SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALFREDO BELTRÁN SIERRA A LAS SENTENCIAS C-1040 Y C-1043 DE 19 DE OCTUBRE DE 2005, MEDIANTE LAS CUALES SE DECLARÓ LA EXEQUIBILIDAD DEL ACTO LEGISLATIVO N° 2 DE 2004.PRINCIPIO DE PARALELISMO DE LAS FORMAS-Concepto (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)PODER CONSTITUYENTE ORIGINARIO Y PODER CONSTITUYENTE DERIVADO-Distinción (Salvamento de voto)DERECHO COMPARADO EN SISTEMA DE REFORMA DE LA CONSTITUCION (Salvamento de voto)REFORMA DE LA CONSTITUCION POLITICA MEDIANTE ACTO LEGISLATIVO-Requisitos (Salvamento de voto)LEY QUE CONVOCA A ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Requisitos (Salvamento de voto)LEY APROBATORIA DE REFERENDO-Requisitos (Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Restricción temporal(Salvamento de voto)PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Prohibición de que ocurra en determinadas épocas o situaciones(Salvamento de voto)DISPOSICIONES INTANGIBLES-Concepto (Salvamento de voto)INTANGIBILIDAD ARTICULADA-Concepto(Salvamento de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Modelo de frenos y contrapesos(Salvamento de voto)REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Discusión en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 (Salvamento de voto)REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Concentración del poder REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Participación del Presidente de la República en elección de altos dignatarios del Estado(Salvamento de voto)Antes de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro, quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República que envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos delictivos. Igual sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación. Del mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Esta previsión constitucional se altera por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el período de un Presidente de la República deben ser reemplazados cuando él se encuentre en su segundo período presidencial. La Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciación de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un Presidente de la República en ejercicio le corresponde la atribución de designar a dos de ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo titular, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado.DERECHOS POLITICOS-Alcance (Salvamento de voto)INHABILIDADES PARA SER CONGRESISTA O PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Consagración constitucional REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inhabilidad temporal de alto funcionario del Estado para ser elegido Presidente de la República (Salvamento de voto)La Constitución establece en el artículo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial. El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter adjetivo, sino sustancial.PRINCIPIO DE IGUALDAD EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral PRINCIPIO DEMOCRATICO EN REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Candidatos que participan en la campaña electoral (Salvamento de voto)A nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. No se trata aquí de la igualdad en el curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condición de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral.PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES PUBLICOS-Importancia (Salvamento de voto)RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Modalidades (Salvamento de voto)RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION-Concepto RUPTURA O QUEBRANTAMIENTO DE LA CONSTITUCION EN ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Habilitación al Consejo de Estado para que de manera supletoria y transitoria expida ley de garantías electorales (Salvamento de voto)Una vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitución. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicación de una o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepción en su aplicación en un caso específico. Es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida “antes del 20 de junio de 2005”, lo que permite darle aplicación a la reforma constitucional que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la República. En esa misma dirección, y por la urgencia de que exista esa regulación, se dispuso que en una de dos hipótesis podría expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisión previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Política, que tan sólo instituyó mecanismos para su reforma. De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las ramas del poder.CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución jurisprudencial (Salvamento de voto)PERDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA-Antecedentes (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace (Salvamento de voto)Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debería conocer o venía conociendo, para asegurar la prevalencia del interés general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública cualquiera que ella sea. De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable. Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de participar en el trámite del proyecto de que se trate.RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de actuar mientras esté pendiente la decisión (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Trámite violatorio de la Constitución Política RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Transformación en impedimento (Salvamento de voto)Analizado el trámite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurrió en violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitución; y, en cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151 de la Carta, por infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. Todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que esas decisiones habrían podido ser tomadas con el quórum que exige la Constitución de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesión, de una parte; y, de otra, por la existencia de éste, no hubo decisión constitucionalmente válida pues el artículo 145 de la Carta preceptúa que la adopción de decisiones requiere, siempre, la existencia de quórum. Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41 Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en relación con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesión de 17 de junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporación. En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germán Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusación no se tramitó, lo que constituye violación del artículo 182 de la Constitución, así como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artículo 151 de la Carta. De la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación, no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate (Salvamento de voto)En la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, se optó por no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta.INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-No repetición del segundo debate (Salvamento de voto)Si bien es verdad que en la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por una mayoría absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución, con la redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo
9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliación “se someterá a debate” y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Título XIII de la Constitución y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artículo 94 de la Ley Orgánica mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, norma que indica que “el debate empieza al abrirlo el Presidente”, lo que no se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustración, lo que también se inobservó. No hubo pues “repetición del segundo debate”, como lo ordena el artículo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliación, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su “repetición”, a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de la Ley 5 de 1992, “el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”, lo que resulta apenas lógico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de conciliación.TITULO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Carencia de precisión (Salvamento de voto)El título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa índole “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”. Como puede observarse, el título de este acto legislativo no indica cuáles son los artículos de la Constitución Política que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el “se dictan otras disposiciones”. Se observa entonces, que el título de este acto legislativo, carece de precisión por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artículo 169 de la Ley Fundamental.Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo el voto en relación con lo resuelto en las sentencias C-1040 y C-1043 de 19 de octubre de 2005, mediante las cuales se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo N° 2 de 2004, por las razones que a continuación se expresan:Sección PrimeraConstituyente originario y Constituyente derivado. Límites al poder de reforma de la Constitución. La competencia del Congreso como reformador de la Carta Política. Alteración de la estructura del Estado. Violación del principio a la igualdad, del principio democrático, de la separación de poderes, del derecho a la participación y el pluralismo.1. A diferencia de las monarquías absolutas en el Estado Democrático el pueblo como titular de la soberanía ostenta la suprema potestad para darse la Constitución que así decida. Mediante ella, sin ninguna cortapisa y sin sujeción de ninguna naturaleza a normatividad jurídica previa el soberano resuelve cómo se organiza el ejercicio del poder público, traza y define competencias, establece quienes serán las autoridades en cada una de las ramas u órganos estatales que decida crear, fija las reglas que considere esenciales para el funcionamiento del Estado; y, al propio tiempo, señala las libertades públicas, los derechos fundamentales de las personas en cuanto a tales, es decir, le impone límites a la autoridad estatal para que en todo caso permanezca respetada y en la cúspide la dignidad humana. Para establecer la Constitución, como decía Sieyés, basta la voluntad del Constituyente Primario, la Constitución será lo que él quiera.2. Conforme al principio de paralelismo de las formas jurídicas, un decreto puede ser reformado por otro decreto, una ley reformada por otra ley, un acto administrativo por otro acto administrativo, como quiera que en Derecho las “cosas se deshacen como se hacen”. No sucede lo mismo con la Constitución. Ejercido el poder constituyente para establecerla, debe en ella misma preverse lo atinente a su reforma si ésta resultare indispensable para adaptarla en el futuro a las nuevas circunstancias. La Constitución por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad, lo que no excluye que ella, sin perder su identidad sea reformada. Por tal razón, además de la parte dogmática y la parte orgánica, la Constitución incluye una tercera clase especie de normas, las dedicadas a fijar las reglas conforme a las cuales podrá reformarse. Es decir, la propia Constitución nacida del poder constituyente primario, acepta desde el momento mismo de su establecimiento la posibilidad de su propia modificación, si así lo exigen las cambiantes circunstancias sociales.3. El Constituyente Derivado es al mismo tiempo constituido, lo cual significa que puede ejercer la atribución de introducirle reformas a la Constitución que para ello lo creó. Ello significa que la potestad del Constituyente Derivado no es la misma que la del Constituyente Originario, y que de suyo y conforme a la lógica jurídico-política la atribución para reformarla se encuentra sujeta a la normatividad establecida en la Constitución. Se trata entonces, simplemente del ejercicio de una competencia reglada, prevista expresamente en la Carta Política y, en consecuencia, el Constituyente Derivado no puede “hacer tabla rasa” para ejercer su actividad como si la Constitución no existiera, pues así daría el salto de poder constituido a poder constituyente primario. Su función no es omnímoda y sin sujeción a norma alguna sino que, por el contrario, necesariamente es limitada y tiene una finalidad precisa cual es la de permitir una evolución histórica de adaptación, modernización y progreso de la Carta.4. Sentado lo anterior, son varias las restricciones competenciales que una Constitución puede imponer al Constituyente Derivado, como pasa a observarse: 4.1. En cuanto a la determinación del sujeto a quien se atribuye la función reformadora de la Carta, existe restricción cuando se señala quién es el titular del poder de reforma, como ocurre al atribuir esa competencia al Congreso o Parlamento que deja en tal caso de actuar como legislador ordinario, o cuando se decide que sea necesaria la convocatoria de una Asamblea Constituyente y, en ocasiones, puede incluso establecerse la necesidad de la intervención popular mediante referendo para que la reforma sea aprobada.La Constitución de 1886, con la reforma del Plebiscito de 1 de diciembre de 1957, estableció según su artículo 218 “sólo” el Congreso podía modificarla en adelante; el artículo 79 de la Ley Fundamental Alemana prevé la reforma por el Parlamento; el artículo 46, inciso segundo de la Constitución de Irlanda, prevé la intervención del pueblo; el artículo 168 inciso tercero, de la Constitución Española señala que para la reforma se requiere referendo; en el mismo sentido se dispone por el artículo 152 de la Constitución de Azerbaiyán de 1995; el artículo 138 de la Constitución Italiana contiene algunas decisiones particularmente destinadas a regular la intervención del pueblo en la reforma de la Constitución; el artículo 5 de la Constitución de los Estados Unidos, prevé un sistema complejo para la reforma de la Constitución: “El Congreso siempre que dos tercios de ambas cámaras lo considere necesario, podrá proponer enmiendas a esta Constitución, o a requerimiento de la legislatura de dos tercios de los Estados, convocará una Convención para proponer enmiendas, que en ambos casos serán válidas, a todos los fines y propósitos, como parte de esta Constitución, cuando sean ratificadas por las legislaturas de tres cuartas partes de los diversos Estados o por convenciones reunidas en las tres cuartas partes de los mismos, según el Congreso haya propuesto una u otra forma de ratificación”.En la misma dirección el artículo 374 de la Constitución Colombiana de 1991, establece que la reforma de la Constitución por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por el pueblo mediante referendo.4.2. Una segunda restricción para ejercer la competencia reformadora de la Constitución, consiste en establecer el procedimiento que ha de seguirse para introducirle reformas a la Constitución. Son reglas específicas, que dada la estabilidad que exige la Constitución, señalan procedimientos más complejos que para la expedición de una ley, como sucede con la exigencia de mayorías especiales, la aprobación en legislaturas distintas, y en algunos casos la disolución previa del parlamento para que una segunda legislatura recién elegida resuelva sobre la reforma aprobada en la primera previa renovación de los integrantes del órgano legislativo que actúa en función constituyente. Así, el artículo 79, inciso segundo de la Ley Fundamental Alemana exige para la reforma mayoría de dos tercios en el Parlamento y el Consejo Federal de Alemania; la Constitución Española de 1978 en su artículo 168, inciso primero, establece disposiciones para reformar la Constitución en cuyo marco se requieren mayorías especiales; la Constitución de Suecia (1975-1980), exige una segunda resolución que confirme la reforma, la cual solamente se puede realizar cuando se hubieren efectuado elecciones al Parlamento “en todo el reino”; la Constitución de Luxemburgo (1988-1996), declara disuelta la Cámara, de pleno derecho, cuando se haya pronunciado a favor de una modificación constitucional, con lo cual la reforma se discute con nuevos integrantes de la Corporación.En la Constitución Colombiana la aprobación de la reforma constitucional siempre requiere procedimiento complejo. Así, si el acto legislativo se expide por el Congreso de la República, según el artículo 375 de la Carta se requiere su trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos, en el primero aprobado por la mayoría de los asistentes y, en el segundo, su aprobación exige el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara; la convocatoria de una asamblea constituyente, exige una ley aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara, en la cual se fije la competencia, el período y la composición de ese organismo, y requiere además, revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional (C.P. arts. 376 y 241-2); la ley aprobatoria de un referendo requiere el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras para someter a referendo el proyecto de reforma constitucional, y, además, la revisión previa de la constitucionalidad de esa ley por la Corte Constitucional (C.P. arts. 378 y 241-2), y, luego, el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes que en todo caso debe ser superior a la cuarta parte del total de los ciudadanos que integran el censo electoral.4.3. Una tercera restricción al poder de reforma constitucional, es de carácter temporal, como el prohibir la reforma antes de transcurrido cierto tiempo, lo que refuerza el concepto de la Constitución como ley fundamental.Ello ocurre en la Constitución de Grecia de 1975 que impide la modificación constitucional si no han transcurrido cinco años “a partir de la conclusión de la precedente revisión”, norma semejante a lo establecido en la Constitución de Portugal en el artículo 248, inciso primero, para la adopción de una nueva reforma.En Colombia la Constitución de Cúcuta de 1821, en su artículo 191 establecía que la reforma constitucional no podría adoptarse sino “después que una práctica de diez o más años haya descubierto todos los inconvenientes o ventajas de la presente Constitución”.4.4. Una cuarta restricción al poder de reforma de la Constitución ocurre cuando se establece la prohibición de que ella ocurra en determinadas épocas o situaciones cual sucede verbi gratia en tiempos de guerra, estado de sitio o situaciones de excepción. En ese sentido, se encuentran, por ejemplo, el artículo 169 de la Constitución Española de 1978; el artículo 289 de la Constitución de Portugal; el artículo 196 de la Constitución de Bélgica de 1994; el artículo 148, inciso tercero, de la Constitución de Rusia de 1993.4.5. Una quinta restricción al poder de reforma de la Constitución, deviene de su propia naturaleza, como quiera que entran a operar de manera simultánea dos conceptos de rango constitucional: el primero el de la estabilidad de la ley fundamental como ya se vio; y, el segundo, el de su modificación para adaptarla a nuevas circunstancias sociales, en un momento determinado. La Constitución en aquello que es esencial está destinada a permanecer, esto es, que su modificación o reforma necesariamente ha de dirigirse a perfeccionarla, a afianzar los principios y valores sobre los cuales se erige, como quiera que mediante la Constitución un pueblo decide el camino a seguir en la búsqueda de su propio destino. De ahí que resultaría un contrasentido que quien ejerce el poder de reforma de la Carta como constituyente derivado se vuelva contra la Constitución para devorarla, pues no le es admisible so pretexto de una modificación constitucional destruir la Constitución vigente, desconocer sus principios esenciales, introducirle alteraciones de tal naturaleza que la desfiguren al punto de no guardar identidad, pues la competencia del reformador no puede pasar por encima de la primacía e integridad de la Constitución. La Carta como ley fundamental del Estado, no es una sucesión de disposiciones enumeradas en orden ascendente, sino un todo que debe guardar entre sus distintas disposiciones la debida correspondencia y armonía que le imprime coherencia y le da su propia fisonomía para el ejercicio reglado del poder, por cuanto en la Constitución se establece en su parte orgánica, en lo esencial, la estructura del Estado, y en la parte dogmática se señalan los derechos fundamentales que limitan el ejercicio del poder. Las normas constitucionales que le dan fisonomía a la Carta, que fijan su identidad, no pueden quedar a disposición del constituyente derivado. Son por su propia naturaleza y contenido infranqueables por él. Dicho de otra manera, son de obligatorio acatamiento para el reformador de la Constitución.Para preservar la integridad e identidad de la Constitución, puede optarse por vías diferentes, en unos casos de manera expresa se acude por el Constituyente a establecer la irreformabilidad de algunas normas constitucionales, en otros, tal irreformabilidad se encuentra implícita en la naturaleza y principios de la propia Constitución. Así, de manera expresa, el artículo 89 de la Constitución de Francia prohíbe establecer una forma distinta a la republicana de gobierno y, en igual sentido la Constitución Italiana en su artículo 139, establece similar prohibición para impedir el restablecimiento de la monarquía.Colombia no ha sido extraña a la limitación de la competencia para reformar la Constitución y, así, de manera expresa el artículo 190 de la Constitución de 1821, después de establecer el trámite para reformarla, dispuso que “pero nunca podrán alterarse las bases contenidas en la Sección 1ª del Titulo I y en la 2 del Título II”, es decir, lo relativo a la independencia irrevocable de la Monarquía Española; la titularidad de la soberanía; la responsabilidad de los Magistrados y Oficiales del Gobierno investidos de cualquier autoridad; el deber de protección por la ley de la libertad, la seguridad, la propiedad y la igualdad; el carácter de popular y representativo del Gobierno de Colombia; la división del “poder supremo” en Legislativo, Ejecutivo y Judicial (Arts. 1, 2, 3, 9 10 y 11). En el mismo sentido, la Constitución de 1830, en su artículo 164 repitió ese principio; e igual sucedió con la Constitución de 1832, cuyo artículo 218 dispuso que “El poder que tiene el Congreso para reformar esta Constitución, no se extenderá nunca a los artículos del Título III, que hablan de la forma de gobierno”, norma igual en su texto al artículo 172 de la Constitución de 1843. Al respecto, resulta ilustrativo citar al profesor Segundo
V. Linares Quintana, quien expresa que: “refiriéndose a las llamadas disposiciones intangibles (irreductible minimum), contenidas en algunas constituciones, que prohiben expresamente la reforma de determinados preceptos, Kart Loewenstein, distingue dos clases de situaciones de hecho: por una parte, medidas para proteger concretas instituciones constitucionales –intangibilidad articulada- y, por otra parte, aquellas que sirven para garantizar determinados valores fundamentales de la Constitución que no deben estar necesariamente expresados en disposiciones o en instituciones concretas, sino que rigen como implícitos, inmanentes o inherentes a la Constitución. En el primer caso, determinadas normas constitucionales se sustraen a cualquier reforma por medio de una prohibición jurídico-constitucional; en el segundo caso, la prohibición de reforma se produce a partir del espíritu o telos de la Constitución, sin una proclamación expresa en una disposición constitucional”, por lo que, dice el autor citado, reiterando una opinión suya anterior, ha de considerarse que “una reforma de la Constitución será inconstitucional, y el poder judicial tiene competencia para declararlo así, en el respectivo caso que se someta a su decisión si ha sido sancionada en violación del procedimiento, condiciones o prohibiciones establecidas por el texto constitucional vigente, así como también si contradice, o sea, traiciona los principios o bases permanentes, es decir, el alma o espíritu de la Constitución”.Por su parte, el autor alemán Kart Loewenstein, en su libro Teoría de la Constitución, expresa en cuanto a las cláusulas prohibitivas de reforma por el constituyente derivado, que ellas se encuentran como disposiciones articuladas de intangibilidad, en algunos casos, así: “…La protección de la forma republicana de gobierno frente a la restauración monárquica…La prohibición que se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al presidente tras uno o también tras dos períodos de mandato en el cargo presidencial; con ello se deberá evitar que el presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraice en el poder y se convierta en dictador”.Del mismo modo, Peter Haberle expresa que existen normas sustanciales de las Constituciones, entre las que se encuentran “los siguientes contenidos: los derechos fundamentales, con la dignidad humana en su vértice, porque esta constituye la base antropológica; la democracia y la división de poderes”. Son ellos llamados a permanecer y constituyen restricciones en el ejercicio de la competencia para reformar la Constitución por el constituyente derivado, ya que “las cláusulas de eternidad son parte integrante inmanente, escrita o incluso no escrita, de las constituciones del Estado Constitucional, en la medida en que sean interpretadas desde un enfoque material”, y, reitera que son “contenidos típicos del ‘Estado Constitucional Común’…en particular: la dignidad humana y los derechos humanos; el principio democrático, la división de poderes (sfc el artículo 16 de la Declaración Francesa de 1789), el Estado Social de Derecho…”.5. Conforme se expuso con anterioridad, en la Constitución se establecen las reglas para el ejercicio del poder y, por ello, en su parte dogmática se ocupa de los derechos fundamentales y su garantía; y en la parte orgánica se establece la estructura del Estado, que le da fisonomía propia a la Constitución.El artículo 3 de la Constitución consagra la soberanía popular y señala expresamente que ella se ejerce directamente por el pueblo, o por medio de sus representantes en los términos que la Constitución establece. Ese principio fundamental de la Carta Política de 1991 se encuentra estrechamente ligado con las normas que regulan la organización y funcionamiento del Estado Colombiano.Siendo uno sólo el poder público, de ahí se desprende como conclusión inexorable que los distintos órganos que ejercen las diversas funciones dentro del Estado en las ramas del poder o en los demás organismos autónomos e independientes creados por la Constitución, no pueden actuar de manera aislada, pues todos forman parte de una estructura prevista por el Constituyente para que actuando cada uno dentro de la esfera propia de su competencia, de manera armónica, coherente y coordinada, contribuyan a la realización de los fines del Estado. No puede tener aceptación desde el punto de vista constitucional, la tesis de que cada una de las ramas del poder cumpla sus propias finalidades, aun contrapuestas a las demás ramas del mismo, o en contravía de los distintos órganos que para cumplir otras funciones creó la Constitución, pues los distintos organismos del Estado no son una rueda suelta que actúe para sus propios intereses, sino que todos han de contribuir a promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, como lo señala el artículo 2 de la Carta.Siendo ello así, no sólo la existencia de los distintos órganos del Estado se establece por la Carta, sino que ella de manera estricta les señala sus atribuciones y, al mismo tiempo, por tratarse de un Estado democrático determina la forma de elección o nombramiento de las autoridades del Estado, de manera que no se rompa el necesario equilibrio que debe existir entre ellas para garantizar los mutuos controles y evitar la concentración del poder en una sola rama del poder público, pues el Estado democrático tiene entre sus características esenciales un sistema de pesos y contrapesos, de suerte que ninguna autoridad acumule para sí atribuciones de tal magnitud que reduzca al mínimo a las demás ramas del poder, o haga inocuos los controles, sino que la distribución de éste sea tal que el poder controle al poder. Así entendida la unidad de la estructura del Estado impone, entre otras, dos consecuencias necesarias: la primera, que ninguna autoridad sea vitalicia; y, la segunda, que los períodos para los cuales se designan las principales autoridades del Estado, se señalen en la Constitución Política. No es por azar ni por capricho que la Carta Política fija los distintos períodos para el ejercicio de las más altas dignidades del Estado. Ello corresponde a la necesidad de su periódica renovación democrática y, al propio tiempo, es un mecanismo para que se ejerza un mutuo, oportuno y eficaz control recíproco. Es decir, los períodos de las altas autoridades públicas cumplen una función constitucional de enorme trascendencia democrática. Tanto es así, que el señalamiento de los mismos, de ordinario suscita profundos debates cuando se establece una Constitución. El período del Jefe del Ejecutivo, el de los legisladores, el de los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, así como el de los titulares de los organismos de control, o de las autoridades económicas, se acuerda en las cláusulas constitucionales previo intenso y amplio debate, por la profunda incidencia que ello tiene en el ejercicio democrático de la autoridad estatal.Dentro de ese marco conceptual actuó la Asamblea Constituyente de 1991 y, en consecuencia, dado que se adoptó un régimen presidencial, a partir del período por ella establecido para el Jefe del Estado, los demás períodos de las distintas altas autoridades guardan relación con el de aquél, para que la autonomía e interdependencia de las distintas ramas del poder, de los organismos de control y de los demás órganos autónomos creados por la Constitución, se mantenga como elemento esencial en la estructura del Estado Colombiano.Para facilitar la comprensión de la relación y armonía que han de guardar los períodos de las distintas autoridades, es del caso recordar que entre las distintas opciones de carácter político examinadas por el Constituyente de 1991 para determinar el período presidencial y la posibilidad de autorizar la reelección, se examinaron varias alternativas por los Constituyentes, como se desprende de las Actas de esa Asamblea sobre el particular. Precisamente, en los antecedentes del artículo 197 de la Carta Política, en la ponencia presentada a consideración de la Comisión Tercera, por los Constituyentes Hernando Herrera Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Antonio Navarro Wolf, José Matías Ortiz y Abel Rodríguez Céspedes, se expresó que:“Tanto período como no reelección, impiden que un solo hombre decida el destino nacional y aspire a perpetuarse como solución providencial permanente.