4 del proyecto, en la voz del Representante Telésforo Pedraza. En suma, en este punto del Salvamento de la sentencia C-1041 de 2005 es importante el repaso cuidadoso de los hechos, pues con independencia de lo que las minorías en cada momento decidan hacer, en este caso el Presidente faltó a sus deberes, vulneró las reglas del juego que el mismo había establecido, cerró el debate sobre el informe de ponencia sin que existiera causal de suficiente ilustración y dejo de abrir el debate general sobre el articulado del proyecto y sobre cada una de las normas que lo componían. Esto es, justamente, lo que la Corte ha reiterado en llamar elusión del debate.
3. Pero el anterior no es el único vicio en el que incurrió el trámite del Acto legislativo demandado. Tal y como lo explico en detalle en el salvamento a la sentencia C-1040 de 2005, en el presente caso se burló la finalidad del régimen constitucional de conflicto de interés mediante la violación del trámite de los impedimentos y las recusaciones. Adicionalmente, demuestro que este hecho terminó por comprometer el quórum y las mayorías reglamentarias para votar el Acto Legislativo. En efecto, en el presente caso 71 congresistas pusieron de presente la existencia de un posible conflicto de interés mediante su impedimento, entre otras razones, por tener parientes cercanos nombrados por el gobierno nacional en cargos diplomáticos, en notarias o en cargos de la administración. Considero que, para asegurar el cumplimiento de la finalidad del régimen de conflicto de interés, los impedimentos puestos de presente debieron ser resueltos luego de un debate suficiente en el que se suministrara toda la información requerida en cada uno de los casos y a través de la aplicación de reglas mínimas esenciales para garantizar que el trámite fuera imparcial y que no se burlara su finalidad. Para ello, era necesario que los congresistas que se habían declarado impedidos no procedieran a habilitarse mutuamente votando en contra de impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera decidido. También era necesario que no votaran rechazando impedimentos idénticos a los que ellos mismos habían puesto de presente en su propio nombre. Adicionalmente, era imprescindible que se hubiera abierto el debate sobre cada impedimento – como de hecho fue reiteradamente solicitado -. Finalmente, era fundamental que se hubiera permitido el acceso a toda la información que algunos congresistas consideraban importante para adoptar la correspondiente decisión colegiada. En efecto, como se demuestra mas delante, los congresistas fueron convocados a votar los impedimentos sin que en la mayoría de los casos pudieran ser informados – pese a reiteradas solicitudes al respecto -, sobre el cargo en el cual el gobierno había nombrado al pariente del congresista cuyo impedimento se definía; la fecha del nombramiento; el procedimiento utilizado para nombrarlo (si era de carrera, de libre nombramiento o había sido nombrado en provisionalidad); y el grado de consanguinidad existente entre el congresista y la persona nombrada. Vulneradas estas reglas esenciales sobre transparencia, votación informada y deliberación, mal puede sostenerse que se respetó el régimen de conflicto de interés tan celosamente protegido por la Constitución. En el caso estudiado, lo cierto es que el trámite dado a los impedimentos, particularmente en las sesiones del 15 y el 16 de junio de 2004, no satisfizo ninguna de las reglas mencionadas. En este sentido, el procedimiento fue hasta tal punto irreglamentario que no sólo vulneró los principios constitucionales de transparencia y moralidad, sino que incluso, en algunos casos, se adelantó sin el quórum reglamentario y sin la realización del debate que había sido solicitado y que es obligatorio, según el Reglamento del Congreso, para la adopción de decisiones colegiadas.Finalmente, durante el proceso resultó demostrado – y así o reconoce la Corte – que esta forma de tramitar los impedimentos se adoptó concientemente por la mayoría para poder salir rápidamente del asunto y evitar las posibles recusaciones. En otras palabras, los impedimentos se tramitaron como ha sido descrito, con la finalidad explícita de evitar un debate a fondo y una decisión imparcial, es decir, para burlar el régimen constitucional del conflicto de interés. Esto, en si mismo, ya constituye un vicio reglamentario de la mayor importancia. Ahora bien, por las razones que han sido brevemente resumidas, considero que los impedimentos no fueron reglamentariamente tramitados y, en consecuencia, quienes se declararon impedidos nunca fueron adecuadamente habilitados para intervenir en el proceso constituyente. En consecuencia, con la presencia de los congresistas impedidos no podía integrarse el quórum ni la mayoría reglamentaria para votar el proyecto. No puede ser otra la consecuencia del trámite irregular de un impedimento. Sin embargo, en dos de los cuatro debates de Plenaria, los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado fueron esenciales para integrar el quórum y las mayorías requeridas para aprobar el proyecto de reforma constitucional. Por esta razón, sostengo que en tales debates no se cumplieron las condiciones constitucionales para su validez, pues tanto el quórum como las mayorías reglamentarias se integraron con la presencia y el voto de congresistas que no estaban habilitados para participar en el correspondiente debate. Como ya se dijo, esto congresistas habían planteado la existencia de un conflicto de interés que no había sido reglamentariamente resuelto y, en consecuencia, el impedimento continuaba vigente. Nada nuevo plantea esta tesis. Estas reglas se aplican sin discusión en cualquier otro órgano colegiado de naturaleza representativa o judicial, pública o privada. Y de conformidad con la Constitución y la ley, las mismas debieron ser aplicadas en el Congreso de la República.Por las razones anotadas encuentro que el Acto Legislativo de la referencia era inconstitucional. En efecto, mal puede sostenerse que la voluntad constituyente fue adecuadamente integrada cuando para conformar el quórum y las mayorías reglamentarias fue necesaria la presencia y el voto de congresistas que habían sido irreglamentariamente habilitados para votar. En otras palabras, una reforma constitucional no puede ser legítima si para integrar el quórum y las mayorías necesarias para aprobarla concurren congresistas que burlaron el régimen constitucional de conflicto de interés con el único fin de poder participar en dicha votación. Otra cosa, bien distinta, hubiera sucedido si los congresistas concernidos se hubieran abstenido de presentar su impedimento si, a conciencia, consideraban que no se presentaba un conflicto de interés. O si, presentado el impedimento, se hubieren abstenido de participar de la votación de los impedimentos de sus colegas, al menos, mientras su propio impedimento era resuelto; si no se hubieren apresurado a rechazar el posible conflicto de interés de quien se encontraba exactamente en sus mismas circunstancias; si hubieran entregado toda la información que se requería para poder debatir y votar cada impedimento; o, finalmente, si el Presidente de la Cámara en las sesiones mencionada del 15 y el 16 de junio hubiera permitido el debate abierto, transparente e informado de cada impedimento. Lamentablemente nada de ello ocurrió y no ocurrió por que, como lo reconoce la sentencia de la Corte y el concepto del señor Ministro del Interior y de Justicia, existía un acuerdo de mayorías para que no ocurriera. Por eso considero que el trámite del Acto legislativo se encontraba constitucionalmente viciado. Finalmente, sobre este punto, baste señalar que el mismo no se refiere a una cuestión puramente formal. Se trata de hacer respetar las consecuencias constitucionales de vulnerar el régimen de conflicto de interés y evitar así las prácticas “clientelistas” que la Constituyente de 1991 quiso prohibir, pero que la mayoría de la Corte, se limita simplemente a lamentar. Sin embargo, las razones expuestas no son las únicas que me conducen a considerar que el Acto legislativo demandado era inexequible. Adicionalmente, por las razones que explico en este salvamento, considero que los congresistas no tuvieron oportunidad material de debatir los informes de conciliación aprobados el día 14 de diciembre tanto en la Plenaria de la Cámara como en la Plenaria del Senado. Guardo la esperanza de que en una nueva ocasión los argumentos que tuvo la Corte para avalar el proceso surtido puedan ser revisados. De esta manera podría evitarse que situaciones que vulneran principios esenciales de la democracia deliberativa, como las ocurridas en el trámite del Acto Legislativo de la referencia, se repitan. En la parte que sigue procedo a transcribir los apartes pertinentes de la ponencia presentada a la Sala Plena, con algunos ajustes menores para facilitar su lectura que, en todo caso, reconozco dispendiosa. Era sin embargo un deber poner sobre el papel todos los argumentos y contra argumentos que el juez constitucional tenia que tener en cuenta par adoptar una decisión de tanta importancia como la que se adoptó. Por eso expongo in extenso, en el documento que sigue, las razones de mi voto.
II. PARÁMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS4. La Constitución Política es la garantía más importante que tienen las personas de todos los orígenes, culturas, razas, ideologías y orientaciones de que sus derechos y libertades fundamentales serán respetadas en todo momento, con independencia de las tempestades políticas, la agudeza de las confrontaciones o la fuerza de las mayorías.Efectivamente, cuando las constituciones son verdaderamente el fruto de la deliberación plural, pública y transparente de un amplio consenso de fuerzas políticas y sociales – como en efecto lo fue la Carta de 1991 -, su contenido tiende a asegurar que todo aquel que ejerza el poder encuentre un límite irrestricto en los derechos fundamentales y en los procedimientos democráticos. Por esta razón, las constituciones buscan garantizar que, una vez superado el momento “constituyente”, los gobiernos futuros no acudan al expediente fácil de su reforma para eliminar las barreras que ese consenso les impuso y gobernar a su arbitrio por fuera de los cánones irrestrictos del Estado constitucional. A este propósito se debe entonces que las reformas constitucionales exijan procedimientos especialmente rigurosos cuya finalidad no es otra que la de evitar que quien se encuentre transitoriamente en el poder pueda afectar los derechos fundamentales de las minorías o cambiar las reglas del juego para su propio beneficio. Es justamente por las razones advertidas que la historia y la prudencia han recomendado la existencia de rigurosos procedimientos de reforma constitucional.5. Sin embargo, el rigor del procedimiento no puede llegar al punto de impedir absolutamente el cambio constitucional. En efecto, de una parte resulta fundamental proteger la fuerza estabilizadora de la Constitución así como los derechos y procedimientos democráticos que han surgido del consenso constituyente - particularmente frente a los intereses de las mayorías eventuales -. Sin embargo, también es cierto que las constituciones pétreas, imposibles de reformar, dan lugar a bloqueos políticos que terminan muchas veces por generar crisis institucionales mayores a las que pretenden evitar. Por ello, los procedimientos especialmente gravosos, como señala Zagrebelsky, presentan una doble dimensión, “una que mira al cambio y otra que lo hace a la conservación”.
6. En este sentido, es importante advertir que el procedimiento que consagra la Carta de 1991 es particularmente riguroso, pero no hace imposible la reforma ni petrifica el ordenamiento. El constituyente fue consciente de la necesidad de permitir que las normas constitucionales pudieran adecuarse a los cambios culturales consolidados por vía de la reforma constitucional. En consecuencia, diseñó un procedimiento que permitiera que luego de un riguroso trámite, el poder constituyente – originario o derivado - pudiera reformar la Constitución.Ciertamente, con el fin de garantizar que el cambio constitucional fuera el fruto de un consenso reforzado, plural, democrático y deliberativo, el constituyente consagró un procedimiento que supera mucho en rigor y exigencia el procedimiento constitucional para la expedición o reforma de cualquier otra norma jurídica. Y le asignó a la Corte Constitucional la tarea esencial de vigilar rigurosamente que cualquier reforma a la Constitución satisficiera de manera suficiente el procedimiento de formación de la voluntad constituyente en ella descrito.No sobra reiterar al respecto que la Constitución es un modelo estabilizador que propone un orden institucional orientado al futuro, en el cual se consagran las normas mas importantes sobre los límites del poder, así como las garantías esenciales que permiten controlar los abusos y que aseguran la eficacia de los derechos fundamentales. Por eso, las constituciones contemporáneas van más allá de reflejar el deseo concreto de una mayoría coyuntural o de reproducir la relación de fuerzas políticas existentes en un momento histórico determinado.
7. En virtud de todo lo anterior resulta claro que una de las consecuencias naturales de tener una verdadera constitución es que el trámite de su reforma no sea un asunto menor que pueda ser rápidamente despachado por la Corte Constitucional. Por el contrario, la tarea de controlar la sujeción estricta de los poderes constituidos al procedimiento de reforma constitucional es quizás la más importante de las que se asigna al guardián de la Constitución. En este sentido en la sentencia C-816 04 dijo la Corte:"143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo.".Frente al tema que se discute, no puede la Corte dejar de recordar que el carácter democrático de un pueblo y el grado de formación política de una sociedad, se refleja, entre otras cosas, en la importancia que se le confiere a la estabilidad de la constitución democrática respecto de las decisiones de las mayorías políticas eventuales o coyunturales o del intento de constitucionalizar programas coyunturales de gobierno, sin atender de manera transparente a los estrictos trámites que las constituciones establecen para su reforma. Igualmente, la seriedad y responsabilidad de una Corte Constitucional se refleja en la forma como ha de controlar los abusos de quienes pretenden ejercer el poder constituyente sin respetar los procedimientos especiales que, en beneficio de los asociados y de las futuras generaciones, ha establecido la Constitución. Pero su seriedad y responsabilidad también se refleja en su capacidad para admitir todos los cambios que sean el fruto de la voluntad constituyente a la cual la Corte debe su mayor lealtad. En suma, lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminación, exige que para que una reforma constitucional sea válida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minorías y de la deliberación plural, abierta y transparente en los términos establecidos por la propia Constitución.Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trámite adoptado para reformar la Carta cumplió a cabalidad las reglas formales que la Constitución establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberación democrática respetuosa de los derechos de las minorías y obediente de la regla de las mayorías especiales que garantizan la existencia real de un consenso social reforzado. Adicionalmente, como ya se ha mencionado, la Corte es competente para controlar los límites del poder de reforma, pues la sustitución integral del modelo constitucional puede ser definida únicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado específicamente para tal propósito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia sólo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el régimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la última ratio del Estado constitucional. Parámetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos
8. El parámetro normativo a partir del cual la Corte debe controlar las reformas constitucionales está integrado exclusivamente por las disposiciones del Título XIII de la Carta y aquellas otras normas que guardan estrecha relación con estas últimas por consagrar los requisitos de forma que resultan esenciales para la formación de la voluntad constituyente. Así por ejemplo, En sentencia C-387 97, la Corte indicó:"Señala el artículo 379 del estatuto Fundamental que los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el título referente a la reforma de la Constitución. Sin embargo, el adverbio "solo" no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible degenerar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.).”Como lo ha puesto de presente la Corte, lo anterior no significa que se confundan las tareas propias del legislador ordinario con las inherentes al ejercicio del poder constituyente derivado. Únicamente las normas "pertinentes y compatibles" con el proceso de reforma constitucional son "extensivas a las enmiendas constitucionales". En efecto, de conformidad con el artículo 227 de la Ley 5ª° de 1992, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario, contempladas en ella misma, "que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia ". Es por ello, que cada uno de estos procesos de control conserva su carácter peculiar y que en el caso de los actos legislativos la aplicación a su trámite de disposiciones destinadas a regular el trámite legislativo ordinario, no comporta la simplificación de un procedimiento que es, por esencia, más exigente que el orientado a la aprobación de las leyes.En el mismo sentido, la Corte ha indicado "que el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un "vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio (...) entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Título XIII". En consonancia con la jurisprudencia de la Corte los artículos 221 y 227 de la Ley 5ª de 1992, al establecer las reglas de procedimiento aplicables al trámite de las reformas constitucionales señalan que tendrán plena aplicación y vigencia a dicho trámite, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.9. En suma, en virtud de lo anterior resulta claro que la Corte debe controlar que en la reforma Constitucional se hubieren satisfecho suficientemente los requisitos especiales de que trata el Título XIII de la Carta y los requisitos generales del procedimiento legislativo que resulten compatibles y estrechamente relacionados con estos. En este sentido la Corte ha considerado que las normas constitucionales aplicables son, entre otras, las disposiciones constitucionales referidas al trámite legislativo que tienen como finalidad la adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso, así como las normas legales que se pueden encontrar en el Reglamento del Congreso o en otros estatutos directamente aplicables. Así por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte al juzgar la constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo para reformar la Constitución entendió que constituían parámetro normativo de referencia para dicho control, además de las normas relevantes de la Ley 5ª de 1992, algunas disposiciones de la ley 134 de 1994 o ley Estatutaria de Mecanismos de Participación.El juicio de constitucionalidad de los Actos Legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes
10. La importancia que para toda la organización política tiene una reforma Constitucional, obliga a la Corte a imprimir mayor rigor al juicio de constitucionalidad del respectivo trámite de reforma que el que debe imprimir al trámite legislativo ordinario. Por lo anterior, en e1 proceso de formación de la voluntad legislativa, principios como el principio democrático o el principio de economía del derecho adquieren una fuerza preponderante y pueden orientar a la Corte a resolver una determinada cuestión a favor de la conservación de la norma que estudia. Sin embargo, en el caso de la formación de 1a voluntad constituyente la Corte debe ser particularmente rigurosa al evaluar el respectivo trámite, pues si bien los principios mencionados resultan relevantes, lo cierto es que existen razones que les restan peso ponderado frente a la importancia de los fines sustanciales que en estos casos persigue el rigor del procedimiento de la formación de la voluntad constituyente. Al respecto ha dicho la Corte:“141- Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.142- Estos requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución puede ser refórmada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico. En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la "constitución de la constitución " o el núcleo de la constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional.”En este sentido no puede olvidarse que la protección institucional mas importante que tienen las minorías respecto de la inclinación que eventualmente puedan tener quienes estén en el poder de abusar de este y legitimar sus abusos mediante la reforma a la Constitución, es el respeto por las reglas del trámite constituyente. Reglas que exigen garantías institucionales reforzadas de transparencia, publicidad y deliberación y que deben ser estrictamente controladas por quien tiene la misión fundamental de guardar la integridad de la Constitución.La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas como guía del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trámite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, sólo será inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente.
11. La Corte ha señalado reiteradamente que incluso en materia de reformas constitucionales no cualquier vicio en el procedimiento origina la declaratoria de inconstitucionalidad del correspondiente acto legislativo. Se trata de la aplicación al procedimiento del llamado principio de instrumentalidad de las formas, según el cual el grado de afectación que sobre el trámite legislativo o constituyente puede tener un determinado vicio, depende a su turno de la afectación que dicho vicio produce en el proceso de la formación de la voluntad democrática del congreso. Por ser este un tema de extrema importancia en el caso que se estudia, pasará a explicarse un poco más en detalle.Lo que pretenden las disposiciones sobre trámite legislativo o constituyente es lograr que las normas sean el fruto de una decisión de mayorías, adoptada luego de una deliberación democrática dentro de la cual se han respetado los derechos de las minorías a participar en la deliberación y los principios de transparencia y publicidad. Por ello los vicios de procedimiento sólo serán relevantes si han afectado seriamente (1) el principio de mayorías, (2) el principio deliberativo, (3) el principio de transparencia o, (4) el principio de publicidad. En efecto, se trata de asegurar la satisfacción de principios que se consideran esenciales para garantizar la adecuada integración de los distintos intereses que se encuentran en juego al momento de conformar la voluntad legislativa o constituyente.En otras palabras, la infracción de las normas que regulan el procedimiento constituyente solo puede afectar la constitucionalidad del Acto Legislativo si tal infracción altera sustancialmente la formación de la voluntad democrática del Congreso, es decir, si se ha afectado sustancialmente alguno de los principios mencionados. De otra manera, la Corte debe entender que la inobservancia del procedimiento no tiene el efecto de invalidar el acto tramitado, pues no afecta la formación de la voluntad democrática del órgano que la expide. En este sentido, resulta contrario al principio de razonabilidad declarar inconstitucional una norma por la mera vulneración de un vicio "formal puramente formal", absolutamente intrascendente desde el punto de vista de los principios que aseguran la adecuada formación de la voluntad democrática de las cámaras.
12. Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado resultó afectada con la infracción detectada; si la finalidad identificada se cumplió por otra vía; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformación de la voluntad constituyente en los términos descritos en el fundamento jurídico anterior. En esto justamente, consiste el principio de instrumentalidad de las formas. En este sentido ha dicho la Corte:"El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre la manera como se debe analizar la relación entre una irregularidad en la formación de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos defectos procedimentales. Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso deformación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras "13. En consecuencia, para declarar la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se requiere haber identificado previamente si el procedimiento viciado no pudo, a causa de dicho vicio, realizar el fin para el cual fue establecido. Para ello resulta fundamental recordar que las normas de procedimiento persiguen la integración de mayorías reforzadas, pero no de cualquier manera, sino mediante la deliberación informada, publica, transparente y respetuosa de los derechos de las minorías. La Constitución así entendida no es sino una norma de integración política que refleja el resultado de la voluntad constituyente.En todo caso no sobra recordar que, como ya lo ha señalado la Corte, el impacto del vicio en el procedimiento depende de las circunstancias específicas de cada caso concreto. En efecto, la finalidad de cada trámite puede ser más o menos necesaria para la integración de la voluntad democrática del Congreso según las circunstancias específicas de cada caso.
14. En resumen, es importante reiterar que al estudiar la constitucionalidad de un proceso la Corte debe tener presente que no puede caer en un formalismo extremo que impida el cambio constitucional cuando este hubiere superado los requisitos que en materia de mayorías, deliberación, transparencia, publicidad y respeto por las minorías exige la propia Constitución. Pero simultáneamente, no puede olvidar que tal vez su función más trascendental es la de ser el fiel guardián de la Carta que el constituyente puso bajo su custodia, frente a los intentos de reforma que no reúnan de manera clara y suficiente todos los requisitos exigidos para ello. En este sentido la Corte ya ha señalado:“140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores más importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa.”III. ESTUDIO DEL CARGO FORMULADO POR PRESUNTA ELUSIÓN DEL DEBATE EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DURANTE LA PRIMERA VUELTA LEGISLATIVA
15. Los cargos formulados en la demanda y los argumentos de los intervinientes y el Procurador giran en torno a la posible elusión del debate reglamentario, en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante el primer periodo legislativo. Para resolver las cuestiones planteadas es necesario, en primer término, identificar las reglas que en esta materia son aplicables al trámite de los Actos Legislativos. En segundo lugar debe hacerse una trascripción de los hechos relevantes. Posteriormente, es indispensable realizar una evaluación de los hechos según las normas aplicables. Procedo a realizar el análisis descrito. Prohibición de eludir el debate: normas Constitucionales y legales aplicables al procedimiento legislativo
16. Los artículos 145, 146, 157 y 160 de la Constitución Política señalan los elementos fundamentales que debe reunir el trámite legislativo. En primer lugar, debe verificarse la integración del quórum, es decir, el número mínimo de congresistas que debe estar presente para iniciar la deliberación de cualquier asunto o para adoptar decisiones (Artículo 145, CP). En segundo lugar, se consagra la mayoría necesaria para adoptar decisiones en la respectiva corporación que, salvo mandato en contrario, debe ser la mayoría de los votos de los asistentes (Artículo 146, CP).. En tercer lugar, se requiere cumplir con el requisito de publicidad de lo que va a ser sometido a debate (Artículo 157, CP). En cuarto lugar, resulta imperativo cumplir con los debates reglamentarios en las comisiones y en las plenarias, sin los cuales ningún proyecto puede llegar a ser ley (Artículo 157, CP). En quinto lugar, debe respetarse el período mínimo entre debates (Artículo 160, CP). En particular, la Constitución Política consagra en el artículo 157 lo siguiente: “Artículo 157.- Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1. Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.4. Haber obtenido la sanción del Gobierno.”A su turno, el artículo 375 de la Carta señala que el trámite del proyecto de acto legislativo debe tener lugar en dos periodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el gobierno. En el segundo periodo la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada cámara. En suma, la Constitución exige ocho debates para que una iniciativa se convierta en una norma constitucional. Los cuatro últimos deben contar con la aprobación de la mayoría absoluta de la respectiva cámara.En relación con las condiciones legales que deben cumplir los debates parlamentarios, la Ley 5ª de 1992 precisa algunos de los siguientes temas: (a) la definición legal de debate (artículo 94); (b) el momento de iniciación y de terminación del debate (artículos 94, inciso 2, 157 y 176); (c) el quórum deliberatorio y decisorio requerido (artículos 95, y 116 a 119); (d) las reglas generales que rigen la intervención de los congresistas en el debate de proyectos de ley y de actos legislativos (artículos 96 a 105); (e) las condiciones para el aplazamiento del debate (artículo 107); (f) la suficiente ilustración como condición para el cierre del debate (artículos 108 y 164).La función e importancia de los debates legislativos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional: el debate, entendido como garantía institucional, es condición de posibilidad de la democracia deliberativa17. El debate parlamentario no es una mera formalidad ritual. La garantía del debate legislativo hace posible la deliberación pública, es decir, la exposición y el intercambio de razones en contra o a favor de una determinada cuestión de interés público. De esta manera se persigue que en el proceso de elaboración de la ley sea posible tomar en cuenta todas las posiciones o intereses representados en el foro democrático y que su resultado sea la integración razonada de dichas posiciones o intereses. Al respecto ha dicho la Corte:“El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia”.
18. Entendido como una garantía institucional el debate reglamentario resulta necesario para asegurar que el proceso de formación de la ley satisfaga realmente su función representativa. Sobre el particular ha señalado esta Corporación: “En este sentido el Congreso de la República tiene dentro del trámite legislativo el deber no sólo de votar las iniciativas legislativas sino de debatirlas de forma suficiente con el fin de que esa representación popular tenga una verdadera efectividad en el Estado social de derecho y se garanticen de esa manera el principio democrático y los principios de transparencia y publicidad que deben informar la actividad legislativa. Precisamente cuando el órgano legislativo ha eludido ya su deber de deliberar, ora el de votar las iniciativas legislativas, la Corte con el fin de garantizar la integridad y supremacía de la Constitución y por ende de los principios antes mencionados, ha declarado la inexequibilidad de varios preceptos expedidos en dichas condiciones.”En el mismo sentido, la sentencia C-1152 de 2003, señaló: “En lo que respecta al tema específico a los debates que debe surtir un proyecto de ley éstos permiten de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tenga la oportunidad real de incidir en la adopción final de la ley”. En materia de reformas constitucionales el principio de consecutividad exige que se acredite la existencia de ocho debates reglamentarios
19. En los términos que acaban de ser descritos, es relevante reiterar que un proyecto de ley o de acto legislativo para hacer tránsito exitoso debe satisfacer el principio de consecutividad. En efecto, antes de convertirse en ley, el respectivo proyecto ha debido ser debatido y votado en todos y cada uno de los debates que la Constitución exige. Al respecto ha dicho la Corte: “(L)as previsiones contenidas en los artículos 157, 160 y 161 de la Carta y las consecuencias que de las mismas se derivan, han llevado a este alto Tribunal a sostener que en el proceso de formación de la ley, el Congreso debe ceñir su actuación a los principios de consecutividad e identidad. De acuerdo con el principio de consecutividad, el articulado de un proyecto de ley tiene que surtir los cuatro debates en forma sucesiva, es decir, tanto en comisiones como en plenarias sin excepción. A partir de este principio, las comisiones y plenarias de una y otra Cámara se encuentran obligadas a debatir y votar los distintos temas y materias que en un proyecto de ley se someten a su consideración, sin que exista la menor posibilidad de omitir el cumplimiento de esa función constitucional o de delegar la competencia en otra instancia legislativa, para que sea en esta última donde se considere el asunto abandonado por la célula jurídicamente legitimada”.