(…)La prohibición de reelección para el Presidente y quien haya ejercido a cualquier título la Presidencia, pretende evitar la incidencia del Presidente en el proceso de elección a ese cargo y la instauración de dictaduras personalistas o la prolongación inconveniente del mandato democrático; además, permite una mayor rotación de personas en el cargo de Presidente, facilitando una mayor participación de las diferentes fuerzas políticas; busca evitar, por último que el cáncer del clientelismo siga haciendo estragos en el país a través de una de las expectativas permanentes de reelección.La prohibición de reelección absoluta implica que el Presidente o quien haga sus veces no puede desempeñar dicha función fuera de su respectivo período; de allí que se sugiera que dicha prohibición vaya acompañada de la ampliación del período presidencial a cinco años.En síntesis, podría buscarse una mayor participación democrática impidiendo que una misma persona desempeñe el cargo por más de un período presidencial y la politización gubernamental en favor del Presidente para su reelección”.Finalmente, como se sabe, la Constituyente desechó la propuesta de ampliación del período presidencial a cinco años, y lo mantuvo en el artículo 190 de la actual Constitución, en cuatro años como venía desde el Acto Legislativo 03 de 1910. Pero, en cuanto hace a la autorización de la reelección, se separó de la fórmula del Constituyente de 1910 que la autorizaba pasado un período presidencial y acogió los planteamientos de la ponencia aludida, con una propuesta sustitutiva de los delegatarios Jaime Arias López, Iván Marulanda, Horacio Serpa Uribe y otros, a la redacción inicialmente sugerida, en la cual se dispuso que “No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia…”.Atrás se dijo que los períodos de las altas autoridades públicas deben guardar relación entre sí, esto es que entre ellos ha de existir correspondencia y armonía para el ejercicio autónomo e interdependiente de las funciones que a ellas corresponden y para facilitar que se cumpla el postulado de los mutuos y eficaces controles recíprocos. Pues bien, si como ya se vio la Constitución optó por el período presidencial de cuatro años y por la prohibición absoluta de la reelección del Presidente de la República, los períodos de los distintos titulares de la ramas de poder público, de los organismos de control y de los demás órganos creados por la Constitución para desempeñar otras funciones fueron establecidos por el Constituyente de 1991 como parte esencial de los mecanismos necesarios para la organización y funcionamiento del Estado.Tanto es así, que en las disposiciones transitorias de la Constitución de 1991, el artículo 1 se refiere a las elecciones generales de Congreso de la República y al período del mismo; el artículo 31 ordenó la elección de miembros del Consejo Nacional Electoral y les señaló su período; el artículo 33 reguló el período del Registrador Nacional del Estado Civil; el artículo 36 el del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, disponiendo que continuaran en sus cargos quienes los desempeñaban, hasta tanto el Congreso que se eligiera para el período 1994-1998 realizara la nueva elección.Por su parte, las normas constitucionales de carácter permanente establecieron un delicado y complejo mecanismo de coordinación estricta de los períodos de las altas autoridades, como instrumento democrático no sólo para asegurar los mutuos controles, sino para facilitar la adecuada coordinación de las ramas del poder, organismos de control y demás órganos autónomos, en el ejercicio de sus funciones.En ese orden de ideas, se encuentra por la Corte que antes de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2004, el período del Fiscal General de la Nación se inicia en el período de un Presidente de la República y culmina en el de otro, quien a su turno enviará la terna correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que ésta elija un nuevo Fiscal cuyo período termina con un Presidente distinto. Esta situación prevista por la Constitución como uno de los instrumentos para garantizar la independencia del Fiscal General de la Nación, se altera de manera sustancial si el mismo Presidente de la República que envía una terna llegare a ser reelegido para el período inmediatamente siguiente, pues de nuevo participaría en la elaboración de la terna respectiva, nada menos que del funcionario que tiene la misión de investigar los hechos delictivos.Igual sucede con respecto a la elección de Procurador General de la Nación, pues para su elección por el Senado de la República la Constitución determina que el Presidente enviará uno de los nombres que integran la terna correspondiente y, como el período es de cuatro años, lo que se desprende de la Constitución es que el Jefe del Ministerio Público tenga suficiente independencia del nuevo Presidente, lo que se perdería si el Jefe del Ejecutivo participa en el acto complejo de elección de dos Procuradores sucesivos, entre cuyas funciones se encuentra, nada menos que la vigilancia de la conducta oficial de todos los servidores públicos.Del mismo modo, la Constitución establece un período individual de ocho años para los Magistrados de la Corte Constitucional, es decir, el doble de duración de un período presidencial, precisamente para garantizar que en el control de constitucionalidad se guarde la necesaria independencia por aquellos funcionarios. Es tan estricta la Constitución en este punto que de las ternas que elabore el Presidente de la República, se eligen los Magistrados respectivos de manera tal que aunque inicien su período con un Presidente de la República determinado lo terminen con otro, e igualmente, sucede con quienes sean ternados por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, pues al cabo de ocho años no sólo será distinto el Presidente de la República, sino que habrá variado la integración de esas Corporaciones. Esta previsión constitucional se altera por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata, pues es evidente que en ese caso los Magistrados elegidos o en ejercicio durante el período de un Presidente de la República deben ser reemplazados cuando él se encuentre en su segundo período presidencial. La Constitución de 1991, otorgó autonomía al Banco de la República para que ejerza las funciones de Banca Central y las de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. Para garantizarla, estableció que su Junta Directiva estará integrada por siete miembros; entre ellos el Ministro de Hacienda quien la preside y cinco más de dedicación exclusiva, nombrados por el Presidente de la República para períodos prorrogables de cuatro años, pero reemplazables dos de ellos cada cuatro años, y el Gerente que nombrado por la Junta Directiva, también será miembro de ella. De manera pues que, dadas las fechas de iniciación de los períodos de los Directores del Banco de la República, a un Presidente de la República en ejercicio le corresponde la atribución de designar a dos de ellos, y así se evita que designe a los siete, para conservar la independencia del Banco Emisor. Esto varía por completo en el evento de una reelección presidencial inmediata pues a todos los miembros de la Junta Directiva se les vencería su período bajo la Presidencia de la República de un mismo titular.Sin entrar a cuestionar el cúmulo de funciones que la Constitución le asigna al Presidente de la República, pues esa fue la decisión del Constituyente de 1991, lo que ahora se analiza es que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2004, la modificación que se introdujo al artículo 197 de la Carta, rompe la armonía de la Constitución con los períodos constitucionales de las autoridades a que se ha hecho mención en los párrafos que anteceden con el del Presidente de la República si dura ocho años continuos en el ejercicio de sus funciones, lo cual afecta la integridad de la Ley Fundamental pues, la decisión del Constituyente originario fue la de evitar coincidencias en la titularidad de la Presidencia de la República y los períodos de otras altas autoridades, como un mecanismo delicado y de alta trascendencia jurídico-política para evitar una concentración del poder que desfigure el diseño de la estructura del Estado, con una hipertrofia del Presidente de la República, como la que apareja el acto legislativo que se cuestiona, ya que resulta transformado el régimen presidencial en un presidencialismo exacerbado. No es este un juicio sobre la conveniencia o inconveniencia de establecer en la Constitución la autorización de la reelección inmediata del Presidente de la República, como de manera superficial podría aducirse para eludir la conclusión anterior. De lo que se trata es del ejercicio pleno de la función atribuida a la Corte Constitucional por el artículo 241 de la Ley Fundamental de velar no sólo por la supremacía, sino también por la integridad de la Carta Política y, como ya se demostró esta resulta afectada en grado superlativo cuando se modifica el artículo 197 de la Constitución como si tuviera autonomía normativa propia sin relación alguna con el resto de la Constitución, lo que no es cierto en nuestro régimen constitucional.Desde luego, si no se hace una interpretación sistemática y teleológica de la Constitución, así como si se deja al margen el conjunto de principios que la inspiran y que le dan unidad, esto es, si se analiza uno por uno y de manera aislada cada uno de los artículos que establecen los períodos para las distintas autoridades públicas, se puede arribar a la conclusión de que no habría violación de la Constitución. Pero una interpretación exegética de tal naturaleza sería tanto como renunciar a la función de guarda de la supremacía e integridad de la Carta que el Constituyente otorgó a la Corte Constitucional.6. En el largo trasegar de la democracia, que se ha venido construyendo por la humanidad en forma progresiva, tiene trascendencia jurídico-política el principio de la igualdad aplicado de manera concreta para participar en la elección de las autoridades públicas. Ello incluye tanto el derecho a elegir, como el derecho a ser elegido. Superadas las épocas del sufragio restringido, esto es de la exclusión de ese derecho a quienes carecían de propiedad o de ingresos laborales de una cuantía determinada anual [voto censitario], así como la privación del derecho al voto por razones de raza en la época de la esclavitud, y a quienes no supieran leer y escribir, se avanzó hacía el sufragio universal con exclusión de las mujeres, hasta que también a éste sector de la población se le otorgó el pleno derecho de ciudadanía.Así como se establece el derecho político a elegir, también se tiene el de ser elegido. Ello implica, de suyo, que todos los ciudadanos que reúnan los requisitos exigidos por la Constitución, puedan ser candidatos a cargos de elección popular, sin discriminaciones ni privilegios de ninguna naturaleza que afecten el derecho a la igualdad. Es esa la razón de ser del señalamiento expreso en la Carta Política de circunstancias constitutivas de inhabilidades para ser elegido. Con ellas no se afecta el derecho del ciudadano inhabilitado a participar en las elecciones como candidato y con desmedro de su derecho, sino que se le da la oportunidad de participar pero cuando desaparezca la inhabilidad. No es el establecimiento de inhabilidades producto del capricho del Constituyente, ni tampoco exclusivo de la Constitución Colombiana. Es ese un instrumento para garantizar la efectividad del derecho a ser elegido en condiciones de igualdad, pues la existencia de inhabilidades para quienes desempeñan altos cargos, tiene como finalidad que si deciden aspirar a un cargo de elección popular, lo hagan sin la investidura del que ocupan antes de la elección, por lo que se prevé que su retiro se haga con antelación para impedir de esa manera una injerencia indebida en la voluntad de los electores que trastorne la pureza democrática. En obedecimiento a esos postulados, la Constitución establece en el artículo 179 inhabilidades para ser congresista en quienes hubieren ejercido como empleados públicos jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección, o respecto de quienes hayan intervenido en gestión de negocios ante entidades públicas o en la celebración de contratos en interés propio o en el de terceros, o hubieren sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección para congresista. En ese mismo sentido, el artículo 197 de la Carta aprobada por el Constituyente de 1991, establecía como inhabilidad para ser elegido Presidente de la República, entre otras, haber ejercido un año antes de la elección los cargos de Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, o de la Corte Constitucional, Consejero de Estado o miembro de Consejo Nacional Electoral, o del Consejo Superior de la Judicatura, Ministros del Despacho, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Director de Departamento Administrativo, Gobernador de Departamento o Alcalde Mayor de Bogotá, inhabilidad a la cual se sumó la de haber ejercido la Presidencia de la República a cualquier título, salvo para Vicepresidente cuando la hubiere ejercido por menos de tres meses en forma continua o discontinua durante el cuatrienio presidencial.Como salta a la vista, lo que quiso el Constituyente de 1991 fue que los aspirantes a la Presidencia de la República pudieran ser candidatos, sin ser funcionarios públicos de elevada autoridad dentro del Estado. Es decir, optó por el derecho a la igualdad para que quienes quisiesen ser candidatos a la jefatura del Ejecutivo, pudieran serlo, pero sin la investidura de los cargos a los que se refería el artículo 197 de la Carta Política. Dicho de otra manera, el Constituyente de 1991 eliminó la posibilidad de cualquier discriminación o privilegio que pudiere otorgar ventajas en la elección a quien ostentara un cargo público. Lo que dispuso fue justamente lo contrario, esto es, que los candidatos a la Presidencia de la República no fueran funcionarios públicos, ni lo hubieran sido un año antes de la elección en los cargos citados con el fin de preservar la igualdad, no en la campaña presidencial en cuanto hace relación a la utilización de bienes públicos o ante los medios de comunicación o en la reposición monetaria por los votos obtenidos, que es la igualdad en la campaña electoral, es decir en el curso del proceso electoral, sino que la remontó a un momento anterior y a las condiciones mismas en que se pueda ser candidato para ordenar de manera clara y perentoria que no se podría ser funcionario público y candidato al mismo tiempo, lo que significa que no se trata ya de una simple igualdad en cuanto a la labor de búsqueda del voto ciudadano, sino de algo más profundo, como es la igualdad en el punto de partida, sin que ninguno de los candidatos sea funcionario público de alta jerarquía.El Acto Legislativo 02 de 2004, autoriza, como se desprende de su texto, la reelección inmediata del Presidente de la República. De manera que es inocultable que teniendo ese alto funcionario antes de esa reforma constitucional una inhabilidad absoluta para aspirar a la Presidencia de la República y los demás funcionarios a que se refería el artículo 197 de la Carta en su texto original, una inhabilidad temporal, se mantiene para éstos y se elimina para aquel. Ello significa, sin hesitación alguna, que la existencia de la inhabilidad desaparece para el primero y continúa para los demás funcionarios allí mencionados. De esta suerte, ha de aceptarse que se produjo una variación significativa en el texto constitucional, que no es de carácter adjetivo, sino sustancial.A nadie escapa que no es lo mismo una campaña electoral adelantada entre quienes tienen en común no ser funcionarios públicos en ese momento ni haberlo sido desde un año antes, que llevarla a cabo cuando alguno de ellos sí lo es, pues ello, por sí sólo plantea la existencia de desigualdades reales que afectan el principio democrático por rompimiento de la igualdad. En la base del derecho a ser elegido, se exige que los candidatos participen en condiciones iguales, pues de lo contrario la igualdad desaparece para abrirle paso a una desigualdad desde el punto de partida. Podría aducirse que si se asegura, ya sea desde la misma Constitución o por una ley posterior la existencia de la igualdad en la utilización de los medios a disposición de los candidatos y con la prohibición de utilizar los bienes del Estado por uno de ellos en su propio beneficio, se evita el rompimiento de la igualdad. Pero no se trata aquí de la igualdad en el curso de una campaña electoral, sino de algo distinto, como es que los candidatos que participan en ella no tengan la ventaja que otorga la investidura de ciertos altos cargos desde el momento mismo en que asumen la condición de candidatos. En otras palabras, en forma simplificada para facilitar su entendimiento, no es la igualdad en el camino a recorrer lo que se exige, sino la igualdad inicial de quienes participan en la carrera electoral. No es lo mismo, partir del vértice de la pirámide del poder para mantenerse en él, que partir desde la base para conquistarlo. No es igual el alto funcionario del Estado que funge como candidato, que el ciudadano no vinculado como tal en cargos de gran injerencia en el acontecer Nacional, que compite en unas elecciones con aquél. Por eso, se reitera, surgió la institución de las inhabilidades en la Constitución Política para igualarlos; y, ella se destruye cuando se levanta la inhabilidad para uno y se mantiene para los demás, como acontece con el acto legislativo acusado.7. El artículo 4 del Acto Legislativo 02 de 2004, dispuso que mediante ley estatutaria deberá regularse lo atinente a la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República y, en su parágrafo transitorio, establece que el proyecto de ley respectivo será presentado “antes del primero de marzo de 2005”, el cual además por disposición constitucional “tendrá mensaje de urgencia”, y “podrá ser objeto de mensaje de insistencia si fuere necesario”. Adicionalmente, ordena la expedición de dicha ley estatutaria “antes del 20 de junio de 2005”, prescribe que se reducirán a la mitad los términos para la revisión previa de la exequibilidad del proyecto por la Corte Constitucional, y dispone, finalmente que “Si el Congreso no expidiere la ley en el término señalado o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado en un plazo de (2) dos meses reglamentará transitoriamente la materia”. Es de tal trascendencia en la organización del Estado el principio según el cual su estructura fundamental exige la separación de las ramas del poder público en un Estado democrático, que de manera expresa el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, proclamó que “Toda sociedad en la cual la garantía de estos derechos no esté asegurada ni determinada la separación de poderes, no tiene Constitución”.Precisamente, porque esa institución se encuentra incorporada como fundamento del Derecho Constitucional, ha sido cláusula invariable de las constituciones colombianas desde 1821 e incluso, como ya se vio en párrafos precedentes, se sustrajo su modificación del poder de reforma. Se aduce para defender la exequibilidad de la disposición acusada y negar la violación del principio constitucional básico para definir la estructura del Estado a que se ha hecho alusión, que se trata de una disposición temporal y subsidiaria; que el Consejo de Estado no es una institución típicamente jurisdiccional pues desempeña y ha desempeñado funciones de carácter consultivo en materia legislativa, y porque, además se encuentra facultado de manera permanente por la Constitución para presentar proyectos de ley.Se da por descontado que las ramas del poder público, los demás órganos autónomos creados por la Constitución para el desempeño de funciones determinadas, así como los órganos de control, deben colaborar armónicamente a la realización de los fines del Estado (C.P. art. 113); e igualmente no entra en discusión que el poder público se ejerce directamente por el pueblo o por sus representantes, pero conforme a lo establecido en la Constitución Política (art. 3). Dentro de ese marco constitucional se explican instituciones como la autorización del artículo 150-10 de la Carta para otorgar a solicitud del Gobierno, sobre materias precisas y por un término no superior a seis meses, facultades extraordinarias que no pueden concederse sobre asuntos expresamente prohibidos por la Constitución. Una vez establecida la Constitución Política, es claro que ella puede ser objeto de reforma. Pero existe diferencia entre modificar la Constitución para perfeccionarla y una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, como lo tiene establecido la doctrina del Derecho Constitucional. En efecto, mediante la ruptura o quebrantamiento de la Constitución no se le introduce a ella, en realidad, ninguna reforma sino que se opta por la inaplicación de una o varias normas constitucionales en un momento determinado y por circunstancias especiales, sin que ellas pierdan validez ni vigencia, pues simplemente se produce una excepción en su aplicación en un caso específico. A esa institución se acudió con frecuencia en la historia alemana de 1933 a 1945, y su teórico por excelencia fue Carl Schmitt, desde la publicación de su “Teoría de la Constitución”. En ella, señala que puede existir el quebrantamiento de la Constitución, en dos modalidades: la primera, como un “quebrantamiento inconstitucional”, que ocurre cuando se produce una “violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional sin atender al procedimiento prevista para las reformas constitucionales”; y la segunda, como un “quebrantamiento constitucional de la Constitución”, que sucede cuando se produce la “violación a título excepcional de una prescripción legal-constitucional para uno o varios casos concretos, cuando, o bien es permitido dicho quebrantamiento excepcional por una ley constitucional (por ejemplo: art. 44, párrafo e, C.a), o bien se observa para ello el procedimiento prescrito para las reformas de la Constitución”.Sobre el particular el profesor Jorge Xifra Heras expresa que: “Se entiende por ruptura o quebrantamiento de la constitución la derogación en un caso particular de una norma constitucional, la cual conserva, sin embargo, su validez para los demás casos. Supone, pues, como observa Schmitt, ‘la violación de prescripciones legal-constitucionales para uno o varios casos determinados, pero a título excepcional, es decir, bajo el supuesto de que las prescripciones quebrantadas siguen inalterables en lo demás, y, por tanto, no son ni suprimidas permanentemente, ni colocadas temporalmente fuera de vigor’”.Esa doctrina de la ruptura o quebrantamiento constitucional ha sido, sin embargo, duramente combatida, pues, como dice el profesor Pablo Lucas Verdú, citado por Jorge Xifra Heras, “La discusión se agudiza centrándola en la vexata quaestio, si la generalidad es nota esencial o no de la ley en sentido material. Para los que defienden que la generalidad es nota esencial de la ley, es muy difícil comprender cómo un precepto constitucional puede derogarse para un caso particular y continuar rigiendo. Si esa disposición contiene un principio fundamental como, por ejemplo, la igualdad ante la ley, o el sufragio universal, es imposible considerar legítimo el quebrantamiento constitucional”. De la misma manera, el profesor Paolo Biscaretti di Ruffia, refiriéndose a la ruptura de la Constitución, señala que ella consistiría en “…la derogación de la misma constitución en un caso concreto, o en un breve período, dejando inmutable su validez, en general…”.Como puede observarse, es eso lo que acontece con el parágrafo transitorio del artículo 4 del acto legislativo cuestionado. En efecto, como se acepta por quienes defienden la constitucionalidad de la norma, se trata de una disposición de carácter transitorio, para que se dicte con prontitud la ley estatutaria que regule la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República, la cual habrá de ser expedida “antes del 20 de junio de 2005”, lo que permite darle aplicación a la reforma constitucional que autoriza la reelección inmediata del Presidente de la República. En esa misma dirección, y por la urgencia de que exista esa regulación, se dispuso que en una de dos hipótesis podría expedirse por el Consejo de Estado esa reglamentación transitoria: la primera, si el Congreso no expidiere la ley; y, la segunda, si el proyecto de ley estatutaria fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional en la revisión previa. Es decir, claramente se dan los supuestos de una ruptura o quebrantamiento constitucional no autorizada por la Carta Política, que tan sólo instituyó mecanismos para su reforma. A nadie se oculta que el fin que la norma persigue es de carácter específico, coyuntural y transitorio. No puede desconocerse tampoco, que con ello no se deroga ninguna norma constitucional sobre las leyes estatutarias, pues con excepción de ésta, a las demás se les aplicarán las reglas constitucionales permanentes. Ello significa, entonces, que para una situación especial se dicta una norma específica que no altera la validez de las normas aplicables si ella no se hubiese dictado, pero que sin embargo impide que las normas generales permanentes se le apliquen. Y, como se ve, no es en asunto de nimia importancia, sino nada menos que en la expedición de una ley de garantías electorales que podría, eventualmente, ser expedida por un órgano jurisdiccional y que, en caso de ser declarada inexequible por la Corte Constitucional tornaría inane el control que ésta ha de ejercer en guarda de la supremacía e integridad de la Carta, pues para soslayar un eventual fallo de inexequibilidad, se autoriza al Consejo de Estado para expedir una reglamentación que le es y le ha sido ajena a sus funciones.De manera pues que, el Consejo de Estado no ha tenido la atribución de legislar y no puede confundirse su actuación como órgano consultivo del Gobierno, ni la autorización para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, con la atribución legislativa que es propia del Congreso de la República en la estructura democrática del Estado, con la tridivisión de las ramas del poder.Se aduce también que la norma a que nos hemos venido refiriendo sería constitucional, pues el artículo 14 transitorio de la Carta autorizó al Consejo de Estado para expedir el reglamento del Congreso de la República y sus Cámaras, en un término de tres meses, si no era expedida la ley respectiva dentro de la legislatura que se iniciaría el 1 de diciembre de 1991. No obstante la aparente contundencia de la argumentación, ella no demuestra en este caso la exequibilidad de la norma acusada, por dos razones fundamentales: la primera, porque no son siquiera comparables la situación de expedición de una nueva Constitución y la derogación de la anterior por parte del Constituyente originario, con un acto expedido por el Constituyente derivado, pues, a este, no le es lícito realizar una ruptura o quebrantamiento de la Constitución, ya que sólo tiene atribuciones para reformarla; y, la segunda, que tal argumento carece por completo de sustento, por cuanto esa norma constitucional transitoria, que se repite, fue adoptada por el Constituyente primario en 1991 en un acto de refundación del Estado, cumplió ya su cometido, se encuentra agotada, no tiene ninguna vigencia jurídica y jamás tuvo vocación de permanencia, ni el Constituyente autorizó extenderla a casos en ella no contemplados, como mecanismo para legitimar una ruptura de la Constitución.Sección SegundaEn la formación del Acto Legislativo N° 2 de 2004 se incurrió en vicios de procedimiento insubsanables por violación del principio democrático.1. El control de constitucionalidad de los Actos Legislativos. Jurisprudencia vigente. Citas indebidas y parciales para intentar desconocerla.1.1. Como se sabe, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, se tiene establecido que los requisitos que han de ser observados por el Congreso de la República para la expedición de un acto legislativo, son además de los señalados por el artículo 375 de la Constitución Política, los que regulan el trámite del proceso legislativo ordinario, siempre y cuando no resulten incompatibles con las disposiciones constitucionales que regulan el trámite legislativo constituyente y las normas contenidas en el Reglamento del Congreso.Los requisitos constitucionales y legales establecidos para reformar la Carta Política mediante un acto legislativo, han sido ampliamente analizados por esta Corporación. En primer lugar, resulta relevante recordar que este Tribunal Constitucional ha precisado en relación con el artículo 379 superior que dispone que los actos legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación a una Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos a que se refiere el título XIII de la Carta, que ese “[a]dverbio “sólo” no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional , su desconocimiento es susceptible de generar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.)” La Corte en sentencia C-543 de 1998 precisó los requisitos que deben ser observados en el trámite del proceso constituyente por el Congreso de la República y, en ese sentido expresó que las exigencias son: “- Iniciativa. Los proyectos de Acto Legislativo pueden provenir del Gobierno, de los miembros del Congreso en número no inferior a 10, del veinte por ciento de los concejales o de los diputados, y de los ciudadanos en un número equivalente al menos al cinco por ciento del censo electoral vigente (art. 375 C.P.) - Publicación en la Gaceta. El proyecto de Acto Legislativo debe publicarse en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva (art. 157-1 C.P y art.144 ley 5 92)- Informe de ponencia. El acto legislativo deberá tener informe de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y a él deberá dársele el curso correspondiente (art. 160 C.P.)- Aprobación. El acto legislativo deberá aprobarse en dos períodos ordinarios y consecutivos, así: en la primera legislatura por la mayoría de los asistentes y en la segunda por la mayoría de los miembros de cada Cámara (art. 375 C.P.) - Publicación. Aprobado el proyecto en el primer período, el Gobierno deberá publicarlo (art. 375 C.P.)- Debate e iniciativas. En el segundo período sólo pueden debatirse iniciativas presentadas en el primero (art. 375 C.P.)- Términos. Entre el primero y segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (art. 160 C.P.)- Modificaciones. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias (art. 160 C.P.)- Rechazo de propuestas. En el informe para la Cámara plena en segundo debate, el ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 C.P.)- Unidad de materia. Los Actos Legislativos también deben cumplir con esta exigencia constitucional, en cuyo caso, como ya lo expresó la Corte el "asunto predominante del que ellos se ocupan, no es otro que la reforma de determinados títulos, capítulos o artículos de la Constitución, o la adición de ella con disposiciones que no están incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva" (art. 158 C.P.)- Título. El título del Acto Legislativo deberá corresponder exactamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula : "El Congreso de Colombia, DECRETA :" (art. 169 C.P.)” A los requisitos anteriormente mencionados, ha de agregarse la rigurosa observancia de los artículos 8 y 9 del Acto Legislativo No. 1 de 2003, mediante los cuales se introdujeron modificaciones a los artículos 160 y 161 de la Constitución, no incompatibles con lo dispuesto para la reforma de la misma en el Título XIII, y por lo mismo aplicables al trámite de un acto legislativo.De acuerdo con tales normas, el proyecto no podrá ser sometido a votación en sesión diferente a aquella en que previamente se haya anunciado, y el aviso correspondiente será dado por la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación (art. 160 C.P.); y, de conformidad con el artículo 161, cuando se integren comisiones de conciliación sobre un proyecto, el texto escogido por los conciliadores será sometido a debate y aprobación de las respectivas plenarias y, si después de repetido el segundo debate persiste la diferencia, se considerará negado el proyecto. 1.2. Esta Corporación inicialmente consideró que la revisión sobre la constitucionalidad de un acto legislativo en virtud de demanda ciudadana, debía ser integral como sucede con el control de constitucionalidad que se ejerce sobre las leyes y decretos-leyes, en razón de lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto-ley 2067 de 1991, con la única excepción de que frente a los actos legislativos la Corte debía limitar su examen a la existencia o no de vicios en la formación del acto. Es decir, según dicha tesis, la Corte en el examen de una demanda contra un acto legislativo debía examinar la posibilidad de vicios de procedimiento en su formación, incluso si ellos no fueron planteados por el demandante.Dicha posición jurisprudencial, fue variada en la sentencia C-543 de 1998, ya citada, en la que se expresó que si bien en ejercicio del control judicial de los actos legislativos, la Corte debía proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los requisitos establecidos por Ordenamiento Superior y la Ley 5 de 1992, teniendo en cuenta que “[e]l control constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes”. Esta tesis, fue reiterada en la sentencia C-487 de 2002, en la que se consideró que en relación con el control de constitucionalidad sobre los vicios de forma de los actos legislativos, se debía seguir “[m]as bien el criterio fijado en la Sentencia C-543 de 1998 que optó, de manera unánime, por el entendimiento de que en materia de control de dichos actos la competencia de la Corte se limita al análisis de los cargos planteados en la demanda”. Esa misma posición fue acogida por la Corporación en la sentencia C-614 de 2002, en la que se expresó lo siguiente:“[Q]uiere esto decir, que no basta con que se demanda un Acto Legislativo por un vicio de procedimiento que de algún modo sea predicable de todo el cuerpo normativo, para que de manera oficiosa la Corte deba proceder a un examen minucioso y exhaustivo de todo el procedimiento surtido durante el trámite de la reforma, a efecto de establecer si hubo algún vicio en aspectos tales como la iniciativa, la publicación del proyecto, de las ponencias o de los textos aprobados, el quórum, los principios de identidad y de consecutividad, etc.El sentido del control por vicios de forma es el de permitir a los ciudadanos, particularmente a quienes han estado próximos a los debates parlamentarios, la oportunidad de plantear ante la Corte las deficiencias en el trámite de un proyecto que en su concepto tengan como consecuencia la inconstitucionalidad del mismo. Ello implica que el ciudadano interesado ha detectado el posible vicio y estructura en torno al mismo un cargo de inconstitucionalidad. No se atiende a esta filosofía cuando quien ha sido opositor de un proyecto aprobado por el Congreso pretende, simplemente, librar una última batalla en la instancia del control constitucional, estructurando un cargo débilmente sustanciado, pero con la expectativa de que el juez constitucional, de oficio proceda a una revisión integral sobre la corrección del trámite del proyecto.Aparte de las anteriores consideraciones, esta Corporación ha señalado que el control de constitucionalidad por vicios de procedimiento en un Acto Legislativo debe limitarse a los cargos formulados por los demandantes en atención a las particulares características del trámite de reforma, a la limitación prevista en el artículo 241-1 de la Constitución y a la limitación temporal establecida en el artículo 379 superior”.1.3. La posición jurisprudencial acabada de reseñar, fue reiterada por la Corte en la sentencia C-668 de 2004 y, queda claro entonces con ello, que es la vigente al momento de proferir esta sentencia.1.4. Conforme aparece en el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre de 2004, aprobada en la sesión de 20 de octubre del mismo año, en aquella ocasión se decidió por la Corte que en las sentencias que finalmente fueron numeradas como C-970 y C-971 de esa fecha “no se haría referencia a la sentencia C-1200 de 2003 pues una inhibición no constituye un precedente”, como quiso entonces hacerse aparecer para introducir limitaciones a la competencia de la Corte Constitucional en el control de exequibilidad de actos legislativos, asunto este sobre el cual en su oportunidad expresamente cuatro Magistrados salvamos el voto.Sin embargo, de manera sorprendente, en la sentencia C-1040 de 19 de octubre de 2005 a la cual se refiere ahora este salvamento de voto, en el acápite denominado “Cuestión previa” de las consideraciones del fallo, no sólo se hace cita textual de algunos apartes de la sentencia C-1200 de 2003 que ahora sí se consideran precedente, sino que también se incluyen las reiteraciones indebidas que de ella se hicieron en las sentencias C-970 y C-971 de 2004, que la Corte había estimado antes que no constituyen precedente, citas que se hacen ahora en el vano intento de pretender superar las contradicciones que señaló el Procurador General de la Nación entre lo dicho por la Corte en las sentencias C-551 y C-1200 de 2003, C-970 y C-971 de 2004, y todo para llegar de esa manera a la declaración de exequibilidad de un acto legislativo evidentemente contrario a la Constitución.
2. Trámite indebido de los impedimentos y las recusaciones2.1. La Constitución Política, dada la trascendental función que en el Estado se cumple por el Congreso de la República, le impone que sus decisiones se realicen “consultando la justicia y el bien común”, según se dispone por el artículo 133 de la Carta, norma ésta que guarda estrecha relación con los artículos 1 de la Constitución, que establece como uno de los principios fundamentales del Estado Colombiano “la prevalencia del interés general”, e igualmente con el artículo 2, en cuanto señala como uno de los fines esenciales del Estado “servir a la comunidad” y “garantizar la efectividad de los principios derechos y deberes consagrados en la Constitución”.2.2. Precisamente, para preservar en su integridad tales principios de ética pública, la Constitución Colombiana establece inhabilidades para ser congresista, e incompatibilidades a las cuales se encuentran sujetos los legisladores, en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política, como lo hacía la Constitución anterior en los artículos 109 a 112, desarrollados, entre otras normas por la Ley 11 de 1973. 2.3. Como es públicamente conocido, por las conductas aisladas de algunos miembros del Congreso, se hizo necesario adoptar normas severas para darle mayor respetabilidad y transparencia a las actuaciones de los congresistas y legitimación sociológica a la institución, lo que explica que en el Acto Legislativo N° 1 de 1979, en su artículo 13 se establecieran por primera vez causales de pérdida de la investidura, entre las cuales se encontraba el incurrir en conflictos de interés en el ejercicio de las funciones.2.4. Declarada la inexequibilidad del Acto Legislativo N° 1 de 1979 por la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 3 de noviembre de 1981, uno de los motivos que llevó a la convocatoria de la Constituyente de 1991, fue justamente el de procurar que en la Constitución Colombiana se adoptaran normas para rescatar la transparencia de la labor de los miembros del Congreso, razón ésta que explica la existencia del artículo 182 de la Carta en el cual se ordena a los congresistas “poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”, y se dispone que “la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones”.Es absolutamente claro que el Constituyente no le deja ninguna opción de guardar silencio al congresista en quien concurran circunstancias que puedan conducirlo a darle prelación a intereses particulares para ejercer a pesar de ellas sus funciones, sino que de manera perentoria le impone el deber de ponerlas en conocimiento de la respectiva Cámara, pues en tal caso le está vedado participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. Es decir, por mandato de la Constitución así debe asegurarse la primacía del interés general sobre el particular, la ética pública prima sobre el interés privado, y si existe el conflicto entre ellos, la propia Carta Política adoptó la decisión en beneficio del interés público, asunto este que tiene enorme trascendencia democrática. Es de tal rigor la Constitución en este punto, que si el congresista no declara su impedimento, desde la propia Carta Política se señala que ante la existencia de un conflicto de interés pasado en silencio, puede ser recusado conforme a la ley.2.5. Como se desprende sin lugar a duda alguna, si el conflicto de interés existe, el congresista debe inhibirse de participar en el trámite del asunto sometido a su consideración. La Constitución, en guarda del interés general y de la ética pública, en desarrollo del principio democrático, no estableció distinción de ninguna especie para tolerar en algunos casos la actuación del congresista y permitírsela en otros.Si ello es así con respecto al trámite de un proyecto de ley, o en relación con una actuación administrativa del Congreso, salta a la vista que con mucha mayor razón ha de exigirse pulcritud absoluta, prescindencia total de intereses particulares de los congresistas, cuando se trate de una reforma a la Constitución. Jamás podría ser aceptable que para la reforma de la Ley Fundamental, fuera tolerable la existencia de un conflicto de interés que, sin embargo paradójicamente, se repudie para el trámite de una ley o para una actuación administrativa. Resultaría tal modo de razonar, contrario a la lógica jurídica, pues ello significaría que a los asuntos de menor rango jurídico habría mayor exigencia ética que para el trámite de una reforma constitucional. La desproporción es mayúscula. La inversión de valores resulta evidente. El derecho no puede admitir el absurdo que semejante conclusión trae consigo, justamente cuando se trata de reformar la Carta Política.2.6. Es principio universalmente aceptado por el Derecho desde antiguo, que desde el momento mismo en que se manifiesta la existencia de un impedimento, quien lo pone en conocimiento de la autoridad que ha de resolverlo, queda en suspenso para actuar en el ejercicio de sus funciones respecto del asunto de que debería conocer o venía conociendo, para asegurar la prevalencia del interés general, el cual siempre debe primar en el ejercicio de la función pública cualquiera que ella sea. De tal manera que, si un congresista manifiesta que en el concurre una circunstancia constitutiva de conflicto de interés en un asunto determinado, mientras no exista pronunciamiento que acepte o rechace el impedimento, ha de abstenerse de actuar. De no ser así, esto es, si se le permitiera continuar ejerciendo su función y se le aceptara el impedimento, se llegaría entonces al absurdo de darle validez a las actuaciones que hubiere realizado con posterioridad a su declaración de impedido y antes de la decisión sobre el impedimento, lo que significaría desconocimiento palmario de lo dispuesto en el artículo 182 de la Carta, es decir, tener como legítima una actuación que riñe con la ética pública, y que por ello pugna con el servicio público y constituye afrenta al principio democrático, lo cual resulta francamente inaceptable.Ahora bien, si el impedimento no es aceptado, resulta igualmente claro que el congresista impedido tiene no sólo el derecho, sino el deber jurídico de participar en el trámite del proyecto de que se trate. Precisamente por ello, se impone, en todos los casos en que exista un impedimento para el ejercicio de una función pública, resolverlo de manera previa a que se surta la actuación pendiente. La decisión sobre el impedimento es de previo y especial pronunciamiento. Ello significa, entonces, que el trámite del asunto sometido a su conocimiento, no puede proseguir hasta tanto se decida sobre el impedimento. Si este no prospera, se reanuda la actuación con su participación; pero si prospera, el congresista debe ser retirado en forma definitiva del conocimiento del asunto en cuestión. Así lo establece, por otra parte, de manera expresa el artículo 293 de la Ley 5 de 1992, en plena armonía con la Constitución, precepto cuyo sentido jurídico no puede ser objeto de distorsión por la claridad de su contenido normativo. 2.7. Del mismo modo, y por las mismas razones, el congresista que fuere recusado por causales que a juicio del recusante constituyan conflicto de interés, habrá de abstenerse de actuar mientras penda la decisión sobre la recusación. La Corporación en ese caso, sólo reanudará la actuación luego de decidida aquella con previo y especial pronunciamiento, y con observancia de lo establecido por el artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que impone que presentada la recusación se dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días para dar a conocer su conclusión mediante resolución motivada, decisión que será de obligatorio cumplimiento.Como quiera que las normas sobre el trámite que ha de darse a los impedimentos y a las recusaciones de los miembros del Congreso son de orden público, de aplicación estricta por su imperatividad, en ningún caso resulta admisible que mediante proposición o por decisión de la Mesa Directiva pueda resolverse su inaplicación. 2.8. Analizado el trámite que a los impedimentos de 71 miembros del Congreso (30 Senadores, 41 Representantes), se le dio en el procedimiento seguido para la aprobación del Acto Legislativo 2 de 2004, es claro que se incurrió en violación de los artículos 1, 2, 133, 145 y 182 de la Constitución; y, en cuanto a las recusaciones, además se violó el artículo 151 de la Carta, por infracción del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 por la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras. En efecto:a) Como aparece en el Acta No. 32 de la sesión de la Comisión Primera del Senado de 28 de abril de 2004, cuando apenas se iniciaba el trámite del Acto Legislativo 2 de 2004, en virtud de lo expresado en reportaje radial por el Senador Héctor Heli Rojas, quien manifestó ante el país que el Gobierno Nacional había realizado algunos nombramientos en el servicio diplomático y en el servicio consular a parientes inmediatos de miembros del Congreso, circunstancia que a su juicio constituía conflicto de interés para el trámite y votación de ese acto legislativo, razón por la cual en caso de que no manifestaran su impedimento procedería a recusarlos, algunos Senadores optaron por plantear su propio impedimento, aun cuando en algunos casos afirmaron simultáneamente no encontrarse impedidos (Gaceta del Congreso 216 de 20 de mayo de 2004).b) En la sesión plenaria del Senado de la República, a petición de la Presidencia por la Secretaría del Senado se dio lectura a los impedimentos manifestados hasta ese momento por 27 Senadores (Gaceta del Congreso No. 227 de 28 de mayo de 2004, página 24, columna segunda).c) En el Senado de la República los impedimentos fueron decididos, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada en el literal precedente (páginas 41 y s.s.), con 78, 71, 66, 71, 73, 56, 69, 71, 66, 69, 64, 72, 61, 60, 63, 66, 65, 65, 62, 62, 62, 57 y 58 votos, emitidos en total en cada caso. siempre con participación de los Senadores impedidos. Ello significa que descontados los votos de éstos en una operación matemática sencilla, queda un número de Senadores presentes en la sesión y no impedidos para votar, inferior en todos los casos a 52 votos, que constituyen el quórum para decidir. Es decir, todos los impedimentos se dieron por negados con la participación de Senadores impedidos por las mismas causas que a su turno habían invocado al proponer su propio impedimento. En tales circunstancias, queda claro que esas decisiones habrían podido ser tomadas con el quórum que exige la Constitución de no haber mediado el ausentismo de quienes no estuvieron presentes en la sesión, de una parte; y, de otra, por la existencia de éste, no hubo decisión constitucionalmente válida pues el artículo 145 de la Carta preceptúa que la adopción de decisiones requiere, siempre, la existencia de quórum.Podría aducirse que la resta del total de Senadores impedidos que participaron en la votación resulta arbitraria, caprichosa, sin fundamento. No es así. Como aparece en las actas del Congreso citadas, los Senadores que se declararon impedidos lo hicieron por escrito y, en tal virtud, el Secretario del Senado así lo informó a la Plenaria a solicitud del Presidente. Ello significa, a la luz de la Constitución, que desde el momento mismo en que depositaron en la Secretaría sus escritos de impedimento respectivos, quedaron en suspenso para continuar actuando en el trámite del proyecto de acto legislativo y que, en guarda del interés general a ellos les estaba vedado participar recíprocamente en la decisión de los impedimentos de colegas suyos que habían invocado las mismas causales, pues en ese caso el pronunciamiento favorable a otro con su voto, marcaba simultáneamente la pauta de la decisión sobre su propio impedimento, lo cual repugna a la ética pública conforme al artículo 182 de la Carta, riñe con el artículo 133 de la misma, y se lleva de calle la prevalencia del interés general prevista por el artículo 1 superior, así como la garantía de la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados en la Constitución, como uno de los fines esenciales del Estado, a tenor del artículo 2 de la Constitución. d) Con las mismas falencias anotadas se tramitaron los impedimentos de 41 Representantes a la Cámara, razón ésta por la cual lo dicho en relación con los impedimentos de los Senadores, ha de aplicarse plenamente, también en relación con los de aquellos, con el agravante que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes, según constancia expresa del Representante Zamir Silva (Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, Acta 113 de la sesión de 17 de junio de 2004, página 20), las circunstancias personales que llevaron a algunos representantes a proponer sus impedimentos no se debatieron en la plenaria de la Corporación.e) En la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes celebrada el 3 de junio de 2004, la Representante Yidis Medina Padilla fue recusada por el Representante Germán Navas Talero, y, a pesar de ello, la recusación no se tramitó, lo que constituye violación del artículo 182 de la Constitución, así como del artículo 294 de la Ley 5 de 1992 y, por consiguiente, del artículo 151 de la Carta. Tal como aparece en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, Acta No. 43 de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, página 46, columna segunda, el Representante Germán Navas Talero manifestó que recusaba formalmente a la Representante Yidis Medina Padilla por cuanto a su juicio