20. Atendiendo al artículo 375 de la Constitución y a la regla sobre consecutividad que de este se deriva, para la formación de la voluntad constituyente en el Congreso de la República es necesario acreditar que se llevaron a cabo ocho debates. Uno antes de cada una de las votaciones en las cuales las cámaras habrán de manifestar su voluntad respecto del proyecto de reforma constitucional del que se trate. Al respecto ha dicho la Corte: “La Constitución exige, para los proyectos de Acto Legislativo, un total de ocho debates, que deben darse completos e integrales para que lo aprobado tenga validez.” Y continúa diciendo: “La Constitución Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta.”A este respecto, no sobra recordar que lo que exige la Constitución es que los ocho debates reglamentarios se surtan en cada una de las plenarias y comisiones, en momentos distintos y sucesivos, dejando un tiempo razonable entre uno y otro, previa publicación y anuncio de la disposición que se pretende discutir y votar. Todo esto persigue que la cuestión que se discute no se decida de manera repentina, sin haber permitido, en cada una de las ocho oportunidades, que se expongan todas las razones a favor o en contra del proyecto. La formación de la voluntad constituyente es en extremo importante y por eso debe ser el fruto de consensos reforzados que se configuren o consoliden a partir de procesos institucionales de deliberación pública en los que se protejan todas las garantías institucionales. Por eso se exigen ocho debates en el Congreso. Por eso, en materia de reformas constitucionales, no hay compensación entre debates, ni comisiones conjuntas, ni mensajes de urgencia. Por eso, la discusión externa no puede reemplazar a la deliberación democrática que deben adelantar los congresistas en el congreso. Cosa distinta, sin embargo, es el juicio sobre la calidad o el contenido concreto de los debates o sobre la real participación de los congresistas en la deliberación. Lo que la Constitución exige es que se respeten las garantías institucionales, es decir, la oportunidad real o material de intervenir. Nada más. Pero tampoco nada menos. La garantía institucional del debate apareja necesariamente la oportunidad material de intervenir en el trámite del proyecto
21. Como lo ha señalado la Corte, la garantía institucional del debate apareja la “oportunidad” que debe darse a los miembros del congreso de intervenir en condiciones de igualdad, libertad y publicidad en el debate legislativo. Se trata de una “oportunidad” real o material, pues no puede entenderse satisfecha con el simple cumplimiento de una ritualidad cuando en las circunstancias concretas se comprueba que era imposible o muy poco probable que los congresistas que quisieran hacerlo pudieran intervenir. Al respecto ha dicho la Corte: “Ciertamente, atendiendo a una interpretación sistemática de los distintos conceptos que esta Corporación ha emitido sobre la materia, puede sostenerse que el debate constituye la oportunidad reconocida a los miembros de las Corporaciones Públicas de representación popular, de discutir y controvertir los asuntos que se someten a su consideración y que son de su exclusiva competencia.”Así, si materialmente se protegió la oportunidad para intervenir en la deliberación, resultan relativamente irrelevantes las constancias posteriores y no tendrán oportunidad de prosperar las demandas que se funden en la ausencia de debate. Al respecto en la Sentencia C-013 93 se señaló: “Ciertamente la discusión y el debate, aparte de su (sic) deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto.”
22. No obstante, de acuerdo con la Corte, la posibilidad de intervenir debe estar exenta de pactos de mayorías cuyo objetivo sea eludir el debate e imponer, sin respeto por las garantías institucionales, la decisión previamente acordada. Al respecto dijo la Corporación: “Lo dicho excluye, en consecuencia, la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de Acto Legislativo compuesto por varios artículos, y por supuesto la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrados por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.”(subraya fuera del original)23. Finalmente, el debate debe permitir, materialmente, las intervenciones y la presentación de proposiciones y enmiendas. En este sentido, será una típica causal de elusión, la apertura meramente formal del debate cuando quiera que se cierre de manera abrupta y sorpresiva, sin causal de suficiente ilustración, generando la protesta – incluso informal - de congresistas presentes. De otra manera no tendría aplicación el artículo 150 de la Ley 5ª de 1992. Sobre este último ha dicho la Corte:“Durante el debate pueden presentarse enmiendas al proyecto para modificarlo, adicionarlo o para la supresión parcial de su articulado, enmiendas que podrán ser totales o parciales, según lo dispuesto en los artículos 161 y 162 del reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, las cuales podrán ser presentadas en el debate de cada proyecto “hasta el cierre de su discusión”, por disposición expresa del artículo 150 de ese reglamento, orgánico del ejercicio de la función legislativa.”Los debates deben llevarse a cabo respetando todas las garantías reglamentarias24. La Corte ha indicado que para que satisfaga el cumplimiento de la obligación de surtir el número reglamentario de debates, es necesario que estos cumplan con las condiciones previstas constitucional y reglamentariamente para ello. Adicionalmente, señaló que la ausencia de alguno de los debates o la celebración de un debate sin el cumplimiento de tales garantías, originaba un vicio de constitucionalidad del respectivo trámite. Al respecto indicó: “Algo muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo, es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control.”El debate no puede confundirse con la votación25. Si el debate corresponde a la discusión de un asunto, no puede confundirse con la votación del mismo asunto. Al respecto ha dicho la jurisprudencia: “La Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate” que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido "pupitrazo" o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara. Es inherente al debate la exposición de ideas, criterios y conceptos diversos y hasta contrarios y la confrontación seria y respetuosa entre ellos; el examen de las distintas posibilidades y la consideración colectiva, razonada y fundada, acerca de las repercusiones que habrá de tener la decisión puesta en tela de juicio. El debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio”.Es necesario someter a debate, de manera separada, el informe de ponencia, el articulado y las respectivas proposiciones26. En virtud de la jurisprudencia de la Corte, la garantía institucional del debate supone el sometimiento a discusión y votación, de manera separada, los informes de ponencia, las normas que integran la iniciativa y las respectivas proposiciones. En este sentido, la Corte ha considerado que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, las distintas etapas del trámite legislativo, son las siguientes: “Distinta de la iniciativa legislativa es la etapa de la discusión o debate del proyecto. En este conforme al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 si el ponente propone debatir el proyecto y tal proposición se aprueba, abierta la discusión se discutirá sobre aquellos “asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término” y, resuelta ellas, según lo dispone el artículo 158 de la citada Ley, “se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, aún inciso por inciso, si así lo solicitará algún miembro de la Comisión”. Es decir, no puede rehuirse la más amplia discusión de las propuestas normativas que forman parte del respectivo proyecto de ley.”. Posteriormente, en el mismo sentido reiteró la Corte: “La iniciación del debate parlamentario de proyectos de ley o de acto legislativo en las Plenarias, ocurre luego de que el ponente presente su informe (artículo 176, inciso 1, Ley 5ª de 1992). A diferencia de lo que ocurre en las comisiones constitucionales permanentes –en donde no se exige la aprobación del informe cuando éste termina con la proposición “Dése primer debate” el artículo 176 de la Ley 5ª de 1992, supone siempre la aprobación del informe como condición previa a la iniciación del debate (artículo 176, Ley 5ª de 1992). Si la plenaria aprueba el informe, se procede al debate global del proyecto, salvo que se solicite la discusión separada de algunos de los artículos del proyecto (artículo 176, inciso 2 Ley 5ª de 1992). Finalizado el debate y aprobado el texto del proyecto de ley, el ponente debe elaborar un informe que será remitido a la otra cámara (artículo 182, Ley 5ª de 1992).Y, en una más reciente decisión, la Corte señaló: “Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto.” En suma, existen, cuando menos, dos “momentos” del debate legislativo, El primero que se refiere a la discusión sobre el informe de ponencia y, el segundo, el debate concreto sobre el articulado. En este sentido debe quedar claro que una vez votado el informe de ponencia no se debe proceder a votar el articulado, sino a abrir el correspondiente debate. El rol de la Mesa Directiva y del Presidente de la respectiva comisión o plenaria27. En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha considerado de fundamental importancia las disposiciones de la Ley 5ª de 1992 que le asignan al Presidente de la respectiva comisión o plenaria y a la Mesa Directiva, la función de garantizar con imparcialidad, moralidad, publicidad y eficacia, la dirección del debate. En este sentido, En la sentencia C- 222 de 1997 se dijo: “Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias.” Posteriormente, en la Sentencia C-155 de 1998, la Corte señaló: “Corresponde al presidente de la respectiva Comisión o Cámara, garantizar que esta discusión se dé antes de la votación en cada debate, permitir la intervención de todos los interesados de conformidad con las normas del Reglamento, con las restricciones que sean necesarias de acuerdo con estas mismas reglas, dentro del marco de una absoluta imparcialidad. De ahí que si el debate se surtiere sin los requisitos propios del mismo, exigidos por la Constitución o por el Reglamento, quedaría viciado de inconstitucionalidad todo el trámite de la correspondiente ley.” Más adelante, la Corte reiteró de nuevo la importancia de quien ejerce la presidencia como garante de la aplicación estricta de las garantías que el reglamento establece: “Para la Corte es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4, Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a todos los miembros de la correspondiente célula congresional.Será de cargo del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento, introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación ni preferencias.”28. Finalmente, la Corte ha considerado que vicia el procedimiento legislativo, que el Presidente impida de alguna manera la discusión de las normas que conforman un proyecto de ley o de acto legislativo. Así por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2004, la Corte declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo 01 de 2003, sobre la integración de las Asambleas Departamentales, en la que encontró que se impidió la discusión del artículo respectivo en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Se dijo en la mencionada sentencia, que como “estaba próximo a expirar el período de sesiones ordinarias, la expresión del Presidente de la Corporación en la que manifestó que “se honra la palabra en el sentido de que se lee la proposición y se somete inmediatamente a votación, la Plenaria se pronunciará por favor” (pag. 89, columna segunda), fue una conminación sobre el resto de los miembros de la Corporación para que se abstuvieran de intervenir en la discusión. Si bien a continuación intervinieron los Representantes José Luis Arcila Córdoba y Jorge Julián Silva Meche, lo hicieron sin que la Presidencia hubiera declarado abierto el debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, y más bien ello constituye una constancia sobre la ausencia de esa etapa indispensable de la discusión previa a la votación de una ley y, con mucha mayor razón de una norma contenida en un acto legislativo”. Se precisó en dicha providencia, sobre la actuación del Presidente, que “con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.”; “Así, lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículo 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5ª de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza.”.Hipótesis que pueden conducir válidamente al cierre del debate: la suficiente ilustración
29. Ahora bien, es cierto que el debate es una garantía institucional crucial para la realización de la democracia deliberativa. Sin embargo las normas del estatuto parlamentario también deben establecer garantías para lograr una cierta eficacia en la función legislativa. En este sentido, si la garantía del debate no tuviere límite alguno sería muy fácil dilatar desproporcionada e injustificadamente el ejercicio de la función legislativa. Por ello, los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992 establecen las causales que permiten de manera legítima cerrar el debate. Al respecto las citadas disposiciones señalan: Artículo
108. CIERRRE DEL DEBATE. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.Artículo
164. DECLARACIÓN DE SUFICIENTE ILUSTRACIÓN. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debateLa Corte ha considerado que el artículo 164 pretende, justamente, armonizar los derechos de las minorías y el principio de eficacia de la función legislativa. Al respecto en la sentencia C-1056 de 2003 sostuvo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate”.”De otra parte, en la sentencia C-473 04 sobre la suficiente ilustración, la Corte concluyó que no es contrario a la Constitución o al Reglamento del Congreso que las mayorías puedan decidir cuándo cuentan con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura, se racionaliza la duración del debate, se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo y, a simultáneamente, se garantizan las condiciones de participación de las minorías. En tal sentido, la Corte señaló: “De conformidad con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el “filibusterismo.” En segundo lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992). Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.”En esta misma sentencia la Corte concluyó: “El principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías.” En suma, el debate solo puede cerrarse cuando se ha configurado una de las causales de suficiente ilustración. De cerrarse sin que tal causal se configure se produciría una violación del derecho de los congresistas a intervenir en el proceso de la formación de la voluntad de las cámaras y se configuraría una típica causal de elusión. Las constancias depositadas por los congresistas no son plena prueba sobre la existencia de un vicio del trámite legislativo
30. Finalmente, para efectos de las cuestiones que la deben definirse, resulta relevante recordar que la Corte ya ha señalado que las constancias depositadas por los congresistas no son plena prueba sobre la existencia de un vicio del trámite legislativo. En efecto, en la sentencia C- 155 98 se dijo:“No es exacto, pues, que en torno del artículo 62, que dispone la creación del Ministerio, no hubiera habido discusión ni debate. Es cierto, que en las actas se leen las constancias de algunos Senadores quienes manifestaron que no obstante haberse inscrito, no tuvieron acceso al uso de la palabra. Sin embargo, la Corte estima que esta circunstancia no configura un vicio de inconstitucionalidad, ante la presencia del artículo 108 del Reglamento, que permite a la Presidencia de la respectiva cámara, previa consulta a la Mesa directiva, cerrar del debate por suficiente ilustración transcurridas tres horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. Debe tenerse en cuenta también que en el acta consta que se sometió a la decisión de la plenaria la moción de suficiente ilustración, la cual fue aprobada.”Ahora bien, lo anterior no significa que tales constancias carezcan de importancia. Dado que buena parte del trámite legislativo está destinado a garantizar la participación de las minorías en el respectivo debate, su manifestación en el sentido de que se han dejado de proteger ciertas garantías es relevante para considerar que, de existir un vicio, este verdaderamente lesionó los interés de algunos grupos y, en general, para hacer un juicio mas severo sobre la eventual subsanación del respectivo vicio. Vista la jurisprudencia relevante pasa a estudiarse el trámite dado al proyecto de acto legislativo durante el cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Trámite del proyecto de acto legislativo en la Plenaria de la Cámara de Representantes en Cuarto Debate: Sesión del 16 de junio de 2004: Inscripción para el debate y definición de las reglas del juego por parte del Presidente de la Cámara31. La Plenaria de la Cámara de Representantes fue convocada para debatir el proyecto de Acto legislativo para el día 15 de junio de 2004. El mismo quedó definitivamente aprobado en la sesión del 17 de junio del mismo año. Durante la sesión del 15 de junio y la primera parte de la sesión del 16 de junio de 2004 se votaron los impedimentos presentados. No obstante, al inicio de la sesión del 16 el Presidente aclaró que la inscripción para el debate de fondo estaba abierta en la Secretaría al respecto indicó: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Doctor Omar un minutico, a partir de ahora están abiertas las inscripciones para las personas que van a participar en el debate, vienen a Secretaría y se van inscribiendo, ese es el favor que les pido, cuando terminemos de votar ya definitivamente los impedimentos, se cierra el orden de inscripciones y arrancamos el debate, háganlo con tranquilidad no vengan todos de una vez, tiene el uso de la palabra el Representante Omar Flórez.”32. Cumplido el plazo establecido, el Presidente indicó que la inscripción para el debate estaba cerrada. El Secretario certificó la inscripción de 58 Representantes: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Señor Secretario sírvase certificar cuántas personas se inscribieron para participar en el debate, para que quede como constancia, está cerrada la inscripción de los participantes. El Secretario General informa:Señor Presidente han sido inscritos 56 honorables Representantes.Dirección de la sesión por la Presidencia:¿Cuántos impedimentos faltan para votar señor Secretario?El Secretario General informa:Ocho impedimentos, Presidente. Dirección de la sesión por la Presidencia:Y ¿cuántas recusaciones hay presentadas?El Secretario General informa:En el momento no hay recusaciones radicadas en la Secretaría.Dirección de la sesión por la Presidencia:Que quede claro, que falta por votar los ocho impedimentos y se inicia el debate, no hay recusaciones y ya se cerró el período de inscripciones tanto de las participaciones, bueno 57 está cerrado, no se aceptan más inscripciones, 58. ”33. Una vez finalizada la votación de los impedimentos, el Presidente invitó a los ponentes a exponer las respectivas ponencias, definiendo como sigue las reglas del juego del debate: “Dirección de la sesión por la Presidencia:A ver, las reglas de juego son las siguientes para que quede claro aquí cómo se va a manejar el debate, van a hablar los ponentes, ya les doy el uso de la palabra a los Congresistas, tranquilo vamos a establecer unas reglas de juego, para que la gente las conozca y cómo va a ser, primero hablan los Ponentes, cuando terminen los ponentes, cuando terminen los ponentes hablan los inscritos en el orden en que se inscribieron, Congresista que se llame y no esté presente pierde el derecho a intervenir porque para eso se inscribieron en un orden, a cada ponente se le va a dar un máximo de 20 minutos para su intervención, ya se pusieron de acuerdo en el orden en que van a intervenir, entonces para que quede claro que esa es la primera etapa, una vez terminen los ponentes arrancamos, teniendo en cuenta que hay unos Congresistas que se están retirando de las intervenciones, entonces conociendo el total de quiénes van a intervenir, entonces damos el uso de la palabra de acuerdo con el tiempo programado. Para una Moción de Orden sobre el tema la Representante María Isabel Urrutia, por dos minutos.(...)”
34. Durante el resto de la sesión llevada a cabo el 16 de julio de 2004 intervinieron los ponentes: Carlos Arturo Piedrahita, Telésforo Pedraza Ortega, Jorge Luis Caballero Caballero, Griselda Janeth Restrepo y Eduardo Enríquez Maya. Cabe destacar que durante las intervenciones de los ponentes la Presidencia no permitió interrupciones de otros Representantes. En efecto, de acuerdo con la organización del debate y las reglas que al respecto fijó la Mesa Directiva, el debate adelantado por los congresistas inscritos iba a tener lugar al día siguiente y, por lo tanto, esa era la oportunidad para que pudieran en el orden de inscripción, hacer las intervenciones del caso. En tal sentido, en tres oportunidades distintas durante la sesión del 16 de junio dijo el Presidente: “Intervención del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez:Presidente me toca es decir una mocioncita, una cosita pequeñita para que los compañeros no se pongan bravos, pero Presidente, es que son 6 ponentes, de 20 minutos, los que estamos inscritos no vamos a tener tiempo de hablar en un tema tan importante como la Reelección, me gustaría que usted nos dijeraDirección de la sesión por la Presidencia:Le agradezco el comentario, pero los ponentes terminan hoy el debate y mañana iniciaríamos con los que están inscritos, pero los ponentes tienen la prelación. El honorable Representante Venus Albeiro Silva pregunta:¿Presidente con televisión?Dirección de la sesión por la Presidencia:Ya se ha solicitado la televisión para el día de mañana, estamos en el manejo con el Presidente del Senado, el doctor Germán Vargas...Ya está cerrada la moción, tiene el uso de la palabra el Representante Jorge Luis Caballero.”(...)“Dirección de la sesión por la Presidencia:Le agradecemos al Representante Jorge Luis Caballero, tiene el uso de la palabra la Representante Griselda Yaneth, un minuto el Representante Piedrahíta sobre el tema. No se puede abrir polémica, le agradezco que están interviniendo los Ponentes.(...)“Dirección de la sesión por la Presidencia:Le agradecemos doctor Omar Flórez, pero las reglas de juego están dadas, ahora interviene el otro ponente y mañana continuaremos, iniciará si es el caso el señor Ministro del Interior y de la Política, en este momento lógicamente quien cerraría todo el debate debiera ser él, hay que esperar la intervención de los Congresistas, aprovecho para recordar que de todos modos se piensa citar para mañana a las 12 del día, para continuar con el debate y la aprobación de este Acto Legislativo y con los demás proyectos que siguen en el Orden del Día, cuando finalicemos la intervención del Representante Eduardo Enríquez Maya le daremos el uso de la palabra por dos minutos al Representante Alexánder López y anunciaremos todo el Orden del Día de mañana, pero quiero dejar claro que mañana seguimos con el debate y aprobación del Acto Legislativo que se está discutiendo, y con el Acto Legislativo que sigue a continuación, tiene el uso de la palabra el Representante Eduardo Enríquez Maya.” (subrayado fuera del texto original)A las 11:59 minutos de la noche concluyó la sesión, habiendo agotado la intervención del último de los ponentes. Antes de cerrada la sesión, intervinieron dos Representantes uno para manifestar su rechazo a la reciente masacre de La Gabarra y otro para un derecho de réplica que no se había concedido. Se anunció el orden del día de la sesión del 17 de junio y se convocó a la Plenaria para dicha sesión. Descripción de la Sesión del 17 de junio de 2004: primera parte35. La Plenaria de la Cámara de Representantes reinicio las sesiones el 17 de junio de 2004. Al abrir la sesión se leyó el orden del día. El proyecto de Acto Legislativo que se discute se encontraba en el punto cuarto del orden del día.
36. Inmediatamente después de aprobado el orden del día se presentó una discusión sobre la transmisión o retrasmisión por televisión del debate que se adelantaría durante dicha sesión. Para algunos miembros de las bancadas que no acompañaban el proyecto de Acto legislativo, era fundamental poder explicar a sus electores las razones de su voto. Consideraban que existía una disparidad en el acceso a medios de comunicación por parte de quienes votarían a favor del proyecto y quienes votarían en contra y, en consecuencia, solicitaban a la Mesa Directiva realizar las gestiones para que pudiera, cuando menos, retransmitirse por los medios masivos de comunicación el correspondiente debate. Ante las dificultades que se presentaban, algunos miembros de dichas bancadas mencionaron la posibilidad de retirare del debate. No obstante, otros consideraban fundamental permanecer en el mismo. Al respecto Representantes como Juan de Dios Alfonso García, al criticar la actitud del Presidente y de la Mayoría en el sentido de – a su juicio – impedir el debate público, hace la siguiente propuesta: “Intervención del Honorable Representante Juan de Dios Alfonso García: (...)“(...) Y a mi no me gusta doctor Luis Fernando la posición blandengue suya de que ya dejemos esto así y vayámonos, qué es eso, creo que eso no puede ser así honorables Representantes. Es injusto la marulla que ustedes montan hoy y ya estamos viendo la violación que tenemos los colombianos al acceso de los medios de comunicación, y le pido al compañero Jota, como vocero del Partido Liberal y como próximo presidente de la Dirección Nacional Liberal, que tomemos una decisión (nosotros) como liberales. (...)Yo si le pido a J y le pido a los liberales que no seamos aguas tibias y por el contrario tomemos una decisión (...)Yo quiero participar en este debate(...)”
37. Ante la solicitud del Representante Juan de Dios Alfonso, el Representante Joaquín José Vives solicita a los miembros de la bancada liberal una reunión para adoptar las decisiones de bancada que correspondan. La solicitud la hace por medio de la Presidencia de la Cámara de Representantes. En efecto, tal y como quedó registrado en el correspondiente casete de audio, el Presidente de la Cámara convoca a los liberales a la reunión que ha sido solicitada por los miembros de la bancada opositora. Dice el Presidente de la Cámara: “Mientras siguen las intervenciones el doctor Vives solicita a la bancada liberal si pueden reunirse un minutico. Tiene el uso de la palabra la Representante Myriam Paredes.”Inmediatamente intervienen los Representantes Myriam Paredes y Adalberto Jaimes Ochoa, para manifestar categóricamente que en el debate en la Cámara de Representantes se han dado todas las garantías a la oposición.
38. Finalizadas las dos intervenciones anteriores, el Presidente decretó un receso de media hora con el propósito de gestionar la transmisión por televisión o al menos la grabación del debate. Poco después la sesión se reanudo aprobando la sesión permanente. Sobre la transmisión por televisión, una vez reanudada la sesión, anuncia el Presidente: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Continuamos con la Orden del Día después del receso decretado.¿Quiere la Cámara aprobar la sesión permanente?La Secretaría General informa:Así lo quiere Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:Queda claro, porque indiscutiblemente la señal institucional va a permanecer en el recinto del Senado, no ha sido cedida a la Cámara, entonces vamos a continuar el debate con los parlamentarios teniendo en cuenta esa circunstancia.Señor Secretario, continúe con la Orden del Día.”La sesión continuó con el orden del día. Según el Secretario la Plenaria había aprobado la alteración del orden del día para aprobar previamente dos actas de conciliación y un acta de una sesión anterior. Se someten a votación y son aprobadas en un trámite de, aproximadamente, cuatro minutos. Apertura y cierre del debate del informe de ponencia del Acto Legislativo durante la sesión de 17 de junio de 200439. En efecto, aproximadamente cuatro minutos después de haber reiniciado la sesión se llegó en el orden del día al proyecto de la referencia. Se trascribe el aparte correspondiente de la respectiva Acta: (Los apartes entre paréntesis aparecen en la trascripción de los casetes de audio pero no en la correspondiente Acta). “La Secretaría General informa:Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004, 12 de 2004 Senado, por la cual se reforma algunos artículos de la Constitución Política.Este es el proyecto de reelección presidencial señor Presidente, quedaron en discusión las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y terminó en el día de ayer sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los señores ponentes.Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase certificar señor Secretario si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo.La Secretaría General informa:Señor Presidente, la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos.Dirección de la sesión por la Presidencia:Eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa. (Tiene el uso de la palabra por tres minutos el Representante Telésforo Pedraza)Intervención del honorable Representante Telésforo Pedraza Ortega:Por treinta segundos señor Presidente, solicito votación nominal, muchas gracias.(Presidente:Por tres minutos el Representante Plinio Olano)Intervención del honorable Representante Plinio Edilberto Olano Becerra:Señor Presidente muchas gracias.Cuando se terminó la discusión en la noche del día de ayer, había una lista de cerca de sesenta parlamentarios. Entre las personas que habíamos querido intervenir señor Presidente, se encontraba el suscrito y algunos integrantes del grupo o de la bancada de acción legislativa. En aras de la celeridad que hay que imprimirle a este proyecto de ley, me permito renunciar a la solicitud de intervenir. Nosotros hemos explicado públicamente nuestra posición y aprovechar esta oportunidad para que la votación nominal que ha sido solicitada nosotros la discutamos, porque el articulado lo dice que será nominal siempre y cuando no existe debate sobre la misma, y quisiera que se debatiera ese punto, porque no podemos otra vez quedar en la posición del día de ayer de hacer múltiples votaciones que de una manera nominal, cuando no está funcionando el registro electrónico, nos van a demorar demasiado.Dirección de la sesión por la Presidencia:El registro electrónico está funcionando, ya quedó claro de que nadie quería intervenir, los inscritos se retiraron. Señor Secretario, teniendo en cuenta que nadie va a intervenir, sírvase abrir el registro electrónico para someter a votación la ponencia negativa. El que vote sí, es aprobando la ponencia negativa, el que vote no, es negando la ponencia negativa. Sírvase abrir el registro electrónico.La Secretaría General informa:Se abre el registro electrónico. Si que, es aprobando la ponencia negativa, es decir, si es archivando el proyecto, no, es para continúe el curso. (...)”Sigue la votación del informe de ponencia. (Las expresiones entre paréntesis no están registradas en el acta correspondiente pero si en los cates de audio respectivos). Votación de los informes de ponencia y aprobación del informe de ponencia positiva durante la sesión de 17 de junio de 200440. Finalizada la votación el Presidente señala: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase cerrar y anunciar la votación Secretario.La Secretaría General informa:Se cierra el registro. Señor Presidente por el sí, 5, por el no,
84. Ha sido negada la propuesta sustitutiva de archivar el proyecto, puede proceder señor Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:Señor Secretario, sírvase abrir el registro electrónico para la ponencia positiva al proyecto de acto legislativo sobre reelección.La Secretaría General informa:Se abre el registro electrónico, se va a votar la ponencia positiva. Sí, es aprobando que se dé el segundo debate al acto legislativo de reelección presidencial.”Sigue la votación. La Presidencia informa que la votación se esta registrando de manera manual. Los miembros de la Mesa Directiva reiteran pemanentemente a los Representantes que se esta votando el informe de ponencia: “Estamos votando Honorables Representantes” (...) “Estamos en votación Honorables Representantes” . Terminada la votación dice el Presidente: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase informar la votación Secretario.La Secretaría General informa:Con gusto Presidente se cierra el registro.Señor Presidente, por el sí, 88, por el no,
6. Ha sido aprobado el informe de ponencia que solicita a la Plenaria se le dé segundo debate al acto legislativo.”Debate del articulado del Acto legislativo demandado durante la sesión de 17 de junio de 200441. Certificada la votación del informe de ponencia, el Presidente concede el uso de la palabra, por cinco minutos, al Representante José Joaquín Vives. En su intervención, el Representante Vives, en nombre de un importante grupo de Representantes de diversas bancadas afirma su intención de retirarse del debate porque consideran que no existen verdaderas garantías para poder explicar públicamente su posición frente al proyecto de reelección. Consideran que para ofrecer las garantías hubiera sido necesario que se permitiera explicar al país las razones de quienes están a favor y en contra del proyecto que se discutiría, pues en su criterio, había existido una “manipulación mediática” al respecto. Finalmente, considera que las mayorías van a convertir a la cámara en una “notaria” del Senado, pues no están dispuestas a discutir ni votar modificación alguna del proyecto. Se trascribe a continuación el final de la intervención del Representante Vives y la forma como el Presidente de la Cámara continúo la sesión: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase informar la votación Secretario.La Secretaría General informa:Con gusto Presidente se cierra el registro.Señor Presidente, por el sí, 88, por el no,
6. Ha sido aprobado el informe de ponencia que solicita a la Plenaria se le dé segundo debate al acto legislativo.”(El Presidente concede el uso de la palabra por cinco minutos al Representante José Joaquín Vives)“Intervención del honorable Representante Joaquín José Vives Pérez: Probablemente señor Presidente, necesitaré menos de los cinco minutos que su generosidad me dispensa esta tarde.(...) Ya vivimos en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes la intransigencia de esa aplanadora que, muy a pesar de encontrar razonable nuestras críticas al sesgado articulado, no admiten modificación alguna, desde luego por temor al apretado calendario que le queda a este proyecto. Puntos tan absurdos como aquel en el cual se expresa que el Presidente de la República sólo podrá utilizar determinados bienes, los indispensables para seguridad dentro de la campaña, pero luego exceptúa la generalidad de los recursos y bienes del Estado, es decir, que el Presidente queda habilitado constitucionalmente para utilizar todos los bienes y recursos del Estado en su campaña. Redacción desafortunada que reconocen los promotores de la iniciativa, pero que se niegan a enmendar. Señores: con tristeza de demócrata, la bancada en cuyo nombre estoy hablando se retira, porque no llevaremos dentro de nosotros el dolor de ver convertida esta Plenaria en una notaría. Muchas gracias. Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor secretario continuamos con la Orden del Día. La Secretaría General informa: Señor Presidente, articulado. El doctor Héctor Arango le va a hacer una constancia. Dirección de la sesión por la Presidencia: El debate está cerrado, aquí se pidió a los parlamentarios quién más quería intervenir, nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito. Señor Secretario continúe con la Orden del Día.”
42. Tal y como puede comprobarse al escuchar los casetes de audio de la respectiva sesión, frente al anuncio del Presidente según el cual el debate se encontraba cerrado se eleva una notoria protesta. El malestar que se escucha se manifiesta en varios reclamos muy fuertes contra la forma como ha sido conducida dicha decisión, pues al parecer miembros de las bancadas minoritarias entienden que les están usurpando su derecho a intervenir. Sin embargo, el Presidente mantiene su decisión y a pesar de las evidentes protestas la sesión continúa con la votación del articulado, como se describe a continuación: “La Secretaría General informa: Articulado señor Presidente. Cinco artículos en su orden cronológico.El artículo 1º tiene una substitutiva que dice: Suprímase el artículo 1º del Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado y 267 de 2004 Cámara.Firma: Zamir Silva, como es substitutiva, debe someterla primero señor Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:En consideración la proposición substitutiva ¿La aprueba o la niega la Cámara?La Secretaría General informa:Ha sido negada Presidente.Puede someter el artículo PresidenteDirección de la sesión por la Presidencia:Someta entonces a votación el artículo.La Secretaría General informa:Se abre el registro electrónico para votar el artículo 1º. Sí, es aprobando el artículo 1º.(...)En el curso de la votación el Presidente anuncia varias veces que está votando y solicita el apoyo de los congresistas y los “auxiliares del recinto” para convocar a quienes no se encuentran en el lugar para que ingresen a votar. Al respecto, según las grabaciones magnetofónicas de la respectiva sesión, el Presidente señala: “A los auxiliares de recinto avisar a los parlamentarios que están en la parte exterior que se esta votando el articulado del proyecto de reelección presidencial” (corte de sonido) “Por favor a los parlamentarios que no han votado que están en el recinto. Por qué no nos sentamos en las sillas queridos colegas para poder hacer la votación mucho mejor” (corte de sonido) “A ver yo les pido el favor, o nos sentamos o suspendo la sesión por que yo si quiero orden aquí en la sesión por favor. Y los asesores por favor se me retiran, se me sientan los parlamentarios, las personas que no tienen que ver por favor colaboren con el orden en el recinto. Señor Secretario, sírvase cerrar y decir la votación.La Secretaría General informa:Se cierra la votación.Presidente, por el sí, 95, por el no,
7. Ha sido aprobado el artículo 1º.En la primera vuelta es mayoría simple, sin embargo, las mayorías superan las simples a las absolutas”La aprobación del artículo segundo se desarrolló inmediatamente después de certificado el anterior resultado, de la siguiente forma:“Dirección de la sesión por la Presidencia:Continúe señor SecretarioSecretarioEl artículo 2º, tiene dos propuestas sustitutivas en su orden.Modifíquese el artículo 2º del Proyecto 197 quedará así: nadie podrá salir reelegido para ocupar la Presidencia de la República, gobernador, y alcaldes por más de dos períodos.No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente, gobernador y alcalde quien hubiere incurrido en algunas de las causales de inhabilidad consagradas en los artículos 1º, 4º y 7º del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya ejercido cualquiera de los siguientes cargos: magistrados de la Corte Suprema de justicia, de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, miembro del Consejo Electoral, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador del Estado Civil, Comandante de las Fuerzas Militares o Director de la Policía.Firman: Pedro Pardo, Germán Velásquez, Alirio Villamizar.Esta es una propuesta sustitutiva al artículo 2º, sométala señor Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:En consideración la proposición sustitutiva, se abre su discusión. (Tiene el uso de la palabra el Representante Eduardo Enríquez Maya por tres minutos)Intervención del honorable Representante Eduardo Enríquez Maya:Muchas gracias señor Presidente.Le solicitaría al ponente de la proposición que se sirva explicar el contenido y alcance de la proposición sustitutiva.Muchas gracias Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:Al no encontrarse queda cerrado el debate, más nadie intervino ¿la aprueba o la niega la Cámara?La Secretaría General informa:Ha sido negada Presidente.Siguiente sustitutiva. El artículo 2º del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, por la cual se reforma algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan o tras disposiciones, por la cual se pretende reformar el artículo 197 quedará así:Nadie podrá ser elegido para ocupar la Presidencia de la República por más de dos períodos. No podrá ser elegido Presidente de la República o Vicepresidente quien hubiere incurrido en algunas de las causales de inhabilidades consagradas en el artículo 1, 4, y 7 del artículo
179. Firma: Zamir Silva.Es sustitutiva al artículo 2º, sométala Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:Se somete a consideración, está abierta, se abre su discusión, sigue abierta, queda cerrada, nadie quiso intervenir ¿la aprueba o la niega la Cámara?La Secretaría General informa:Ha sido negada Presidente.Artículo 2º, puede someterlo como viene en la ponencia, Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:Se somete el artículo 2º, tal como viene publicado en la ponencia. Se abre su discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada. Sírvase abrir el registro electrónico para que quede certificada la votación Secretario.La Secretaría General informa:Se abre el registro electrónico y manualmente en la Secretaría.Sí, es aprobando el artículo como viene en la ponencia, artículo 2º.(...)Se lleva a cabo la votación manual. En el curso de la votación dice el Presidente “Los parlamentarios en el recinto les recuerdo que tienen que votar”. Después de un corte de sonido, el Presidente le solicita al Secretario que cierre y anuncie la votación. Se admiten sin embargo algunos votos con posterioridad a esta decisión. El secretario anuncia: “Se cierra la votación.Presidente por el sí, 94, por el no,
6. Ha sido aprobado el artículo 2º.”La aprobación del artículo tercero se desarrolló inmediatamente después de la anterior certificación, de la siguiente forma:“Señor Presidente el artículo 3º, no tiene proposición, puede someterlo como viene en la ponencia.Dirección de la sesión por la Presidencia:Entonces se abre la discusión del artículo 3º, tal como viene en la ponencia, anuncio que está abierta, queda cerrada. Señor Secretario, sírvase abrir el registro electrónico para la votación del artículo 3º tal como viene en la ponencia.(...)Durante la votación nuevamente el secretario anuncia “estamos votando”. Y Dice “Los Representantes que están en la parte exterior del recinto los auxiliares Peña, Suárez favor avisarles a los que están en la parte exterior que estamos votando” (corte de sonido). Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase cerrar y de anunciar la votación.La Secretaría General informa:Se cierra la votación. (Corte de sonido) Presidente por el sí, 92, por el no,
6. Ha sido aprobado el artículo 3º, Presidente.” Dirección de la sesión por la Presidencia:“Continúe Secretario”La aprobación del artículo cuarto se desarrolló de la siguiente forma: “La Secretaría General informa:El artículo 4º, tiene una proposición del doctor Zamir que dice lo siguiente: artículo 4º. Adiciónese al artículo 253 de la Constitución Política en un literal f) y un parágrafo transitorio así: un sistema que garantice la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República.Parágrafo transitorio. El Gobierno Nacional presentará antes del 1º de marzo de 2005, el proyecto de ley estatutario que desarrolla el literal f) del artículo 152 de la Constitución y regule además las siguientes materias: garantías de la oposición, participación en política de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación social del Estado, financiación de la Campaña presidencial y derechos de réplica.Firma Zamir Silva. Puede someterla Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:En consideración la proposición, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿la aprueba o la niega la Cámara?La Secretaría General informa:Ha sido negada Presidente, puede someter el artículo 4º, como viene en la ponencia.Dirección de la sesión por la Presidencia:Se somete el artículo 4º tal como viene en la ponencia. Señor Secretario sírvase abrir el registro electrónico.La Secretaría General informa:Se abre el registro electrónico.(...)Al comenzar la votación, el Representante Telésforo Pedraza se acerca a la mesa para votar negativamente y dejar su protesta. Al Respecto quedó registrado en el audio de la sesión la siguiente manifestación del Representante Pedraza: “Voto no señor secretario (...) y mi señal de protesta también”. Continúa la votación del artículo 4º. Nuevamente el Secretario conmina a los Representantes a que voten. El Presidente ordena cerrar la votación.Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase cerrar y anunciar la votación Secretario.La Secretaría General informa:Se cierra la votación.Presidente, por el sí, 95, por el no,
6. Ha sido aprobado el artículo 4º.”La votación del artículo 5º se desarrollo de la siguiente manera:“La Secretaría General informa:El artículo 5º, Presidente, tiene una proposición sustitutiva, dice: Suprímase el artículo 5º del proyecto de acto legislativo 12 de 2004 Senado y 267 de 2004 Cámara.Firma: Zamir Silva. Sométala PresidenteDirección de la sesión por la Presidencia:En consideración la proposición sustitutiva del artículo 5º, se abre su discusión, está abierta, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada ¿La aprueba o la niega la Cámara?La Secretaría General informa:Ha sido negada Presidente.Con el voto positivo de Telésforo Pedraza.Dirección de la sesión por la Presidencia:En consideración el artículo 5º tal como viene en la ponencia, sírvase abrir el registro electrónico señor Secretario.La Secretaría General informa:Se abre el registro electrónico para votar el artículo 5º como viene en la ponencia. Sí, es aprobándolo.Dirección de la sesión por la Presidencia:Señor Secretario, sírvase cerrar y verificar la votación.La Secretaría General informa:Se cierra la votación.Presidente, por el sí, 90, por el no,
6. Ha sido aprobado el artículo 5º, como viene en la ponencia.”La votación culminó con las siguientes aprobaciones:“El artículo seis que es la vigencia Presidente, no tiene ninguna propuesta en Secretaría, puede someterlo inmediatamente.Dirección de la sesión por la Presidencia:En consideración el artículo seis de la vigencia como viene en la publicación de la ponencia. Sírvase abrir el registro electrónico señor Secretario para la votación.(...)Se desarrolla la votación manual, en el curso de la cual se escucha la siguiente solicitud del Presidente:(Corte de sonido) “Yo le pido señor Ministro y queridos amigos a ver si nos sentamos para que, la gente, hay una gente que no ha votado y eso es lo que pasa” (corte de sonido) Continúa: Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase señor Secretario cerrar la votación y anunciar el resultado.La Secretaría General informa:Se cierra la votación. Presidente, por el sí, 95, por el no,
6. Ha sido aprobada la vigencia.Dirección de la sesión por la Presidencia:Título del proyecto señor Secretario.La Secretaría General informa:Con gusto Presidente. (se abre el registro electrónico) Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones. Está leído el título Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:Leído el título, en consideración, sírvase abrir señor Secretario el registro electrónico para la votación del título del proyecto.(...)”Inmediatamente se desarrolla la votación. El secretario aclara varias veces que están votando el título del proyecto. “(...)Dirección de la sesión por la Presidencia:Señor Secretario sírvase cerrar y anunciar la votación.La Secretaría General informa:Se cierra la votación. Presidente por el sí, 93, por el no,
5. Ha sido aprobado el título Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:¿Quiere la Cámara que este proyecto de acto legislativo se convierta en reforma constitucional?La Secretaría General informa:Así lo quiere la plenaria Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia:¿Y pase a segunda vuelta?La Secretaría General informa:Así lo quiere la Cámara Presidente.Voto negativo de Telésforo Pedraza, Tony Jozame, José Luis Flórez, César Mejía, Héctor Arango.”43. Terminada la votación y aprobado el proyecto, el Presidente concede la Palabra al Representante Héctor Arango, quien señala: “Intervención del honorable Representante Héctor Arango Ángel:Muchas gracias,No se si decirle Señor Presidente o señor dictador, señores Congresistas: Héctor Arango Ángel se ha distinguido en esta Corporación por respetuoso. He respetado a todo mundo y he pedido respeto para mí. En mi tierra, en Antioquia, cuando no se respeta a una persona, se desafía. Yo vengo a decirle a usted con todo respeto, que había pedido la palabra para explicar porque no me había puesto la mordaza, porque yo en ese momento no me sentía perseguido por nadie, me había inscrito para tomar la palabra y puede atestiguarlo usted, pero como aquí se manejan los horarios de una manera tan rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería hablar, pero yo si quería hablar. Y quería hablar para explicar la decisión más difícil de mi vida, la posición de Héctor Arango Ángel con respecto a Álvaro Uribe Vélez, y la posición de Héctor Arango con el Partido Liberal. (…) ”
44. En general la intervención de Héctor Arango Ángeles dirige a explicar la razón de su voto y la importancia que para el tiene seguir la disciplina de partido y las decisiones de bancada. La respuesta del Presidente de la Cámara al reclamo trascrito es la siguiente: “Dirección de la sesión por la Presidencia:Doctor Arango, quiero presentarle las excusas por la situación que aconteció, muchas gracias.”45. Finalmente, es importante reseñar algunas de las intervenciones que se presentaron luego de la votación. En esta oportunidad, algunos Representantes decidieron dejar constancia por escrito de lo que consideraron ausencia de debate así:“Intervención del honorable Representante Jesús Ignacio García Valencia:Gracias señor Presidente.También voy a leer una constancia muy breve, pero antes debo expresar que realmente desdice de la connotación de foro democrático con que se distingue al Congreso de la República, el trámite que se le ha dado a este proyecto de reelección presidencial en la Plenaria, y la verdad es que él contrasta con la actitud gallarda, serena y ponderada como procedió el Representante Tony Jozame en la Comisión Primera, dando cuenta de sus recias convicciones democráticas.De la misma manera debo expresar, que le reconforta a uno el poder constatar que existen hombres de gran calidad moral y política como Héctor Arango, que lo inducen a continuar luchando por la construcción de un partido.Y de la misma manera no podemos pasar por alto la actitud precautelativa con que el doctor Zamir Silva se ha referido a esta Plenaria, para poner de presente cómo el proyecto aprobado es antitécnico, apresurado y es un verdadero esperpento desde el punto de vista de la teoría política.Finalmente señor Presidente la constancia dice lo siguiente:Constancia de 2004(junio 17)Los suscritos Representantes a la Cámara dejamos constancia que en el trámite en plenaria del Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara no se permitió el debate, se negó el uso de la palabra a varios parlamentarios de la oposición, con clara violación de las disposiciones constitucionales y reglamentarias sobre el trámite de los proyectos de acto legislativo y de ley y además su discernimiento flagrante de principios fundantes del estilo social (sic) y democrático de derecho adoptado por nuestra carta política como en los de la participación y el pluralismo. El trámite de este proyecto es un precedente nefasto para la vida democrática del país pienso que se ha impulsado el trámite de una reforma constitucional de manera coadyuvante y vulnerando los derechos a la representación de amplios sectores de la vida nacional, de los cuales somos voceros los parlamentarios incluidos. Las constituciones como expresión del pacto social deben ser fruto de la concentración y no de la imposición.Bogotá, junio 17 de 2004.Jesús Ignacio García V., Álvaro Ashton, Yaneth Restrepo, John Jairo Velásquez, Carlos Arturo Piedrahíta y siguen más firmas ilegibles.Con la venia de la Presidencia una interpelación para el doctor Vives.Interpelación del honorable Representante Joaquín José Vives Pérez:Muchas gracias.Para reiterar las afirmaciones de la constancia que presenta el doctor Jesús Ignacio García, quiero leer a esta Plenaria dos frases de una Sentencia de la Corte Constitucional, la C-222, sobre el trámite de los actos legislativos.El primero, muy breve, dice: El debate exige deliberación previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se haya implícito en la distinción entre quórum deliberatorio y decisorio.Y más adelante agrega: Lo dicho excluye en consecuencia la votación en bloque de todo un proyecto de ley o de acto legislativo, compuesto por varios artículos, y por supuesto, óigase bien, la votación fundada exclusivamente sobre la base de acuerdos políticos externos a la sesión misma, celebrada por grupos, partidos o coaliciones, con la pretensión de imponer una mayoría sin previo debate, atropellando los derechos de las minorías o impidiendo el uso de la palabra o la discusión a los congresistas no participantes en tales formas de concierto previo.Señor Presidente, aquí el articulado se votó sin ningún debate. Gracias doctor García.Retoma la palabra el honorable Representante Jesús Ignacio García Valencia:Termino señor Presidente dando lectura a quiénes son los firmantes de esta constancia:Jesús Ignacio García, Fredy Sánchez, Clara Pinillos, Dixon Tapasco, John Jairo Velásquez, Juan de Dios Alfonso, Carlos Arturo Piedrahíta, Germán Aguirre, Janeth Restrepo, Álvaro Ashton, Gabriel Espinosa, César Negret Mosquera, Germán Navas Talero, Lorenzo Almendra, Luis Fernando Duque, Venus Albeiro Silva, Héctor Arango, Gustavo Lanzziano, Joaquín Vives y siguen más firmas ilegibles, señor Presidente. Muchas gracias.Dirección de la sesión por la Presidencia:Señor Secretario, sírvase hacer que la constancia leída conste en el acta de hoy.”46. En el mismo sentido, algunos congresistas consideraron que se había producido una vulneración del derecho de expresión de las minorías y de la oposición. Al respecto se registró la siguiente constancia:Intervención del honorable Representante Juan de Dios Alfonso García:Gracias señor Presidente.En el mismo sentido, una constancia y declaración a la opinión pública del Partido Liberal Colombiano, liberales independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática, movimientos indígenas.Constancia y declaración a la opinión pública:Los Congresistas abajo firmantes integrantes del Partido Liberal, Liberales Independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática y Movimientos Indígenas. Denunciamos ante la opinión pública y el pueblo colombiano en general, la violación al Derecho que tiene la oposición y las minorías de expresarse; al negarse y la transmisión en directo del debate de reelección inmediata por parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y el Gobierno Nacional; en donde pretendemos fijar nuestra posición.El Proyecto de Acto Legislativo que modifica las reglas de juego electoral en Colombia debe ser debatido de cara a la opinión pública; y decisiones trascendentales como las que debe decidir la Plenaria de la Cámara de Representantes no pueden ser tomadas de manera clandestina y solapada. Anunciamos de esta manera nuestro retiro de la votación, por falta de garantías y transparencia.La Cámara de Representantes no puede convertirse en notaria de las decisiones del Senado en ninguna instancia, y mucho menos avalista de la aplanadora manipuladora del Gobierno de Álvaro Uribe Vélez; que pretende imponer la reelección inmediata aún contra la democracia al interior del Congreso Nacional. ¿Qué será entonces de la democracia para el pueblo?Nos tapamos la boca para poder hablar.Firman: Partido Liberal Colombiano, Liberales Independientes, Polo Democrático, Alternativa Democrática, Movimientos Indígenas. Gracias Presidente.”(...) “Intervención del honorable Representante Omar Flórez Vélez:Gracias señor Presidente.Señor Ministro del Interior, distinguidos colegas: Voy a reclamar unos breves minutos para que me permitan manifestar mi testimonio en las sesiones que han antecedido a la discusión y aprobación de este acto legislativo. Lo hago como ciudadano, lo hago como vocero de un nuevo partido, de una nueva expresión de la democracia, Cambio Radical Colombiano, que tomó su decisión mayoritaria el pasado Sábado en una Convención, de apoyar esta iniciativa.No se puede demostrar que esta Mesa Directiva, en quien hemos confiado la dirección de estos debates, ha sido inferior al mandato establecido en la Ley Quinta, o que ha sido irrespetuosa frente a las distintas expresiones políticas que aquí tienen asiento por la voluntad soberana del pueblo colombiano.Quiero que quede constancia en el acta, que hay motivos de reconocimiento a esta Mesa Directiva el haber ofrecido todas las garantías para que las diferentes posiciones frente a este tema tan sensible y tan delicado se pudiesen haber expresado, como en efecto se dio. Nadie puede decir que esto se pupitreó. Los especialistas en el tema tuvieron cerca de veinte horas en la Comisión Primera, con transmisión en directo, que millones de colombianos tuvimos la oportunidad de presenciar, de tomar nota, además fue un servicio del canal institucional y de la Cámara, porque tenía un contenido y un ingrediente didáctico, pedagógico, en función de la democracia; adicionalmente faltan cuatro debates, los más duros, los más severos, para que entre todos enriquezcamos esta iniciativa.”47. Sobre la ausencia de debate el 17 de junio de 2004, el Representante Germán Navas Talero dijo lo siguiente:“Intervención del honorable Representante Carlos Germán Navas Talero:Gracias doctor. Es más, fui hasta frente suyo y le hice la venia para pedirle el uso de la palabra, porque soy muy respetuoso del poder doctor, no me gusta que abusen de él.En 1886 Núñez dijo: «La Constitución del 63 ha muerto» espero que ustedes se paren y nos digan que la Constitución de 1991, la Constitución más democrática ha muerto porque ustedes la mataron. Lástima que no hayan permitido señor Presidente encargado en este momento, que el país se enterara de las razones que teníamos quienes hacemos oposición para no votar la reelección. (...)No hubo igualdad señor Presidente. Como lo dijo el doctor García, el doctor Zamir: este proyecto de acto legislativo no fue discutido, ni debatido. Hay quienes creen que el debate es decir por la calle y los medios, no, es debatirlo acá, dentro del cuerpo del acto legislativo y que queden las constancias; no que hayamos tomado en el café y que hayamos dicho equis, ye o zeta cosas o en los corrillos, tiene que estar incorporado al acta donde conste el trámite que se le da a un proyecto de acto legislativo.(...)”48. No obstante lo anterior, algunos parlamentario intervinieron para manifestar que en su criterio se habían dado todas las garantías para que congresistas de la minoría pudieran participar en el debate. Al respecto el Representante Carlos Enrique Soto señaló: “Intervención del honorable Representante Carlos Enrique Soto Jaramillo:Con mucho gusto señor Presidente.Aunque he tenido toda la responsabilidad y la paciencia de estar aquí tres días sentado en esta curul, cumpliendo con mi deber y participando de este proceso de reforma mi estimado Presidente. (...).no tengo triunfalismo, no me siento ganador. Con humildad tengo que manifestar que estoy muy satisfecho porque hemos participado en un amplio debate por muchos meses, en un aspecto trascendental para la vida colombiana. La reelección es un paso al frente que madura la democracia, y se ha dado con todas las garantías y hay que dejar las constancias. Ojalá y se revisaran las actas y las grabaciones, a ver quiénes precisamente han tenido la mayor oportunidad de expresar su pensamiento frente a esta Corporación, a esta Plenaria de la Cámara, frente a las comisiones correspondientes, al Senado, y de igual manera al pueblo colombiano. Hubo garantías, hubo tres días de debate, solo en el cuarto, el que nosotros hace una hora aproximadamente terminamos de aprobar. (...)”Es importante dejar la constancia de la garantía que dio la Mesa Directiva en este debate. Es de igual manera importante manifestar que a nadie se le negó la palabra en el momento en que íbamos a adentrarnos a votar el articulado correspondiente, entonces, los que estábamos inscritos después de tres días renunciamos al uso de la palabra, y algunas personas colegas, Representantes con curul en esta Corporación, se retiraron del Recinto y obviamente cuando ya se había declarado la suficiente ilustración, ellos quisieron nuevamente entrar a solicitar el uso una determinación que ya autónomamente había tomado la Plenaria de esta Cámara, con madurez, así siga bajando las encuestas o siga subiendo, pero con la importancia que tiene para el país, queremos exactamente asumir con la misma responsabilidad la segunda vuelta después del 20 de julio.”.49. Finalmente, resulta relevante reproducir lo consignado en el informe de ponencia negativa para séptimo debate presentado por los honorables Representantes, Carlos Arturo Piedrahíta C., Telésforo Pedraza Ortega y Griselda Janeth Restrepo. En dicho informe, sobre la ausencia de debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes y el pacto de no modificaciones en primera vuelta, se dijo:“Es menester precisar que aceptamos los resultados obtenidos en los diversos debates que se han llevado a cabo en desarrollo de las exigencias constitucionales para el trámite del Acto Legislativo, sin embargo, desde el punto de vista del cumplimiento estricto del procedimiento observamos que en el desarrollo del tercer, y en especial, del cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, no se permitió la discusión conforme a lo consagrado en la constitución Nacional, circunstancia ampliamente irregular que no tiene más explicación que una premura inusitada, la cual desconoce las garantías constitucionales, en especial las que se refieren a la equidad de los posibles contendores del Presidente en la disputa electoral, y el establecimiento de pautas claras que permitan desarrollar los fines de la institución presidencial en el Estado Social de Derecho.(…)Pese a la apretada votación con que se aprobó el informe de ponencia (dieciocho honorables Representantes por el sí y dieciséis Representantes por el no), la adopción del articulado del acto legislativo no contó con el debate necesario, limitándose la honorable Comisión a aprobar sin consideración alguna, por parte de los partidarios de la reelección inmediata, el texto tal y como venía del Senado de la República bajo el único argumento, "de la premura del tiempo".Es necesario recalcar que de la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional se desprende una ratio decidendi que señala que el rigor del trámite legislativo es inviolable. Claro ejemplo de dicha regla es la Sentencia C-754 de 2004, de la cual se desprenden varias conclusiones: En primer lugar, cuando no se da la oportunidad alguna de discutir el contenido de los proyectos, este solo hecho basta para predicar la omisión del debate del articulado, ya que no se permite a ninguno de los honorables Congresistas tomar la palabra para expresar ya sea su acuerdo o su desacuerdo. De igual forma, las consideraciones de la Corte (factor determinante al momento de proferir fallo) apuntan a que si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de la ley, debe esta Corporación determinar si se anula el proceso y se devuelve a la cámara de origen para que surta el trámite correspondiente, o si los vicios que se presentaron son de tal magnitud que equivalen a la ausencia de trámite, generando la inexistencia del mismo. Vale la pena resaltar estas consideraciones, ya que los hechos registrados en esta etapa del proceso legislativo del acto en comento, se incurrió en los vicios antes descritos, ya que no se cumplió a cabalidad con las exigencias constitucionales establecidas para el trámite de estas iniciativas en lo referente al debate amplio, participativo que debe fundamentar la decisión tomada por la corporación.En el transcurso del primer debate en esta corporación y tercero en general del proyecto en el seno de esta honorable comisión se observaron manifestaciones que ilustran con claridad meridiana la situación a la cual se está haciendo referencia. Así puede verse que el doctor Telésforo Pedraza, avizorando la posible ocurrencia de estas irregularidades de trámite, afirmó: "Con la venia de la Presidencia, pero honorables Representante Vélez. Comprendo perfectamente el interés de las mayorías a favor por supuesto de esta iniciativa, pero desde luego eso no nos puede privar de poder presentar unas proposiciones sustitutivas y entonces lo invito más bien a que como usted y los demás amigos que han votado favorablemente la reelección están deseosos de que el proyecto sea votado, pues entonces démosle trámite a las proposiciones y démosle curso de tal manera que igual nosotros podamos dejar las constancias del caso sobre este particular”.Pese a la observación hecha anteriormente citada, los partidarios de la reelección, entre ellos el doctor William Vélez, minimizaron la trascendencia de la misma al afirmar: "Correcto doctor Pedraza, y es más con el compromiso y estoy seguro que en esto me acompañarían los demás ponentes de que se estudien en la segunda vuelta estas interesantes propuestas en caso de que el proyecto sea también aprobado en la Cámara de Representantes en los próximos días. Esas son las razones señor”. De igual forma continúa el Representante Vélez: “Señor Presidente. Aquí hemos trabajado con unas reglas de juego muy claras y de cara al país, con su buen manejo del debate, lo reconozco señor Presidente, también la ponencia es honrada, los ponentes somos honrados señor Presidente y se dice claramente en ella de que aquí hay un problema de tiempo y se deja una constancia clara y concreta.(…) Pero la ponencia es honrada repito, para que a pesar de que los ponentes consideramos que no es conveniente ese artículo quinto y otra apreciación muy clara y concreta que hacemos en la propia ponencia, solicitamos que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República". Es necesario reafirmar que los argumentos anteriormente esgrimidos no pueden ser óbice para desconocer los parámetros del proceso legislativo, en especial cuando se trata de cambios al ordenamiento constitucional, el cual detalla con claridad la obligatoria necesidad del debate propiamente tal. El desarrollo del cuarto debate en la plenaria de la honorable Cámara de Representantes siguió las mismas pautas que la discusión del articulado en la Comisión Primera de esta corporación, y se denota la misma violación a los parámetros constitucionales del debate, ya que en este se vio una renuencia por parte de aquellos miembros de la corporación que eran contrarios a las disposiciones del proyecto de acto legislativo, los cuales sintieron que su derecho al debate propiamente tal fue vulnerado y optaron por salir del recinto y cuando regresaron al mismo no participaron en el debate. De igual forma, los Representantes a favor del contenido del acto legislativo renunciaron al ejercicio de la palabra, y se dio directamente la votación del proyecto sin que se hubiese surtido la discusión propiamente dicha. Esta situación puede verse consignada en el acta de sesión plenaria en la cual se deja constancia de que el Representante Joaquín José Vives llamó la atención acerca del hecho de que varios Representantes del Partido Liberal, el Polo Democrático y Alternativa Democrática ingresaron al recinto luego del receso con tapabocas, pues en su sentir las reglas del debate no fueron seguidas con apego a las exigencias éticas. Así, se hizo alusión a la restricción de la posibilidad de intervenir de manera eficiente en el proyecto de la siguiente forma: "Ya vivimos en la comisión primera de la Cámara de Representantes la intransigencia de esa aplanadora que muy a pesar de encontrar razonables nuestras críticas al sesgado articulado, no admiten modificación alguna, desde luego por el apretado calendario que le queda a este proyecto (…)”.50. Igualmente, en el informe de ponencia positiva para séptimo debate, se encontró la siguiente constancia sobre la posición de la mayoría en la Cámara de Representantes en primera vuelta:“En su paso por la Cámara de Representantes en primero y segundo debates el proyecto no sufrió modificación alguna, debido a que, para precaver el riesgo de hundimiento de la iniciativa por preclusión de los plazos constitucionales para aprobarlo, los ponentes y la mayoría de los Representantes decidieron aplazar para la segunda vuelta toda propuesta de mejoramiento del texto.”.¿Existió elusión del debate en el trámite del Acto Legislativo demandado?: resumen de los hechos relevantes y observaciones preliminares51. En virtud de las consideraciones jurídicas y fácticas que han sido realizadas, la Corte debía resolver si, en realidad, existió elusión del debate en el trámite del cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
52. La Plenaria de la Cámara comenzó el trámite del proyecto de Acto Legislativo el 15 de junio de 2004. No obstante las sesiones de 15 y 16 de junio se dedicaron, casi enteramente, al tema de los impedimentos. Sólo hasta el 16 de junio en la noche, comenzó la exposición de los respectivos ponentes. Ahora bien, de los hechos narrados en los fundamentos anteriores resultan claras las siguientes conclusiones y consideraciones:53. La sesión del 16 de junio de 2004 se limitó fundamentalmente a la votación de los impedimentos y la exposición de los ponentes. Sin embargo, durante dicha sesión se habían inscrito para intervenir en el debate 58 congresistas – certificados por el Secretario -. Adicionalmente, el Presidente había sido muy claro al definir las reglas del juego: “A ver, las reglas de juego son las siguientes para que quede claro aquí cómo se va a manejar el debate, van a hablar los ponentes, ya les doy el uso de la palabra a los Congresistas, tranquilo vamos a establecer unas reglas de juego, para que la gente las conozca y cómo va a ser, primero hablan los Ponentes, cuando terminen los ponentes, cuando terminen los ponentes hablan los inscritos en el orden en que se inscribieron, Congresista que se llame y no esté presente pierde el derecho a intervenir porque para eso se inscribieron en un orden, a cada ponente se le va a dar un máximo de 20 minutos para su intervención”.En virtud de las reglas definidas, durante la exposición de los ponentes no se permitió que los congresistas inscritos intervinieran, pues las intervenciones estaban programadas para la sesión del 17 de junio, luego de la explicación de los informes de ponencia.