se encontraba incursa en un conflicto de interés, porque “a cambio de votar le ofrecieron ayuda para su región”, hecho aceptado por ella en entrevista radial. En ese momento, el Presidente de la comisión le manifestó al recusante que la recusación debía presentarse por escrito y preguntó si la Representante recusada se encontraba presente en la sesión, con respuesta negativa del Secretario. Una vez se hizo presente en el recinto la Representante mencionada, manifestó que se encontraba en su oficina y que allí “ví la recusación del doctor Navas”, que no consideraba encontrarse en conflicto de intereses, pero que “si se trata de que me declare impedida lo voy a hacer”, como efectivamente lo hizo mediante escrito presentado en la Secretaría (página 50, Gaceta del Congreso mencionada).El Presidente de la sesión, doctor Hernando Torres Barrera, solicitó a la Secretaría certificar a qué hora fueron recibidos el escrito de impedimento y el que formalizó la recusación, a lo cual se manifestó verbalmente por el Secretario, que aquel “fue recibido a las 6:38 p.m.”, y la recusación “fue recibida a las 6:44”. Con fundamento en este informe, se ordenó por la Presidencia dar curso al impedimento, el cual se resolvió en forma negativa por la comisión.Como puede observarse, en el curso de una sesión de la Comisión Primera, con existencia de quórum deliberatorio y decisorio, un Representante recusó a una colega, ésta expresamente acepta que a pesar de no encontrarse en el recinto pero sí en el Congreso, concretamente en su oficina, se enteró del contenido de la recusación, como se enteraron todos los miembros que integran esa célula legislativa, y el país, por cuanto la sesión fue televisada. No obstante, mientras el recusante atendió la sugerencia de la Presidencia para reducir a escrito la recusación, la Representante Yidis Medina, quien expresó a su juicio no estaba incursa en conflicto de interés, presentó un escrito manifestando su impedimento y a éste se le dio trámite por la Presidencia, pretextando para el efecto que había sido presentado seis (6) minutos antes que el escrito contentivo de la recusación formulada verbalmente con anterioridad. Aquí queda en evidencia, que el propósito de la actuación así descrita fue el de eludir el trámite propio de la recusación, pues las sesiones ordinarias del Congreso culminaban el 20 de junio y había que cumplir los plazos constitucionales para la aprobación del proyecto en comisión, dejar transcurrir el término de ocho días, para que vencido éste pudiera cumplirse el debate en la plenaria de la Corporación, todo lo cual se vería entorpecido con grave riesgo para la tramitación del proyecto, si se le daba cumplimiento, como ha debido dársele al artículo 294 de la Ley 5 de 1992, que ordena que presentada la recusación se le dé traslado inmediato a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, la cual dispondrá de tres días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada de obligatorio cumplimiento.f) Como aparece en la Gaceta del Congreso No. 411 de 6 de agosto de 2004, Acta No. 112 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes celebrada de 16 de junio de 2004, después de transcurrido el término para que quienes se consideraran impedidos en el trámite del acto legislativo así lo manifestaran, el Representante Gustavo Petro Urrego, en escrito dirigido al Presidente de la Corporación formuló expresa recusación contra la Representante Zulema Jattin Corrales. De manera inmediata ésta propuso su impedimento por la misma causa aducida por el Representante Petro, para que fuese considerado por la Corporación. Quien presidía la sesión, Representante Edgar Eulises Torres Murillo, sometió a consideración de la plenaria de la Corporación el impedimento manifestado por la Representante mencionada, el cual fue denegado por la Corporación, sin haberle imprimido ningún trámite a la recusación, no obstante la protesta que por ese hecho se formuló por el recusante.De la actuación a que se ha hecho referencia, surge con meridiana transparencia que, con independencia de que la causal aducida prosperara o no prosperara, lo cierto es que formulada esta vez por escrito desde el comienzo una recusación, no se tramitó conforme a lo prescrito por la ley orgánica que regula el procedimiento legislativo, aplicable al trámite de un acto legislativo como la propia Cámara lo aceptó e igualmente la Corte Constitucional, sino que se optó por transformar una recusación en impedimento para ganar tiempo y aprobar de todas maneras el acto legislativo antes del vencimiento ordinario de sesiones del Congreso, pues los hechos sucedieron el 16 de junio de 2004, es decir, cuatro días antes del 20 de junio del mismo año.3. Elusión del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes y falta de debate en la Plenaria de esa Corporación durante la primera vuelta del trámite del Acto Legislativo 2 de 2004. 3.1. Aprobado en primer y segundo debate en el Senado de la República el proyecto de acto legislativo, pasó a la Cámara de Representantes para continuar su trámite. Conforme aparece en el Acta No. 43 de 3 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 370 de 21 de julio de 2004, en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el Representante William Vélez, uno de los ponentes de mayoría, de manera expresa manifestó que en esa ponencia “se dice claramente…que hay un problema de tiempo” para la tramitación del proyecto, por lo que, como sucede con el artículo 5 del proyecto, aunque consideran “que no es conveniente…pues fue una disposición que revive una norma exacta en el referendo…que fue una de las preguntas que más votos negativos tuvo en contra…”, se ven precisados a solicitar a la Comisión “que por la premura del tiempo, se adopte el texto como fue aprobado en el Senado de la República” (Gaceta citada, página. 68, columna primera).Dada esta situación, algunos representantes, entre ellos Jorge Homero Giraldo, formularon protesta, por cuanto, como éste último afirmó “aquí están interesados en pasar esto como viene del Senado como si nosotros fuéramos amanuenses de los Senadores y no tuviéramos derecho a intervenir, no tuviéramos derecho a estudiar cada uno de los incisos de este articulado…”.Por su parte, el Representante Milton Rodríguez, también ponente de la mayoría, expresó que las modificaciones al proyecto podrían realizarse “en la segunda vuelta, todas las que se pretendan hacer, pero lo que no podemos es hundir este proyecto por trámite porque yo ya se el juego también, que si hay conciliación y como tenemos plazo hasta el 20 de junio, entonces ustedes quieren jugarle a que hunda habiendo conciliación”. En el mismo sentido, la Representante Griselda Janeth Restrepo, ponente de las minorías, manifestó lo siguiente “dejamos mucho que desear cuando terminamos diciendo que tiene inconveniencias [el proyecto], que debería ser modificado pero dejémoslo porque tenemos un problema de tiempo…ustedes no pueden que so pretexto de los términos empezar a atropellar el procedimiento, porque la verdad es que se va el proyecto con dificultades…”.No obstante lo anterior, las proposiciones presentadas por parlamentarios que se oponían al proyecto, fueron sometidas a votación, bajo el compromiso según el cual, de esa manera los temas a los que ellas se referían podrían debatirse en la segunda vuelta.Queda claro, que en este caso ante la existencia de plazos constitucionales ineludibles para la tramitación del proyecto en la primera vuelta, se optó por no discutir artículos que ofrecían dificultades jurídicas, de un lado, y, de otro, se pactó la presentación y votación de proposiciones que fueron despachadas en forma negativa, con el propósito de que los temas a que ellas se referían pudieran rescatarse en la segunda vuelta. Ello no se ajusta a la Constitución, ni en uno ni en otro caso. Lo que el Constituyente ordena es debatir los proyectos de acto legislativo en los ocho debates previstos para el efecto en la Carta. De ninguna manera autoriza sustraer de la discusión asuntos que serían discutibles y que los Representantes de manera expresa aceptan que lo son, pero que se abstienen del debate correspondiente en aras de imprimirle celeridad, pues si así fuera, podría presentarse el proyecto, aprobarlo en siete debates sin discusión y sólo discutirlo en el octavo debate. Esto repugna con la previsión constitucional para reformar la Carta Política, pues lo que el Constituyente dispuso es que la Constitución para ser modificada, lo sea de manera reposada, tranquila, con análisis cuidadoso, con un procedimiento transparente, claro, observado rigurosamente, es decir, que una reforma constitucional no se apruebe sin discusión en ninguno de los casos. La Carta Política exige como requisito de validez de las reformas constitucionales, que para su adopción se cumplan a plenitud los requisitos en ella señalados para el efecto, razón por la cual resulta ilegítimo eludir un debate so pretexto de la premura en el tiempo. Simplemente si no se alcanza a tramitar en un período determinado, habrá de tramitarse después.3.2. El Acto Legislativo 2 de 2004, es igualmente inexequible por falta de debate en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta. En efecto, en la sesión del martes 15 de junio de 2004, conforme aparece en la Gaceta No. 392 del miércoles 28 de julio de 2004, se dedicó el tiempo, en buena medida, a una discusión sobre la competencia de la Comisión de Ética para conocer de los impedimentos planteados por diversos congresistas y, a continuación, se procedió a la tramitación por la Plenaria de los impedimentos de varios representantes.En la sesión siguiente del día jueves 17 de junio de 2004 (Acta No. 113, Gaceta del Congreso 401 del miércoles 4 de agosto de 2004, páginas 15 y ss.), se continúa con el trámite del proyecto de acto legislativo mencionado. En lo pertinente, conforme aparece en la Gaceta del Congreso citada, y como tuvo oportunidad de verificarlo la Sala Plena de la Corte Constitucional, no sólo con la trascripción magnetofónica correspondiente, sino, además, con las grabaciones audiovisuales de la sesión aludida, a petición del Representante José Joaquín Vives, el Presidente de la Cámara de Representantes concedió un receso para que quienes se oponían al proyecto adoptaran una posición que luego llevarían a la Plenaria. Ello no obstante, la sesión se reanudó sin la presencia de éstos.Analizado en detalle lo ocurrido en la sesión del 17 de junio de 2004 en la Cámara de Representantes, queda claro que de acuerdo con el informe rendido por la Secretaría General de esa Corporación a quien en ese momento la presidía, el día anterior “quedaron en discusión las dos ponencias, una positiva y otra negativa, y terminó en el día de ayer sobre las once y cincuenta y nueve minutos de la noche, el informe de los señores ponentes”. Es decir, hasta ese momento y para empezar la sesión del 17 de junio, tan sólo había sido rendido el informe de la ponencia mayoritaria y el de la ponencia minoritaria. Pero no había empezado la discusión de los mismos, ni la del articulado del proyecto (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 15, columna tercera).Conforme a las reglas acordadas previamente para el debate y en acatamiento al reglamento del Congreso, luego de la intervención de los ponentes y de la aprobación de la proposición de abrir el debate, se daría oportunidad según lo anunció el Presidente de la Corporación para que intervinieran, con libertad, los Representantes que quisieran hacerlo, previa inscripción en la Secretaría. De acuerdo con ello, se inscribieron con ese propósito cincuenta y nueve Representantes. Sin embargo, en la sesión del 17 de junio de 2004 no se llamó a lista a ninguno de los inscritos para intervenir, pese a que se había anunciado en la sesión anterior que así se haría y que, quien no estuviera presente perdía el turno correspondiente. El Presidente de la Corporación, asumió que nadie quería intervenir, sin verificarlo. En esas circunstancias quien presidía se dirige al Secretario ordenándole “certificar señor Secretario si ayer hubo ya discusión sobre ese acto legislativo”, ante lo cual ese funcionario responde que “la discusión del acto legislativo empezó ayer exactamente a las nueve de la noche y diez minutos y se discutió hasta las once y cincuenta y nueve minutos” circunstancia ante la cual expresó el Presidente de esa célula legislativa “eso es para que quede la constancia de que ha habido discusión de este acto legislativo, han sido leídas las dos ponencias, si hay alguien más que vaya a intervenir, si no para someter a votación. Sírvase entonces, ya que no hay más personas interesadas a intervenir, someter a votación la ponencia negativa”. Como se ve, así se vota sin que medie discusión alguna. De la misma manera se procede a votar la ponencia mayoritaria, que termina con la proposición de abrir el debate sobre el proyecto. Aprobada esta, conforme al reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992, art. 176), el proyecto debería haber sido discutido globalmente, para lo cual estaban inscritos cincuenta y nueve Representantes. Pero el Presidente, de acuerdo con las mayorías, ordenó la votación del articulado directamente pasando por encima de la norma mencionada, como queda demostrado con la sola lectura del Acta No. 113 de la sesión Plenaria de la Corporación celebrada el 17 de junio de 2004, publicada en la Gaceta del Congreso No. 401 de 4 de agosto de 2004, en la que no existe ni apertura formal del debate como lo exige el artículo 94 de la Ley 5 de 1992, ni se encuentra que éste haya terminado por declaración de la suficiente ilustración, ni tampoco porque nadie pidiera la palabra. Al contrario, lo que si queda claro es que se encontraban inscritos para ese debate cincuenta y nueve miembros de la Corporación, a ninguno de los cuales se le llamó para darle la palabra. Simplemente el Presidente consideró cerrado el debate y ordenó la votación del articulado.Como prueba de lo anterior, se observa que el Secretario de la Corporación, antes de la votación, se dirigió a la Presidencia así: “Señor Presidente, articulado. El doctor Héctor Arango le va a hacer una constancia”, pero la Presidencia responde “El debate está cerrado...nadie más hizo el uso de la palabra, se cerró el debate y ahora estamos ya en votación. Las constancias se dejan por escrito”. Negrilla propia. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 17, columna 1).Concluida la votación, el Representante Héctor Arango Angel, expresó: “Señor Presidente o señor dictador…vengo a decirle a usted con todo respeto, que había pedido la palabra para explicar porque no me había puesto la mordaza, porque en ese momento no me sentía perseguido por nadie…, pero como aquí se manejan los horarios de una manera tan rara, cuando llegó mi turno ya dizque nadie quería hablar, pero yo si quería hablar…”. Negrilla fuera de texto. (Gaceta del Congreso 401 de 2004, página 20).Como se desprende del Acta de la Sesión de 17 de junio de 2004, en la Plenaria de la Cámara de Representantes se culminó con la exposición de las ponencias en pro y en contra del proyecto de acto legislativo, a las once y cincuenta y nueve minutos de la noche anterior. Por la situación planteada en relación con la falta de transmisión televisiva, se produjo el retiro temporal de algunos Representantes. Pero lo cierto es que, conforme aparece en el Acta, existía para entonces una lista de “cerca de sesenta parlamentarios para intervenir” y en tal virtud el Presidente asumió que no se encontraba en el recinto ninguno de quienes habían pedido el uso de la palabra en la sesión. No obstante, esa situación jamás se verificó llamándolos a lista, por lo que se trata de una apreciación en la cual podría mediar equivocación, como efectivamente sucedió. Está claro que el señor Representante Héctor Arango Angel, solicitó en vano que lo dejaran intervenir, el Secretario entendió que iba a dejar una constancia y el Presidente, manifestó que el debate ya estaba cerrado, no le concedió la palabra, y acto seguido empezó la votación del articulado, en orden ascendente y empezando por el artículo primero (página 17, Gaceta citada, hasta su culminación).Por ello, después de consumada así la votación, cuando se le otorga la palabra al Representante Arango Angel, en su discurso protesta por el tratamiento de que fue objeto y de manera expresa deja claro que “quería hablar”, pero que la Presidencia asumió que nadie quería hacerlo y por ello se le impidió.Así las cosas, ha de recordarse que la ley como decisión de un cuerpo colegiado exige un proceso de discusión racional antes de la votación. Durante esa fase previa a la votación entre los miembros del Congreso se aplica el principio de igualdad, en cuanto al momento de hablar todos son igualmente representantes del pueblo, con independencia de que constituyan mayoría o formen parte de la minoría. Por eso tienen el derecho a expresarse y a ser escuchados. Cosa distinta es que luego de terminada la discusión la decisión se adopte con sujeción a las mayorías. Es decir, en el proceso de adopción de la ley por el legislador, son tan importantes los unos como los otros. Por eso, se ha dicho que:“No obstante, en un Estado democrático, un principio mayoritario que hace que los más, sean quienes sean, decidan, resulta insuficiente. Además, es imprescindible un principio minoritario que involucre a los menos en un proceso de adopción de decisiones, donde si bien no van a resolver, al menos si deben intervenir en la deliberación como una exigencia del valor igualdad, tal cual lo hemos definido, y del valor libertad…Si la igualdad y la libertad obligan a que todos participen manifestando su pluralidad, no basta con no poner trabas a que los menos puedan llegar algún día a ser los más y acaben por decidir. Mientras ese momento llega, las minorías no pueden quedar al margen del proceso de adopción de decisiones o ver como su intervención se reduce a manifestar su disidencia en la votación. Si es indudable que el principio mayoritario debe estar presente en la decisión, el principio minoritario debe involucrar activamente a todos en una discusión que puede concluir o no con la toma de una decisión”.Visto lo anterior, queda claro que en este caso se impuso una decisión mayoritaria sin la discusión parlamentaria previa, lo que no puede ocultarse con la afirmación según la cual si algunos se salieron del recinto es su culpa no haber participado en el debate porque tenían la posibilidad para hacerlo. Aun siendo cierto esto, lo que se encuentra debidamente probado con las transcripciones que se hicieron, es que en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 17 de junio de 2004, a tres días de concluir el período ordinario de sesiones, no hubo verificación sobre la renuncia de los inscritos a participar en el debate y, en todo caso, por lo menos a un Representante se le vedó el uso de la palabra. Bastaría esta sola circunstancia para viciar de manera insubsanable la actuación de esa noche, pues todos los representantes son voceros populares con derecho a expresarse en el recinto, mucho más cuando se trata de la reforma de la Constitución y nada disculpa ese tratamiento, ni siquiera la premura del tiempo ante la proximidad de la expiración del período de las sesiones ordinarias. Por ello, como lo ha señalado la Corte en ocasiones anteriores, en casos como este, es decir ante la ausencia de debate, “lo que en realidad se presenta es una violación flagrante del deber constitucional y legal de debatir los proyectos respectivos, como lo ordenan los artículos 157 de la Constitución y 176 de la Ley 5 de 1992, pues es claro que al proceder de esa manera no pueden “tomar la palabra los congresistas y los ministros del despacho”, como allí se garantiza. Así, también resulta infringido el artículo 227 de la Ley 5 de 1992, en el cual se ordena que las disposiciones contenidas en el Reglamento del Congreso referidas al proceso legislativo ordinario son también de obligatoria observancia en trámite de los actos legislativos, en tanto no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales que expresamente regulan lo atinente a la reforma de la Constitución”.4. El Acto Legislativo 2 de 2004 es inconstitucional por no repetir el segundo debate luego del informe de conciliación ni en la Cámara de Representantes ni en el Senado de la República, como lo ordena el artículo 161 de la Constitución Política.4.1. Como quiera que los textos definitivos aprobados en la segunda vuelta por la Cámara de Representantes y el Senado de la República tenían algunas diferencias en su articulado, los Presidentes de las dos Corporaciones designaron una Comisión de Conciliación. 4.2. Examinada la actuación, se encuentra que la publicación previa del informe de conciliación efectivamente se hizo en la Gaceta No. 798 del 6 de diciembre de 2004, previa designación de los conciliadores por los presidentes del Senado de la República y la Cámara de Representantes. En esta última Corporación, en la sesión del 14 de diciembre, el Secretario de la misma le dio lectura al encabezamiento del informe, pero no al texto del articulado conciliado. A continuación el Representante Carlos Zuluaga, quien presidía en el momento lo puso en consideración y preguntó seguidamente si lo aprueba la Cámara, a lo cual los Representantes respondieron con golpe en sus curules, forma de votación que acepta el artículo 129 de la Ley 5 de 1992. Como quiera que los Representantes Carlos Arturo Piedrahita, Barlahán Henao, Jorge Homero Giraldo y Hugo Ernesto Zárrate, dejaron constancia de que no se les dio la palabra para discutir el informe de conciliación, los Representantes José Luis Arcila, Plinio Olano y William Vélez, manifestaron que, según su percepción, la aprobación de ese informe se hizo conforme al reglamento. Presentada por ello proposición de reapertura del debate, fue denegada. Si bien es verdad que en la Cámara de Representantes el informe de conciliación fue aprobado por una mayoría absoluta, lo cierto es que en Acta de la sesión del 14 de diciembre no se le dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 161 de la Constitución, con la redacción que le imprimió el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo
9. En esta norma se ordena que el texto escogido en el informe de conciliación “se someterá a debate” y, conforme a la Ley 5 de 1992, aplicable en este caso porque no se opone a ninguna de las normas del Título XIII de la Constitución y no hay constancia alguna de que se le hubiere dado cumplimiento al artículo 94 de la Ley Orgánica mediante la cual se expidió el reglamento del Congreso y de cada una de sus Cámaras, norma que indica que “el debate empieza al abrirlo el Presidente”, lo que no se hizo, y sólo termina cuando no hay ya oradores inscritos o se decreta la suficiente ilustración, lo que también se inobservó. No hubo pues “repetición del segundo debate”, como lo ordena el artículo 161 de la Carta, norma que significa que en virtud del informe de conciliación, el proyecto vuelve a la Plenaria y no se tiene en cuenta el segundo debate anterior, sino que debe surtirse uno nuevo pues eso significa la orden de su “repetición”, a menos que se quiera concluir que ésta tratándose del segundo debate no es tal, sino un tercer debate. En ese segundo debate, conforme al artículo 176 de la Ley 5 de 1992, “el proyecto se discutirá globalmente, a menos que un ministro o un miembro de la respectiva Cámara pidiera su discusión separadamente a alguno o algunos artículos”, lo que resulta apenas lógico porque con los textos conciliados se hace necesario considerar el proyecto en su conjunto. Lo que queda claro es que sin discusión alguna se pasó directamente a la votación sin discusión alguna, esto es, sin segundo debate, como lo ordena la Constitución pues, cuando hay conciliación, se ordena repetirlo, es decir, que por ministerio de la Carta el proyecto queda con aprobación de primer debate y la del segundo sólo se surte luego del informe de conciliación.4.3. En el Senado de la República la situación fue notoriamente parecida a la descrita. En la sesión del 14 de diciembre de 2004, cuya Acta aparece publicada en la Gaceta No. 29 de 7 de febrero de 2005, aparece que al inicio de la sesión hubo dificultades para la conformación del quórum, aun deliberatorio, por lo que la discusión inicialmente fue si este existía, pues inicialmente no fue presidida por su Presidente, sino por el Senador José Ignacio Mesa. Verificado el quórum deliberatorio, sin que existiera sin embargo quórum decisorio, previo informe de la Secretaría la Presidencia sometió a consideración de la Plenaria, para su aprobación el informe de conciliación sobre el proyecto de acto legislativo No. 12 04 Senado, 267 Cámara, circunstancia esta ante la cual el Senador Héctor Heli Rojas, llamó la atención al Presidente sobre la necesidad de darle cumplimiento al artículo 161 de la Carta, es decir, de repetir el segundo debate y, agregó que “si quieren déjenlo así, para los enemigos de la reelección es un papayaso, perdónenme el término para decir que no tuvo debate” (Negrilla fuera de texto). No obstante, a instancias de quien presidía, el Senador Mario Uribe Escobar dejó una constancia en la cual expresó que “acá al principio de esta sesión se abrió el debate y se cerró con quórum deliberatorio, ejercía la Presidencia el Senador Mesa, allí presente, él podrá dar el testimonio, pero se hizo el segundo debate y se cerró, esa conciliación de reelección y todas las demás que estuvieron en el orden del día y ahora se votaron”. Pedida la votación nominal, se le impartió aprobación mayoritaria.En tales circunstancias, el Senador Juan Fernando Cristo, dejó constancia en la cual manifestó que tuvo la intención de intervenir en la discusión del informe de conciliación, pero no se le permitió, por cuanto se quería referir a “la grave equivocación que se cometió en la conciliación, de volver a entregarle al Consejo de Estado unas facultades legislativas que desde el punto de vista del ordenamiento constitucional en Colombia salta a la vista que no guarda el más mínimo examen por parte de la Corte Constitucional cuando entre a revisar este acto legislativo”, e insistió en que “la Ley 5 es absolutamente clara como lo dijo el Senador Héctor Heli Rojas, que en las conciliaciones se abre nuevamente el debate y aquí debate no es simplemente abrir y cerrar la discusión, sino permitir que con quórum suficiente se haga...”, máxime cuando se trata “de una reforma constitucional de la trascendencia que tiene esta para las instituciones políticas del país”.Así mismo, el Senador Jaime Dussán Calderón, dejó constancia sobre la ausencia del Presidente de la Corporación al comienzo de la sesión cuando tan sólo existía quórum deliberatorio, y manifestó que en la discusión de esta reforma constitucional, el pensaba intervenir, lo mismo que muchos de los veinte senadores que votaron negativamente, pues como es obvio, antes de votar querían manifestar las razones de su oposición al proyecto, lo que no se les permitió.Así las cosas, al igual que en la Cámara de Representantes, se violó el artículo 161 de la Carta Política, por falta de reapertura del segundo debate sobre el proyecto de acto legislativo, pues es esa la competencia de las plenarias de las Cámaras, según el artículo 176 de la Ley 5 de 1992, que guarda armonía con el artículo 157, numeral 3, de la Constitución.