54. Pese a lo anterior, en la sesión del 17 de junio no se respetaron las reglas fijadas. En efecto, una vez iniciado el debate del proyecto, el Presidente se limitó a solicitarle al Secretario que el día anterior había existido debate. Luego de tal confirmación, en un lapso de 24 segundos, el Presidente abrió y cerró la discusión para dar paso a dos constancias “de tres minutos” y a la votacion del proyecto. En efecto, al comenzar la discusión del proyecto de Acto legislativo, el Presidente le pide al Secretario que certifique si el día anterior hubo debate. A lo cual el Secretario responde: “Señor Presidente, la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos.”. Inmediatamente dice el Presidente: “Eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa.”55. En realidad, lo que había sucedido hasta entonces era la exposición de los ponentes. No había comenzado aún el debate - o la participación - de los congresistas que no eran ponentes y que se habían inscrito para intervenir en el debate. Es más, en la sesión del 16 de junio el Presidente, en tres ocasiones, impidió que los congresistas hablaran indicando que al día siguiente intervendrían los inscritos, cada uno por 20 minutos, previo llamado a cada uno de ellos en el orden de inscripción.
56. En consecuencia debe afirmarse que para el 17 de junio el debate aún no se había producido, pues hasta ahora simplemente se había escuchado la lectura y exposición de las ponencias sin que ningún Representante inscrito hubiera podido intervenir. A este respecto no sobra recordar que, tal y como lo señala el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992, el debate comienza una vez han terminado los ponentes su exposición. Si no fuera así, los ponentes podrían utilizar las tres horas de debate que exige la ley para poder proceder a cerrarlo por suficiente ilustración impidiendo así que las minorías puedan intervenir.
57. Una vez el Secretario “certifica” la existencia de la discusión en la sesión anterior, el Presidente procede a abrir y cerrar el debate, de manera intempestiva, sin llamar a los congresistas inscritos en el registro, y en un lapso de tiempo no superior a 24 segundos. En efecto, como ya se registró, la apertura y cierre del debate se produce exactamente así:Dirección de la sesión por la Presidencia:Eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa.Parecería en este sentido que el Presidente estaba más interesado en cumplir con el principio de eficiencia de la función legislativa que en satisfacer el principio democrático y abrir, materialmente, la discusión. Varias circunstancias concurren a soportar esta afirmación.
58. En efecto, al momento de abrir y cerrar el debate las bancadas que se oponían al proyecto no habían anunciado aún que se retirarían del proceso legislativo. Durante los 24 segundos que tardó la apertura y cierre del debate algunos congresistas que se oponían al proyecto se encontraban reunidos en un salón conjunto adoptando una decisión de bancada frente a la noticia que habían recibido poco mas de 4 minutos antes, sobre la no transmisión ni retransmisión del debate por los medios masivos de comunicación. Otros sectores de la minoría, sin embargo, se encontraban en el recinto durante los 24 segundos dentro de los cuales se produjo el trámite de apertura y cierre del debate.En este sentido no pasa desapercibido que el Presidente de la Cámara sabía que la mayoría de las bancadas de oposición se encontraba en un salón conjunto definiendo su futura participación en el debate. Y lo sabia por que fue justamente a través del Presidente de la Cámara, públicamente, que José Joaquín Vives había convocado a dicha reunión. Adicionalmente, justo antes de reabrir el debate, el propio Presidente había ingresado al salón conjunto para informar a dichas bancadas que el debate no seria transmitido por los medios de comunicación pública. Esta noticia fue la que motivo la discusión interna que se estaba adelantando entre las bancadas minoritarias durante los 24 segundos que duro el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia del Acto legislativo.
59. Así mismo, no es difícil constatar que el Presidente no hizo el menor esfuerzo para permitir que los miembros de la minoría que se encontraban en el salón conjunto o aquellos que si se encontraban en el recinto, pudieran participar en el debate de informe de ponencia. En ningún momento los convocó o si quiera ordenó que les fuera notificada la apertura de la sesión. Esta actitud contrasta notoriamente con la actitud de la Mesa Directiva y en particular del Presidente frente a la votación del articulado que vendría posteriormente. En efecto, en dicha votación, de manera particularmente diligente, incluso contrariando lo establecido en la Ley 5ª, durante las votaciones, la presidencia mandaba llamar, mediante los auxiliares del recinto, a los congresistas que estaba fuera para que ingresaran a la Plenaria y pudieran votar. Así mismo, tanto el Presidente como el Secretario advertían permanentemente durante las largas votaciones, que se estaba votando el proyecto e insistían pacientemente a los congresistas para que procedieran a votar. El contraste entre esta actitud y la que asumió durante el debate del informe de ponencia lleva al menos a advertir sobre la importancia que tiene el cumplimiento de los deberes propios de las Mesas Directivas al dirigir los debates. Ahora bien, es cierto que el deber de imparcialidad del Presidente se hubiera satisfecho si en lugar de proceder a abrir y cerrar intempestivamente el debate, procede previamente a convocar a la bancada de la minoría reunida en un salón conjunto. Sin embargo, también es cierto que no es esta una estricta obligación reglamentaria.
60. Las que no obstante si son obligaciones legales y reglamentarias que aparecen vulneradas en el trámite antes descrito son las siguientes: (1) cumplir las reglas del juego previamente fijadas por la Mesa Directiva; (2) abstenerse de cerrar el debate del informe de ponencia, al menos, hasta que se configure alguna de las causales de suficiente ilustración; (3) una vez agotado el debate y votación del informe de ponencia, abrir el debate del articulado del proyecto de Acto Legislativo. Como pasa demostrarse, estas obligaciones se incumplieron y ello dio lugar a la elusión del debate.La vulneración de las reglas del juego fijadas por la Mesa Directiva
61. En el presente caso, como ya se vio, las reglas del juego definidas por el Presidente eran claras. Luego de abrirse el debate los 58 congresistas inscritos serian llamados uno a uno por su nombre y en el orden de inscripción. Tenían derecho, en principio, a intervenir durante 20 minutos. Si no respondían al llamado se entendería que habían renunciado al uso de la palabra. Esta regla permite tener una cierta confianza sobre la forma como se dirigirá el debate y el momento en el que cada uno de los inscritos va a intervenir. Al haber sido fijada por el Presidente, la misma debió ser adecuadamente satisfecha.Sin embargo, la regla mencionada se vulneró, de manera intempestiva, por la propia Presidencia. En efecto, en un lapso de 24 segundos, el Presidente agotó integralmente el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia. Nadie pudo intervenir en ese lapso, pues como queda demostrado al escuchar los casetes de audio, sólo después de cerrado el debate el Presidente concedió la palabra para “constancias de tres minutos” a dos Representantes. El debate se había cerrado sin que los 58 congresistas inscritos hubieran sido llamados, tal y como se había definido claramente el día anterior. Con ello, se violó la confianza depositada por los congresistas en la Mesa Directiva así como el procedimiento y la oportunidad de intervenir. En efecto, si existe una regla de esta naturaleza, es razonable que un congresista espere que se cumpla y, en consecuencia, pueda calcular el momento en el cual se llevara a cabo su intervención. Cuando las reglas preestablecidas se violentan de manera tan abrupta y se cambian las condiciones de intervención pública de los congresistas, surge un primer dato relevante que comienza a configurar la elusión del debate. Sin embargo, esta causal de inconstitucionalidad se termina de configurar cuando el Presidente cierra el debate de informe de ponencia sin que exista causal de suficiente ilustración y luego, incluso frente a la protesta de sus colegas, se abstiene de abrir el debate del articulado y de cada una de las disposiciones que integran el proyecto de Acto legislativo. Esto es, justamente, lo que la Corte ha reiterado en llamar elusión del debate. El debate del informe de ponencia se cerró sin que se hubiere configurado ninguna de las causales de suficiente ilustración62. Como ya fue mencionado, el artículo 108 de la Ley 5ª establece: “CIERRRE DEL DEBATE. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.”. A su turno, el artículo 164 establece: “DECLARACIÓN DE SUFICIENTE ILUSTRACIÓN. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate.”. Como ya se mencionó la Corte ha considerado que existe una tercera causal de suficiente ilustración que se produce cuando no habiendo mas inscritos la corporación aprueba pasar a la votación. En este sentido es importante preguntarse por la causal de suficiente ilustración que habilitaba al Presidente de la Corporación a cerrar el debate existiendo 58 congresistas inscritos. Para resolver estas cuestiones vale la pena detenerse brevemente en cada una de las causales de suficiente ilustración que podrían alegarse en el presente caso.63. La primera causal de suficiente ilustración antes mencionada ha sido comentada por la Corte en los siguientes términos:“En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el “filibusterismo.”A la luz del texto normativo antes mencionado y de la jurisprudencia trascrita debía entonces la Corte concluir que esta causal no se configuraba en el caso de estudio, al menos, por dos razones. En primer lugar porque cuando la Ley 5ª señala que debe haber trascurrido por lo menos tres horas del debate, - según el artículo 157 del mismo Reglamento -, se refiere al debate que se produce luego de la presentación del informe de ponencia. En efecto, si no fuera así no se cumplirían las funciones que la propia Corte ha entendido aparejadas a la idea de debate o deliberación pública del proyecto como condición de racionalidad y legitimidad de la función legislativa. Efectivamente, una interpretación distinta podría dar lugar a que, nombrados ponentes de la vertiente ideológica o política mayoritaria, estos se tomaran las tres horas de que trata el citado artículo para exponer el respectivo informe. Si el debate incluyera la exposición del informe de ponencia en casos como el que acaba de mencionarse las mayorías podrían proceder legítimamente a cerrar la discusión terminado el único informe de ponencia y sin haber siquiera escuchado a la minoría. En consecuencia, esta interpretación no garantiza la oportunidad de las minorías de intervenir y, por lo tanto, resulta inconstitucional. Ciertamente, una tal interpretación no se compadece, como ya lo ha señalado la Corte y como lo establece el artículo 157 citado, con la idea de debate como una garantía institucional de la deliberación democrática. Pero, adicionalmente, para que el Presidente pueda cerrar el debate bajo este supuesto, hubiere sido necesario que se presentara la moción en tal sentido y que la misma hubiere sido aprobada por la Plenaria. Nada de esto tuvo lugar.
64. La otra causal de suficiente ilustración que hubiere permitido al Presidente cerrar el debate es aquella según la cual “hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.”Esta causal tampoco resultaba aplicable en el presente caso, pues existía una lista de 58 congresistas inscritos reglamentariamente para intervenir y, adicionalmente, la plenaria nunca aprobó cerrar el respectivo debate.
65. Ahora bien, pese a que esta última condición en ningún caso se cumplió – la aprobación por parte de la plenaria del cierre de la discusión -, podría sin embargo argumentarse que los congresistas, al no estar presentes cuando el Presidente preguntó si alguien más quería participar en el debate, renunciaron a su derecho a intervenir. No obstante, esta no es en realidad una causal de suficiente ilustración. Efectivamente, si bastara con el hecho de que nadie responde a una pregunta súbita e inesperada de la presidencia, que sustituye las reglas previamente definidas en materia de derecho a intervenir, para entender configurada una causal de suficiente ilustración, se estaría abriendo la posibilidad para que, en el futuro, se impidiera “reglamentariamente” la participación de las minorías en el debate legislativo. En este sentido, no puede perderse de vista que pese a la importancia coyuntural del presente proceso, lo que realmente esta en juego en el juicio constitucional del trámite legislativo, es nada menos que uno de los derechos más importantes que puede ejercer quien ostenta la calidad de congresista: el derecho a participar, a través del debate, en la formación de la voluntad colectiva de las cámaras. En estas condiciones, no parece existir una regla a partir de la cual pueda sostenerse que, existiendo una lista de congresistas inscritos para un determinado debate, elaborada reglamentariamente y habiendo anunciado el presidente que intervendrían al ser llamados por su nombre y en el orden de inscripción, los congresistas han renunciado a su derecho a participar cuando no intervienen durante el lapso de 24 segundos en el cual el Presidente pregunta si alguien quiere intervenir en el respectivo debate. Por el contrario, en las condiciones descritas, puede razonablemente sostenerse que el congresista ha depositado en el presidente, de manera legítima, la confianza en el cumplimiento de la regla definida. En consecuencia, puede razonablemente esperar que al momento de la apertura del debate se proceda de conformidad con la reglas preestablecidas: que se llame uno a uno, en el orden de inscripción, a quienes han solicitado el uso de la palabra y este se les conceda por un término de 20 minutos. Sólo si en esta circunstancias no responde se entiende que ha renunciado al uso de la palabra. En efecto, lo que si resulta compatible con el principio democrático y con las normas de derecho comparado que algunos de los intervinientes citan, es que el congresista pierda su derecho a participar cuando estando inscrito en una lista y siendo llamado por su nombre, en el orden de inscripción correspondiente, no se encuentre presente. En este caso, resultaría razonable la interpretación antes expuesta según la cual, si nadie responde, se ha configurado la causal de suficiente ilustración.
66. Pero podía afirmare que, en todo caso, el cumplimiento de las reglas del juego predefinidas hubiera sido inútil dado que los congresistas inscritos no se encontraban presentes en el recinto y habían decidido retirarse. En esos términos, podría alguien sostener que la necesidad de llamarlos, uno a uno, es una simple formalidad que dilata el trámite legislativo y no protege ningún valor sustantivo. No obstante, incluso si se sostuviera esta tesis, en el presente caso el respeto por la regla definida el día anterior parecía, por las razones que pasa a explicarse, una garantía esencial del debate legislativo. En primer lugar, los Representantes que se encontraban reunidos en el salón conjunto adoptando una decisión de bancada, no habían manifestado aún su voluntad de retirarse del proceso legislativo. Por el contrario, su ausencia se debía a una reunión que había sido convocada – a través de los buenos oficios de la Presidencia – poco tiempo antes, para definir una posición sobre este asunto, pues en la discusión al comienzo de la sesión, se habían manifestado distintas posiciones al respecto. De una parte se habían manifestado quienes consideraban que no existían garantías y por ello se debían retirar y, de otro, quienes consideraban que no debían retirarse y que incluso ante la falta de garantías debían permanecer en el debate. A este respecto, seguramente por un error de trascripción, en algunas de las intervenciones ante la Corte en el presente proceso, se trae a colación la intervención del Representante José Joaquín Vives - en el sentido de que una parte de la minoría se retiraría del proceso – como si se hubiere producido antes del debate y votación del informe de ponencia. Igualmente, se ha hecho referencia a la expresión del Presidente de la Cámara sobre el hecho de que el Representante Vives se encontraba en las barras y no en el recinto, como si esto hubiere sucedido antes del debate respectivo. Sin embargo, el estudio de las actas permite claramente identificar que la minoría solo se retira del debate una vez votado el informe de ponencia y luego de la decisión del Presidente de no abrir el debate del articulado. Decisión esta que causó gran malestar entre los asistentes a la sesión, como queda claramente demostrado al escuchar el respectivo casete. En suma, al momento de apertura y cierre del debate del informe de ponencia las bancadas minoritarias no habían adoptado la decisión de retirarse del debate. Algunos estaban presentes en el recinto. Otros estaban en un salón adjunto. Acababan de recibir del Presidente la noticia de que el debate no seria transmitido por los medios de comunicación pública y llevaban 4 minutos definiendo si permanecían o no en el debate. En consecuencia, no se puede afirmar que el Presidente actúo movido por el convencimiento de que los miembros de la oposición no participarían en el debate legislativo y, por lo tanto, que carecía de sentido proceder a abrir sosegadamente el debate y llamar, en el orden de inscripción, a los congresistas interesados en participar, tal y como lo había establecido en las reglas fijadas el día anterior. Ahora bien, algunos congresistas opuestos al proyecto e interesados en intervenir se encontraban en el recinto en el momento en el cual el presidente procedió a abrir y cerrar el debate. No obstante, la forma como se procedió a abrir y cerrar el debate no parece haber garantizado, materialmente, el derecho a intervenir de los Representantes inscritos. De una parte, el presidente vulneró las reglas del juego que el mismo había definido y, de otra parte, cerró el debate sobre informe de ponencia sin que existiera causal de suficiente ilustración. Pero la elusión termina de configurarse en la segunda parte de la sesión, pues, como se verá adelante, el Presidente no abre la discusión sobre el articulado del proyecto y se limita a utilizar apresuradamente en la mitad de los artículos aprobados la formula ritual de apertura y cierre del debate. Elusión del debate del articulado del proyecto de Acto Legislativo estudiado: el Presidente omitió abrir el debate del articulado del proyecto y de las normas que lo integraban
67. Ahora bien, de los hechos descritos no sólo resulta claro que no hubo debate sobre el informe de ponencia. También debe sostenerse que hubo elusión del debate del respectivo articulado. Entra a estudiarse este punto.68. En primer lugar debe recordarse que, como lo ha señalado la jurisprudencia, uno es el debate del informe de ponencia y otro el del articulado. A este respecto, en aplicación de la Ley 5ª de 1992, la Corte ha señalado que las cámaras deben debatir, en primer término, de manera general, el informe sobre la conveniencia o inconveniencia de un determinado proyecto. Sin embargo aprobado o improbado este, la Cámara debe proceder al debate del articulado que lo compone. Al respecto, como ya se mencionó, dijo la Corte: “Conforme a lo anterior, el Reglamento del Congreso, en desarrollo del artículo 160 de la Carta, y con el fin de racionalizar los debates en las plenarias de las cámaras, establece dos momentos distintos y claramente separados de la deliberación y votación en esas asambleas. En una primera fase, las plenarias abordan el debate general del contenido y de las orientaciones básicas del proyecto de ley o acto legislativo, y deben entonces manifestar su conformidad o rechazo con dicha orientación general; por consiguiente, únicamente si la plenaria manifiesta su acuerdo con la orientación general del proyecto, pueden entrar en la segunda fase, que es la discusión y votación específicas del articulado del proyecto.”Pese a que el caso que se analiza no se había producido el debate sobre informe de ponencia, el Presidente decidió no abrir la discusión sobre el articulado del proyecto de Acto Legislativo. En efecto, luego de votado y aprobado el informe de ponencia - sin haber sido previamente discutido -, el Presidente le concedió una moción por cinco minutos al Representante Vives. Terminada dicha moción señaló: Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor secretario continuamos con la Orden del Día. La Secretaría General informa: Señor Presidente, articulado. El doctor Héctor Arango le va a hacer una constancia. Dirección de la sesión por la Presidencia: El debate está cerrado, aquí se pidió a los parlamentarios quién más quería intervenir, nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito.” (subraya fuera del texto)Ante la decisión de no permitir más intervenciones dado que el debate estaba cerrado, se percibe claramente, gracias a las grabaciones magnetofónicas, una fuerte molestia por parte de las bancadas de oposición al proyecto. Sin embargo, pese a las protestas evidentes, el Presidente ordena continuar la sesión con la votación del articulado. Finalizada la votación, el Representante Héctor Arango – quien estando inscrito había pedido la palabra para participar en el debate y el Presidente le había negado el derecho a intervenir – deja la siguiente constancia: “Intervención del honorable Representante Héctor Arango Angel:Muchas gracias,No se si decirle Señor Presidente o señor dictador, señores Congresistas: Héctor Arango Angel se ha distinguido en esta Corporación por respetuoso. (...)Vengo a decirle a usted con todo respeto, que había pedido la palabra para explicar porque no me había puesto la mordaza, porque en ese momento no me sentía perseguido por nadie, me había inscrito para tomar la palabra y puede atestiguarlo usted, pero como aquí se manejan los horarios de una manera tan rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería hablar, pero yo si quería hablar. Y quería hablar para explicar la decisión más difícil de mi vida, la posición de Héctor Arango Angel con respecto a Álvaro Uribe Vélez, y la posición de Héctor Arango con el Partido Liberal. …” Intervención que deja claro que dicho Representante no se ausentó del recinto ni optó por ponerse “la mordaza”, y que aún estando presente e inscrito para intervenir, no se le concedió el uso de la palabra. La respuesta del Presidente al reclamo anteriormente trascrito es igualmente indicativa de la ausencia de debate en la sesión del 17 de junio de 2004:“Dirección de la sesión por la Presidencia:Doctor Arango, quiero presentarle las excusas por la situación que aconteció, muchas gracias.”En el mismo sentido Telésforo Pedraza, durante la votación del artículo 4º del proyecto, dejó verbalmente sentada su protesta. En suma, no sólo no se abrió formalmente el espacio para el debate del articulado, sino que a algunos congresistas presentes en el recinto que no habían tomado la decisión de ausentarse y que pidieron la palabra para intervenir, les fue negado, sin ninguna razón reglamentaria, su derecho a participar.
69. De otra parte, tal y como lo señala el Procurador, la omisión de abrir el debate de los distintos artículos, a sabiendas de que se trataba de un proyecto ampliamente controvertido por las minorías, termina de consolidar el vicio por elusión del debate. En este sentido cabe señalar que en la votación del artículo primero, la Presidencia puso en consideración la proposición sustitutiva presentada por Zamir Silva, la cual fue inmediatamente negada por votación ordinaria. Acto seguido se sometió a votación el artículo primero tal y como venia de la Comisión Primera sin que siquiera formalmente se abriera el debate. De inmediato se procedió a la votación del artículo segundo, respecto del cual existían dos proposiciones sustitutivas. La primera se sometió a consideración de la plenaria. El Representante Enríquez Maya solicitó explicación de la misma. De inmediato el Presidente señaló que su autor no se encontraba presente - sin siquiera proceder a requerirlo - por lo que quedaba cerrado el debate. La proposición fue de inmediato negada por votación ordinaria. La segunda proposición se sometió formalmente a consideración. El trámite de apertura y cierre es de aproximadamente cinco segundos. De inmediato, se votó negativamente y en consecuencia se procedió a la votación del artículo como estaba en la ponencia. Se abrió, se cerró el debate en menos de cinco segundos, y se votó su aprobación. En la votación del artículo tercero, la Presidencia abrió y cerró la discusión. El trámite tuvo una duración de cinco segundos. Luego se votó el artículo como venía de la ponencia y fue aprobado. En la votación del artículo cuarto, el Presidente abrió e inmediatamente cerró la discusión de la proposición sustitutiva que fue negada. Acto seguido, sin abrir el debate, se votó el artículo como venía de la ponencia y fue aprobado. Respecto de los artículos 5 y 6 no existían proposiciones registradas. En consecuencia fueron sometidos a votación directamente sin siquiera utilizar la formula ritual de apertura y cierre del debate. En virtud de lo anterior, resulta claro que ninguno los artículos y las proposiciones presentadas fueron, materialmente, sometidas a debate. En algunos casos ni siquiera se abrió formalmente el debate (artículos 1, y 6) y en los casos en los cuales se abrió el Presidente procedió a cerrarlo de manera inmediata en un trámite apresurado de menos de 5 segundos. En el lapso de tiempo del trámite de apertura y cierre era prácticamente imposible presentar proposiciones o discutir las ya presentadas. Menos aún cuando la decisión del Presidente era clara: el debate se había cerrado y el tiempo apremiaba. En este sentido coincide este Salvamento con el Procurador: la Plenaria no dio oportunidad – ni formal ni real - de discutir cada uno de los artículos de la ponencia original de conformidad con lo establecido en la Constitución y en la Ley. A este trámite, justamente, responden las objeciones presentadas por congresistas de la minoría que se encontraba presentes durante la votación y que quedaron claramente registradas en las cintas magnetofónicas pero nunca fueron formalmente recogidas por la Mesa Directiva. En este sentido y como ya se mencionó, la garantía institucional del debate apareja la “oportunidad” que debe darse a los miembros del congreso de intervenir en condiciones de igualdad, libertad y publicidad en el debate legislativo. Se trata de una “oportunidad” real o material, pues no puede entenderse satisfecha con el simple cumplimiento de una ritualidad cuando en las circunstancias concretas se comprueba que era imposible o muy poco probable que los congresistas pudieran intervenir.70. Ahora bien, desde una perspectiva material, en el contexto descrito y teniendo en cuenta el conjunto del trámite ¿puede realmente afirmarse que en la sesión estudiada se dieron todas las garantías para que las personas que no estaban de acuerdo con el proyecto de Acto legislativo o que creían que algunos de sus artículos merecían ser modificados o suprimidos, pudieran libremente concurrir con su participación a la deliberación colectiva sobre el tema. O, por el contrario, puede afirmare que la mayoría, por conducto de la Mesa Directiva, renunció a ejercer la función deliberativa que le es consustancial y le negó a quienes disentían el derecho a participar en el debate. En otras palabras, ¿existió en la sesión del 17 de junio de 2004 una oportunidad material para la deliberación democrática del proyecto?. Por las razones que han sido expuestas encuentro que esta última pregunta se responde de manera negativa. En efecto, el trámite del presente proyecto vulneró las reglas del juego democrático y afectó las posibilidades reales de deliberación como condición previa para la adopción de una decisión colegiada. A este respecto no sobra recordar que cuando se trata del proceso de formación de la voluntad constituyente, es necesario acreditar la existencia de ocho debates reglamentarios. En otras palabras, la existencia de ocho espacios institucionales que, previo el cumplimiento de todas las condiciones reglamentarias, fueron destinados a la libre y pública confrontación de ideas con miras a lograr que la integración de la voluntad representativa no sólo fuera razonada sino que, adicionalmente, hubiera tomado en cuenta todos los intereses representados en el Congreso. Y para la satisfacción de este requisito es relativamente intrascendente que en uno o varios de los debates los congresistas se hubieren extendido notablemente. Y que en los debates anteriores o posteriores todos hubieren hecho repetidamente el uso de su derecho a intervenir. O que la cuestión hubiere sido ampliamente discutida en los medios de comunicación, en los foros de opinión o en las universidades. Todo esto, naturalmente, ilustra el debate en el Congreso e ilumina las distintas posiciones. Sin embargo, nada de esto puede reemplazar los ocho debates reglamentarios que deben surtirse antes de que la respectiva cámara tome, razonada y públicamente, la correspondiente decisión. Justamente en este sentido se manifestó la Corte ya desde sus inicios, al señalar que el sentido de la palabra “debate” no era el que se asignaba a este vocablo en el lenguaje común. El debate reglamentario, como garantía institucional de la formación de la voluntad representativa en el Congreso de la república, está definido en la Constitución y en la Ley 5ª en los términos que han sido descritos. Por las razones anteriores, considero que el Acto legislativo demandado debió ser declarado inexequible. Hasta acá la ponencia presentada a mis colegas para su discusión.IV. COMENTARIOS ESPECÍFICOS A LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA CORTE PARA PROFERIR LA SENTENCIA C-1041 DE 200571. Los argumentos que presenté a la Sala Plena no fueron acogidos. Por el contrario, para la mayoría, el trámite estudiado parece ser un ejemplo de respeto por las garantías democráticas en el proceso legislativo. Garantías que, en criterio de la mayoría, la Corte debe esmerarse en proteger. Al respecto, la sentencia reitera incesantemente frases como: “sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas”, o “el debate es la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático”. Y respecto del procedimiento en el caso concreto indica: “el debate dado por la Plenaria de la Cámara (…) se adelantó con estricta sujeción a los requisitos que regulan el procedimiento legislativo y con plena observancia del principio democrático, representado en las reglas de las mayorías, la publicidad de los actos congresionales, la oportunidad de participación política parlamentaria y el respeto por las minorías”. Lamentablemente, como entró a demostrar, los principios que de forma tan reiterada se mencionan en la sentencia tuvieron solo el efecto retórico de adornar el texto de la misma, pues la mayoría no supo extraer de ellos sus verdaderos efectos jurídicos.En efecto, luego de varias lecturas atentas de la sentencia, no parecen nada claras las razones que justifican, por ejemplo, que el Presidente de la Cámara hubiera cambiado súbita y unilateralmente las reglas del juego al momento de conducir el debate del informe de ponencia; que no se hubiere presentado claramente una causal de suficiente ilustración para cerrar el debate; que no se hubiere abierto ni permitido el debate del articulado ni de las normas concretas que componían el proyecto; que no hubiere permitido la intervención de congresistas inscritos que solicitaron oportunamente la palabra. Estas, como tantas otras cuestiones del trámite que se estudia, parecen ser, para la mayoría, cuestiones meramente formales sin ninguna relevancia sustancial. En efecto, muchas de estas cuestiones ni siquiera son valoradas como relevantes en el texto de la sentencia o son resueltas con argumentos contradictorios que, como demostraré adelante, resultan simplemente inconsistentes con la defensa de los principios rectores del trámite constituyente. El razonamiento de la sentencia: entre falacias y contradicciones
72. La sentencia comienza con una larga exposición sobre la jurisprudencia de la Corte en materia de trámite legislativo. Nada tengo contra las sentencias que recuerdan las reglas jurisprudenciales aplicables a un determinado problema jurídico. De hecho yo mismo, en la ponencia que llevé a la Sala Plena, recuerdo las reglas pertinentes. Lo que si considero adecuado, sin embargo, es que la Corte aplique al caso que estudia las reglas que tan prolíficamente expone o, al menos, explique las razones por las cuales las mismas no deben ser aplicadas. En el presente caso, luego de páginas enteras de un recuento detallado de la evolución de la jurisprudencia en los últimos 15 años, la Corte decide, súbitamente, aplicar reglas distintas a las que tan acuciosamente ha resumido. En efecto, lo cierto es que luego de una lectura atenta, resulta claro que las reglas que sirvieron para adoptar la presente decisión tienen origen – y me parece que límite – en esta sentencia y nada tienen que ver con los valores, los principios y las reglas que la Corte tan acuciosamente ha defendido en otras oportunidades. En esos términos, la erudita exposición inicial sólo tiene el efecto de mostrar las radicales contradicciones lógicas en las cuales incurre la Corte en la presente decisión. En la parte que sigue me limito a explicar solo algunos ejemplos de las agudas contradicciones y de las falacias más notorias en las que incurre la sentencia de la cual me aparto y que en mi criterio le restan toda fuerza argumental. La supuesta configuración simultánea de las tres causales de suficiente ilustración y la supresión de los límites de cada una de estas causales73. Probablemente una de las más graves contradicciones de la sentencia de la Corte, es la que se refiere a la configuración de las causales de suficiente ilustración que autorizaban al Presidente a cerrar tanto el debate del informe de ponencia como el del articulado. En efecto, como se sabe, si el Presidente hubiere cerrado el debate sin que existiera una de estas causales se estarían vulnerando los derechos esenciales de las minorías y, en consecuencia, existiría sobre el trámite, cuando menos, una grave sospecha de inconstitucionalidad. Ahora bien, lo cierto es que el esfuerzo de la sentencia para demostrar que, en el presente caso, tales causales se configuraban, tuvo el efecto perverso de ampliarlas hasta hacerlas perder su razón de ser. Como se mencionará adelante, en este punto la sentencia apareja un riesgo sustancial para la garantía de los derechos de las minorías en el trámite legislativo, por esta razón debo detenerme brevemente en el análisis de los argumentos que en este sentido ofrece la sentencia y en sus respectivas consecuencias.
74. La Corte considera que el Presidente de la Cámara podía cerrar el debate sobre los informes de conciliación – y, al parecer, sobre el articulado -, dado que se configuraban, no una, sino las tres causales que existen para declarar la suficiente ilustración. Para fundamentar su aserto la Corte comienza por citar las reglas contenidas en la sentencia C-473 de 2004 sobre las tres causales de suficiente ilustración. Sin embargo, al aplicar dichas causales las interpreta de manera tan amplia que termina por entregarle a las mayorías y a las Mesas Directivas la facultad de cerrar el debate cuando a bien lo tengan. En este sentido la Corte incurre en una evidente contradicción: por una parte reconoce que la existencia de causales específicas – y ciertamente muy concretas - de suficiente ilustración tienen el propósito de evitar que la mayoría impida el derecho de la minoría o de los grupos disidentes a participar en el debate. Sin embargo, a la hora de resolver el caso concreto, interpreta de manera tan amplia el alcance de dichas causales que termina por hacerlas inútiles. Veamos más en detalle este tema.
75. La Corte comienza por citar los principios que deben regir el debate parlamentario para que este pueda satisfacer los mandatos constitucionales. Democracia, derechos, garantías, minorías, debate, son conceptos amplia y profusamente citados en este aparte. Luego transcribe un fragmento de la sentencia C-473 de 2004 a través del cual la Corporación aclara el alcance y función de cada una de las causales de suficiente ilustración, es decir, de las razones que pueden ser argüidas para cerrar el debate legislativo. La sentencia citada (C-473 04) dice lo siguiente: “De conformidad con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el “filibusterismo.” En segundo lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992). Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.”En esta misma sentencia la Corte concluyó: “El principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías.” En suma, el debate solo puede cerrarse cuando se ha configurado una de las causales de suficiente ilustración. De cerrarse sin que tal causal se configure se produciría una violación del derecho de los congresistas a intervenir en el proceso de la formación de la voluntad de las cámaras y se configuraría una típica causal de elusión que originará la respectiva censura constitucional. Para la sentencia de la cual me aparto no es ajeno que la razón por la cual se definen estrictamente tres – y solo tres - causales de suficiente ilustración, es la salvaguarda de los derechos de las minorías. En efecto, la existencia de tres causales estrictas de cierre del debate limita las facultades de la mayoría y de la Mesa Directiva y garantiza que el derecho de la minoría a intervenir sea asegurado por encima de las mayorías eventuales. No obstante, con la interpretación que hace de las distintas causales logra el efecto contrario: le entrega a las mayorías y a las mesas directivas la atribución de excluir del debate a las voces minoritarias o disidentes. Entro a explicar este tema.76. La primera causal para poder cerrar el debate se configura cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate. Si bien la sentencia de la que me aparto señala que esta causal “garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías”, lo cierto es que, acto seguido, entiende que pueden entenderse como parte de las tres horas desde el inicio del debate, la discusión sobre los impedimentos y la exposición de los ponentes. Por la razón anterior, la Corte encontró configurada la primera causal de suficiente ilustración pues, en su criterio, “el hecho de que entre la apertura formal del debate (el día 16 de junio) y el inicio de la votación de los informes de ponencia y del articulado del proyecto (el día 17 de junio), habían transcurrido mas de las tres horas de discusión en sesiones distintas, (corrobora) los presupuestos previstos en los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992 para que se entienda cumplido el requisito de la suficiente ilustración”. Como bien se sabe, el día 16 de junio se votaron los impedimentos y se expusieron los informes de ponencia. Tres Representantes pidieron la palabra. El presidente no les permitió intervenir señalando que el debate comenzaría el día siguiente (el 17 de junio) una vez finalizados los informes de ponencia. Sin embargo, para la Corte, el debate había comenzado el 16 de junio y su duración se había extendido por más de tres horas. Para entender que el debate antes de la votación del informe de ponencia estuvo abierto por tres horas era necesario sumar a los 24 segundos de duración del debate del 17 de junio, el tiempo invertido en la votación de impedimentos y en la exposición de las ponencias en la sesión del 16 de junio. No obstante, el mismo día que esta sentencia era votada, la Corte decidió que los ponentes de un Acto legislativo podían ser de un solo partido o movimiento y pertenecer todos a la mayoría sin que esto violara las garantías de la minoría parlamentaria. En esas condiciones, el resultado de la regla de la Corte es perverso. Las tres horas desde el inicio del debate pueden transcurrir mientras los ponentes, de una sola vertiente política, explican las respectivas ponencias. En suma, dado que no es obligatorio conformar una comisión plural de ponentes y que estos bien pueden exponer durante tres horas sus respectivas ponencias, lo cierto es que estaría en manos de los ponentes y, eventualmente, de las respectivas Mesas Directivas el ejercicio del derecho de la minoría a participar en la conformación de la voluntad colectiva de las cámaras. Basta con que los ponentes se tomen las tres horas para exponer sus respectivas ponencias y que luego la mayoría decida cerrar el debate para que nadie mas pueda participar. Poco más o menos esto equivale a acabar con la respectiva causal y con el derecho de los congresistas que pertenecen a las minorías a participar con su opinión en la formación de la voluntad colectiva de las cámaras.Ahora bien, como la regla que aplica la Corte es simplemente inaceptable en una democracia deliberativa, el artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 señala claramente que el debate comienza una vez han terminado los ponentes su exposición. Sólo entonces el Presidente puede declararlo abierto, al menos, para efectos de contabilizar las tres horas que es necesario discutir antes de que pueda ser aprobado, por mayorías, el cierre del debate. De esta manera es posible asegurar los principios y garantías que rigen el debate parlamentario, pues cerrada la intervención de los ponentes, el Presidente debe dar la palabra a otros congresistas, con el límite de tiempo y de número de intervenciones que establece la propia Ley 5ª, justamente, para garantizar una mayor participación. Esto asegura la posibilidad de que otras voces, distintas a las de los ponentes, puedan dar su opinión sobre el proyecto, poner de presente otros puntos de vista e intentar influir en el voto de sus colegas. Nada de esto sería posible si se sigue la regla que justifica la decisión de la Corte según la cual las tres horas de discusión incluyen la votación de impedimentos y la exposición de los ponentes. Ningún comentario mereció a la Corte el artículo 157 de la Ley 5ª. De haberlo aplicado hubiera encontrado que, al menos, la primera causal de suficiente ilustración no se había configurado, pues el debate del informe de ponencia, luego de terminadas las exposiciones de los ponentes tuvo una duración de 24 segundos.
77. La segunda causal de suficiente ilustración se configura cuando a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992). La Corte considera que en el presente caso podía cerrarse el debate de los informes de ponencia dada la configuración de esta segunda causal. En su criterio, el Acto Legislativo se había discutido en dos sesiones: el 16 de junio - día en el cual la Plenaria se limitó a votar los impedimentos y escuchar a los ponentes – y el 17 de julio, durante los 24 segundos que tardó el Presidente en abrir y cerrar el debate. En todo caso, por las razones que se explican en el fundamento anterior resulta violatorio del artículo 157 de la Ley 5ª y de los principios y garantías constitucionales entender que una de las dos sesiones de discusión que se requieren para cerrar el debate, tuvo lugar durante la votación de los impedimentos o la exposición de los informes de ponencia. En suma, esta segunda causal de cierre del debate tampoco se configuró.
78. Finalmente, la Corte señala que también se configuró la tercera causal de cierre del debate por suficiente ilustración. Esta causal establece que hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. A juicio de la mayoría, pese a existir una lista de 58 congresistas inscritos y que la regla fijada era que se llamaría a cada uno de ellos por su nombre para permitirles el uso de la palabra, como nadie respondió cuando el presidente preguntó de forma genérica si alguien quería intervenir, pues debe entenderse que todos renunciaron a su derecho a participar. Adicionalmente señala que pese a que no se formuló una proposición para cerrar el debate y que ésta fue una decisión del Presidente y no de la Plenaria, lo cierto es que se produjo una decisión “informal” de las mayorías que “condujo a la Presidencia de la Cámara a dar paso a la votación”. Tengo la impresión - y la esperanza -, de que esta regla, por los efectos que adelante advierto, no será nunca más aplicada por la Corte.
79. Como ya lo expliqué en este salvamento considero que esta tercera causal de suficiente ilustración, de creación jurisprudencial, está destinada a permitir el cierre del debate cuando no habiendo oradores inscritos no tiene ninguna finalidad constitucional esperar las tres horas de discusión. En efecto, en muchos casos un proyecto no tiene mayor discusión y por tanto no existen realmente personas interesadas en hablar. Sin embargo, en una situación como esta, si no se hubieran agotado las tres horas de discusión o si no se hubiere debatido en dos sesiones, no podría cerrarse el debate y proceder a votar. Por eso, en casos en los cuales nadie está interesado en participar, luego de la satisfacción de todas las garantías, parece razonable que el juez constitucional no pueda cuestionar la constitucionalidad del trámite por el cierre del debate. Máxime si tal cierre no ha sido cuestionado por los propios congresistas. Esta causal de creación jurisprudencial, vista desde otra perspectiva, es una especie de saneamiento del vicio reglamentario que consiste en el cierre del debate sin que se hubiera configurado una de las causales legales de suficiente ilustración. En efecto, la Corte ha entendido que en este tercer evento, el vicio en el cual se incurrió no vulneró derecho ni principio sustancial alguno, pues no existían personas interesadas en hablar a quienes se les hubiere violado su derecho a participar. Dado que se trata de una especie de saneamiento del vicio reglamentario, el mismo debe ser interpretado de manera restrictiva. En efecto, la Corte debe ser muy cuidadosa al entender configurada esta tercera causal, pues dado que se trata de una causal de saneamiento de un vicio y que la Constitución otorga al derecho a participar en el debate una cierta prelación o prevalencia específica, esta tercera causal – o justificación del cierre – sólo puede entenderse configurada cuando, en efecto, pese a que no se han satisfecho las causales legales de cierre, se trataba de una cuestión pacífica frente a la cual nadie tenía interés en intervenir. Para que esta circunstancia se demuestre, es necesario entonces que se demuestre el cumplimiento pleno de las reglas de procedimiento definidas para facilitar la intervención de los congresistas y que nadie reclame que su derecho ha sido vulnerado. En eso, en el consentimiento de lo ocurrido, se funda finalmente esta causal de saneamiento. Como resulta obvio, incluso para la mayoría de la Corte, en el presente caso no estábamos ante una de estas situaciones. Nuevamente, la amplitud con la cual la Corte ha interpretado esta causal de creación jurisprudencial amenaza seriamente los derechos de las minorías a participar en el debate legislativo. Veamos pues un poco más detalladamente la regla que surge de la decisión de la Corte.
80. El 16 de junio el Presidente de la Cámara de Representantes fijó públicamente unas reglas del juego: al día siguiente, al abrir el debate, llamaría por su nombre, uno a uno, a los 58 congresistas inscritos. Quien no estuviere presente al ser llamado por su nombre y en el orden de inscripción, se entendía que había renunciado al uso de la palabra. Quien estuviere presente tenía hasta 20 minutos para intervenir. Esas fueron las reglas del juego definidas públicamente en los siguientes términos: “Dirección de la sesión por la Presidencia:A ver, las reglas de juego son las siguientes para que quede claro aquí cómo se va a manejar el debate, van a hablar los ponentes, ya les doy el uso de la palabra a los Congresistas, tranquilo vamos a establecer unas reglas de juego, para que la gente las conozca y cómo va a ser, primero hablan los Ponentes, cuando terminen los ponentes, cuando terminen los ponentes hablan los inscritos en el orden en que se inscribieron, Congresista que se llame y no esté presente pierde el derecho a intervenir porque para eso se inscribieron en un orden, a cada ponente se le va a dar un máximo de 20 minutos para su intervención, ya se pusieron de acuerdo en el orden en que van a intervenir, entonces para que quede claro que esa es la primera etapa, una vez terminen los ponentes arrancamos, teniendo en cuenta que hay unos Congresistas que se están retirando de las intervenciones, entonces conociendo el total de quiénes van a intervenir, entonces damos el uso de la palabra de acuerdo con el tiempo programado.”Esta regla de procedimiento no es extraña a los reglamentos parlamentarios contemporáneos. Así por ejemplo, en España es esa la norma reglamentaria seguida por el Parlamento para adelantar el debate. Sin embargo la regla se cumple a rajatabla. Ello significa que si los legisladores no están al ser llamados, pierden su derecho a hablar, pero también significa que serán llamados, uno a uno, por su nombre, en el orden de inscripción. Si el Presidente decide saltarse la regla y llamar primero a los que están al final de la lista de inscritos, o cambiar el orden y llamarlos en orden alfabético, o hacer llamados genéricos, por ejemplo, por bancadas, suprimiendo el nombre de cada uno de los inscritos, pues estaría vulnerando la regla fijada y violando el procedimiento reglamentario. En efecto, esta regla no define un simple e irrelevante llamado a lista. Define un procedimiento riguroso claro y específico que le permite a cada uno de los congresistas tener una certeza sobre el método a utilizar y el momento del debate en el cual deben estar presentes. Para eso se hace, justamente, para dar esta certeza a los congresistas y poder así ordenar las intervenciones.
81. El 17 de junio, a los cuatro minutos de haber iniciado la sesión legislativa, luego de un receso, el Presidente ordenó dar inicio al estudio del proyecto del Acto Legislativo estudiado. Sin embargo, en lugar de cumplir las reglas del juego preestablecidas, se limitó a abrir y cerrar el debate en un lapso inferior a 24 segundos. Durante esos 24 segundos, omitió llamar uno a uno, en orden de inscripción, a los 58 congresistas formalmente inscritos el día anterior y, en su defecto, decidió limitarse a preguntar de manera genérica si alguien más quería intervenir y proceder súbitamente a cerrar el debate. Fue tan súbita e imprevista la decisión de cerrar el debate que incluso quienes hacían parte de la mayoría y querían avalar esta decisión no alcanzaron a intervenir antes del cierre. Por eso solo pudieron intervenir después del cierre del debate, cuando el Presidente les otorgó la palabra exclusivamente “por tres minutos”, para dejar una constancia. Señaló entonces un Representante de la mayoría que él y su grupo político renunciaban a su derecho. La otra intervención que sólo por tres minutos concedió el Presidente fue para solicitar votación nominal. El “debate” general del informe de ponencia transcurrió, exactamente, como sigue: “La Secretaría General informa:Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004, 12 de 2004 Senado, por la cual se reforma algunos artículos de la Constitución Política.Este es el proyecto de reelección presidencial señor Presidente, quedaron en discusión las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y terminó en el día de ayer sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los señores ponentes.Dirección de la sesión por la Presidencia:Sírvase certificar señor Secretario si ayer hubo ya discusión sobre este acto legislativo.La Secretaría General informa:Señor Presidente, la discusión del acto legislativo ayer empezó exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos.Dirección de la sesión por la Presidencia:Eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa. (Subraya fuera del texto original) Durante los 24 segundos que duró todo el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia, algunos miembros de la minoría se encontraban en el recinto de la Cámara. Otros estaban en un salón adjunto en una reunión convocada gracias a los buenos oficios del Presidente, pues la bancada estaba dividida y tenían que decidir si seguían o no en el debate. En otras palabras, para ese momento, las bancadas de oposición no habían tomado la decisión de retirarse del debate. Incluso había quienes insistían en la necesidad de permanecer en él. Como ya se explicó en este Salvamento, la reunión adjunta giraba en torno a una noticia que el propio Presidente les había dado unos pocos minutos antes, justo antes de reiniciar la sesión: el debate no sería ni transmitido ni retransmitido al país por los medios de comunicación pública. Cuatro minutos después de dar a la oposición la noticia que antes se menciona, sabiendo que se encontraban en un salón adjunto discutiendo una decisión fundamental de bancada, en un lapso de 24 segundos y sin cumplir las reglas que se habían fijado previamente, el Presidente despachó el debate del informe de ponencia y entendió que se configuraba esta tercera causal de suficiente ilustración, pues en su criterio todos los congresistas inscritos habían renunciado a su derecho a intervenir. Y a la Corte le pareció que era esta una conducta ejemplar ¿Qué más podía hacer el Presidente? Se pregunta perpleja la Corporación, al avalar esta decisión. Ninguna importancia tuvo para la Corte que el Presidente de la Cámara no hubiera seguido la regla que él mismo había fijado el día anterior de manera clara y contundente. Tampoco fue relevante el hecho notorio de que el cumplimiento de esa regla – llamar a cada congresista en el orden de inscripción y darle la palabra por 20 minutos a quien quisiera intervenir – hubiere alertado a quienes se encontraban por fuera del recinto confiando en la aplicación de dicha regla. Le bastó a la Corporación con indicar que a los congresistas el día anterior se les había advertido que si los llamaban y no estaban perderían su derecho a intervenir y a recordar que no es deber del Presidente estar llamado a quienes no quieren ingresar a las sesiones.
82. Me pregunto si realmente puede sostenerse que en un debate de esta importancia las Mesas Directivas pueden definir y violar sus propias reglas sobre el procedimiento para asegurar el derecho a la participación de los congresistas en el debate. Pero también me pregunto si genuinamente puede sostenerse que los congresistas inscritos, que tenían derecho a confiar en la aplicación de unas reglas del juego previamente definidas y que no estaban presentes durante los 24 segundos que tardó el Presidente en abrir el debate y preguntar si alguien quería intervenir, renunciaron todos ellos a su derecho a participar. En mi criterio responder afirmativamente estas cuestiones, tal y como lo hizo la Corte, apareja un serio riesgo para la defensa de la democracia deliberativa. Estas cuestiones sin embargo han sido ampliamente explicadas en el salvamento anterior. Para efecto de estos comentarios basta simplemente con señalar que, a diferencia de lo que señala la sentencia, en el presente caso no puede entenderse que los congresistas renunciaron al uso de la palabra y, en consecuencia, no hay causal de suficiente ilustración, es decir, no había una razón suficiente para cerrar abruptamente el debate. Me detengo brevemente en este asunto.