5. El título del Acto Legislativo 2 de 2004 es violatorio del artículo 169 de la Constitución.El título del Acto Legislativo 2 de 2004, señala que éste es un acto de esa índole “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.Como puede observarse, el título de este acto legislativo no indica cuáles son los artículos de la Constitución Política que se reforman, y adicionalmente anuncia que mediante el “se dictan otras disposiciones”.Se observa entonces, que el título de este acto legislativo, a diferencia de lo que ocurrió, por ejemplo, en los Actos Legislativos: 01 de 1993, 03 de 1993, 01 de 1995, 02 de 1995, 01 de 1996, 01 de 1997, 01 de 1999, 01 de 2000, 02 de 2000, 02 de 2001, 01 de 2002 y 02 de 2002, carece de precisión por cuanto no especifica de manera concreta la materia de la cual se ocupa, por lo cual se viola el artículo 169 de la Ley Fundamental, norma que no es adjetiva, como en apariencia pudiera pensarse, sino todo lo contrario por cuanto ella está destinada a que se haga efectiva la norma constitucional contenida en el artículo 158 de la Carta que ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia e incluso faculta al presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas “que no se avengan con este precepto”. Además, ante la inmensa proliferación de leyes, y ahora también de actos legislativos, la certeza jurídica a que tienen derecho los ciudadanos como destinatarios de la normatividad, hace aún más exigible que desde el propio título la norma corresponda “precisamente a su contenido”, como de manera perentoria lo ordena el artículo 169 de la Carta, norma que resulta plenamente compatible con el Título XIII de la Constitución. Se dirá, para argumentar en contrario que es suficiente con expresar que el acto legislativo reforma la Constitución o algunos de sus artículos. Con todo, tal argumentación podría conducir a que se suprimiera el título, pues en tal caso carecería de función. La precisión exige que del título pueda conocerse ab initio, el contenido mismo del acto reformatorio de la Carta, por cuanto no en vano esta se divide por materias agrupadas en títulos y estos a su vez divididos en capítulos, lo cual le otorga una sistematización material que facilita su interpretación e integración, y garantiza un más fácil acceso de los ciudadanos a la Ley Fundamental. No obstante, ni siquiera respecto de él se declaró la inexequibilidad.6. El Acto Legislativo 02 de 2004 se expidió con injerencia indebida del Ejecutivo y en su propio beneficio inmediato.Como es suficientemente conocido, es característica esencial de las normas jurídicas y con mayor razón si se trata de normas constitucionales, que ellas deben ser generales, impersonales y objetivas. En este caso, el Acto Legislativo al cual se refiere este salvamento de voto fue promovido y luego tramitado, con el propósito públicamente expresado de hacerlo efectivo a partir de la próxima elección presidencial, para remover la prohibición constitucional de la reelección de ese alto funcionario del Estado que consagraba expresamente el artículo 197 de la Constitución Política de 1991.En efecto, en el mes de enero del año 2004, desde las propias escalinatas del Palacio Presidencial la señora Embajadora de Colombia en España, subalterna directa del Presidente de la República, expresó en reportaje televisado que en su opinión sería altamente conveniente reformar la Constitución para prolongar el período del Presidente en ejercicio o permitirle presentarse como candidato levantando la prohibición constitucional de la reelección. Posteriormente en el mes de febrero del mismo año, en reportaje público en el Diario El Espectador, uno de los más cercanos asesores del Presidente de la República manifestó su irrestricta adhesión a la sugerencia de que se removiera el obstáculo constitucional que impedía la reelección inmediata del actual mandatario, por considerar que era el más ilustre y el mejor de los Presidentes que ha tenido la República, reforma que a su juicio era fácil de adoptar, pues “Solo debe haber un articulito sencillo, que diga: a partir de la fecha, el Presidente que esté en el ejercicio del poder, podrá ser reelegido”.Una vez presentado el proyecto de acto legislativo a consideración del Congreso de la República, altos funcionarios del Estado comenzaron a emitir opiniones favorables a su aprobación. El Gobierno, desde entonces y por conducto del Ministerio del Interior y de Justicia así lo expresó con absoluta claridad, como aparece en la Gaceta del Congreso No. 216 de 20 de mayo de 2004, página
48. Fue de tal grado la intervención gubernamental al efecto, que cuando surgió incertidumbre entre algunos congresistas por la posibilidad de que se adelantara contra ellos un proceso de pérdida de la investidura por la posible existencia de conflictos de interés, el propio Gobierno elevó consulta sobre el particular a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 27 de abril de 2004, la que fue tramitada con tal prontitud, que el 5 de mayo de ese año se rindió concepto según el cual no existía conflicto de interés, concepto leído por el Ministro del Interior y de Justicia en el Senado, sin hacer referencia al salvamento de voto de uno de los magistrados que integran dicha Sala, el que fue puesto de presente a la Corporación por algunos Senadores, quienes sostuvieron que la competencia del Consejo de Estado es para actuar como consultor del Gobierno en asuntos propios de la Administración.Es igualmente público que en los momentos más álgidos del trámite del proyecto, como sucedió cuando estaba a consideración de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes durante la primera vuelta, se adelantaron conversaciones de las que informó la prensa entre el Ejecutivo y algunos Representantes, al cabo de las cuales se completó la mayoría de los dieciocho votos que se necesitaban para su aprobación.Por último, no es para nadie un secreto que u día de la iniciación de los debates en la Corte Constitucional sobre los proyectos de sentencia en relación con este acto legislativo, se publicaron en el Diario El Tiempo declaraciones del Ministro del Interior y de Justicia que obligaron a la Corporación, por unanimidad, a exigir respeto por su independencia.Así las cosas, es a todas luces evidente la participación del Ejecutivo en la etapa previa a la presentación del proyecto de acto legislativo para abrirle espacio publicitario e influir de esa manera en la opinión pública, así como es un hecho evidente que el Gobierno intervino por medio de sus voceros ante el Congreso no en interés general sino urgiendo la aprobación para que ella se produjera en el año 2005, lo que pone de manifiesto que se obraba en interés particular.ConclusiónConforme a todo lo expuesto, sólo emerge una conclusión con absoluta nitidez: la decisión de exequibilidad del Acto Legislativo No. 2 de 2004 se adoptó por la mayoría. La mayoría tuvo los votos, pero no la razón; la minoría tenía la razón, pero no los votos. Por eso salvo el mío. Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistrado SALVAMENTO DE VOTO A LASENTENCIA C-1040 de 2005CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Importancia (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE REFORMAS CONSTITUCIONALES-Alcance PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Competencia de la Corte Constitucional para controlar los límites SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Concepto (Salvamento de voto)Lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminación, exige que para que una reforma constitucional sea válida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minorías y de la deliberación plural, abierta y transparente en los términos establecidos por la propia Constitución. Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trámite adoptado para reformar la Carta cumplió a cabalidad las reglas formales que la Constitución establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberación democrática respetuosa de los derechos de las minorías y obediente de la regla de las mayorías especiales que garantizan la existencia de un consenso social reforzado. Adicionalmente, la Corte es competente para controlar los límites del poder de reforma, pues la sustitución integral del modelo constitucional puede ser definida únicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado específicamente para tal propósito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia sólo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el régimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la última ratio del Estado constitucional. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRAMITE DE ACTO LEGISLATIVO-Parámetros normativos (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto)VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que es relevante (Salvamento de voto)VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Situaciones en que afecta acto legislativo (Salvamento de voto)Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado resultó afectada con la infracción detectada; si la finalidad identificada se cumplió por otra vía; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformación de la voluntad constituyente.ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE-Diseñó drástico estatuto para garantizar los principios de moralidad y transparencia en la gestión legislativa (Salvamento de voto)CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA-Antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Definición (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Causales (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Trámite (Salvamento de voto)Los congresistas tienen el deber de declararse impedidos si consideran que la decisión que van a adoptar puede afectarlos de cualquier manera o afectar a sus parientes mas cercanos o a sus socios comerciales. La manifestación debe formularse por escrito al presidente de la respectiva corporación – plenaria o comisión -. La respectiva comisión o plenaria, a instancias del presidente, debe debatir el asunto y, agotado el debate, proceder a votarlo de conformidad con las reglas que, al respecto, han sido mencionadas. Aceptado el impedimento, el congresista queda excusado para votar, todo lo cual debe constar en la respectiva acta. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Normas aplicables en el debate y votación (Salvamento de voto)COMISION DE ETICA Y ESTATUTO DEL CONGRESISTA-Funciones (Salvamento de voto)RECUSACION DE CONGRESISTA-Intervención en el trámite por Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-No envío a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Aplicación del principio de eficiencia PRACTICA LEGISLATIVA DE BUENA FE-No envío de impedimento a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista (Salvamento de voto)Resulta fundamental definir si la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los impedimentos antes de que la comisión o plenaria respectiva adopte la correspondiente decisión. Al respecto, el artículo 59 de la Ley 5ª, establece que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los “conflictos de interés” A partir de las normas de la Ley 5ª antes citadas y de la jurisprudencia mencionadas puede afirmarse que, frente al tema que se discute, existen dos posibles interpretaciones. La primera surge de la lectura literal del artículo 59 y se apoya en el principio de moralidad proclamado por la Carta. La segunda, se funda en una lectura sistemática de la Ley 5ª y en ella prevalece el principio de eficiencia también de raigambre constitucional. Esta segunda interpretación, adicionalmente, parece avalada por una práctica legislativa de buena fe, que no ha sido en general objeto de discusión – mociones, constancias o actuaciones en contrario registradas en otros procesos - por parte de la minorías y frente a la cual la Comisión de Ética no ha reclamado competencia. Existiendo dos interpretaciones posibles sobre el alcance del artículo 59 de la Ley 5ª, la Corte debe avalar aquella que ha sido adoptada de buena fe por el órgano legislativo y cuya aplicación no parece arriesgar los principios y valores que protege el régimen de conflicto de intereses estudiado. En suma, la conducta seguida por el Legislador en virtud de la cual se omitió el envío de los impedimentos a la Comisión de Ética, surge de una interpretación razonable, fundada en una lectura sistemática de las normas que integran el régimen de conflicto de interés. Adicionalmente, dicha interpretación no deja al descubierto la importante finalidad y los principios que guían el régimen de conflicto de interés, pues el trámite adecuado y riguroso de los impedimentos sirve a la satisfacción de dichos principios y al logro de tal finalidad. IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Diferencias (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Vacío legislativo en algunos aspectos del trámite (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Finalidad del trámite (Salvamento de voto)El trámite de impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo tiene un doble objetivo. De una parte tiende a garantizar el principio de transparencia y asegurar la vigencia de dictados mínimos de la ética pública en la función legislativa. Sin embargo, debe también servir para garantizar que no se sacrifiquen injustificadamente los principios de representatividad democrática y pluralismo político. En resumen, el Régimen de impedimentos existe para evitar que congresistas que tienen un interés privado en un asunto puedan participar en el debate y la votación de la ley que va a regular dicho asunto. Por ello, el régimen de impedimentos debe estar regulado de manera tal que realmente sirva – sea idóneo - para evitar el conflicto de interés, sin que pueda ser utilizado para otras finalidades como excluir arbitrariamente a un congresista del debate y votación.TRAMITE LEGISLATIVO-Resolución de vacío legislativo(Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO Y PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Diferencias (Salvamento de voto)REGIMEN PARLAMENTARIO EN DERECHO COMPARADO-Incorporación de institutos propios del ámbito judicial (Salvamento de voto)REGIMEN PARLAMENTARIO EN DERECHO COMPARADO-Adopción de la figura de quórum (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO-Normas que regulan de manera universal el trámite (Salvamento de voto)El contenido de las normas que regulan de manera universal el trámite de impedimentos – en todos los ámbitos - se resume a continuación: Todas las normas analizadas establecen la obligación de la persona que advierte que puede encontrarse en una causal de impedimento o recusación de declararse impedida. El impedimento debe ser por escrito y motivado para que pueda ser razonablemente aceptado o rechazado; Manifestado el impedimento el funcionario queda de inmediato apartado del conocimiento del asunto que se discute hasta tanto no se resuelva su solicitud; La decisión sobre el impedimento debe ser adoptada, sin participación de quien lo ha declarado, por el órgano colegiado al cual esta persona pertenece; Si varias personas se declaran impedidas por la misma causa – o por causas similares -, todas quedan apartadas inmediatamente del asunto que se discute; Si al conocer un impedimento una persona entiende que incurre en una causal de conflicto de interés, debe declararla de inmediato. Se suspenderá el trámite y quedará apartada del proceso hasta tanto se adopte la respectiva decisión sin su participación. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Congresista queda inmediatamente separado del trámite legislativo hasta tanto el impedimento no se rechace PRINCIPIOS DE MORALIDAD Y TRANSPARENCIA DE LA ACCION LEGISLATIVA-Trámite de impedimento (Salvamento de voto)Parece necesario para alcanzar la finalidad del régimen de conflicto de interés, que el congresista que voluntariamente ha decidido manifestar su impedimento se aparte inmediatamente del trámite legislativo respecto del cual ha manifestado la existencia del conflicto. Y deberá permanecer completamente apartado de este trámite hasta tanto no hubiere sido rechazado su impedimento. Si no fuera así, un congresista cuyo interés particular estuviere evidentemente comprometido en una ley podría incluso llegar a votarla si el órgano al cual pertenece no define oportunamente su solicitud de impedimento. Para garantizar el cumplimiento del régimen de conflicto de interés y los principios de moralidad y transparencia de la acción legislativa, en el tramite de un proyecto de ley se debe aplicar la regla general según la cual manifestado el conflicto de interés la persona queda inmediatamente apartada del correspondiente asunto hasta tanto el impedimento no se rechace. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Prohibición de votar el propio impedimento y el de los colegas en caso de presentación de impedimentos simultáneos por la misma causa (Salvamento de voto)Quienes se han declarado impedidos simultáneamente por la misma causa no sólo no pueden votar su propio impedimento sino que no están habilitados para votar los impedimentos de sus colegas pues estarían indirectamente pronunciándose sobre su propia circunstancia. En este sentido es indispensable que se aplique la regla según la cual, si al estudiar un posible conflicto de interés un congresista advierte que se encuentra exactamente en la misma circunstancia sobre la cual debe pronunciarse, debe, a su turno, declararse impedido. Sólo de esta manera se evita que en cualquier tema que se este debatiendo, un grupo mayoritario de congresistas que tenga interés privado en un asunto público, proceda a habilitarse mutuamente para burlar así el régimen del conflicto de interés. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Presentación de la solicitud por escrito y suficientemente motivada (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-No aplicación de norma del Código de Procedimiento Civil que establece la prohibición de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusación IMPEDIMENTO DE IMPEDIMENTO-Procedencia IMPEDIMENTO POR CONFLICTO DE INTERESES-Primacía del principio de moralidad y transparencia respecto del principio de eficiencia de la función pública (Salvamento de voto)Según los demandantes el trámite de impedimentos fue irreglamentario dado que los congresistas impedidos no podían votar los impedimentos que por la misma causa habían formulado sus compañeros. Según la demanda, en estos casos los congresistas han debido declararse impedidos para el estudio de conflictos de interés similares a los que ellos habían puesto de presente. A su turno, el Ministro del Interior y de Justicia consideró que el cargo de la demanda era improcedente, pues al trámite de impedimentos en el Congreso debe aplicarse el CPC y, en particular, el artículo 151 de dicho estatuto, según el cual “no existe impedimento de impedimento”. En principio puede sostenerse que el artículo 151 del CPC no prohíbe el impedimento de un impedimento, pues se refiere realmente a la prohibición de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusación. Como en el caso que se estudia esta no fue la circunstancia de hecho, la norma es inaplicable. Sin embargo, en virtud de una interpretación amplia - y ciertamente no muy rigurosa - de la norma en comento podría sostenerse que la misma prohíbe que, presentado para estudio un impedimento, un magistrado, que hasta entonces no se había declarado impedido, ponga de presente un posible conflicto de interés para resolver el incidente. No obstante, en el caso que nos ocupa se presentó una hipótesis distinta. Se trató de múltiples impedimentos presentados de manera simultánea e, incluso en algunos casos, por causas similares. En este evento, de aplicarse las normas procesales la norma aplicable sería el artículo 104 del CPP y las otras que regulan de la misma manera el trámite de impedimentos simultáneos y no la norma mencionada por el Ministro. Pero incluso, suponiendo que las normas a las que alude el Ministro fueran aplicables al caso bajo estudio, lo cierto es que sobre su contenido ya se pronunció la Corte Constitucional, en el sentido contrario al que alega el alto dignatario. A juicio de la Corte, en todo caso en el cual un funcionario encuentra un posible conflicto de interés frente al impedimento que debe decidir, no sólo puede sino que debe ponerlo de presente y apartarse del trámite del asunto hasta tanto su propio impedimento no sea resuelto.RECUSACION DE JUEZ PENAL-Improcedencia de nueva recusación (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO Y RECUSACION DE MAGISTRADO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Trámite (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE LA BUENA FE EN IMPEDIMENTO Y RECUSACION-Principio rector del trámite (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Vulneración de los principios de transparencia y moralidad en la votación de los impedimentos IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Congresista declarado impedido que votó negativamente impedimento de otro congresista antes que el suyo se resolviera IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Congresista declarado impedido que votó impedimento de otro congresista por la misma causa (Salvamento de voto)En la sesión de 16 de junio, celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, los congresistas impedidos participaron con su voto en la adopción de la decisión sobre el trámite que se daría a sus impedimentos. En todas las votaciones los congresistas se abstuvieron de votar su propio impedimento. Sin embargo, votaron – en la mayoría de los casos negativamente - los impedimentos de otros congresistas antes de que el suyo propio fuera definido. Adicionalmente, antes de que su impedimento fuera resuelto, una parte importante de los congresistas votó negativamente impedimentos solicitados por la misma causa por la cual ellos habían solicitado ser apartados del asunto. Para tales efectos sin embargo no se solicitó ni aportó información que permitiera diferenciar las circunstancias sometidas a decisión en uno y otro caso. Gracias a esta manera de tramitar los impedimentos, conocida como “el carrusel” todos los impedimentos fueron negados. A la luz de lo visto, considero que no queda otro camino que señalar que el trámite que acaba de ser descrito vulneró las reglas aplicables al trámite de impedimentos del Congreso de la República. Adicionalmente, los congresistas que se declararon impedidos lo hicieron con la finalidad expresa de habilitarse mutuamente e impedir las recusaciones. En suma, de manera consciente, al tramitar los impedimentos se vulneraron las reglas comunes y universales para el trámite de impedimentos en todas las áreas del derecho, reglas que por virtud del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, regulan el trámite de impedimentos y recusaciones presentadas en el proceso legislativo. Reglas, además, cuya aplicación fue solicitada de manera constante, antes, durante y después de la votación de cada ronda de impedimentos, por los distintos congresistas. Reglas necesarias para evitar que se desvirtúe integralmente la finalidad que la Constitución y el legislador orgánico asignan al régimen de conflicto de interés en el proceso de formación de las leyes. Si las personas que declaran su impedimento pueden participar del trámite en todo momento, decidiendo como se tramitará su declaración y votando otros impedimentos, incluso impedimentos por causas idénticas a las que los han llevado a plantear el suyo propio, y si finalmente todos votan negativamente los impedimentos procediendo a una mutua habilitación, nadie podrá estar seguro de que la persona que así resultó habilitada no tenia, realmente, un conflicto de interés que lo obligaba a permanecer al margen del respectivo asunto. En suma, esta forma de tramitar los impedimentos no sólo no sirve para realizar los principios de moralidad y transparencia que justifican la existencia de esta figura sino que, por el contrario, vulnera tales principios. IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA-Forma de trámite denominada “carrusel” (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA- Motivación insuficiente de la solicitud (Salvamento de voto)DERECHO A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR EN IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA POR CONFLICTO DE INTERESES-Suministro de información relevante sobre causa del impedimento (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Elusión del debate parlamentario como vicio reglamentario (Salvamento de voto)En la sesión del 16 de junio de 2004, pese a reiteradas solicitudes dirigidas al Presidente para que abriera el debate sobre cada impedimento, la decisión adoptada fue la de proceder a votarlos omitiendo el respectivo debate. En efecto, el Presidente decidió que los impedimentos no se discutirían uno a uno y en consecuencia ni siquiera utilizó la formula ritual de apertura y cierre del debate antes de proceder a votarlos de manera individual. Podría sin embargo sostenerse que las Cámaras no tienen que debatir todos los asuntos que deben decidir. Que lo que el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 establece es la obligación de debatir los proyectos de ley o de acto legislativo pero que las restantes decisiones colegiadas – como por ejemplo una decisión sobre un impedimento - pueden ser adoptadas directamente sin previo debate. Este argumento podría sustentarse en una regla cierta: sólo la omisión del debate sobre el fondo de un proyecto de ley o de acto legislativo puede dar lugar a la violación del trámite constitucional. En efecto, en principio, es la elusión de alguno de los debates reglamentarios del proyecto que se discute la que puede causar, por si misma, un vicio de relevancia constitucional. Sin embargo, ello no significa que las restantes decisiones colegiadas no deban someterse a debate ni que la omisión o elusión de estos debates no constituya un vicio reglamentario, así este vicio, por si mismo, no sea susceptible de afectar la constitucionalidad del trámite de la ley. Existen ciertos vicios reglamentarios cuya ocurrencia no compromete el proceso de formación de la voluntad democrática y por esta razón, no afecta la constitucionalidad del trámite. Sin embargo no por ello el vicio o defecto detectado deja de existir. En este sentido, si el mismo hace parte de una cadena de irregularidades que afecte decididamente la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, el mismo puede resultar relevante a la hora de ejercer el control de constitucionalidad de la respectiva ley. QUORUM DELIBERATORIO Y DECISIORIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Integración (Salvamento de voto)QUORUM DECISIORIO EN DERECHO COMPARADO-Integración (Salvamento de voto)QUORUM EN REGIMEN PARLAMENTARIO INGLES-Integración PRINCIPIO DE EFICIENCIA DE LA FUNCION LEGISLATIVA-Integración de quórum decisorio PRINCIPIO DE REPRESENTACION DEMOCRATICA- Integración de quórum decisorio (Salvamento de voto)Es cierto que no puede exigirse como condición de validez del debate y votación de una decisión, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva Cámara. Esto tendría un notable efecto en la función representativa del Congreso, pero haría simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta daría a la minoría facultades desproporcionadas que podrían ser fácilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastaría con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trámite. Sin embargo, siendo el Congreso un órgano representativo y sus decisiones la expresión de la integración pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusión y votación de las mismas, un número “suficiente” o “adecuado” de congresistas. Justamente a esta necesidad responde la exigencia del quórum. Ahora bien, en general, salvo en el régimen parlamentario inglés – en el cual el quórum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayoría – los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisión fue válida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del quórum decisorio integrado por la mayoría absoluta de los miembros de una Cámara habilitados para votar, como condición de validez de la respectiva votación y, por consiguiente, de la decisión adoptada. Este tipo de quórum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la función legislativa, pues no supone un número tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las Cámaras. Al mismo tiempo, este tipo de quórum asegura la participación efectiva de un número de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrática. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso. En Colombia, el constituyente actuó de manera ortodoxa y optó por el régimen que acaba de ser descrito.INTERPRETACION SISTEMATICA-Aplicación (Salvamento de voto)INTERPRETACION TELEOLOGICA-Aplicación (Salvamento de voto)QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto)QUORUM EN TRAMITE LEGISLATIVO-Función (Salvamento de voto)QUORUM CONSTITUCIONAL-Excepciones (Salvamento de voto)IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Inexistencia de quórum decisorio en la plenaria de la Cámara de Representantes IMPEDIMENTO DE CONGRESISTA EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Duda sobre integración del quórum decisorio en la plenaria del Senado (Salvamento de voto)En la Plenaria de la Cámara se encontró que, debido a la alta abstención, durante el trámite de los impedimentos no se cumplió con el requisito del quórum decisorio. En efecto, en la decisión sobre el primer impedimento votado el 16 de junio de 2004 – votación de la cual dependía la habilitación del respectivo congresista para poder participar en la discusión y votación de los siguientes impedimentos – estuvieron presentes 88 de los 163 miembros de la Cámara. De los 88 representantes presentes, 16 - incluyendo a la persona cuyo impedimento se discutía - no podían integrar quórum decisorio, dado que se habían declarado impedidos y su impedimento no había sido resuelto. En consecuencia, sólo estaban presentes 72 congresistas con capacidad para ejercer su función representativa, es decir, con capacidad para integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio en la Plenaria de la Cámara es de 84 Representantes habilitados para votar, no puede menos que sostenerse que la votación adelantada en la ocasión que se estudia carecía de quórum decisorio y, en consecuencia, resulta inválida. El mismo resultado se alcanza al estudiar los impedimentos siguientes. Al respecto no sobra señalar que al hacer este ejercicio con la votación del impedimento en la que se constató el mayor número de votos, el resultado es similar al anterior. En efecto, en la votación del mencionado impedimento (del representante Jorge Hernando Pedraza) participaron 100 Representantes. Sin embargo, 22 estaban impedidos y no habían sido reglamentariamente habilitados para votar. Así las cosas, sólo estaban presentes 78 Representantes con capacidad para integrar el quórum decisorio. En consecuencia, en dicha votación tampoco existió el quórum necesario para dotarla de validez, pues no se alcanzó el número mínimo de 84 representantes. En resumen, por las razones antes advertidas, la votación de los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes es inválida. A su turno, si bien la votación de impedimentos en la Plenaria del Senado se ajustó en mayor medida a las normas esenciales sobre conflicto de interés, lo cierto es que no hay certeza sobre el cumplimiento de una de las condiciones de validez de las respectivas votaciones: la integración del quórum decisorio. En esa medida, debe afirmarse que los congresistas cuyo impedimento fue resuelto en las respectivas sesiones de las plenarias de Cámara y Senado nunca fueron reglamentariamente habilitados para votar. En efecto, las sesiones en las cuales se rechazó su impedimento carecen de validez. PRUEBA DE RESISTENCIA DEL VOTO EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-Aplicación en la votación nominal del informe de ponencia y de los primeros artículos del proyecto (Salvamento de voto)PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL INMEDIATA-No integración de quórum porque en las sesiones participaron congresistas a quienes no se les rechazó reglamentariamente los impedimentos (Salvamento de voto)En dos de los ocho debates adelantados, el Acto Legislativo analizado no contó con el quórum reglamentario o con las mayorías exigidas por la Constitución Política para ser votado y aprobado. En efecto, como se demostró, para integrar el quórum y alcanzar las mayorías en esas sesiones fue determinante la presencia y votación de personas que se habían declarado impedidas y cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado. En este sentido, como antes manifesté, considero que las personas impedidas no estaban habilitadas para concurrir a la formación de la voluntad democrática de las Cámaras hasta tanto no fuera reglamentariamente tramitado el conflicto de interés que habían puesto de presente. En consecuencia, dado que en dos de los ocho debates no se cumplían las condiciones constitucionales para dar validez a las respectivas sesiones, la Corte debió proceder a declarar la inexequibilidad del Acto legislativo por violación de lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución. En efecto, si algún vicio da lugar a la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo es que el mismo hubiere sido aprobado sin la plena verificación del quórum y las mayorías que la Constitución exige para entender configurada la voluntad constituyente. INFORME DE CONCILIACION-Trámite (Salvamento de voto)DEBATE PARLAMENTARIO-Proposición de suficiente ilustración (Salvamento de voto)INFORME DE CONCILIACION-Elusión del debate durante la discusión y aprobación (Salvamento de voto)INFORME DE CONCILIACION-Vicio por elusión del debate puede sanearse si la aprobación del acta es unánime (Salvamento de voto)DERECHOS DE LAS MINORIAS PARLAMENTARIAS EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate INFORME DE CONCILIACION EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DE REELECCION PRESIDENCIAL-Elusión del debate (Salvamento de voto)Una vez terminada la votación del informe de conciliación, algunos congresistas solicitaron expresamente la reapertura del debate para poder intervenir. Consideraban que el trámite del informe se había producido con tal celeridad - 4 segundos -, que no les había sido garantizada la oportunidad material de intervenir. En este sentido, el representante Zarate señaló que durante los 4 segundos que duró el trámite de apertura y cierre del debate él había levantado la mano para intervenir pero no le había sido concedido el uso de la palabra. En consecuencia, en este caso, dado que no se cumplía ninguno de los supuestos de la suficiente ilustración, lo propio era reabrir el debate. En efecto, si bien las mesas directivas y el Presidente pueden imprimirle celeridad a un debate e incluso pueden interpretar el querer de la corporación y actuar en consecuencia, también lo es que ante el reclamo de un miembro de la minoría es deber de la Presidencia garantizar sus derechos. Distinto hubiere sido si nadie hubiera intervenido y la votación hubiere sido unánime. En este caso el vicio hubiere quedado saneado pues materialmente estaba claro que no se había vulnerado el derecho a intervenir de las minorías. No obstante, por las razones advertidas, la elusión del debate no puede ser saneada, pues la Cámara incurrió en un vicio de procedimiento que afectó el derecho de las minorías a participar en el debate y, en consecuencia, comprometió la constitucionalidad del proyecto de Acto legislativo. Ahora bien, podría sostenerse que en estos casos no hay vulneración de las garantías institucionales en la medida en que la solicitud formal de reapertura fue sometida a votación. Sin embargo, esto equivaldría a sostener que es legítimo que una de las garantías institucionales más importantes de las minorías parlamentarias quede en manos de las mayorías. Como cualquier lector imparcial sabrá apreciar, esta regla constituye ni más ni menos que el camino mas expedito para vulnerar la obligación se someter a debate toda iniciativa y, con ello, los derechos de las minorías parlamentarias. Referencia: expediente D-5645Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Número 02 de 2004, “por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones.”Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito apartarme en esta oportunidad de la decisión adoptada en las sentencia C-1040 de 2005. En mi criterio, por las razones que adelante expongo, el Acto Legislativo N° 02 de 2004 ha debido ser declarado inconstitucional dado que durante su trámite el Congreso incurrió en vicios de procedimiento que afectaron sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente. Las razones que expongo para salvar mi voto, se encuentran consagradas en la ponencia original que radiqué en la Sala Plena de la Corporación respecto del proceso D-5696 y cuyos argumentos consideró que no fueron suficientemente rebatidos. Por esa razón, me limito a transcribir el aparte pertinente de la referida ponencia. El lector atento sabrá juzgar su pertinencia constitucional respecto de los argumentos esgrimidos por la mayoría en las sentencias de las cuales me aparto. En la primera parte de este salvamento resumo las razones de disentimiento respecto de las decisiones adoptadas por la Corte en las sentencias C-1040 y C-1041 de 2005 citadas. En la segunda parte del salvamento, explico más en detalle los argumentos que me llevaron a apartarme de la sentencia C-1040. Y, finalmente, en la tercera parte del salvamento, realizo algunos comentarios específicos sobre las razones expuestas en la sentencia de la cual me aparto.
I. RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRÁMITE EN EL PROCESO DE DECISIÓN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIÓN DEL DEBATE
1. Toda la argumentación de este salvamento parte de una primera reflexión sobre la importancia de garantizar que en los procesos de reforma constitucional se cumplan a cabalidad los requisitos de procedimiento que tienden a garantizar que el proceso de formación de la voluntad constituyente sea democrático, deliberativo y transparente. Este tema se desarrolla en un aparte posterior del salvamento, que guarda el mismo titulo que le había puesto en la ponencia original: Parámetros normativos para el control de constitucionalidad de los actos legislativos y principio de instrumentalidad de las formas. Esta parte del salvamento resulta particularmente importante para explicar las razones por las cuales proteger ciertas formas en el trámite legislativo es esencial para garantizar efectivamente, y no de manera simplemente retórica, la democracia deliberativa. En efecto, no pocos promotores de leyes o actos legislativos que han sido fruto de un trámite viciado los defienden con el argumento de que los requisitos de trámite son meros formalismos sin sustancia, cuya garantía no puede estar por encima de la “voluntad de las mayorías”. Este argumento lamentablemente ha adquirido alguna fuerza en nuestro país y por ello resulta importante recordar las razones por las cuales las mayorías deben someterse a unos causes de acción, respetar los derechos de las minorías y, sobre todo, acatar los límites y procedimientos que la Constitución les impone. Adicionalmente, parece fundamental recordar cual es el papel de cualquier Corte o tribunal constitucional a la hora de proteger los procedimientos propios de las democracias deliberativas, particularmente, cuando se trata de evaluar el trámite de una reforma constitucional. No sobra recordar constantemente estas cuestiones tan fundamentales, pues finalmente de su defensa depende el afianzamiento de nuestras frágiles democracias constitucionales.
2. Como ya indiqué, en la segunda parte de este salvamento, explico las razones por las cuales, en mi criterio, en el presente caso se burló la finalidad del régimen constitucional de conflicto de interés mediante la violación del trámite de los impedimentos y las recusaciones. Adicionalmente, demuestro que este hecho terminó por comprometer el quórum y las mayorías reglamentarias para votar el Acto Legislativo. Este aparte se denomina la violación del trámite de impedimentos y recusaciones y su efecto en la integración del quórum y la mayoría necesaria para debatir y votar el proyecto de acto legislativo demandado. En este aparte me refiero a la relevancia constitucional de los hechos que brevemente resumo a continuación. En el presente caso 71 congresistas pusieron de presente la existencia de un posible conflicto de interés mediante su impedimento, entre otras razones, por tener parientes cercanos nombrados por el gobierno nacional en cargos diplomáticos, en notarias o en cargos de la administración. Considero que, para asegurar el cumplimiento de la finalidad del régimen de conflicto de interés, los impedimentos puestos de presente debieron ser resueltos luego de un debate suficiente en el que se suministrara toda la información requerida en cada uno de los casos y a través de la aplicación de reglas mínimas esenciales para garantizar que el trámite fuera imparcial y que no se burlara su finalidad. Para ello, era necesario que los congresistas que se habían declarado impedidos no procedieran a habilitarse mutuamente votando en contra de impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera decidido. También era necesario que no votaran rechazando impedimentos idénticos a los que ellos mismos habían puesto de presente en su propio nombre. Adicionalmente, era imprescindible que se hubiera abierto el debate sobre cada impedimento – como de hecho fue reiteradamente solicitado -. Finalmente, era fundamental que se hubiera permitido el acceso a toda la información que algunos congresistas consideraban importante para adoptar la correspondiente decisión colegiada. En efecto, como se demuestra mas delante, los congresistas fueron convocados a votar los impedimentos sin que en la mayoría de los casos pudieran ser informados – pese a reiteradas solicitudes al respecto -, sobre el cargo en el cual el gobierno había nombrado al pariente del congresista cuyo impedimento se definía; la fecha del nombramiento; el procedimiento utilizado para nombrarlo (si era de carrera, de libre nombramiento o había sido nombrado en provisionalidad); y el grado de consanguinidad existente entre el congresista y la persona nombrada. Vulneradas estas reglas esenciales sobre transparencia, votación informada y deliberación, mal puede sostenerse que se respetó el régimen de conflicto de interés tan celosamente protegido por la Constitución. En el caso estudiado, lo cierto es que el trámite dado a los impedimentos, particularmente en las sesiones del 15 y el 16 de junio de 2004, no satisfizo ninguna de las reglas mencionadas. En este sentido, el procedimiento fue hasta tal punto irreglamentario que no sólo vulneró los principios constitucionales de transparencia y moralidad, sino que incluso, en algunos casos, se adelantó sin el quórum reglamentario y sin la realización del debate que había sido solicitado y que es obligatorio, según el Reglamento del Congreso, para la adopción de decisiones colegiadas.Finalmente, durante el proceso resultó demostrado – y así o reconoce la sentencia de la Corte – que esta forma de tramitar los impedimentos se adoptó concientemente por la mayoría para poder salir rápidamente del asunto y evitar las posibles recusaciones. En otras palabras, los impedimentos se tramitaron como ha sido descrito, con la finalidad explícita de evitar un debate a fondo y una decisión imparcial, es decir, para burlar el régimen constitucional del conflicto de interés. Esto, en si mismo, ya constituye un vicio reglamentario de la mayor importancia. Ahora bien, por las razones que han sido brevemente resumidas, considero que los impedimentos no fueron reglamentariamente tramitados y, en consecuencia, quienes se declararon impedidos nunca fueron adecuadamente habilitados para intervenir en el proceso constituyente. En consecuencia, con la presencia de los congresistas impedidos no podía integrarse el quórum ni la mayoría reglamentaria para votar el proyecto. No puede ser otra la consecuencia del trámite irregular de un impedimento. Sin embargo, en dos de los cuatro debates de Plenaria, los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado fueron esenciales para integrar el quórum y las mayorías requeridas para aprobar el proyecto de reforma constitucional. Por esta razón, sostengo que en tales debates no se cumplieron las condiciones constitucionales para su validez, pues tanto el quórum como las mayorías reglamentarias se integraron con la presencia y el voto de congresistas que no estaban habilitados para participar en el correspondiente debate. Como ya se dijo, estos congresistas habían planteado la existencia de un conflicto de interés que no había sido reglamentariamente resuelto y, en consecuencia, el impedimento continuaba vigente. Nada nuevo plantea esta tesis. Estas reglas se aplican sin discusión en cualquier otro órgano colegiado de naturaleza representativa o judicial, pública o privada. Y de conformidad con la Constitución y la ley, las mismas debieron ser aplicadas en el Congreso de la República.Por las razones anotadas encuentro que el Acto legislativo de la referencia era inconstitucional. En efecto, mal puede sostenerse que la voluntad constituyente fue adecuadamente integrada cuando para conformar el quórum y las mayorías reglamentarias fue necesaria la presencia y el voto de congresistas que habían sido irreglamentariamente habilitados para votar. En otras palabras, una reforma constitucional no puede ser legítima si para integrar el quórum y las mayorías necesarias para aprobarla concurren congresistas que burlaron el régimen constitucional de conflicto de interés con el único fin de poder participar en dicha votación. Otra cosa, bien distinta, hubiera sucedido si los congresistas impedidos se hubieran abstenido de presentar su impedimento si, a conciencia, consideraban que no estaban en conflicto de interés. O si, presentado el impedimento, se hubieren abstenido de participar de la votación de los impedimentos de sus colegas, al menos, mientras su propio impedimento era resuelto; si no se hubieren apresurado a rechazar el posible conflicto de interés de quien se encontraba exactamente en sus mismas circunstancias; si hubieran entregado toda la información que se requería para poder debatir y votar cada impedimento; o, finalmente, si el Presidente de la Cámara en las sesiones mencionada del 15 y el 16 de junio hubiera permitido el debate abierto, transparente e informado de cada impedimento. Lamentablemente nada de ello ocurrió y no ocurrió por que, como lo reconoce la sentencia de la Corte y el concepto del señor Ministro del Interior y de Justicia, existía un acuerdo de mayorías para que no ocurriera. Por eso considero que el trámite del Acto legislativo se encontraba constitucionalmente viciado. Finalmente, sobre este punto, baste señalar que el mismo no se refiere a una cuestión puramente formal. Se trata de hacer respetar las consecuencias constitucionales de vulnerar el régimen de conflicto de interés y evitar así las prácticas “clientelistas” que la Constituyente de 1991 quiso prohibir, pero que la mayoría de la Corte, se limita simplemente a lamentar. Sin embargo, las razones expuestas no son las únicas que me conducen a considerar que el Acto legislativo demandado era inexequible. Adicionalmente, por las razones que explico en este salvamento, considero que los congresistas no tuvieron oportunidad material de debatir los informes de conciliación aprobados el día 14 de diciembre tanto en la Plenaria de la Cámara como en la Plenaria del Senado.
3. Ahora bien, en el salvamento a la sentencia C-1041 de 2005 explico las razones por las cuales, a mi juicio, en el presente caso, se incurrió, adicionalmente, en una violación de la obligación constitucional de dar ocho debates al Acto Legislativo. En los párrafos que siguen me limitare, simplemente, a resumir los argumentos centrales que apoyan mi decisión. Estos argumentos sin embargo son desarrollados mas ampliamente en el salvamento a la sentencia C-1041 citada. Dado que en este punto es fundamental una adecuada reconstrucción de los hechos, en el salvamento a la sentencia C-1041 de 2005 transcribo in extenso las actas en las cuales se demuestra la vulneración constitucional de la que doy cuenta. En este sentido baste simplemente hacer énfasis en dos cuestiones relevantes. En primer lugar, es importante tener en cuenta que lejos de lo que en sentido común se entiende como debate, los ocho debates constitucionales tienen unas características especiales que tienden a asegurar que en realidad se están respetando, en cada uno de ellos, las garantías institucionales mínimas para la integración legítima de la voluntad constituyente. Por ello, los argumentos muy respetables de quienes sostenían que el debate se satisface con un cierto número de palabras, de intervenciones o de horas de discusión durante los meses del trámite legislativo deben ser revisados a la luz de lo que verdaderamente, en términos del derecho constitucional, significa la obligación de cumplir con los ocho debates reglamentarios. Pocas palabras, pocas horas y pocas intervenciones, pero con el cumplimiento respetuoso de todas las garantías institucionales, resulta constitucionalmente más adecuado que miles de horas de discusión sin el respeto debido a las reglas del juego. Esta cuestión, si se me permite, no puede ser resuelta a partir de lo que se entiende como debate en el lenguaje común. En efecto, la garantía del debate - en términos constitucionales – significa el respeto transparente e irrestricto de las reglas del juego. Significa la posibilidad real de participar, en las condiciones preestablecidas, en todos y cada uno de los ocho momentos cruciales en los cuales debe consolidarse la voluntad democrática del Congreso. Para entender esto, sin embargo, es necesario entender la función que cumple la deliberación plural en una democracia genuina y la importancia que para ello reviste el respeto irrestricto por las garantías institucionales que la Constitución ofrece. Si esto no se comprende podríamos terminar escondiendo detrás de argumentos retóricos presuntamente fundados en el “sentido común”, actuaciones genuinamente antidemocráticas. En segundo lugar, en este punto es necesario un detallado estudio de los hechos. De este estudio dependía la decisión a adoptar. No en vano el Procurador General de la Nación insistía en su concepto en la necesidad de escuchar con detenimiento las grabaciones de las sesiones del 16 y 17 de junio de 2004. El 16 de junio el Presidente de la Cámara de representantes fijó públicamente unas reglas del juego: al día siguiente, al abrir el debate, llamaría por su nombre, uno a uno, a los 58 congresistas inscritos. Quien no estuviere presente al ser llamado por su nombre, se entendía que había renunciado al uso de la palabra. Quien estuviere presente tenía hasta 20 minutos para intervenir. Esas fueron las reglas del juego definidas públicamente. Sin embargo, el 17 de junio, a los cuatro minutos de haber reiniciado la sesión luego de un receso, el Presidente ordenó dar inicio al estudio del proyecto en cuestión y, en lugar de cumplir las reglas del juego preestablecidas, abrió y cerró el debate en un lapso inferior a 24 segundos. En efecto, 24 segundos duro, en total, incluyendo las frases de apertura y cierre, el debate sobre el informe de ponencia de un proyecto tan importante y con 58 congresistas inscritos el día anterior. Ninguno de los congresistas fue llamado por su nombre antes de cerrar el debate y entender que habían renunciado, todos ellos, al uso de la palabra. Durante los 24 segundos que duró todo el trámite de apertura y cierre del debate del informe de ponencia, algunos miembros de la minoría se encontraban en el recinto de la Cámara. Otros se encontraban en un salón conjunto decidiendo sobre su futura participación, pues justo antes de reiniciar la sesión, recibieron del propio Presidente de la Cámara la noticia de que el debate no seria transmitido a través de los medios masivos de comunicación pública. Esto hacía que algunos de ellos consideraran importante retirarse mientras otros consideraban fundamental permanecer en el debate. Estaban entonces adoptando una decisión como bancada ante la noticia que acababan de recibir. En otras palabras, para ese momento, las bancadas de oposición no habían tomado la decisión de retirarse del debate. Incluso había quienes insistían en la necesidad de permanecer en él. Sin embargo, cuatro minutos después de dar a la oposición la noticia que antes se menciona, sabiendo que se encontraban en un salón adjunto discutiendo una decisión fundamental de bancada, en un lapso de 24 segundos y sin cumplir las reglas que se habían fijado previamente, el Presidente despachó el debate del informe de ponencia y entendió que todos los congresistas inscritos habían renunciado a su derecho a intervenir en la deliberación. Con todo, lo que en mi criterio resulta reprochable es que el Presidente de la Cámara no hubiera seguido la regla que el mismo había fijado el día anterior de manera clara y contundente. El cumplimiento de esa regla – llamar a cada congresista en el orden de inscripción y darle la palabra por 20 minutos – hubiere alertado a quienes se encontraban discutiendo en el salón adjunto sobre el inicio del debate. ¿Puede realmente sostenerse que en un debate de esta importancia las Mesas Directivas pueden definir y violar sus propias reglas sobre el derecho a la participación de los congresistas en el debate?. En mi criterio este comportamiento vulnera la oportunidad de participación y constituye un primer dato sobre la configuración de la elusión del debate. Pero la elusión se termina de producir posteriormente cuando luego de la votación del informe de ponencia, el Presidente omite abrir el debate general sobre el articulado del proyecto. En efecto, si bien resulta claro que uno es el debate y votación del informe de ponencia y otro el debate y votación del proyecto o articulado, lo cierto es que una vez cerrado el debate de informe de ponencia como acaba de mencionarse y votado dicho informe el presidente decidió omitir la apertura del debate del proyecto. En este sentido, no puede pasar desapercibido que una vez votado el informe de ponencia y cuando debía abrirse el debate del articulado, algunos congresistas inscritos que habían entrado al recinto y tenían la intención de intervenir, le solicitaron a la Presidencia el uso de la palabra. Ante esta solicitud el Presidente señaló categóricamente que el debate estaba cerrado, impidiendo dichas intervenciones. Esta decisión del Presidente generó una fuerte protesta por parte de quienes se encontraban presente en el recinto, protesta que quedó claramente registrada en las cintas magnetofónicas correspondientes y en las constancias posteriormente depositadas. En suma, algunos congresistas que se habían inscrito oportunamente querían participar en el debate para explicar la razón de su voto. Ello, sin embargo, no les fue permitido. Sólo en ese momento, algunos congresistas de oposición que habían manifestado previamente su intención de retirarse, se salen del recinto y abandonan el debate. No antes. Sin embargo, otros congresistas que no están de acuerdo con el proyecto que se tramita permanecen en el recinto y participan en la votación de los artículos. Antes de la votación de cada artículo el Presidente se limitó, bien a abrir y cerrar el debate en lapsos que iban de 4 a 5 segundos y que no dejaban oportunidad real de intervenir, bien a ordenar directamente la votación del respectivo artículo sin abrir siquiera formalmente el correspondiente debate. Eso se constata fácilmente al leer las actas correspondientes. Este proceder generó la protesta de algunos congresistas que estaban presentes participando de la votación y que no se habían retirado, tal y como se escucha claramente durante el conteo de votos sobre el artículo 4 del proyecto, en la voz del Representante Telésforo Pedraza. En suma, en este punto del Salvamento de la sentencia C-1041 de 2005 es importante el repaso cuidadoso de los hechos, pues con independencia de lo que las minorías en cada momento decidan hacer, en este caso el Presidente faltó a sus deberes, vulneró las reglas del juego que el mismo había establecido, cerró el debate sobre el informe de ponencia sin que existiera causal de suficiente ilustración y dejo de abrir el debate general sobre el articulado del proyecto y sobre cada una de las normas que lo componían. Esto es, justamente, lo que la Corte ha reiterado en llamar elusión del debate. Guardo la esperanza de que en una nueva ocasión los argumentos que tuvo la Corte para avalar el proceso surtido puedan ser revisados. De esta manera podría evitarse que situaciones que vulneran principios esenciales de la democracia deliberativa, como las ocurridas en el trámite del Acto Legislativo de la referencia, se repitan. En la parte que sigue procedo a transcribir la parte pertinente de la ponencia presentada a la Sala Plena, con algunos ajustes menores para facilitar su lectura que, en todo caso, reconozco dispendiosa. Era sin embargo un deber poner sobre el papel todos los argumentos y contra argumentos que el juez constitucional tenia que tener en cuenta par adoptar una decisión de tanta importancia como la que se adoptó. Por eso expongo in extenso, en el documento que sigue, las razones de mi voto.
II. PARÁMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS4. La Constitución Política es la garantía más importante que tienen las personas de todos los orígenes, culturas, razas, ideologías y orientaciones de que sus derechos y libertades fundamentales serán respetadas en todo momento, con independencia de las tempestades políticas, la agudeza de las confrontaciones o la fuerza de las mayorías.Efectivamente, cuando las constituciones son verdaderamente el fruto de la deliberación plural, pública y transparente de un amplio consenso de fuerzas políticas y sociales – como en efecto lo fue la Carta de 1991 -, su contenido tiende a asegurar que todo aquel que ejerza el poder encuentre un límite irrestricto en los derechos fundamentales y en los procedimientos democráticos. Por esta razón, las constituciones buscan garantizar que, una vez superado el momento “constituyente”, los gobiernos futuros no acudan al expediente fácil de su reforma para eliminar las barreras que ese consenso les impuso y gobernar a su arbitrio por fuera de los cánones irrestrictos del Estado constitucional. A este propósito se debe entonces que las reformas constitucionales exijan procedimientos especialmente rigurosos cuya finalidad no es otra que la de evitar que quien se encuentre transitoriamente en el poder pueda afectar los derechos fundamentales de las minorías o cambiar las reglas del juego para su propio beneficio. Es justamente por las razones advertidas que la historia y la prudencia han recomendado la existencia de rigurosos procedimientos de reforma constitucional.5. Sin embargo, el rigor del procedimiento no puede llegar al punto de impedir absolutamente el cambio constitucional. En efecto, de una parte resulta fundamental proteger la fuerza estabilizadora de la Constitución así como los derechos y procedimientos democráticos que han surgido del consenso constituyente - particularmente frente a los intereses de las mayorías eventuales -. Sin embargo, también es cierto que las constituciones pétreas, imposibles de reformar, dan lugar a bloqueos políticos que terminan muchas veces por generar crisis institucionales mayores a las que pretenden evitar. Por ello, los procedimientos especialmente gravosos, como señala Zagrebelsky, presentan una doble dimensión, “una que mira al cambio y otra que lo hace a la conservación”.
6. En este sentido, es importante advertir que el procedimiento que consagra la Carta de 1991 es particularmente riguroso, pero no hace imposible la reforma ni petrifica el ordenamiento. El constituyente fue consciente de la necesidad de permitir que las normas constitucionales pudieran adecuarse a los cambios culturales consolidados por vía de la reforma constitucional. En consecuencia, diseñó un procedimiento que permitiera que luego de un riguroso trámite, el poder constituyente – originario o derivado - pudiera reformar la Constitución.Ciertamente, con el fin de garantizar que el cambio constitucional fuera el fruto de un consenso reforzado, plural, democrático y deliberativo, el constituyente consagró un procedimiento que supera mucho en rigor y exigencia el procedimiento constitucional para la expedición o reforma de cualquier otra norma jurídica. Y le asignó a la Corte Constitucional la tarea esencial de vigilar rigurosamente que cualquier reforma a la Constitución satisficiera de manera suficiente el procedimiento de formación de la voluntad constituyente en ella descrito.No sobra reiterar al respecto que la Constitución es un modelo estabilizador que propone un orden institucional orientado al futuro, en el cual se consagran las normas mas importantes sobre los límites del poder, así como las garantías esenciales que permiten controlar los abusos y que aseguran la eficacia de los derechos fundamentales. Por eso, las constituciones contemporáneas van más allá de reflejar el deseo concreto de una mayoría coyuntural o de reproducir la relación de fuerzas políticas existentes en un momento histórico determinado.
7. En virtud de todo lo anterior resulta claro que una de las consecuencias naturales de tener una verdadera constitución es que el trámite de su reforma no sea un asunto menor que pueda ser rápidamente despachado por la Corte Constitucional. Por el contrario, la tarea de controlar la sujeción estricta de los poderes constituidos al procedimiento de reforma constitucional es quizás la más importante de las que se asigna al guardián de la Constitución. En este sentido en la sentencia C-816 04 dijo la Corte:"143- Todo lo anterior muestra la importancia del control por parte del juez constitucional de la regularidad del procedimiento de aprobación de una reforma constitucional, pues si no se protege la forma de la reforma de la Constitución, ¿en qué queda la supremacía y la integridad de la Constitución y en qué queda la distinción entre poder constituyente y poder constituido? Por ello la garantía de los contenidos materiales de la Constitución implica la protección de la regularidad formal de las reformas constitucionales, como lo ha hecho la Corte en el presente caso, y como lo hacen otros tribunales constitucionales en el mundo.".frente al tema que se discute, no puede la Corte dejar de recordar que el carácter democrático de un pueblo y el grado de formación política de una sociedad, se refleja, entre otras cosas, en la importancia que se le confiere a la estabilidad de la constitución democrática respecto de las decisiones de las mayorías políticas eventuales o coyunturales o del intento de constitucionalizar programas coyunturales de gobierno, sin atender de manera transparente a los estrictos trámites que las constituciones establecen para su reforma. Igualmente, la seriedad y responsabilidad de una Corte Constitucional se refleja en la forma como ha de controlar los abusos de quienes pretenden ejercer el poder constituyente sin respetar los procedimientos especiales que, en beneficio de los asociados y de las futuras generaciones, ha establecido la Constitución. Pero su seriedad y responsabilidad también se refleja en su capacidad para admitir todos los cambios que sean el fruto de la voluntad constituyente a la cual la Corte debe su mayor lealtad. En suma, lo que el juez constitucional debe tener en cuenta es que la democracia entendida como principio de autodeterminación, exige que para que una reforma constitucional sea válida deben haberse respetado los procedimientos establecidos para garantizar que la voluntad constituyente sea el reflejo de la existencia de consensos sociales reforzados que han sido libremente constituidos a partir del respeto de los derechos de las minorías y de la deliberación plural, abierta y transparente en los términos establecidos por la propia Constitución.Ahora bien, la Corte Constitucional no puede controlar el contenido de las reformas constitucionales. Su competencia se limita exclusivamente a verificar que el trámite adoptado para reformar la Carta cumplió a cabalidad las reglas formales que la Constitución establece para asegurar, hasta donde puede hacerlo el Derecho, que la voluntad constituyente expresada en el acto legislativo fue el fruto de una deliberación democrática respetuosa de los derechos de las minorías y obediente de la regla de las mayorías especiales que garantizan la existencia de un consenso social reforzado. Adicionalmente, como ya se ha mencionado, la Corte es competente para controlar los límites del poder de reforma, pues la sustitución integral del modelo constitucional puede ser definida únicamente por el pueblo directamente o por aquellas personas que el pueblo ha designado específicamente para tal propósito. Sin embargo, este tipo de vicio de competencia sólo puede producirse en casos radicales en los cuales se sustituye el régimen constitucional. Es, por decirlo de alguna manera, el control de la última ratio del Estado constitucional. Parámetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos
8. El parámetro normativo a partir del cual la Corte debe controlar las reformas constitucionales está integrado exclusivamente por las disposiciones del Título XIII de la Carta y aquellas otras normas que guardan estrecha relación con estas últimas por consagrar los requisitos de forma que resultan esenciales para la formación de la voluntad constituyente. Así por ejemplo, En sentencia C-387 97, la Corte indicó:"Señala el artículo 379 del estatuto Fundamental que los actos legislativos sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en el titulo referente a la reforma de la Constitución. Sin embargo, el adverbio "solo" no puede ser tomado en su sentido literal, pues es obvio que otras normas de la Carta y del reglamento del Congreso resultan aplicables al trámite complejo que se cumple con ocasión de los proyectos conducentes a la modificación de la Carta y que la inobservancia de esas otras normas compatibles con el proceso de reforma constitucional, puede derivar en la inconstitucionalidad del acto reformatorio, situación que adquiere una especial relevancia tratándose del reglamento del Congreso, pues pese a su carácter infraconstitucional, su desconocimiento es susceptible degenerar una vulneración de la Carta, por cuanto teniendo la naturaleza de ley orgánica, a sus dictados ha de someterse el Congreso al ejercer su actividad (art. 151 C.P.).”Como lo ha puesto de presente la Corte, lo anterior no significa que se confundan las tareas propias del legislador ordinario con las inherentes al ejercicio del poder constituyente derivado. Únicamente las normas "pertinentes y compatibles" con el proceso de reforma constitucional son "extensivas a las enmiendas constitucionales". En efecto, de conformidad con el artículo 227 de la Ley 5ª° de 1992, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario, contempladas en ella misma, "que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia ". Es por ello, que cada uno de estos procesos de control conserva su carácter peculiar y que en el caso de los actos legislativos la aplicación a su trámite de disposiciones destinadas a regular el trámite legislativo ordinario, no comporta la simplificación de un procedimiento que es, por esencia, más exigente que el orientado a la aprobación de las leyes.En el mismo sentido, la Corte ha indicado "que el parámetro normativo de referencia para enjuiciar la regularidad del procedimiento de un acto legislativo reformatorio de la Constitución, comprende no solo las normas del Título XIII de la Carta, sino también las disposiciones constitucionales que regulan el procedimiento legislativo y que resulten aplicables, y las correspondientes del reglamento del Congreso, en cuanto que allí se contengan requisitos de forma cuyo desconocimiento tenga entidad suficiente como para constituir un "vicio de procedimiento de la formación del acto reformatorio (...) entendiendo por éste la violación de los requisitos establecidos por la propia Carta para la aprobación de dichas reformas, los cuales se encuentran sintetizados en el Titulo XIII". En consonancia con la jurisprudencia de la Corte los artículos 221 y 227 de la Ley 5ª° de 1992, al establecer las reglas de procedimiento aplicables al trámite de las reformas constitucionales señalan que tendrán plena aplicación y vigencia a dicho trámite, las disposiciones referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales.9. En suma, en virtud de lo anterior resulta claro que la Corte debe controlar que en la reforma Constitucional se hubieren satisfecho suficientemente los requisitos especiales de que trata el Título XIII de la Carta y los requisitos generales del procedimiento legislativo que resulten compatibles y estrechamente relacionados con estos. En este sentido la Corte ha considerado que las normas constitucionales aplicables son, entre otras, las disposiciones constitucionales referidas al trámite legislativo que tienen como finalidad la adecuada formación de la voluntad democrática del Congreso, así como las normas legales que se pueden encontrar en el Reglamento del Congreso o en otros estatutos directamente aplicables. Así por ejemplo, en la sentencia C-551 de 2003, la Corte al juzgar la constitucionalidad de una ley que convocaba a un referendo para reformar la Constitución entendió que constituían parámetro normativo de referencia para dicho control, además de las normas relevantes de la Ley 5ª° de 1992, algunas disposiciones de la ley 134 de 1994 o ley Estatutaria de Mecanismos de Participación.El juicio de constitucionalidad de los actos legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes
10. La importancia que para toda la organización política tiene una reforma Constitucional, obliga a la Corte a imprimir mayor rigor al juicio de constitucionalidad del respectivo trámite de reforma que el que debe imprimir al trámite legislativo ordinario. Por lo anterior, en e1 proceso de formación de la voluntad legislativa, principios como el principio democrático o el principio de economía del derecho adquieren una fuerza preponderante y pueden orientar a la Corte a resolver una determinada cuestión a favor de la conservación de la norma que estudia. Sin embargo, en el caso de la formación de 1a voluntad constituyente la Corte debe ser particularmente rigurosa al evaluar el respectivo trámite, pues si bien los principios mencionados resultan relevantes, lo cierto es que existen razones que les restan peso ponderado frente a la importancia de los fines sustanciales que en estos casos persigue el rigor del procedimiento de la formación de la voluntad constituyente. Al respecto ha dicho la Corte:“141- Este control del respeto de los procedimientos es aún más importante frente a las reformas constitucionales, puesto que éstas tienen que ser tramitadas con el máximo acatamiento por las normas de procedimiento, al menos por la siguientes dos razones: de un lado, porque que se trata nada más y nada menos que de modificar la norma fundamental que gobierna una sociedad; y, de otro, lado, precisamente porque se trata de la norma fundamental del ordenamiento, la Constitución está dotada de supremacía y de rigidez, por lo cual su reforma exige procedimientos especiales agravados, en especial en dos aspectos: mayorías más estrictas y procesos de aprobación más largos.142- Estos requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución puede ser refórmada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, y con las mayorías propias de la ley, entonces en sentido estricto no existe Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual algunos doctrinantes consideran, no sin razón, que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico. En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la "constitución de la constitución " o el núcleo de la constitución, y por ello la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución exige un control sobre la regularidad de los procedimientos de reforma constitucional.”En este sentido no puede olvidarse que la protección institucional más importante que tienen las minorías respecto de la inclinación que eventualmente puedan tener quienes estén en el poder de abusar de éste y legitimar sus abusos mediante la reforma a la Constitución, es el respeto por las reglas del trámite constituyente. Reglas que exigen garantías institucionales reforzadas de transparencia, publicidad y deliberación y que deben ser estrictamente controladas por quien tiene l misión fundamental de guardar la integridad de la Constitución.La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas como guía del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trámite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, sólo será inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente.
11. La Corte ha señalado reiteradamente que incluso en materia de reformas constitucionales no cualquier vicio en el procedimiento origina la declaratoria de inconstitucionalidad del correspondiente acto legislativo. Se trata de la aplicación al procedimiento del llamado principio de instrumentalidad de las formas, según el cual el grado de afectación que sobre el trámite legislativo o constituyente puede tener un determinado vicio, depende a su turno de la afectación que dicho vicio produce en el proceso de la formación de la voluntad democrática del Congreso. Por ser este un tema de extrema importancia en el caso que se estudia, pasará a explicarse un poco más en detalle.Lo que pretenden las disposiciones sobre trámite legislativo o constituyente es lograr que las normas sean el fruto de una decisión de mayorías, adoptada luego de una deliberación democrática dentro de la cual se han respetado los derechos de las minorías a participar en la deliberación y los principios de transparencia y publicidad. Por ello los vicios de procedimiento sólo serán relevantes si han afectado seriamente (1) el principio de mayorías, (2) el principio deliberativo, (3) el principio de transparencia o, (4) el principio de publicidad. En efecto, se trata de asegurar la satisfacción de principios que se consideran esenciales para garantizar la adecuada integración de los distintos intereses que se encuentran en juego al momento de conformar la voluntad legislativa o constituyente.En otras palabras, la infracción de las normas que regulan el procedimiento constituyente solo puede afectar la constitucionalidad del Acto Legislativo si tal infracción altera sustancialmente la formación de la voluntad democrática del Congreso, es decir, si se ha afectado sustancialmente alguno de los principios mencionados. De otra manera, la Corte debe entender que la inobservancia del procedimiento no tiene el efecto de invalidar el acto tramitado, pues no afecta la formación de la voluntad democrática del órgano que la expide. En este sentido, resulta contrario al principio de razonabilidad declarar inconstitucional una norma por la mera vulneración de un vicio "formal puramente formal", absolutamente intrascendente desde el punto de vista de los principios que aseguran la adecuada formación de la voluntad democrática de las Cámaras.
12. Para saber si un vicio del procedimiento afecta el acto legislativo es necesario identificar la finalidad que tenia el procedimiento viciado resultó afectada con la infracción detectada; si la finalidad identificada se cumplió por otra vía; y, finalmente, si es verdaderamente necesario satisfacerla para la adecuada conformación de la voluntad constituyente en los términos descritos en el fundamento jurídico anterior. En esto justamente, consiste el principio de instrumentalidad de las formas. En este sentido ha dicho la Corte:"El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre la manera como se debe analizar la relación entre una irregularidad en la formación de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos defectos procedimentales. Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo Reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso deformación de la voluntad democrática en las Cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras "13. En consecuencia, para declarar la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se requiere haber identificado previamente si el procedimiento viciado no pudo, a causa de dicho vicio, realizar el fin para el cual fue establecido. Para ello resulta fundamental recordar que las normas de procedimiento persiguen la integración de mayorías reforzadas, pero no de cualquier manera, sino mediante la deliberación informada, publica, transparente y respetuosa de los derechos de las minorías. La Constitución así entendida no es sino una norma de integración política que refleja el resultado de la voluntad constituyente.En todo caso no sobra recordar que, como ya lo ha señalado la Corte, el impacto del vicio en el procedimiento depende de las circunstancias específicas de cada caso concreto. En efecto, la finalidad de cada trámite puede ser más o menos necesaria para la integración de la voluntad democrática del Congreso según las circunstancias específicas de cada caso.