83. Como ya fue mencionado, la tercera causal de suficiente ilustración es más bien una especie de saneamiento del vicio reglamentario que consiste en cerrar el debate sin que se hubiere presentado una causal legal para ello. Este saneamiento sólo se aplica en situaciones pacíficas en las cuales nadie quiere intervenir y por lo tanto nadie siente afectado su derecho a participar por el cierre del debate. En estas circunstancias, la exigencia - en el proceso de control de constitucionalidad del trámite - de una de las dos primeras causales de cierre del debate, solo estaría protegiendo un trámite formal meramente formal, sin que en este caso su cumplimiento sirviera a alguna finalidad sustancial. En este caso, sin embargo, la situación fue distinta. Afirmar que no había personas inscritas en las condiciones antes anotadas es dar una patente de corzo a las mesas directivas para acomodar a su antojo las reglas del juego, violar la confianza que han depositado los congresistas en el procedimiento fijado y terminar afectando “reglamentariamente” sus derechos. Ciertamente había 58 congresistas inscritos. Estos solo perdían su derecho a intervenir si abierto el debate, eran llamados por la mesa directiva, uno a uno, en orden de inscripción, y sin embargo no respondían al llamado. Esto nunca sucedió. Lo que se produjo fue un llamado genérico, súbito y sorpresivo, que impidió que los congresistas advirtieran que el debate había sido abierto. Esto quedó luego claramente señalado en las constancias finales de quienes, queriendo participar en el debate, sintieron asaltada su confianza y buena fe por el proceder de la Presidencia.Nuevamente las reglas que se derivan de esta sentencia son inadecuadas. En efecto, la decisión de la Corte estudiada a la luz de los hechos del caso conduce a formular las siguientes reglas: (1) el Presidente de una Corporación tiene la autoridad para cambiar de manera súbita y unilateral las reglas del juego sobre el procedimiento, orden y tiempo de intervención y sobre las condiciones en las cuales un congresista pierde el derecho a intervenir; y (2) Los congresistas que quieran intervenir en un debate y se hayan inscrito en una lista para ello, deben permanecer atentos y en el recinto durante todo el debate, pues el Presidente puede llamarlos en cualquier momento, en cualquier orden e, incluso, a través de requerimientos genéricos y, si no contestan, se entienden que han renunciado a su derecho a intervenir. Si esto ocurre con todos los inscritos, se configura una causal de suficiente ilustración y el Presidente puede declarar cerrado el debate. De aplicar las reglas anteriores a los debates futuros, tendríamos que aceptar que los congresistas nunca más pueden fiarse de las reglas de procedimiento que fija la Presidencia, pues vulnerarlas no tendrá repercusión alguna. Según esta nueva interpretación, los congresistas deben estar presentes en el recinto durante toda – literal e integralmente toda – la sesión. No pueden ausentarse ni 24 segundos, pues este puede ser el lapso del tiempo dentro del cual el Presidente decida llamarlos a participar, en cualquier orden, de manera genérica o individualizada, diciendo sus nombres o a través de llamados colectivos, siguiendo o violando las reglas que al respecto se hubieren fijado. Si no responden inmediatamente al llamado pierden su derecho a intervenir, así las reglas previamente fijadas hubieren sido diferentes. Si esto ocurre con todos los congresistas previamente inscritos, el Presidente está autorizado para cerrar el debate y dar curso a la respectiva votación. Cualquier proyección de esta regla a los debates legislativos futuros se convierte en un mal sueño, del cual la jurisprudencia futura de la Corte, con seguridad, habrá de despertarnos. En suma, en el presente caso no existía causal alguna para el cierre del debate del informe de ponencia – ni del articulado - en la Plenaria de la Cámara de Representantes durante el tercer debate legislativo, pues al momento del cierre, el debate no se había extendido por más de tres horas, tampoco se había discutido en más de dos sesiones y había 58 congresistas inscritos para intervenir. ¿Para la Corte es necesario abrir el debate general del proyecto o, en su defecto, de cada uno de los artículos del mismo o basta con la votación para entender satisfecho el trámite constitucional?84. En el presente caso, como acaba de ser explicado, el Presidente de la Cámara evacuó en 24 segundos el debate de los informes de ponencia. Luego dichos informes fueron votados. Aprobado el informe positivo, el Presidente omitió abrir el debate general del articulado, pese a que algunos congresistas inscritos le estaban pidiendo la palabra para intervenir. Frente a la solicitud de intervención, el Presidente le dio la palabra a un Representante “por cinco minutos” y luego frente a las siguientes solicitudes señaló que el debate estaba cerrado, decisión que generó la ruidosa protesta de otros congresistas presentes. Sin embargo, el Presidente, en medio de las protestas, ordenó – con tono fuerte y categórico - dar paso a los artículos cuyo debate tampoco fue materialmente abierto. Incluso los artículos 1, 5 y 6 se votaron directamente sin que siquiera se pronunciara la fórmula ritual de la apertura y cierre del debate. En otras palabras, ni siquiera se abrió formalmente el debate de dichos artículos.
85. A la luz de los artículos 96 y 176 de la Ley 5ª de 1992 y de la jurisprudencia de la Corte los hechos narrados conducen a lo que se ha denominado elusión del debate. En efecto, siguiendo lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, la Corporación había reiterado que uno es el debate del informe de ponencia y otro, distinto, el debate del articulado. Al respecto, como lo indica la Ley citada, el articulado debe ser sometido a debate de manera separada e integral, salvo que se solicite y apruebe por la plenaria el debate de artículo por artículo o, incluso, de inciso por inciso. Esto, como se constata fácilmente, nunca ocurrió en el presente caso.En la sentencia de la cual me aparto se cita profusamente esta regla. Al respecto citando apartes de otras sentencias – en particular de la sentencia C-816 de 2004 – la Corte indica que “en las plenarias siempre debe existir votación previa del informe de ponencia antes de entrar en la discusión específica del articulado”(pag 83); o, “el artículo 176 de la Ley 5ª (…) dispone que si la proposición con la que termina el informe es aprobada el proyecto se discutirá globalmente a menos que un ministro o un miembro de la respectiva cámara pidiera su discusión separadamente a alguno de sus artículos” (pag 83). Y sigue, profusamente, citando la ley y la jurisprudencia en idéntico sentido: es necesario debatir y votar, por separado, informe de ponencia y articulado. Este último se discute en forma global salvo que la plenaria apruebe discusión separada.
86. No obstante, lo cierto es que estudiada la decisión de la Corte a la luz de los hechos del caso, está claro que para la Corporación basta con agotar la discusión sobre el informe de ponencia para que se entienda tranquilamente agotado el debate general sobre el articulado del proyecto. Si no fuere así, la Corte hubiere considerado relevante que luego de aprobado el informe de ponencia el Presidente se hubiere limitado a darle la palabra “por cinco minutos” a un Representante luego de lo cual hubiere negado el uso de la palabra a quienes estando inscritos se lo solicitaban, afirmando, frente a las protestas de los presentes, que “el debate estaba cerrado”. El único debate que se había cerrado hasta entonces era el del informe de ponencia y procedía entonces el debate general sobre el articulado o, al menos, sobre cada uno de los artículos. Nada de esto tuvo lugar. Ni se permitió la discusión general del articulado ni se abrió la discusión de todos y cada uno de los artículos.
87. Cabe entonces preguntarse nuevamente si para la Corte es realmente necesario abrir el debate del articulado y dar la palabra a las personas inscritas o a quienes lo soliciten durante la discusión, para entender satisfecho el “debate”. Luego de una extensa exposición sobre la importancia de garantizar la oportunidad del debate para asegurar el principio democrático, la sentencia de la Corte señala enfáticamente: “lo que si resulta ineludible para asegurar la validez de la iniciativa aprobada, es la apertura del debate por parte de la presidencia.”(pag 61). En otras palabras, si no hay apertura del debate hay elusión del mismo. Lo menos que se espera luego de una exposición tan seriamente comprometida con los principios de la democracia deliberativa y, en especial, de tan categórica afirmación transcrita, es que ante un evento en el cual el Presidente de la Cámara o del Senado pase directamente a la votación de un proyecto, omitiendo el debate del informe de ponencia o el debate general del articulado o la discusión de cada artículo – si esto último ha sido solicitado y votado –, es que la Corte se detenga en ese estudio. Y si encuentra que la omisión del debate se dio sacrificando el derecho de quienes querían participar con sus opiniones en la formación de la voluntad colectiva, proceda entonces a realizar la respectiva censura constitucional.
88. En el presente caso, sin embargo, no hay apertura del debate del articulado. Incluso cuando los congresistas solicitan la palabra para intervenir luego de votado el informe de ponencia, el Presidente se limita a dar la palabra a uno de ellos “por cinco minutos” y niega las restantes solicitudes afirmando que “el debate está cerrado”. En consecuencia, les solicita que cualquier “constancia” la dejen por escrito en la secretaría. Lo que se esperaría entonces de la Corte es que luego de tan enfática afirmación - “lo que si resulta ineludible para asegurar la validez de la iniciativa aprobada, es la apertura del debate por parte de la presidencia.”(pag 61) -, confirmara, al menos, que se produjo la apertura del debate antes de cada uno de los artículos que componían el proyecto. Sin embargo, esta tarea se quedó sin hacer. Nada significa para la mayoría que en tres de los seis artículos votados ni siquiera se hubiera abierto formalmente el debate. Ninguna relevancia tiene que el Presidente no le hubiere dado la palabra a quien quería intervenir y que, por este hecho, otros congresistas hubieren dejado su protesta registrada antes y durante las votaciones, en las respectivas cintas magnetofónicas. Congresistas que, como ellos mismos lo señalan en las alocuciones y constancias antes transcritas, querían participar del debate, no querían retirarse. 89. ¿Qué significa entonces que resulta ineludible la no apertura del debate? Nada. Nada en absoluto. Si de esta sentencia surgiera una regla, ésta sería que, votado afirmativamente el informe de ponencia, el Presidente puede omitir la discusión general del articulado, puede abstenerse de dar la palabra a los congresistas inscritos que la soliciten, puede dejar de abrir la discusión de cada artículo antes de la votación y, sin embargo, ningún reproche podría hacerse al respectivo trámite. Esta regla, naturalmente, resulta insostenible.En este sentido la mayoría hubiera podido, al menos, reconocer las irregularidades reglamentarias advertidas y, si así lo consideraba, señalar que las mismas no eran de una relevancia tal que justificaran una censura constitucional. Esto al menos hubiera servido para dejar en claro que no dar la palabra a quien está inscrito, no abrir el debate del articulado, no llamar a quien ha presentado una proposición sustitutiva antes de señalar, enfáticamente, que no se encuentra en el recinto y pasar rápidamente a la votación de la misma, son irregularidades reglamentarias que no pueden pasar desapercibidas. Si el efecto de las mismas era o no la inconstitucionalidad del trámite – como a mi juicio ocurría – hubiera sido un debate posterior muy importante para la Corte. Lo que sin embargo si resulta reprochable es que ante este tipo de actuaciones la mayoría deje en la invisibilidad del silencio judicial las irregularidades mencionadas y se limite a afirmar, poco más o menos, que el estudiado fue un debate ejemplar. La elusión del debate dependerá en el futuro del juicio que realice la Corte sobre la pertinencia de lo que querían manifestar aquellos congresistas a quienes arbitrariamente se negó el derecho a participar en el debate: una regla incomprensible.
90. Una de las reglas mas difíciles de la sentencia que se estudia es aquella según la cual resulta irrelevante que el Presidente no le de la palabra a un congresista previamente inscrito, si la Corte, en el juicio de constitucionalidad posterior, considera que aquello que el congresista quería manifestar sobre el tema era irrelevante para la discusión. Esta regla, que sirve para justificar la decisión del Presidente de no dar la palabra al Representante Héctor Arango Ángel, contradice abiertamente los principios constitucionales que la Corte dice defender en la sentencia de la cual me aparto. En efecto, de manera constante la Corte señala que la obligación de surtir el debate apareja el deber de dar a todos los congresistas la oportunidad de intervenir en la discusión. Por esta razón, la Corporación señala que lo relevante en el juicio sobre elusión del debate no es indagar por el contenido de lo que se dijo, sino por la garantía de que todos los congresistas inscritos que quisieron intervenir en el debate pudieron hacerlo en condiciones de igualdad. Sin embargo, al estudiar el caso concreto, encuentra irrelevante que el Presidente no hubiera dado la palabra al Representante Arango Ángel, porque, según la Corte, al final de cuentas pudo saberse que este congresista solo quería manifestar “su dilema personal” - cuyo contenido nada tenía que ver con la discusión del articulado – a través de una simple constancia. Por la importancia de esta decisión vale la pena detenerse brevemente en ella.
91. Votado el informe de ponencia el Presidente le concede el uso de la palabra, “por cinco minutos”, al Representante José Joaquín Vives. Este le manifiesta que él y otros miembros de algunas bancadas de minoría han decidido retirarse. Una vez terminada esta intervención, otro Representante inscrito, Héctor Arango Ángel, solicita la palabra para participar en el debate. El Presidente le niega enfáticamente el derecho a hablar señalando que “el debate está cerrado” y pidiéndole que deje su constancia por escrito. A partir de entonces quedaba claro que nadie mas podría intervenir. En ese momento se produce una importante manifestación de protesta protagonizada por quienes querían participar. Sin embargo el Presidente en tono enfático reitera que el debate estaba cerrado y da lugar a la lectura y votación de proposiciones y artículos. Al finalizar todo el trámite, una vez votado el articulado y aprobado el proyecto en tercer debate, intervienen algunas de las personas que querían hacerlo durante el debate que el Presidente declaró cerrado. En particular el Representante Héctor Arango Ángel le manifiesta al Presidente su protesta por haberle violado el derecho a participar estando previamente inscrito para ello. Señala que pese a que otras personas habían decidido retirarse, él, por el contrario, quería permanecer en el debate y ejercer su derecho a intervenir. Sin embargo entiende que el Presidente le vulneró ese derecho al impedirle hablar en plenaria antes de la votación. Acto seguido el Representante explica las razones de su voto. En efecto, para el Representante Arango Ángel el dilema más importante de este proyecto era el de optar, de una parte, por la reelección de un “buen presidente”, Álvaro Uribe y, de otra, por la disciplina de bancada que le imponía el Partido Liberal. Explicó entonces porqué había decidido seguir la disciplina de partido y votar según la orientación de su bancada. En su criterio, la opción por la disciplina de bancada era la mas razonable dado que “las personas pasan mientras que las instituciones permanecen”. Esta reflexión era común a muchos congresistas y servía para definir las razones del voto de algunos de ellos. (ver constancia del Representante Arango Ángel antes transcrita).92. Uno de los problemas mas importantes que se planteaba a la Corte era si durante el debate estudiado se había sacrificado el derecho de los congresistas a intervenir. Toda la argumentación de la Corte para dar respuesta negativa a esta cuestión se fundamenta en la presunción de que ningún congresista fue excluido arbitrariamente del debate dado que los Representantes de oposición habían decidido marginarse de la discusión. Ello justifica, para la Corte, el cierre abrupto de la discusión y la rapidez del trámite. No era necesario que fuera distinto si la oposición decide ejercer su “derecho simbólico” a retirarse. En estas condiciones la Corporación entiende que la mayoría también puede ejercer su derecho a decidir como a bien lo tenga. Sin embargo, en el curso de esta argumentación se encontró con cuatro hechos relevantes: Héctor Arango estaba inscrito, pidió la palabra y ésta le fue negada. Luego el Presidente señaló que el debate estaba cerrado y no le dio la palabra a nadie más. Esta decisión generó una fuerte protesta entre los presentes. Durante las votaciones de los artículos otros congresistas presentes protestaron. Los últimos tres hechos fueron abiertamente desconocidos por la Corporación, pues pese a que en Sala se escucharon las grabaciones magnetofónicas que dan cuenta de ellos, la sentencia ni siquiera los menciona. Sin embargo parece que no era prudente hacer lo mismo con la decisión de impedir a Héctor Arango que participara, pues la misma está claramente registrada en las actas. Para resolver este punto, la Corte consideró que el hecho de haber cerrado el debate sin que existiera causal de suficiente ilustración y sin darle la palabra al Representante Héctor Arango Ángel era irrelevante. En su criterio, lo que este Representante tenía que decir era impertinente para la discusión del articulado pues simplemente quería manifestar su “dilema personal”. Por lo tanto, es irrelevante que el Presidente no le hubiere dado la palabra y que a partir de entonces hubiere declarado que el debate estaba cerrado impidiendo así que cualquier otro Representante que quisiera hablar pudiera hacerlo. Nada importa que el congresista estuviere inscrito para intervenir y hubiere pedido la palabra. Tampoco importa que hubiere querido intervenir para explicar las razones de su voto (ver constancia), ni la sonora protesta colectiva que generó, entre los congresistas, la decisión de cerrar el debate sin permitir que quienes estaban inscritos y solicitaban el uso de la palabra pudieran intervenir.
93. A mi juicio, lo que más preocupa de esta decisión es que la Corte considere que el derecho de los congresistas a participar en el debate depende, finalmente, de la evaluación ex post facto que la Corporación realice sobre la pertinencia de su intervención. Como a la Corte no le parece relevante para la discusión que el Representante Héctor Arango Ángel explique las razones de su voto, resuelve que la decisión del Presidente de no darle la palabra no tendrá consecuencia jurídica alguna. En otras palabras, no hay elusión del debate cuando la Corte considera que quienes no pudieron intervenir no tenían tampoco nada relevante que aportar. Parece que existe entonces una nueva causal de suficiente ilustración que se verifica y valida ex post facto, según la evaluación que la Corte realice de lo que las personas a quienes se negó el derecho a intervenir querían decir. Esta es una innovación tan riesgosa como difícil de explicar. Con todo respeto, el razonamiento de la mayoría en este asunto es fruto de una enorme confusión sobre el papel del Presidente en la conducción del debate, los derechos de los congresistas a intervenir y el rol de la Corte Constitucional. En cuanto a este último punto, me pregunto de dónde saca la Corte Constitucional atribución para definir si una intervención es o no pertinente. Pero adicionalmente, me pregunto porqué no considera pertinente una intervención a través de la cual el Representante excluido explica las razones de su voto, para lo cual realiza consideraciones sobre el dilema – común a muchos congresistas - entre el apoyo a una persona que se admira y se respeta y la disciplina de partido. Si la sentencia de la Corte en los puntos hasta ahora estudiados apareja la asignación de facultades arbitrarias a las mesas directivas en contra del derecho a participar de los congresistas, esta última le confiere ese mismo margen de arbitrariedad pero a la propia Corte. Seguramente esta será la primera regla que se corrija cuando la Corporación tenga la oportunidad de adoptar una nueva decisión sobre estos mismos temas. Comentarios finales94. La sentencia de la cual me aparto era probablemente, por la cuestión que se discutía, una de las más importantes que haya decidido la Corte Constitucional. Se trataba de uno de aquellos casos en los cuales la Corte debe definir - con todas las consecuencias y riesgos que ello acarrea -, si Colombia es una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayorías o una democracia constitucional en la cual la mayoría – quien quiera que la integre - encuentra en la Constitución importantes causes y límites de acción. La Corporación, luego de casi 15 años de contribución a la construcción de una democracia constitucional, decidió que resultaba inapropiado el control riguroso de los procedimientos que regularizan la formación de la voluntad constituyente. Optó, en consecuencia, por aprobar trámites que sólo pueden ser legítimos en una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayorías. Para ello cambió la jurisprudencia existente y convirtió en irrelevantes – o en meramente formales - algunos requisitos procedimentales que son la garantía sustancial más importante de la democracia deliberativa. Olvidó la Corte, por un momento, que es justamente la defensa de la democracia constitucional lo que justifica su existencia.
95. Dejo así sentada mi posición frente al caso estudiado. El salvamento es franco y directo porque creo que además del Congreso y de la opinión pública, somos los propios magistrados los llamados a hacer el control interno a las decisiones de la Corte. Esta tarea nos compete dentro de una verdadera democracia constitucional y debemos hacerla con todo el rigor y la responsabilidad que nuestro cargo nos impone. Pero no puedo dejar de mencionar que entre todas las ideas que defiendo en este salvamento es probable que la más importante sea la necesidad de que exista una Corte Constitucional que, como ésta, pueda seguir cumpliendo el importante papel de asegurar la vigencia de la Constitución. Así yo disienta de sus decisiones. Por eso acato con respeto y sin reservas la sentencia de la Corte.Fecha ut supra.JAIME CÓRDOBA TRIVIÑOMagistrado ÍNDICE Pág.I.RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRÁMITE EN EL PROCESO DE DECISIÓN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIÓN DEL DEBATE ………………………………………………………2II.PARÁMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS………………8Parámetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos………..11El juicio de constitucionalidad de los Actos Legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes …………………………….13La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas como guía del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trámite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, sólo será inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente…………..15III.ESTUDIO DEL CARGO FORMULADO POR PRESUNTA ELUSIÓN DEL DEBATE EN LA PLENARIA DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES DURANTE LA PRIMERA VUELTA LEGISLATIVA ………………………………………………………………….17Prohibición de eludir el debate: normas Constitucionales y legales aplicables al procedimiento legislativo………………………………………………………….17La función e importancia de los debates legislativos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional: el debate, entendido como garantía institucional, es condición de posibilidad de la democracia deliberativa ………………………….21En materia de reformas constitucionales el principio de consecutividad exige que se acredite la existencia de ocho debates reglamentarios ………………………...22La garantía institucional del debate apareja necesariamente la oportunidad material de intervenir en el trámite del proyecto …………………………………23Los debates deben llevarse a cabo respetando todas las garantías reglamentarias .25El debate no puede confundirse con la votación ………………………………….25Es necesario someter a debate, de manera separada, el informe de ponencia, el articulado y las respectivas proposiciones ………………………………………..25El rol de la Mesa Directiva y del Presidente de la respectiva comisión o plenaria27Hipótesis que pueden conducir válidamente al cierre del debate: la suficiente ilustración …………………………………………………………………………29Las constancias depositadas por los congresistas no son plena prueba sobre la existencia de un vicio del trámite legislativo ……………………………………..31Trámite del proyecto de acto legislativo en la Plenaria de la Cámara de Representantes en Cuarto Debate: ………………………………………………..32Descripción de la Sesión del 17 de junio de 2004: primera parte ………………...35Apertura y cierre del debate del informe de ponencia del Acto Legislativo durante la sesión de 17 de junio de 2004…………………………………………………..37Votación de los informes de ponencia y aprobación del informe de ponencia positiva durante la sesión de 17 de junio de 2004 ………………………………..39Debate del articulado del Acto Legislativo demandado durante la sesión de 17 de junio de 2004 ……………………………………………………………………..40¿Existió elusión del debate en el trámite del Acto Legislativo demandado?: resumen de los hechos relevantes y observaciones preliminares …………………57La vulneración de las reglas del juego fijadas por la Mesa Directiva ……………60El debate del informe de ponencia se cerró sin que se hubiere configurado ninguna de las causales de suficiente ilustración …………………………………61Elusión del debate del articulado del proyecto de Acto Legislativo estudiado: el Presidente omitió abrir el debate del articulado del proyecto y de las normas que lo integraban ……………………………………………………………………...65IV.COMENTARIOS ESPECÍFICOS A LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA CORTE PARA PROFERIR LA SENTENCIA C-1041 DE 2005 ….69El razonamiento de la sentencia: entre falacias y contradicciones ……………….70La supuesta configuración simultánea de las tres causales de suficiente ilustración y la supresión de los límites de cada una de estas causales ………………………71¿Para la Corte es necesario abrir el debate general del proyecto o, en su defecto, de cada uno de los artículos del mismo o basta con la votación para entender satisfecho el trámite constitucional? ……………………………………………...81La elusión del debate dependerá en el futuro del juicio que realice la Corte sobre la pertinencia de lo que querían manifestar aquellos congresistas a quienes arbitrariamente se negó el derecho a participar en el debate: una regla incomprensible. …………………………………………………………………...83Comentarios finales ………………………………………………………………86 ---pies de página--- Ley 5ª de 1992. El interviniente cita las sentencias C-544 de 1992, C-1200 de 2003 y C-816 de 2004. El interviniente cita, entre otras, las sentencias C-544 de 1992, C-387 de 1997, C-543 de1998, C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-873 de 2003, C-313 de 2004, C-971de 2004 y C-575 de 2004. Sentencias C-561-99, C-497-95 y C-251-02. Artículo 14 transitorio, Constitución Política. El interviniente fundamenta su afirmación en los artículos 156 y 237, numeral 4 de la Constitución Política, así como en el artículo 38, numeral 2 de la Ley 270 de 1995. Sentencias C-971 de 2004 y C-155 de 2005. El Procurador se refiere al concepto rendido dentro de los expedientes D-5032 y D-5041 (acumulados). El artículo 180 de la Ley 5ª de 1992 establece: "Se admitirán a trámite en las Plenarias las enmiendas que, sin haber sido consideradas en primer debate, tengan por finalidad subsanar errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. No se considerarán las enmiendas negadas en primer debate, salvo que se surtan mediante el procedimiento de apelación”. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. Radicación No. 1572. Abril 28 de 2004. En esta providencia, se manifestó: “(...) la permanencia a la fecha de los parientes de los congresistas designados en altos cargos del servicio exterior -o de la Administración pública- no constituye un interés inequívoco particular y actual, pues la participación en la discusión y votación del proyecto per se no objetiva una distorsión del ánimo que permita estructurar el conflicto. La simple existencia del parentesco no hace suponer el voto favorable del congresista al proyecto de Acto Legislativo, ni el voto favorable, por sí solo, puede entenderse que configura el conflicto de intereses. Es así, como los hechos que podrían configurar el supuesto interés son futuros, inciertos y por tanto aleatorios, supuestos que no se subsumen en la hipótesis normativa del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. Además, el interés derivable de los futuros resultados de la votación del proyecto, consistente en la posible permanencia de los parientes de los congresistas en el servicio exterior, tampoco sería real sino eventual, porque estaría condicionada, primero a que la reelección se concretara efectivamente y segundo a que el Presidente reelegido decida mantener la persona en el cargo, evento ambos de carácter futuro e incierto”. Se trata de la sentencia del 9 de noviembre de 2004. Consejero Ponente Juan Ángel Palacio Hincapié. Radicación número 11001-03-15-000-2003-00584-00. El caso citado por el interviniente es el del Auto 080 A de 2004. Dispone la norma en cita: “Artículo
118. Mayoría simple. Tiene aplicación en todas la decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría”. M.P. Alejandro Martínez Caballero. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Ms.Ps. Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra Sentencia C-760 de 2001. Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa. Véase, entre otras, las sentencias C-222 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-760 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-1143 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). Sobre la votación como etapa final del debate, a la cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, véase la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: “la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara”. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. M.P. Jaime Córdoba Triviño. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. El inciso 5° del artículo 160 Superior exige que “Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado”, aclarando además que “el aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Los Magistrados Clara Inés Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra salvaron su voto en relación con este último artículo. Consideraban que su trámite de aprobación había sido idéntico al de los artículos 47 y 48, por lo cual se debía haber declarado igualmente inexequible. La Magistrada Vargas precisó adicionalmente que en esta parte del fallo se desconocía el rol de las comisiones constitucionales permanente, permitiendo que las plenarias introdujeran temas que no habían sido debatidos en las comisiones; y aclaró que aunque compartía gran parte de la argumentación plasmada en el fallo, en su criterio “acoger la tesis de la mayoría con la vaguedad propuesta sobre la posibilidad de introducir modificaciones siempre y cuando se respete un eje temático amplio, riñe con la importancia de los debates en las comisiones y con el propósito que inspiró al Constituyente en el año de 1991”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. El Magistrado Jaime Araujo Rentaría aclaró su voto, expresando que en su criterio este era un caso típico de elusión del debate, “pues los miembros del Congreso, que debían pronunciarse sobre el tema en uno o en otro sentido, esto es aprobando o negando, ni aprobaron ni negaron, que era lo único que no podían hacer, esto es no pronunciarse sobre el tema y eludirlo”. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett salvaron su voto en relación con el artículo
11. Expresaron que en principio estaban de acuerdo con la tesis mayoritaria según la cual los Congresistas están obligados a adelantar los debates y votaciones; pero en su criterio, la elusión del debate realmente se configura como un vicio de constitucionalidad cuando los Congresistas evaden el debate acerca de un tema, y no de un artículo en particular. Para estos Magistrados, no existe elusión cuando se aplaza una discusión o una votación por motivos o justificaciones razonables y para lograr finalidades legítimas, cuando el aplazamiento surge de la armonización de interpretaciones legítimas de las normas aplicables, ni cuando se aplaza la votación de un artículo determinado. Así mismo, expresaron que ante las situaciones de aparente elusión legislativa no sólo se debe determinar la existencia de justificaciones razonables, sino también se debe propugnar por una armonización de las normas aplicables y sus interpretaciones para así materializar en forma prevaleciente los valores que inspiran el procedimiento legislativo. De esta forma, concluyeron que la elusión de un debate sólo es inconstitucional cuando se evade la discusión o la votación de un tema que forma parte de una ley, y no de un artículo en particular -salvo que se trate de un artículo que en sí mismo sea un tema nuevo-. Por lo tanto, afirmaron que el artículo 11 no era inconstitucional, puesto que su tema ya había sido debatido y votado, luego no se había afectado el principio de consecutividad. El Magistrado Manuel José Cepeda salvó su voto en relación con la decisión sobre el artículo
18. En su criterio, no existía razón constitucional para invalidarlo, puesto que la falta de suspensión de la votación no tenía el peso suficiente para configurar un vicio de inconstitucionalidad. Recordó que el artículo (i) no había sido introducido a última hora como un “mico” ajeno a la materia del proyecto, sino que se refería a un tema estrechamente vinculado al objeto de regulación inicial, y había sido objeto de los cuatro debates; (ii) no se había eludido el debate, ya que había sido incluido tanto en el proyecto inicial como en las ponencias para primer y segundo debate, había sido ampliamente discutido en las comisiones y en las plenarias, y no había sido objeto de proposiciones sustitutivas encaminadas a impedir su votación, como sí había sido el caso del artículo 11; (iii) en su concepto, era inapropiado trasladar la doctrina sobre elusión del debate, plasmada en las sentencias C-801 de 2003 y C-839 de 2003 en tanto precedentes, al caso de un artículo que había sido ampliamente debatido y parcialmente votado; (iv) no se había eludido la votación, puesto que la suspensión de ésta obedeció a las dudas fundadas de algunos congresistas sobre la configuración de impedimentos para votar, que les llevaron a abstenerse de participar, por lo cual se había efectuado tal suspensión por razones constitucionalmente válidas y no para eludir la responsabilidad de decidir, es decir, los Congresistas habían actuado conforme a una interpretación legítima de una prohibición constitucional, y además esos mismos Congresistas posteriormente votaron en las plenarias, una vez se habían resuelto sus impedimentos. Los Magistrados Rodrigo Escobar Gil y Eduardo Montealegre Lynett también suscribieron un salvamento de voto en relación con el artículo 18; con base en su posición sobre la configuración de la elusión del debate, afirmaron que en este caso se habían respetado los principios de consecutividad e identidad temáticas, y que además se había presentado un motivo constitucionalmente legítimo para suspender la votación, a saber, una interpretación sobre las normas de conflictos de intereses que buscaba preservar los principios constitucionales aplicables. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Los Magistrados Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre salvaron su voto en este caso; en su criterio, no se habían desconocido los principios de consecutividad ni identidad temática, ya que el tema sí había sido objeto de un amplio debate: “a pesar de no haber sido presentado desde el inicio del trámite, el tema específico a que hace alusión el artículo 112 había sido debatido como parte del tema genérico a que se refiere la ley: la reforma tributaria y, específicamente, el control a la evasión de impuestos. Además, la presentación de este artículo como nuevo no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad es asegurar el debate democrático y que no sean incluidos - en etapas tardías del proceso legislativo- temas que nunca fueron debatidos con suficiencia”. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El Magistrado Rodrigo Escobar Gil aclaró su voto, expresando que en su criterio la inconstitucionalidad de la norma no sólo se derivaba de la omisión en la que había incurrido la Comisión 4ª del Senado de su deber de votar, sino también del hecho de que el artículo no había sido aprobado en primer debate, ni considerado por la Plenaria del Senado, lo cual constituía una violación adicional de los principios de consecutividad e identidad y una razón de más que privaba de competencia funcional a la Comisión de Conciliación. El Magistrado Manuel José Cepeda también aclaró su voto. Remitió a su salvamento y aclaración de voto de la sentencia C-1056 de 2003, en el sentido de que la presentación de una proposición supresiva no siempre equivale a elusión del debate: “Dichas proposiciones no están prohibidas per se. Lo que está prohibido es que se eludan las responsabilidades parlamentarias, tanto de debatir como de votar, lo cual habrá de ser apreciado a partir de criterios materiales tomados del contexto dentro del cual se presentó la proposición y se decidió sobre ella”. En concepto de este Magistrado, en este caso había una razón determinante para declarar la inexequibilidad del artículo, a saber, que la Comisión Cuarta del Senado se había abstenido de votar a favor o en contra sobre este artículo, sin que existiera razón alguna que justificara su omisión. M.P. Jaime Córdoba Triviño. El Magistrado Rodrigo Escobar Gil salvó su voto, por considerar que en este caso no se había presentado elusión del debate en relación con el artículo 113; remitió para efectos de sustentar su posición al salvamento que había presentado frente a la sentencia C-1056 del mismo año. También el Magistrado Eduardo Montealegre registró un salvamento de voto en relación con la decisión adoptada sobre el artículo
114. El Magistrado Manuel José Cepeda presentó una aclaración de voto, presentando que en este caso se había presentado efectivamente elusión parlamentaria, sin que existiera razón alguna que justificara las omisiones detectadas. Remitió a las razones expresadas en su aclaración de voto a la sentencia C-1147 de 2003. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Los Magistrados Manuel José Cepeda y Eduardo Montealegre Lynett salvaron su voto en relación con el apartado que establecía la contribución al FOSYGA. En su criterio, la tesis acogida por la mayoría consistente en considerar que éste era un tema nuevo con autonomía normativa que por ende no podía ser incluido en el tercer debate, implicaba un cambio en la jurisprudencia sobre el alcance del principio de identidad, en varios sentidos: “(i) en cuanto al tipo de relación que debe existir entre lo debatido y aprobado previamente y la modificación introducida, que a partir de esta sentencia es una relación de necesidad; (ii) en cuanto a la forma como se aprecia la novedad de un asunto, que a partir de ahora supone un examen abstracto entre esencias; (iii) en cuanto a la posibilidad de que existan leyes multitemáticas, pues a partir de ahora, ciertas materias sólo podrán ser reguladas en leyes especiales; y (iv) en cuanto a la capacidad de las plenarias de introducir modificaciones, que a partir de ahora estarán atadas por lo que debatan y decidan las comisiones constitucionales permanentes”. El Magistrado Jaime Araujo Rentería presentó una aclaración de voto sustentada en dos motivos centrales. En primer lugar, no compartía la “distinción artificiosa entre materia, asunto y artículo”, ya que la Ley 5ª de 1992 se refiere al proyecto, por lo cual toda modificación de un inciso o artículo “es también modificación del proyecto, de la materia y del asunto”. En segundo lugar, expresó que en virtud de la negativa del apartado sobre la contribución al FOSYGA por parte de la Comisión Tercera del Senado, la plenaria carecía de competencia para pronunciarse sobre el tema, por expresa disposición del artículo 177 de la Ley 5ª; y que en el mismo sentido, teniendo en cuenta que el artículo 157-2 Superior exige la aprobación de un proyecto en primer debate ante la comisión permanente correspondiente, “no existe duda que el proyecto que ha sido negado no ha sido aprobado y lo que existe es la voluntad clara de dejarlo sin viabilidad. Un proyecto que ha sido negado en el primer debate, que en consecuencia no ha cumplido con el requisito del numeral segundo del artículo 157 de la Constitución, no puede ser ley de la República”. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. Se citaron en este sentido las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1056 de 2003, C-1092 de 2003, C-1113 de 2003, C-1147de 2003, C-1152 de 2003, C-312 de 2004, C-313de 2004 y C-372 de 2004. Tres Magistrados salvaron su voto en este punto. En primer lugar, el Magistrado Eduardo Montealegre sostuvo que no siempre que se deje de adelantar un debate o una votación se configura un vicio de elusión; dos criterios deben tenerse en cuenta al examinar estas situaciones: la presencia de una justificación razonable, y la necesidad de armonizar las normas jurídicas y su interpretación con el fin de dar prevalencia a los valores que se preservan con las normas del trámite legislativo. Por lo tanto, en presencia de justificaciones razonables, o cuando la supuesta elusión surja de la armonización de interpretaciones de distintas normas para efectos de materializar los mandatos constitucionales, no existe vicio: “Lo que protege la prohibición de la elusión es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por tanto, la elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de un tema que hace parte de la ley, mas no si se deja de votar un artículo en particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya un tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el trámite de formación de una ley si no hay votación de un artículo, pues ha sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretende proteger”. En su concepto, en el caso de los artículos 3, 4 y 5 demandados no se configuró un vicio de elusión, esta doctrina sólo se aplica en casos extremos en que sea evidente la voluntad de la célula legislativa de sustraer el artículo o tema de la deliberación y votación; en este caso sí hubo un pronunciamiento y debate sobre el tema que llevó a la negativa de los artículos excluidos de la ponencia, que fueron propuestos, discutidos y negados. Así, consideraba que no se había violado el principio de consecutividad porque estos artículos habían sido debatidos de manera general como parte del tema de la ley. Por otra parte, el Magistrado Manuel José Cepeda expresó que en su criterio, en este caso la doctrina sobre la elusión del debate se había expandido más allá de las hipótesis en que se justifica aplicarla: “nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate”. En esta sentencia la Corte había aplicado la tesis de la elusión a disposiciones que fueron tramitadas con el pleno consentimiento de los Congresistas, sin que hubiera evidencia de que en alguna de las etapas la mayoría haya querido evadir su responsabilidad parlamentaria de debatir. Para el Magistrado Cepeda, la determinación de si existió elusión en un caso determinado debe efectuarse con base en criterios materiales y no formales; y la prueba de la elusión aceptada por la Corte en este caso había sido meramente formal, a saber, la aprobación de una proposición supresiva; eso solo prueba que la Comisión conscientemente decidió eliminar el texto, y no indica que eludió su responsabilidad. Recuerda que en los casos anteriores en que se encontró elusión parlamentaria era clara la voluntad de trasladar a otra célula legislativa la responsabilidad sobre un tema difícil; en este caso el contexto indicaba que la decisión de eliminar el artículo obedeció a un debate y decisión consciente por los Congresistas. Así, para el Magistrado Cepeda la ratio decidendi de la sentencia –a saber, que los artículos constituían un tema autónomo que no había sido debatido y fue eliminado- era problemática, porque cualquier tema puede llegar a considerarse autónomo y no se puede fijar a priori y en abstracto las relaciones entre los diferentes temas de un proyecto. Recordó que salvo por la sentencia C-312 04, hasta ese momento la Corte había declarado exequibles leyes multitemáticas y artículos diversos relacionados causal, temática, sistemática o teleológicamente con el objeto de la ley, sin excluir los asuntos con autonomía normativa abstracta pero con vínculos relevantes de las políticas concretadas por el Legislador. Además, el tema de estos artículos guardaba relación con el de la ley, independientemente de su autonomía abstracta. De hecho, indica que el tema de los artículos controvertidos fue debatido, no eludido; y aunque en el pasado la Corte había declarado inexequibles artículos que no han sido votados por haber sido aprobada una proposición sustitutiva (véase C-1056 de 2003), en este contexto no surgía de las pruebas sobre el debate que los Congresistas hubiesen querido evadir sus responsabilidades. Para el Magistrado Cepeda, el extremo al que se había llevado la tesis de la elusión privaba de sentido el inciso 2 del Art. 160 de la Constitución, que faculta a las Plenarias para introducir las modificaciones, adiciones o supresiones que consideren necesarias a los proyectos: “Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la Ley 5ª de 1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el procedimiento legislativo que inspiró al Constituyente de 1991. Sin embargo, estas normas legales deben ser interpretadas armónicamente con la Constitución y debe prevalecer el criterio - adoptado por el propio reglamento en consonancia con la Carta - según el cual cuando subsistan las discrepancias entre comisión y plenaria, prima lo resuelto por la Cámara en pleno donde hay mayor representación política y donde están presentes todos los miembros de la respectiva corporación, incluidos los de la comisión permanente (artículo 177 y 178)”. El Magistrado Álvaro Tafur Galvis también salvó su voto, afirmando que los supuestos de hecho que habían llevado a la Corte a determinar la existencia de elusión del debate en el pasado eran distintos a los del proyecto bajo revisión; en este caso, no se había demostrado la voluntad de las cámaras de evadir su responsabilidad, sino por el contrario, se había adoptado una decisión expresa en el sentido de negar estos artículos. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Véase, entre otras, la sentencia C-1147 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. El Magistrado Manuel José Cepeda salvó su voto, así como el Magistrado Álvaro Tafur Galvis, quien adhirió íntegramente a las razones expresadas por el primero para disentir de la decisión mayoritaria, a saber: (i) la tesis de la elusión del debate había sido aplicada en forma incorrecta, ya que en este caso no se estaba frente a una evasión de las responsabilidades parlamentarias, sino frente a la decisión consciente de las Comisiones del Senado y de la Cámara de no reformar la Constitución en relación con ciertos temas, en virtud de proposiciones supresivas que habían sido expresamente aprobadas; por ello, afirmó que “la doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. (…) En la presente sentencia, la Corte decidió aplicar la tesis de la elusión del debate o de la votación a una reforma constitucional que fue tramitado con el pleno consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de las etapas del procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado evadir su responsabilidad parlamentaria”; (ii) en este caso, la prueba de la elusión del debate había sido meramente formal, a saber, la aprobación de proposiciones supresivas en ambas comisiones; pero tal prueba “solo muestra que realmente los miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente la decisión de que la Constitución no fuera reformada en el punto referente al periodo de el Secretario General de cada una de las cámaras. No se entiende como decidir sobre un tema equivale a eludir el debate y la votación sobre el mismo”; (iii) la prueba de la elusión ha de ser material en todo caso: “se presenta elusión del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trámite parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artículo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una disposición como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la formación del proyecto de ley. En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992”; y (iv) la aplicación de la tesis de la elusión tal y como se hizo en el fallo aprobado por la mayoría, puede llevar al extremo de privar el artículo 160, inciso 2, de la Constitución, de toda fuerza normativa: “Si la tesis de la elusión del debate se lleva a estos extremos también perderá fuerza normativa el inciso segundo del artículo 160, adoptado por la Asamblea Constituyente precisamente para quitarle rigideces al trámite parlamentario que impiden que de la deliberación democrática surjan fórmulas de solución a los problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e, inclusive, se deriven cambios en la posición de los miembros del Congreso como resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formación de una ley o un acto legislativo”. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Los Magistrados Clara Inés Vargas y Alfredo Beltrán salvaron su voto, por considerar que en este caso se había incurrido en un vicio de inconstitucionalidad al haber aprobado una moción de suficiente ilustración respecto del proyecto como un todo, y no respecto del contenido temático específico que se estaba debatiendo en ese momento. Para los magistrados disidentes, ello era indicativo de que el proyecto no había recibido un debate integral en la Comisión, contrariando así el artículo 157 de la Carta. También afirmaban que la falta de verificación de la votación, si se había solicitado, no era una irregularidad menor, sino un vicio de constitucionalidad que ameritaba, por desconocer el principio democrático, declarar la inexequibilidad de la ley como un todo. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Los Magistrados Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra salvaron su voto, por considerar luego de analizado el trámite que el Presidente sí había concedido la palabra a quienes habían querido intervenir: “(i) aunque el presidente no abrió formalmente el debate, concedió la palabra a quienes quisieron intervenir para expresar su opinión a favor o en contra de la propuesta; (ii) en uso de esta posibilidad de intervenir, lo hicieron los representantes Arcila y Silva; (iii) de los cuatro representantes que votaron negativamente la propuesta, el interviniente Arcila representaba la cuarta parte de dicha oposición”. También consideraban que no se había presentado en este caso un acuerdo político previo para eliminar el debate parlamentario. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sobre la votación como etapa final del debate, al a cual se procede sobre el supuesto de suficiente ilustración, ver la sentencia C-222 de 1997, precitada, donde la Corte dijo: “la Corte Constitucional otorga gran importancia al concepto “debate”, que en manera alguna equivale a votación, bien que ésta se produzca por el conocido “pupitrazo” o por medio electrónico, o en cualquiera de las formas convencionales admitidas para establecer cuál es la voluntad de los congresistas en torno a determinado asunto. La votación no es cosa distinta de la conclusión del debate, sobre la base de la discusión -esencial a él- y sobre el supuesto de la suficiente ilustración en el seno de la respectiva comisión o cámara”. M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Sentencia C-816 de 2004., Ms.Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yepes. Sentencia C-473 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Sentencia ibídem. Sentencia Ibídem. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate.” En este último caso, si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992. Artículo 116 de la Ley 5ª de 1992. Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-179 de 2002. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia C-155 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Sobre la votación secreta, según la define el artículo 131 del Reglamento del Congreso, es la que no permite identificar la forma como vota el congresista y sólo se presenta: (i) cuando se deba hacer una elección, (ii) para decidir sobre proposiciones de acusación ante el senado o su admisión o rechazo por parte de esa Corporación, y (iii) cuando se toman decisiones sobre proposiciones de amnistías o indultos. Sentencia C-543 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ibídem. Ibídem. Véanse., entre otras, las Sentencias C-1143 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Cabe advertir que en las grabaciones magnetofónicas se escucha lo siguiente: Palabras del Presidente: “El registro electrónico está funcionando. Ya quedó claro que nadie quería intervenir de los inscritos…se retiraron las personas que iban a inscribir… Señor Secretario entonces ya teniendo en cuenta que nadie va a intervenir, sírvase abrir el registro electrónico para someter a votación la ponencia negativa. El que vote Si es aprobando la ponencia negativa, el que vote No, es negando la ponencia negativa. Sírvase abrir el registro electrónico”. Al respecto, se pueden consultar, entre otras muchas, las Sentencias C-222 de 1997 y C-760 de 2001. Cabe recordar que respecto de uno de tales proyectos -el relativo al mecanismo de búsqueda urgente de desaparecidos- al adelantar la revisión previa de constitucionalidad, la Corte estimo que lo acontecido en ese lapso, antes de que regresaran algunas bancadas al recinto, no violó las reglas sobre debate y que la conciliación había sido sometida a discusión y votación conforme a la Constitución. Ver Sentencia C-473 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, con salvamento de voto en ese punto de los Magistrados Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-473 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág.
24. Rousseau, Juan Jacobo. "El contrato social", México, Edit. U.N.A.M., 1.962, pág.
18. Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág.
20. Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág.
20. Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág.
114. Rousseau, Juan Jacobo. Ibidem. pág.
129. En lo fundamental se sigue a Guastini ricardo citado por Miguel Carbonell en Contenido de la reforma constitucional: Alcances y Limites, instituto de investigaciones juridicas-UNAM, mexico, 16-6-2005; pags 9-12. Estudios de teoría constitucional, México, IIJ-UNAM, Fontamara, 2001, p.
153. Norberto Bobbio, L'età dei diritti, pág.
116. Norberto Bobbio , L'età dei diritti, págs. 126 y 127 Del Espíritu de las leyes, Barcelona: Tecnos, 1987, p.
114. Teoría de la Constitución, Barcelona: Ariel, 1983, p.
28. Art.
16. Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución. Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Pags 108-109. Pace Alessandro Potere costituente e revisione costituzionale, lezione del 13 dic 2001. Kelsen Hans, Teoria general del derecho y del estado, Edit UNAM, Mexico 1969, pags 307-308 Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial. Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, pág.
120. Aristóteles “ La Politica “ p.
182. Ibidem, p.
250. Ibidem, pags. 205-296. Rousseau, Juan Jacobo; op. cit, p.
53. Oppenheim, Felix E., Conceptos Políticos una reconstrucción, Edt. Tecnos, 1987, Pág.
78. Ibídem, pág. 83 y
84. Tribunal Const. It. 1146 1988. Hans Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL ESTADO Decimaquinta Edición - Editora Nacional, México, Página
332. Hans Kelsen: TEORÍA GENERAL DEL DERECHO Y DEL ESTADO Textos Universitarios, México 1969, pag 307, Traducción de Eduardo García Máynez Guasttini, Ricardo: Principios de derecho y discrecionalidad judicial. LF, Art. 79 (3): “No está permitida modificación alguna de la presente Ley Fundamental que afecte la organización de la Federación en Länder, o el principio de la participación de los Länder en la Legislación, o los principios enunciados en los artículos1 a 20”. LF, Art. 79 (2): “Una ley de este carácter requiere de la aprobación de una mayoría de dos tercios de los miembros del Bundestag [asamblea representativa del conjunto de kla nación alemana] y de dos tercios de los votos del Bundesrat [asamblea representativa de los Länder] Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria. Dworkin, R. La lectura moral de la constitución y la premisa mayoritaria. Dworkin, Ronald. Introduction . the moral reading and the majoritarian premise Freedon´s law. Cambridge, Massachussetts, Harvard Press 1999 pag 1-38 No sobra recordar aquí que el 27 de agosto de 1828, en la firme convicción de que solamente él podía salvar la unidad de la República a la luz de las recientes disputas surgidas con el General Santander y sus seguidores, Simón Bolívar dictó un Decreto Orgánico, al que le dio fuerza constitucional y por medio del cual , como dictador, gobernó. Tal decreto fusionaba en el Libertador las facultades de los poderes legislativo y ejecutivo. PALACIOS Marco y SAFFORD Frank, COLOMBIA. País fragmentado, sociedad dividida. Su historia. Grupo Editorial Norma. Bogotá:2002. Pág.
269. Debe indicarse que la Constitución de 1832 estuvo precedida por dos actos de carácter constitucional: La Ley Fundamental de la Nueva Granada, en 1831, y el Decreto Legislativo del 15 de diciembre de ese mismo año Por medio de tales actos , primero, se dio carácter jurídico a la separación de Venezuela y, en segundo lugar, se dictaron algunas medidas transitorias para conjurar la emergencia que representaba la escisión de Colombia. Los mecanismos para la elección del presidente se encontraban regulados en los artículos 95 y 96 de la Constitución. La conformación de las asambleas electorales, en los artículos 16 al
38. Son estas el Acto Legislativo del 19 de mayo de 1840, el Acto Adicional a la Constitución del 16 de Abril de 1841 y el Acto Legislativo Adicional a la Constitución del 26 de mayo de 1841. Llama la atención que, tratándose de una constitución flexible, este texto no haya sufrido mayor numero de reformas en los once años de su vigencia. Se trata del Acto Legislativo del 24 de mayo de 1851. Una ley tenía que determinar su entrada en vigencia, pero dicha ley nunca fue expedida. Incluso esta Constitución que nunca lo fue, preveía en su artículo 25: “El periodo de duración del Presidente de la Nueva Granada contará desde el 1º de febrero posterior a su elección. Ninguno podrá ser elegido sin la intermisión de un periodo íntegro. Nótese que la redacción de este artículo semeja enormemente lo que sobre la materia estaba en el Acto Legislativo de 1851. La Carta de 1853 contemplaba un régimen de Provincias. No obstante, el 11 de junio de 1856 se creó el Estado de Antioquia mediante la promulgación de una Ley. Por medio del mismo mecanismo se crearon los estados de Santander, el 13 de mayo de 1857, y los de Cundinamarca, Boyacá, Cauca, Bolívar y Magdalena, el 15 de junio de 1857. En esta última Ley se pretenden subsanar los vacíos de la Carta del 53 en lo relativo al funcionamiento de la Colombia federal. PALACIOS, SAFFORD; op. Cit. Pág.
415. El sistema era similar al que aún hoy en día existe en los Estados Unidos de Norteamérica. Estipulaba el inciso primero del artículo 75 de la Carta de Ríonegro: La elección del Presidente de la Unión se hará por el voto de los Estados, teniendo cada Estado un voto, que será el de la mayoría relativa de sus respectivos electores, según su legislación...” Es de resaltar que la constitución delegaba en cada estado el poder de definir quién era hábil para participar en las elecciones que dispondrían el voto del representante del Estado. El Delegatario Miguel Antonio Caro (1843-1909) fue Representante a la Cámara, Senador, Director de la Biblioteca Nacional, Consejero de Estado; Vicepresidente y Presidente de la República. Además fue un reconocido filólogo y crítico literario. El Delgatario José Domingo Ospina Camacho (1843-1908), representaba al Estado de Antioquia y los intereses del partido Conservador. En su vida política se desempeñó como Secretario de Gobierno de Antioquia (1885), Ministro de Instrucción Pública (1886-1887), Gobernador de Boyacá (1888) y Ministro de Gobierno (1888). Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA; Boletín Cultural y Bibliográfico No. 5, Volumen
XXII. Bogotá: 1985. El Delegatario José María Samper (1828-1888) representaba al Estado de bolívar y los intereses del partido Nacional. Se desempeñó como Secretario de Hacienda, Diputado, Representante, Secretario de una delegación diplomática y Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Además fue un notable periodista y escritor. Fuente: Ibídem. Cabe válidamente preguntarse si la reforma constitucional de 1910 no constituyó una verdadera sustitución de la Carta que había sido redactado bajo el auspicio del movimiento de Regeneración, y si, por ende, sería más propio hablar de la Constitución de 1910. Debe considerarse que “El General González Valencia, sucesor de [Rafael] Reyes, convocó otra Asamblea Nacional, por el estilo de la de su antecesor, y ésta expidió el Acto Legislativo Número 3º de 1910, reformatorio de la Constitución Nacional, que refundió en una sola todas las reformas introducidas al Estatuto de 1886 y le hizo a éste notables enmiendas...” Dichas enmiendas fueron, entre otras: la prohibición absoluta de la pena de muerte, el establecimiento de la descentralización administrativa, la creación de la demanda pública de inexiquibilidad de las Leyes de la República por vicios en su trámite y de la que conocía la Corte Suprema de Justicia y el reestablecimiento del voto directo, aunque con limitaciones, para elegir al Presidente de la República. SAMPER Bernal Gustavo; Breve Historia Constitucional y Política de Colombia; 1957. Pág, 158-159. Debe señalarse que en 1910 los índices de analfabetismo se estiman en un 61% de la población total del país. Artículo 44 del Acto Legislativo No. 3 de 1910. Constituyente por el Partido Liberal Gaceta Constitucional No. 4 de 13 de febrero de 1991. Pág.
6. Gaceta Constitucional No. 5 de 15 de febrero de 1991. Pág. 14 Constituyente por el partido Liberal Gaceta Constitucional No. 7 de 18 de febrero de 1991. Pág. 8 Ibídem. Pág.
29. Gaceta Constitucional No. No. 8 del 19 de febrero de 1991. Pág. 9 Constituyente como Conservador Independiente Constituyente como Conservador Independiente Gaceta Constitucional No. No. 9 del 19 de febrero de 1991. Pág. 8 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.
36. Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8 El primer inciso era el siguiente: “El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento integral de la Constitución y las leyes garantiza los derechos y libertades de todos los colombianos” Gaceta Constitucional No. 21 del 15 de marzo de 1991. Pág. 8 Constituyente por el Movimiento de la Transformación Liberal Gaceta Constitucional No. 22 del 18 de marzo de 1991. Pág. 37 Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.83. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág.
13. Todos Constituyentes por el Partido Liberal Constituyente por la Unión Cristiana Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No.93. Gaceta Constitucional No. 24 del 20 de marzo de 1991. Pág.
49. Ambos Constituyentes por el Movimiento de Salvación Nacional. Gaceta Constitucional No. 25 del 21 de marzo de 1991. Pág.14 Ambos Constituyentes por la Unión Patriótica. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No.
113. Gaceta Constitucional No. 27 del 26 de marzo de 1991. Pág.12 Constituyente por el Partido Liberal Gaceta Constitucional No. 30 del 1 de abril de 1991. Pág.11 Ibídem Delegado por el Partido Liberal Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución de Colombia No.
126. Gaceta Constitucional No. 31 del 1 de abril de 1991. Pág.25 Constituyente por el Partido Liberal Gaceta Constitucional No. 26ª del 26 de marzo de 1991.Pág. 12 El total de los proyectos se encuentra en la Gaceta Constitucional No. 144 del 31 de diciembre de 1991.Pág. 12 Cabe recordar aquí que la Asamblea Nacional Constituyente también recibió propuestas de reforma de organizaciones no institucionales. En tal sentido, aquella hecha por el Colegio de Altos Estudios Quirama, en su artículo 93, disponía: “El presidente de la república no puede ser reelegido” El trámite de los proyectos, su debate y aprobación, se encontraban reglados por lo artículos 29 al 69 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente. Ver Gaceta Constitucional No. 13 del 1 de marzo de 1991.Pág. 3-6 Según el artículo 22 del Reglamento de la Asamblea Nacional Constituyente, Este Informe –Ponencia fue publicado en la Gaceta Constitucional No. 41 del 9 de abril de 1991. Pág. 20 y ss. Acta 11 de 18 de abril de 1991 y Acta 12 de 22 de abril de 1991. En la Gaceta Constitucional No. 102 de 19 de junio de 1991. Pág. 13 -15 Elaborado con base en extractos de las mentadas actas. Publicado en la Gaceta Constitucional No. 78 de 21 de mayo de 1991. Pág. 6 y ss. Publicado en la Gaceta Constitucional No. 73 de 14 de mayo de 1991. Pág. 12 y ss. Gaceta Constitucional No. 83 de 27 de mayo de 1991. Pág.
24. Gaceta Constitucional No. 105 de 22 de junio de 1991. Pág. 20 Esta es la modificación que introduce al artículo propuesto por la comisión. Subraya fuera del texto original Gaceta Constitucional No. 120 de 21 de agosto de 1991. Pág. 9-10 Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág. 3 y ss. Gaceta Constitucional No. 113 de 5 de julio de 1991. Pág.
14. Gaceta Constitucional No. 142 de 21 de diciembre de 1991. Pág.
37. Artículo 16 Declaración de Derechos del hombre y del Ciudadano. Guastini, Riccardo. Estudios de Teoría Constitucional. Pag 40 Hart. Ob. Cit. Pag 133 Sieyes, Emmanuel. ¿qué es el tercer estado? Págs. 108-109. Kelsen Hans, Teoría general del derecho y del estado, Edit UNAM, México 1969, Págs. 307-308 Schmitt, Carl. "Teoría de la Constitución", Edit. Nacional, México, 1.981, Pág.
120. Rubio Llorente, Francisco. La forma del Poder Centro de Estudios Constitucionales de Madrid. Pag 17 Art. 88 Constitución de El Salvador y Art. 4 Constitución de Honduras. Guastini, Riccardo. Estudios de teoría Constitucional. Doctrina Jurídica Contemporanea. 2001 Pag 32 Guastini. Ob. Cit pag 205 De Vergottini, Giuseppe. Balances y perspectivas de derecho constitucional Comparado. Pag 123. www.bibliojurídica.org De Vergottini. Ob. Cit. Pag 122 Hart, H.L.A. El concepto de Derecho Editorial Abeledo – Perrot pag 86 Art. 3 Constitución Política de Colombia Dworkin, Ob. Cit. Dworkin, Ronald. Ob. Cit. Pag 13 Sentencia C- 251 de 2002 Corte Constitucional Dworkin, Ronald. Virtud Soberana . La teoría y la práctica de la igualdad. Edit. Paidós Madrid 2003 pag 536 Dworkin, Ronald. Ob , cit. Pag 12 Oppenheim, Felix. Conceptos Políticos en reconstrucción. Edit. Tecnos 1987 pag 78 Ibidem. Pag 83 y 84 Dworkin, Ronald ob. Cit. Pag 23 ibidem pag 24 Constitución Política. ARTICULO
239. La Corte Constitucional tendrá el número impar de miembros que determine la ley. En su integración se atenderá el criterio de designación de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del Derecho.Los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República para períodos individuales de ocho años, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrán ser reelegidos. Constitución Política. ARTICULO
249. La Fiscalía General de la Nación estará integrada por el Fiscal General, los fiscales delegados y los demás funcionarios que determine la ley. El Fiscal General de la Nación será elegido para un período de cuatro años por la Corte Suprema de Justicia, de terna enviada por el Presidente de la República y no podrá ser reelegido. Debe reunir las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. La Fiscalía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal. Constitución Política. ARTICULO
254. El Consejo Superior de la Judicatura se dividirá en dos salas: (...)2. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria, integrada por siete magistrados elegidos para un período de ocho años, por el Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno. Podrá haber Consejos Seccionales de la Judicatura integrados como lo señale la ley. Constitución Política. ARTICULO
276. El Procurador General de la Nación será elegido por el Senado, para un período de cuatro años, de terna integrada por candidatos del Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Constitución Política. ARTICULO
281. El Defensor del Pueblo formará parte del Ministerio Público y ejercerá sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la Nación. Será elegido por la Cámara de Representantes para un período de cuatro años de terna elaborada por el Presidente de la República. Constitución Política. ARTICULO
372. La Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. Tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones del Banco y estará conformada por siete miembros, entre ellos el Ministro de Hacienda, quien la presidirá. El Gerente del Banco será elegido por la junta directiva y será miembro de ella. Los cinco miembros restantes, de dedicación exclusiva, serán nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, reemplazados dos de ellos, cada cuatro años. Los miembros de la junta directiva representarán exclusivamente el interés de la Nación. (...) Corte Constitucional. Sentencia C – 620 de 2001. “El procedimiento penal no obedece a un sistema acusatorio puro, pues de ser así, el ente acusador no haría parte de la rama judicial, lo que ocurre en el sistema colombiano, donde la fiscalía hace parte de esta rama del poder. Es por ello que esta Corte ha sostenido que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales.”Sentencia C – 609 de 1996. “En nuestro ordenamiento, la Fiscalía hace parte de la rama judicial y tiene determinadas facultades judiciales, pues puede dictar medidas de aseguramiento y calificar y declarar precluidas las investigaciones penales. Por ello, los fiscales, durante la fase investigativa, pueden ordenar y practicar pruebas con las facultades propias de un funcionario judicial, por lo cual se dice que el sistema colombiano es mixto, pues si bien existe una diferencia de funciones entre los fiscales y los jueces, ambos poseen, dentro de la órbita de sus competencias, facultades judiciales y son funcionarios judiciales. Esto significa que en el constitucionalismo colombiano los funcionarios judiciales son un género del cual hacen parte tanto los jueces como los fiscales. Esta distinción de funciones entre jueces y fiscales implica que el Legislador debe respetar el contenido esencial de las órbitas de cada uno de estos funcionarios judiciales.” Art. 21 Declaración Universal de Derechos Humanos, art . 25 Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos, art. XX Declaración Americana de Derechos y deberes del Hombre, art. 23 Convención Americana sobre los derechos del hombre Dworkin, Ronald. Ob ,cit. Hart. Ob. Cit. Pag 133 Sent. 387 97 M.P. Fabio Morón Díaz. Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz Sent. C-222 97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387 97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995. En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001. Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001. Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos. Constituciones Políticas y Nacionales de Colombia. Segunda Edición. Universidad Externado de Colombia. 1995.Fernández Botero Eduardo. Las Constituciones Colombianas Comparadas. Tomo
I. Universidad de Antioquia.1964. Linares Quintana, Segundo V., Tratado de Interpretación Constitucional, Artes Gráficas Candil, Buenos Aires, 1998, Capítulo XV, páginas 296 a 297 y
292. Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, Madrid. Ariel, Ciencia Política. 1976, páginas 189 y
190. Haberle Peter, El Estado Constitucional. Universidad Nacional Autónoma de México, Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial 2003, Talleres Gráficos de Tarea Asociación Gráfica Educativa, páginas 146 y
147. Gaceta Constitucional No. 41, página
21. Gaceta Constitucional No. 143, página
5. Cfr. Carl Schmitt. Teoría de la Constitución. Editorial Revista de Derecho Privado. Madrid.1924. Schmitt, op.cit. pág.
116. Xifra Heras Jorge. Curso de Derecho Constitucional. Tomo
I. Boch Casa Editorial, Barcelona, Segunda Edición., páginas 188-189. Biscaretti di Ruffia Paolo. Derecho Constitucional, página
274. Unam. El Consejo de Estado apareció por primera vez en la historia legislativa del país, creado directamente por el Libertador en el Decreto de Angostura de 1817 y luego, en la Constitución de 1821, aparece como Consejo de Gobierno (art. 133), con funciones consultivas; igualmente en el Decreto Orgánico de la dictadura de Bolívar de 27 de agosto de 1828 (arts. 8 a 10), con el nombre de Consejo de Estado, se creó un organismo cuyos miembros tenían funciones de asesoría y de consulta para el Jefe del Ejecutivo; en la Constitución de 1830, en el artículo 95, se creó un Consejo de Estado “Para auxiliar al poder ejecutivo con sus luces en los diversos ramos de la Administración Pública”; en la Constitución de la Nueva Granada de 1832, se denominó Consejo de Estado (art. 121), con funciones de rendir dictamen previo a la sanción de las leyes, preparar proyectos de ley, servir de órgano de consulta y conformar ternas para ministros de la Corte Suprema de Justicia; las Constituciones de 1843, 1853, 1858 y 1863 no lo contemplaron. La de 1886, en su artículo 141 le asignó funciones para actuar como supremo cuerpo consultivo del Gobierno y para asesorarlo en la presentación de proyectos de ley y de códigos, e igualmente para actuar como tribunal de lo contencioso administrativo, por conducto de una sección especializada que sería creada por la ley. Tras ser suprimido por breve tiempo en 1905, se restableció y fue instituido luego como supremo tribunal de lo contencioso administrativo por el Acto Reformatorio de la Constitución de 10 de septiembre de 1814, aunque para ese momento ya se había establecido esa jurisdicción por la Ley 130 de 1913. En adelante, con reformas ulteriores han sido esas sus atribuciones. Cfr. Restrepo Piedrahita Carlos, Constituciones Políticas Nacionales de Colombia. Universidad Externado de Colombia. Segunda Edición, Bogotá, 1995. Sent. 387 97 M.P. Fabio Morón Díaz. Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz Sent. C-222 97 M.P. José Gregorio Hernández Galindo La posición que se reseña, fue planteada en la sentencia C-387 97, M.P. Fabio Morón Díaz, con ocasión de la revisión constitucional del Acto Legislativo 02 de 1995. En esa oportunidad, con ponencia del Magistrado Alvaro Tafur Galvis, se examinó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2001. Con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al revisar una demanda de inconstitucionalidad parcial contra los artículos 1°, 2° y 3° del Acto Legislativo 01 de 2001. Magistrado Ponente Alfredo Beltrán Sierra Requejo Paloma. Democracia Parlamentaria y principio minoritario. La protección constitucional de las minorías parlamentarias. Ariel Derecho. Barcelona 2000, páginas 27 y
28. Sent. C-668 de 2004 M.P. Alfredo Beltrán Sierra Los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1040 de 2005 se encuentran resumidos en la primera parte de este salvamento (I), pero se desarrollan mas extensamente en el salvamento de la respectiva sentencia. Esta parte del Salvamento es idéntica a la primera parte de mi salvamento a la sentencia C-1040 de 2005. En esta se resumen los argumentos centrales de la ponencia presentada a Sala Plena respecto del proyecto D-5696. En este mismo sentido la Corte ya ha reiterado que la expresión “debates” de la Constitución no puede ser interpretada en el sentido en el que se entiende en el lenguaje común, pues el derecho constitucional le asigna a esta expresión especiales consideraciones. Al respecto, en el COMUNICADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LAS SENTENCIAS RELATIVAS AL ACTO LEGISLATIVO QUE PERMITE LA REELECCION PRESIDENCIAL, de octubre 20 de 2005, dijo la Corte: “2.2.2.11. En lo que respecta a los impedimentos y recusaciones, la Corte abordó varios cargos presentados por los demandantes. Concluyó que ninguno de ellos conducía a la inconstitucionalidad del Acto Legislativo, si bien es deseable depurar la política de actividades clientelistas.” Esta reflexión inicial (II) es idéntica a la que antecede los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1041 de 2005. Consideré importante reproducirla en los dos salvamentos dado que en ella se definen los referentes constitucionales que, en mi criterio, deben guiar todo el proceso de control de constitucionalidad del trámite de los Actos Legislativos. La diferencia entre consensos constituyentes o “fundacionales” y mayorías eventuales ha dado lugar, en los últimos 200 años, a una amplia literatura constitucional. Los procedimientos especialmente gravosos para la reforma constitucional parten de esa diferencia así como de la especial naturaleza, estructura y función del derecho constitucional. Dada justamente la especial naturaleza, estructura y función del derecho constitucional, puede afirmarse que, en la actualidad, se reconoce que las constituciones redactadas por cuerpos plurales de naturaleza “constituyente” (consensos plurales reforzados y estables que surgen de cuerpos especialmente elegidos para reformar la constitución), cuya misión es hacer las reglas fundamentales que, orientadas hacia el futuro, habrán de gobernar a quienes ejerzan coyunturalmente el poder, tienen mayor legitimidad y fuerza estabilizadora que las normas surgidas de mayorías políticas eventuales – de un partido, un movimiento o una clase - con el fin de mantenerse en el poder o de eliminar los límites al ejercicio del gobierno. Sobre los distintos argumentos en torno a este tema se pueden consultar, a parte de la literatura clásica mas reconocida (Cfr. por ejemplo a Madison y el concepto de “Padres Fundadores”, en The Federalist Papers 1787-1788), Gustavo Zagrebelsky, Historia y Constitución; Carlos de Cabo Martín, La reforma Constitucional; Hans Peter Schneider, Democracia y Constitución; Manuel Aragón, Constitución y democracia, entre otros. Gustavo Zagrebelsky, Historia y Constitución Ibidem. Magistrados Ponentes: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yépes Sobre este parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución , pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-387 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz, C-543 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz , C-487 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-614 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-1200 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. Magistrado Ponente: Fabio Morón Díaz. Citada en sentencias C-313
04. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño; C-372
04. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; C-668
04. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. C-816
04. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yépes C-222
97. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo. C-1200
03. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. En el mismo sentido pueden consultarse las sentencias C-222
97. Magistrado Ponente: José Gregorio Hernández Galindo; C 543
98. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz; C-487
02. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis; C 614
02. Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil; C-1200
03. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil ; C-372
04. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández; C-332 O5. Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa; C-816
04. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Uprimny Yépes. ARTICULO
221. Acto Legislativo. Las normas expedidas por el Congreso que tengan por objeto modificar, reformar, adicionar o derogar los textos constitucionales, se denominan Actos Legislativos, y deberán cumplir el trámite señalado en la Constitución y en este Reglamento. ARTICULO
227. Reglas de procedimiento aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia. Ver, entre otros, el texto ya clásico de Alf Ross. "Sobre la auto-referencia y un difícil problema de derecho constitucional" en El concepto de validez y otros ensayos. México: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Airel, 1991. p 63 y ss C-816
04. C-737
01. Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett. C-816 04 Al respecto Cfr. Entre otras la sentencia C-473
04. Constitución Política, Artículo
145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. Constitución Política, Articulo
146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial. Constitución Política, Artículo
160. Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. ¦ Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.¦ En el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo.¦ Todo Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente. Artículo
94. DEBATES El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación. El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general. Artículo 94. (...) El debate empieza al abrirlo el presidente y termina con la votación general.Artículo
157. INICIACIÓN DEL DEBATE. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. ¦ No será necesario dar lectura a la ponencia, salvo que así lo disponga, por razones de conveniencia, la Comisión. ¦ El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. ¦ Si el ponente propone debatir el proyecto, se procederá en consecuencia sin necesidad de votación del informe. Si se propone archivar o negar el proyecto, se debatirá esta propuesta y se pondrá en votación al cierre del debate. ¦ Al debatirse un proyecto, el ponente podrá señalar los asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la Comisión decida en primer término.Artículo
176. DISCUSIÓN. El ponente explicará en forma sucinta la significación y el alcance del proyecto. Luego, podrán tomar la palabra los Congresistas y los Ministros del Despacho. ¦ Si la proposición con que termina el informe fuere aprobada, el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un Ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos. Artículo
95. ASISTENCIA REQUERIDA. La Presidencia declara abierto un debate y permite su desarrollo cuando esté presente, al menos, la cuarta parte de los miembros de la Corporación. Las decisiones sólo pueden tomarse con las mayorías dispuestas constitucionalmente.Artículo
116. QUÓRUM. CONCEPTO Y CLASES. El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir. ¦ Se presentan dos clases de quórum, a saber: ¦
1. Quórum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión Permanente. ¦
2. Quórum decisorio, que puede ser: ¦ - Ordinario. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. ¦ - Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la Corporación legislativa. ¦ - Especial. Las decisiones podrán tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes. ¦ PARÁGRAFO. Tratándose de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las Comisiones individualmente consideradas. Artículo
117. MAYORÍAS DECISORIAS. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente: ¦
1. Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes. ¦
2. Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes. ¦
3. Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros. ¦
4. Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes. Artículo
118. MAYORÍA SIMPLE. Tiene aplicación en todas la decisiones que adopten las Cámaras Legislativas, cuando las disposiciones constitucionales no hayan dispuesto otra clase de mayoría. Artículo
119. MAYORÍA ABSOLUTA. Se requiere para la aprobación de: ¦
1. Reformas constitucionales en la "segunda vuelta", que corresponde al segundo período ordinario y consecutivo de su trámite en el Congreso (artículo 375, inciso 2 constitucional). Artículo
96. DERECHO A INTERVENIR. En los debates que se cumplan en las sesiones plenarias y en las Comisiones, además de sus miembros y los Congresistas en general, podrán los Ministros y funcionarios invitados intervenir sobre temas relacionados con el desempeño de sus funciones y las iniciativas legislativas por ellos presentadas. Así mismo, podrán hacerlo por citación de la respectiva Cámara. ¦ Sólo participarán en las decisiones, y por consiguiente podrán votar, los miembros de las Corporaciones legislativas (en plenarias o comisiones, con Senadores o Representantes, según el caso). ¦ La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación y el Defensor del Pueblo, al tener la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, pueden de igual manera estar presentes e intervenir para referirse a tales asuntos. ¦ En todas las etapas de su trámite, en proyectos de ley o de reforma constitucional, será oído por las Cámaras un vocero de los ciudadanos proponentes cuando hagan uso de la iniciativa popular, en los términos constitucionales. Artículo
97. INTERVENCIONES. Para hacer uso de la palabra se requiere autorización previa de la Presidencia. Ella se concederá, en primer lugar, al ponente para que sustente su informe, con la proposición o razón de la citación; luego, a los oradores en el orden en que se hubieren inscrito ante la Secretaría. ¦ Ningún orador podrá referirse a un tema diferente al que se encuentra en discusión, y su desconocimiento obligará a la Presidencia a llamar la atención y suspender el derecho para continuar en la intervención. ¦ Todos los oradores deben inscribirse ante la Secretaría. Harán uso de la palabra por una sola vez en la discusión de un tema, con una extensión máxima de veinte (20) minutos. ¦ En el trámite de las leyes y reformas constitucionales, sus autores y ponentes podrán intervenir cuantas veces sea necesario. Artículo
98. INTERPELACIONES. En uso de la palabra los oradores sólo podrán ser interpelados cuando se trate de la formulación de preguntas o en solicitud de aclaración de algún aspecto que se demande. Si la interpelación excede este límite o en el tiempo de uso de la palabra, el Presidente le retirará la autorización para interpelar y dispondrá que el orador continúe su exposición. ¦ El orador podrá solicitar al Presidente no se conceda el uso de la palabra a algún miembro de la Corporación hasta tanto se dé respuesta al cuestionario que ha sido formulado, si se tratare de una citación. Artículo
99. ALUSIONES EN LOS DEBATES. Cuando, a juicio de la Presidencia, en el desarrollo de los debates se hicieren alusiones que impliquen juicio de valor o inexactitudes, sobre la persona o la conducta de un Congresista, podrá concederse al aludido el uso de la palabra por tiempo no superior a cinco (5) minutos, para que, sin entrar en el fondo del asunto en debate, conteste estrictamente a las alusiones presentadas. Si el Congresista excediere estos límites, el Presidente le retirará inmediatamente la palabra. ¦ A las alusiones no se podrá contestar sino en la misma sesión o en la siguiente. ¦ Cuando la alusión afecte al decoro o dignidad de un partido o movimiento con representación congresional, el Presidente podrá conceder a uno de sus voceros el uso de la palabra por el mismo tiempo y con las condiciones indicadas en el presente artículo. Artículo
100. RÉPLICA O RECTIFICACIÓN. En todo debate quien fuere contradicho en sus argumentaciones por otro u otros intervinientes, tendrá derecho a replicar o rectificar por una sola vez y por tiempo máximo de cinco (5) minutos. ¦ El Presidente, al valorar la importancia del debate, podrá ampliar o reducir el número y el tiempo de las intervenciones de los Congresistas. Artículo
101. INTERVENCIÓN DE LOS DIGNATARIOS. Cuando el Presidente o alguno de los Vicepresidentes desearen tomar parte en el debate, abandonarán su lugar en la Mesa y no volverán a ocuparlo hasta que haya concluido la discusión del tema que se trate. Artículo
102. DURACIÓN DE LAS INTERVENCIONES. No se podrá intervenir por más de veinte (20) minutos cada vez, prorrogables por el Presidente. En las sesiones plenarias el Presidente puede limitar el número de intervenciones sobre un mismo asunto. Artículo
103. NÚMERO DE INTERVENCIONES. No se podrá intervenir por más de dos veces en la discusión de una proposición o en su modificación, con excepción del autor del proyecto y el autor de la modificación. ¦ Y no se podrá hablar más de una vez cuando se trate de: ¦
1. Proposiciones para alterar o diferir el orden del día. ¦
2. Cuestiones de orden. ¦
3. Proposiciones de suspensión o que dispongan iniciar o continuar en el orden del día. ¦
4. Apelaciones de lo resuelto por la Presidencia, o revocatoria. ¦
5. Proposiciones para que un proyecto regrese a primer debate. Artículo
104. PROHIBICIÓN DE INTERVENIR. No podrá tomarse la palabra cuando se trate sobre: ¦
1. Cuestiones propuestas por el Presidente al finalizar cada debate. ¦
2. Proposiciones para que la votación sea nominal, y ¦
3. Peticiones para declarar la sesión permanente. Artículo
105. INTERVENCIONES ESCRITAS. No se permite la lectura de discursos escritos; esto no excluye las notas o apuntamientos tomados para auxiliar la memoria, ni los informes o exposiciones con que los autores de los proyectos los acompañen. Artículo
107. APLAZAMIENTO. Los miembros de cada una de las Cámaras podrán solicitar el aplazamiento de un debate en curso, y decidir la fecha para su continuación. Artículo
108. CIERRRE DEL DEBATE. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.Artículo
164. DECLARACIÓN DE SUFICIENTE ILUSTRACIÓN. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debate C-760 01 370 04 C-1147 03 C-222 97 Al respecto por ejemplo en la sentencia C-222 97 dijo la Corte: En cuanto a los proyectos de Acto Legislativo, tal posibilidad, de interpretación estricta, en cuanto excepcional, no ha sido prevista por la Carta. Son inaplicables, entonces, al trámite de reformas constitucionales los artículos 169 a 173 del Reglamento del Congreso, válidos únicamente para los proyectos de ley allí contemplados. Tampoco es propio del procedimiento relativo a modificaciones de la Constitución el artículo 163 de la Carta, pues implicaría una injerencia del Ejecutivo en la libre y autónoma decisión constituyente del Congreso, precipitando la votación de actos legislativos que, por sus mismas características, sólo el propio Congreso, dentro de la Constitución y el Reglamento, debe resolver cuándo y con qué prioridad aprueba C-008 03 C-222 97 C-1056 03 C-1056 03 C-473 04 C-816
04. Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra. SV. Marco Gerardo Monroy Cabra y Álvaro Tafur Galvis. AV Rodrigo Uprimny Yépes. Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate.” C-473 04 Gaceta del Congreso No. 411 de 2004, pp.
11. Ibídem, pp. 48-50. Ibídem, pp.
90. Ibídem, pp.
93. Ibídem, pp.
96. Gaceta del Congreso No. 401 de 2004. Ibidem pp.
14. Esta intervención del señor Presidente de la Cámara de Representantes no aparece registrada en el Acta de la correspondiente sesión. Sin embargo aparece claramente registrada en los casetes de audio respectivos, suministrados por el Congreso y cuya desgrabación fue realizada por la Corte. Ibídem., pp.
15. Según esta Acta, al reiniciar la sesión la “La Secretaría informa: Señor Presidente se ha constituido el quórum decisorio”. No obstante esto no aparece registrado en los casetes de audio correspondientes a dicha sesión. Ibídem, pp. 15-16. Ibídem, pp. 15-16. Ibídem, pp. 16-17. Ibídem, pp.17. Según el Acta la Representante Betty Moreno vota si. Sin embargo esto no aparece registrado en los casetes de audio respectivos. Ibídem, pp.17-18. Ibídem, pp.18. Ibídem, pp. 18 y
19. Según el acta “Pedro Jiménez Vota SI”. Sin embargo tal manifestación no quedó registrada en los casetes de audio. Ibídem, pp.
19. Ibídem, pp. 19 y
20. Ibidem, pp.
20. Ibidem, pp.
20. Ibídem, pp. 22 y
23. Ibídem, pp.
23. Ibídem, pp.
25. Ibídem, pp.
26. Gaceta No. 616 de 2004, pp. 1-2. Gaceta No. 617 de 2004, pp.
2. C-473
04. Artículo
157. INICIACIÓN DEL DEBATE. La iniciación del primer debate no tendrá lugar antes de la publicación del informe respectivo. (…) El ponente, en la correspondiente sesión, absolverá las preguntas y dudas que sobre aquélla se le formulen, luego de lo cual comenzará el debate. C-473 04 C-816
04. Ibídem, pp. 16-17. Ibidem, pp. 20 y audio correspondiente. En el registro de las votaciones sólo aparece votando negativamente la ponencia y negativamente a la pregunta de si desea la Plenaria que el proyecto de Acto Legislativo pase a la segunda vuelta, pero no aparece en las votaciones del articulado. Ibidem, pp.
20. Así lo sostuvo expresamente la Corte en la sentencia C-1056 de 2003 precitada, en relación con la suficiente ilustración regulada por el artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, donde dijo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate.” C-473 04