14. En resumen, es importante reiterar que al estudiar la constitucionalidad de un proceso la Corte debe tener presente que no puede caer en un formalismo extremo que impida el cambio constitucional cuando este hubiere superado los requisitos que en materia de mayorías, deliberación, transparencia, publicidad y respeto por las minorías exige la propia Constitución. Pero simultáneamente, no puede olvidar que tal vez su función más trascendental es la de ser el fiel guardián de la Carta que el constituyente puso bajo su custodia, frente a los intentos de reforma que no reúnan de manera clara y suficiente todos los requisitos exigidos para ello. En este sentido la Corte ya ha señalado:“140- Por todo lo anterior, es claro que sin caer en excesos ritualistas y tomando como guía el principio de instrumentalidad de las formas, una de las labores más importantes del juez constitucional es precisamente verificar la defensa de la regularidad y transparencia del proceso de aprobación de normas en el Congreso. Y es que el respeto a las formas y procedimientos de la deliberación y decisión legislativa no es un culto a unos rituales innecesarios, ya que dichas formas y procedimientos juegan un papel esencial en la democracia, por cuanto pretenden asegurar que exista una verdadera formación de una voluntad democrática detrás de cada decisión legislativa.”III. ESTUDIO DEL CARGO POR EL PRESUNTO VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSISTENTE EN LA VIOLACIÓN DEL TRÁMITE DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Y SU EFECTO EN LA INTEGRACIÓN DEL QUÓRUM Y LA MAYORÍA NECESARIA PARA DEBATIR Y VOTAR EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DEMANDADOResumen de los antecedentes del proceso D-5696: la posición de los demandantes, la posición del Ministro del Interior y de Justicia y la Posición del Procurador General de la Nación en torno al trámite de los impedimentos y recusaciones15. En criterio de los demandantes el trámite dado por el Congreso a los impedimentos y recusaciones presentadas durante el estudio y votación del acto legislativo 02 de 2004 origina un vicio de forma que compromete severamente los requisitos constitucionales del trámite legislativo y en esa medida afecta la constitucionalidad de la citada reforma constitucional.A juicio de los demandantes del proceso que me todo en suerte (D-5696) los impedimentos y recusaciones presentados han debido tramitarse de conformidad con lo establecido en los distintos códigos de procedimiento vigentes, dado que no existe una norma específica aplicable a dicho trámite. En consecuencia, consideran que quienes se habían declarado impedidos no podían participar en el trámite legislativo del proyecto de acto legislativo dentro del cual habían manifestado el posible conflicto de interés hasta tanto no fuera resuelto su impedimento. Sin embargo, indican que un número considerable de congresistas que se habían declarado impedidos o que iban a declararse impedidos participaron en el trámite del proyecto definiendo, entre otras cosas, el procedimiento que se utilizaría para resolver los impedimentos y debatiendo y votando los impedimentos de sus compañeros antes de que su propio impedimento resultara resuelto.Adicionalmente consideran que quienes se declararon impedidos por causas similares - en particular por el nombramiento de parientes cercanos en cargos directivos de la rama ejecutiva o en el servicio exterior por fuera de la carrera diplomática - debieron abstenerse de votar el impedimento similar de sus compañeros. Sin embargo, señalan que todos aquellos congresistas que se declararon impedidos por tener un familiar dentro del cuatro grado de consanguinidad en un cargo de libre nombramiento y remoción del órgano ejecutivo y, particularmente, por tener un familiar en el servicio exterior, votaron los impedimentos propuestos por sus compañeros en el mismo sentido, procediendo a una irregular habilitación mutua para votar el proyecto.Así mismo afirman que la recusación presentada en la Comisión Primera de la Cámara durante la primera vuelta del proyecto, contra la representante Yidis Medina debió ser tramitada como tal y no como impedimento y en consecuencia debió ser trasladada a 1a Comisión de Ética de 1a Cámara. Al respecto indican que este hecho no fue intrascendente pues la decisión sobre el trámite tenia el propósito de permitir que la Representante Medina asegurara las mayorías necesaria para aprobar el proyecto de acto legislativo en trámite.Para los demandantes estos vicios no son simples irregularidades menores sino defectos que afectan seriamente el proceso de formación del quórum y las mayorías necesarias para debatir y adoptar la decisión de reformar la Constitución. En su criterio, las mayorías decisorias se construyeron con violación grave y flagrante del procedimiento legislativo pues el trámite adoptado vulneró tanto los principios de igualdad, imparcialidad, moralidad, debido proceso e instrumentalidad de las formas (arts. 1, 13, 29, 93, 113, 133, 182, 188, 209, y 375 de la CP), como la conformación del quórum decisorio exigido en el artículo 375 del la Constitución. A este respecto, consideran que en la medida en que el quórum decisorio se conformó con personas cuyo impedimento fue negado irregularmente, las sesiones correspondientes carecen de validez (CN art. 149) y en consecuencia el acto así aprobado resulta nulo.16. El Ministro del Interior y de Justicia, solicitó a la Corte la declaratoria de constitucionalidad del Acto legislativo demandado. En su criterio, el trámite de los impedimentos y recusaciones se ajustó integralmente al reglamento del Congreso.En primer lugar, el Ministro en su concepto afirma que ante la ausencia de norma especial aplicable al trámite de los impedimentos, el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992 señala que debe acudirse a "la normas que regulen, casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional". En consecuencia señala que "bien podía el parlamento acudir a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Civil, que para el caso específico indica C.P.C. Artículo 151 inciso 4: No serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados a jueces a quienes corresponde conocer de la recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados". En consecuencia, considera que "la votación de los impedimentos de otros congresistas, por parte de quienes a su vez se declararon impedidos no sólo no es irreglamentaria, sino que goza de pleno respaldo legal". Señala que la norma según la cual personas recusadas pueden decidir la recusación de sus pares es la aplicada por la Corte Constitucional cuando la totalidad de sus miembros resultan recusados.De otra parte afirma que corresponde a la Comisión o Plenaria respectiva definir sobre los impedimentos de sus miembros. A su juicio, la teoría según la cual en este trámite debe intervenir la Comisión de Ética es equivocada. Para justificar su aserto cita algunas sentencias del Consejo de Estado según los cuales corresponde a la comisión o plenaria respectiva decidir sobre los impedimentos presentados.Finalmente, advierte que de haber existido alguna irregularidad en este trámite la misma afectaría exclusivamente el régimen del congresista - con sus correlativos deberes y sanciones - y no el régimen de la formación de la ley y los actos legislativos y, en consecuencia, no podría viciar el procedimiento legislativo estudiado.De otra parte alega que en el caso que se analiza no existía impedimento alguno por parte de los congresistas. A1 respecto reproduce una cita textual de una intervención del Senador Ellas Raad, según la cual de los setenta impedimentos presentados por los congresistas, "mas de cincuenta o sesenta" obedecen al nombramiento de parientes o personas cercanas en cargos de carrera administrativa ocupados hace mas de 8 años. Adicionalmente, afirma que incluso los congresistas que tienen familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad que sin pertenecer a la carrera diplomática han sido nombrados por este gobierno en el servicio exterior de la Nación, no se encuentran impedidos para votar el acto legislativo que establece la posibilidad de la reelección inmediata del presidente. Para el efecto, cita un concepto solicitado por el gobierno a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado según el cual en estos casos no existe un interés directo, actual ni particular del congresista en la votación de dicho acto legislativo.Adicionalmente, afirma que la declaratoria de impedimentos fue la única manera como la mayoría pudo evitar las estrategias "obstruccionistas" de la oposición consistentes, según pudo enterarse el Ministro, en recusar '`indiscriminadamente" y fundados en un discurso "mal intencionado", a quienes votarían a favor del acto legislativo. A juicio del alto funcionario esta estrategia "filibustera" tenía la intención de someter el estudio de los conflictos de interés a la Comisión de Ética, trámite que por tener una duración de hasta tres días podía, en su criterio, "hundir" por términos, el proyecto de reforma constitucional. En consecuencia, para evitar el trámite ante la Comisión de Ética, quienes podían ser recusados no tuvieron otro remedio que proceder a declararse impedidos, pues solo de esta forma la Comisión o Plenaria a la que pertenecían podía adoptar la correspondiente decisión. A1 respecto dijo el Ministro:“De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de interés desde el punto de vista jurídico, la decisión de la recusación demoraba 3 días hábiles que son los que otorga el artículo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisión de Ética para el efecto. Así, con la interposición de recusaciones a un buen número de congresistas a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminarían afectando el quórum para la aprobación del mismo, por lo que en la práctica la Comisión y o la plenaria terminaría aplazando su sesión hasta tanto la Comisión de ética resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sería el hundimiento del proyecto de Acto legislativo por términos.“Habida cuenta del conocimiento público que se tuvo de tal intención, las mayorías que acompañaban al proyecto para contrarrestar tal situación utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de interés, pues habiéndose presentado el impedimento no era viable interponer la recusación, evitando así el injustificado dilatamiento en el trámite legislativo que ésta conllevaba.”.En cuanto al trámite surtido a la recusación contra la representante Yidis Medina, el Ministro considera que dado que la solicitud de impedimento se presentó formalmente antes que la recusación lo adecuado era darle trámite a aquella. Recuerda que si bien la recusación fue presentada verbalmente con antelación, lo cierto es que según consta en el acta respectiva el impedimento fue radicado en la Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara a las 6:38 p.m., mientras que el escrito de recusación fue radicado a las 6:44 p.m.. Procedía entonces dar trámite al respectivo impedimento y en consecuencia omitir el traslado de la queja a la Comisión de Ética.17. Por su parte, el Procurador General de la Nación considera que el trámite de los impedimentos presentados y dirimidos en el Congreso con ocasión del estudio y votación del Acto legislativo 02 de 2004 debe ser estudiado a fondo, como quiera que se trata de un asunto que compromete valores y principios constitucionales como el de transparencia, voluntad democrática y debido proceso. A juicio del Procurador el impedimento es una institución procesal que permite que la persona que tiene el poder para adoptar una decisión pueda poner de presente un eventual conflicto de intereses entre el interés general que debe guiar su juicio y un interés particular que lo asiste en la respectiva decisión. Añade que en materia legislativa la figura de los impedimentos es tan importante como lo es en el ámbito judicial. Por esta razón la propia Constitución establece la obligación de los Congresistas de manifestar el posible conflicto de interés siempre que este pueda existir (arts. 182 y 183 de la CP).En cuanto al trámite de los impedimentos de los Congresistas, luego de un recuento de las normas pertinentes, el Procurador señala que los impedimentos pueden ser resueltos por las comisiones y plenaria dentro de las cuales se declare el impedimento. Sin embargo, advierte que según lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 5ª de 1992, en todo caso debe existir concepto previo de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En su criterio, el artículo 59 citado establece que esta Comisión debe conocer de todo conflicto de interés no importa si el mismo se ha puesto de presente mediante un impedimento o a través de una recusación. Adicionalmente, el Procurador establece que el congresista que se ha declarado impedido debe apartarse del trámite del asunto hasta tanto no sea resuelto su impedimento y en consecuencia no puede discutir ni votar impedimentos anteriores ni impedimentos presentados por causas similares.Afirma el Procurador que en el presente caso los impedimentos se tramitaron de manera irregular pues las personas que habían manifestado un eventual conflicto de interés participaron en el trámite legislativo antes de que fuera resuelto su respectivo impedimento. Adicionalmente, señala que personas que tenían impedimentos similares procedieron indebidamente a habilitarse entre sí. Finalmente indica que no se pidió concepto previo a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresistas por lo cual se incurrió en una grave irregularidad.En criterio del Procurador, los vicios de procedimiento detectados afectan el trámite legislativo del acto de reforma. A este respecto, señala que dado que en el trámite de impedimentos participaron personas que no estaban habilitadas para debatir y votar y que en el mismo no se cumplieron los requisitos reglamentarios para decidir, las respectivas sesiones se realizaron fuera de las condiciones constitucionales establecidas. En consecuencia, dichas reuniones carecen de validez y, en consecuencia, se compromete gravemente el procedimiento de discusión y votación del acto legislativo demandado.Finalmente, el Procurador considera que las recusaciones presentadas contra las representantes Yidis Medina y Zulema Jattin fueron inadecuadamente tramitadas. Sin embargo, en la medida en que dicho vicio no compromete ni quórum ni mayorías, no puede afirmarse que afecta la validez de las respectivas sesiones ni el trámite legislativo.Problema jurídico Planteado18. Correspondía a la Corte determinar si en el trámite dado por las distintas comisiones y plenaria a los impedimentos y recusaciones presentados en el trámite del acto legislativo demandado (i) se incurrió en una violación de las normas que regulan el procedimiento de reforma constitucional; (ii) si, de haber existido tal violación, la misma no es puramente formal sino que afecta alguno de los principios esenciales para asegurar la adecuada formación de la voluntad constituyente; y, (iii) si de haberse producido, el vicio compromete la constitucionalidad del Acto legislativo estudiado por que no fue saneado y no es subsanable.
19. El estudio de los problemas jurídicos planteados remite, en primer término, a problemas de valoración fáctica, puesto que para saber si los impedimentos o recusaciones fueron adecuadamente resueltos es necesario identificar la forma como se llevó a cabo su trámite. En consecuencia, es imprescindible comenzar por hacer el recuento detallado de los aspectos fácticos del trámite del Acto legislativo en punto al tema de los impedimentos y recusaciones. Posteriormente se efectuará el análisis jurídico de tales hechos con el objeto de determinar si los cargos formulados estaban llamados a prosperar.Recuento fáctico del trámite de los impedimentos y recusaciones Trámite y votación de impedimentos en la sesión del 28 de abril de 2004 celebrada en la Comisión Primera del Senado de la República20. El primer debate del trámite legislativo del proyecto de reforma constitucional que concluyó con la aprobación del acto legislativo demandado se surtió en la Comisión Primera del Senado de la República. A continuación se reproducen y sintetizan los apartes respectivos relacionados con el debate sobre la forma de tramitar los impedimentos y la votación de los mismos.Una vez abierto el debate general sobre el proyecto, e1 Presidente decidió someter a discusión y votación los impedimentos existentes. A1 ser preguntado sobre la forma de votación de dichos impedimentos informó que serian sometidos a votación por separado y que sólo podría apartarse la persona que ha solicitado el impedimento que esta siendo estudiado. En virtud de lo anterior, el Senador Antonio Navarro Wolff intervino para solicitarle al Presidente mayor información sobre las normas jurídicas que permitían que personas que habían manifestado un eventual conflicto de interés participaran en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que fuera resuelto su propio impedimento. Al respecto preguntó al Presidente. Ante esta cuestión el Presidente respondió: "(...) tampoco dice que puedan votarse todos o que están impedidos los otros. Hay, una interpretación que corresponde a la Presidencia y preguntaron cómo vamos a votar, ya indicamos como vamos a votar."Abierta la sesión, se discutieron y votaron de forma nominal, los siguientes impedimentos :• José Renán Trujillo García, presentó impedimento porque su hermano Carlos Holmes Trujillo García fue nombrado como Embajador de Colombia en Suecia. El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor.• Roberto Gerlein Echeverría, presentó impedimento por cuanto su hermano Julio contrató con el Estado(COMSA), y en la actualidad tiene sometido a la consideración del Tribunal Administrativo de Cundinamarca un proyecto de conciliación contractual.El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor.• Claudia Blum de Barberi, presentó impedimento porque, de una parte, el Gobierno Nacional habría impulsado leyes para favorecer a determinados congresistas, al respecto, la Senadora informó que cuando se han tramitado proyectos de ley que pudieran afectar a miembros de su familia o a ella, ha presentado los impedimentos correspondientes. De otra parte, señaló que integrantes de su familia que trabajan en la empresa Tecnoquímicas, realizaron una contribución a la campaña del Presidente Uribe .El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 4 a favor.• Mauricio Pimiento Barrera, presentó impedimento ante la posible existencia de conflicto de intereses por tener parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad vinculados con el Gobierno Nacional (hermana como auxiliar administrativa en el consulado de Chicago y hermano médico que trabaja en el Instituto de Seguros Sociales desde el Gobierno de Pastrana).El impedimento fue negado por 11 votos en contra y 6 a favor.• Hernán Andrade Serrano, presentó impedimento porque su esposa labora desde el mes de marzo en un cargo directivo en el INVIMA.El impedimento fue negado por 11 votos en contra y 4 a favor.• Darío Martínez Betancourt, presentó impedimento por tener un pariente en el tercer grado de consanguinidad trabajando para la administración pública, nombrado por el actual Gobierno Nacional.El impedimento fue negado por 12 votos en contra y 5 a favor.Como se mencionó, los impedimentos fueron votados uno a uno y de forma nominal. En cada votación se declaraban impedidos exclusivamente los congresistas cuyo impedimento estaba siendo votado.Trámite y votación de impedimentos adelantado en las sesiones de 11 y 13 de mayo de 2004, celebradas en la Plenaria del Senado de la República21. El segundo debate del trámite legislativo estudiado se surtió ante la Plenaria del Senado de la República. La discusión sobre impedimentos se llevo a cabo en las sesiones del 11 y el 13 de mayo de 2004, cuyo contenido se sintetiza a continuación.21.1 El 11 de Mayo, se produjo la primera discusión sobre el trámite que debía darse a los impedimentos en Plenaria del Senado de la República. Una vez leídos por el Secretario los impedimentos presentados se abrió la discusión al respecto.En un primer momento la discusión versó sobre la posible contradicción de quienes se declararon impedidos manifestando, sin embargo, que no creían tener conflicto de interés. Para algunos Senadores esta contradicción mostraba la inexistencia de verdaderos impedimentos y, en consecuencia, permitía la correspondiente recusación. Sin embargo, esta tesis no fue considerada por la Presidencia quien luego de la lectura del artículo 59 de la Ley 5ª sobre procedencia de impedimentos y recusaciones y bajo el entendido de que la recusación sólo procede cuando ha sido presentada con anterioridad al impedimento, procedió a leer, abrir el debate y votar, cada no de los impedimentos presentados con independencia de que su autor considerara seriamente estar incurso en conflicto de interés.Leída la totalidad de los impedimentos presentados y abierta la discusión y votación sobre el primero de ellos se presentó una discusión sobre la forma como deberían ser votados los impedimentos.Al respecto, el Senador Oswaldo Darío Martínez señalo que en su criterio la Comisión Primera de la Cámara había actuado correctamente al estudiar por separado cada uno de los impedimentos presentados pero incorrectamente al permitir que Senadores impedidos participaran en el debate y votación de otros impedimentos y que permanecieran en la sesión haciendo quórum. Al respecto, le solicita a la Plenaria que corrija el error cometido por la Comisión, que estudie y vote independientemente cada impedimento pero que los Senadores impedidos no integren el quórum ni participen en la votación de los impedimentos hasta tanto su impedimento no haya sido resuelto. En el mismo sentido se manifestó, entre otros, el Senador Antonio Navarro Wolf quien en su intervención señaló:"Si señor Presidente, yo le pido a usted claridad sobre cómo estamos procediendo y vamos a proceder no excúseme, excúseme, excúseme le pido la claridad, pero excúseme le digo de que le estoy pidiendo claridad, vamos a discutir caso por caso o lo estamos discutiendo todo en conjunto, antes de intervenir le pido esa precisión.”. Al respecto responde el Presidente: La Presidencia interviene para un punto de orden:Estamos discutiendo todas las recusaciones, lo que vamos es a votar caso por caso, aquí se han hecho alusiones en general al tema de los impedimentos, en general algunos, en específico otros, de manera que lo que estamos en el debate general sobre los impedimentos, se puedehacer alusión a ellos en términos generales o en términos individuales como ha ocurrido, cuando termine, el debate sobre impedimentos, procederemos a votarlos individualmente.(…)Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff.Una segunda, Presidente, se van a votar con participación de todos los impedidos, excepto el que se esté votando, uno por uno se van a votar en bloque, cómo propone usted votarlos.La Presidencia manifiesta:Sí, se van a votar con excepción de la persona que presenta el impedimento, los impedimentos son individuales, no pueden tramitarse en bloque, ni pueden votarse en bloque, como quiera que cada uno presenta circunstancias de diferente tipo.Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:Bueno, cómo hacemos entonces, para votarlos uno por uno, pero analizarlos en bloque, si son 24.El Secretario:Son 26, señor Senador.Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:Sí, porque es que, si vamos hacer un debate, para ver si el impedimento está, mire aquí usted ha leído, leí dos simplemente, hay razones totalmente distintas, en el caso del Senador Gómez Hurtado, él no considera para nada que hay impedimento, es más, dice estar presionado por las declaraciones públicas del Senador Rojas, o sentir que de todas maneras hay un elemento depresión pública, y en el caso de la Senadora Blum las razones son totalmente distintas, simplemente para decir que no es procedente lo que se está proponiendo, es que nos refiramos a los 26 en un solo bloque y sin poder analizar cada uno, y tengamos después que votarlos uno por uno, entiendo va a repetirse el procedimiento de la Comisión Primera, hasta donde yo tengo la lista había 24, si hay dos más no los han leído.El Secretario:Se radicaron ahorita dos, el del Senador Ciro Ramírez y el Senador Omar Yepes, señor Senador.Recobra el uso de la palabra el honorable Senador Antonio Navarro Wolff:Bueno, entonces hasta donde iban 24, 21 son por la misma causa, la causa es que hay familiares hasta el cuarto grado de consanguinidad, o el primero de afinidad en el Gobierno. ¿Cómo va a ser posible que cada uno absuelva a los otros 20? O que, o sea que los otros 20 absuelvan a cada uno, cuando la causa es igual, lo mínimo que se esperaría para decidir esto, es que aquellos impedimentos que tienen el mismo origen no podrán ser votados por los otros impedidos, es lo menos que se esperaría, porque sino, se vuelve un carrusel de absoluciones, que seguramente no es un procedimiento adecuado, quiero decir además, que en la Comisión Primera, los impedimentos como el del Senador Trujillo, presentados con una frase expresa, como el del Senador.En el caso de la Comisión Primera el del Senador Trujillo, de nuevo no considero que sobre mí recaiga ningún impedimento, se presentaron para impedir la acción de recusación, o sea, se presentaron como un recurso para impedir la recusación, de modo que estando convencido de que no esté impedido, lo presenta de todas maneras para impedir la recusación; o sea, es un procedimiento parlamentario, digamos, también filibustero, a favor del proyecto, pero es filibusterismo, para que esto no vaya a la Comisión de Ética, yo lo presento aquí aunque estoy convencido de que no estoy impedido, antes el anuncio que había, que se iban a presentar recusaciones de los que no se declararon impedidos, ¿yo pregunto si aquí vamos a repetir ese procedimiento? Aparentemente por lo que he oído se está repitiendo, presentan los impedimentos, algunos con expresiones precisas en la redacción de su impedimento de no considerar que existe, y lo hacen ¿para qué? Para que no puedan ser recusados, para que no pueda intervenir la Comisión de Ética.Yo encuentro en esto una cantidad de elementos de procedimiento, que puedo volver a llamar filibustero, a favor del proyecto, que pues no son correctos, yo diría que lo correcto aunque nos tome más tiempo, entonces que cada impedimento sea tramitado; que todos aquellos, aquí si vemos las mayorías parece haber mayoría suficiente, aunque los 21 ó 22 ó 23 impedidos no voten por los otros en la misma situación, a favor del proyecto, pero es que yo sí creo lo contrario. Mire si alguien se considera que no está impedido, debería no de declararse impedido y punto, pero usar el recurso de llevarlo a la plenaria para no tener que ir a la Comisión de Ética porque lo van a recusar presuntamente, me parece es un recurso de procedimiento que no es correcto en un tema de fondo como es el conflicto de intereses.Yo simplemente quería decir que estoy absolutamente de acuerdo con quienes plantean que se tenga mucha atención en el procedimiento, discusión individual, votación individual, no aceptar la votación de todos aquellos que tienen el mismo causal de impedimento (...). Todo esto simplemente para expresar que coincido con el Senador Martínez cuando dice:Que en el (sic) Comisión Primera se actuó correctamente al votar cada uno, pero incorrectamente al permitir que unos impedidos votaran a favor de negar el impedimento de otros. De manera que decir eso simplemente y decir que no encuentro tampoco motivos para que dado los plazos que tenemos, no se quiera que la Comisión de Ética estudie las recusaciones que seguramente se van a presentar."21.2 Una vez adoptada por la Presidencia la decisión sobre la forma como se tramitarían los impedimentos, se produjo un debate general sobre el contenido de los mismos y, especialmente, sobre los impedimentos presentados por congresistas cuyos familiares habían sido nombrados por el gobierno en cargos directivos o en el servicio exterior.En este sentido intervino el Ministro del Interior y de Justicia quien además de solicitar que los impedimentos fueran votados y discutidos individualmente y de defender la actuación del Presidente en los consejos comunitarios, se detuvo en la lectura de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resultaba relevante para el debate que se llevaba a cabo. En efecto, según dicho concepto, expedido a solicitud del gobierno por la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 5 de mayo de 2004, no existe respecto del proyecto de reelección un interés directo, ni actual ni concreto de los congresistas con parientes cercanos nombrados en el servicio exterior y, por lo tanto, dichos congresistas no tienen por ese hecho conflicto de intereses. Afirma que esta falta de interés es evidente en tanto el proyecto de reelección solo permite de manera remota y futura y no actual e inminente, la reelección del actual presidente dado que no hay certeza sobre si este se presentará a la contienda electoral y menos aún sobre su victoria.Respecto a dicho concepto, sin embargo, algunos Senadores se permitieron leer apartes del correspondiente salvamento de voto según el cual, en el presente caso, si puede existir un conflicto de interés y por ello resulta fundamental adelantar un debate serio y transparente. Según esta tesis, dado que el proyecto que se discute levantaría la prohibición que tiene el actual Presidente de la República para ser nuevamente candidato a la Presidencia y que el primer mandatario ha manifestado su interés en que dicha prohibición se levante, los Congresistas que tienen familiares cercanos en cargos directivos de la administración o que han sido nombrados en cargos del servicio exterior por el actual gobierno tienen, cuando menos, un sentimiento de gratitud para con el jefe de sus familiares y para con quien finalmente decidirá si continúan o no en el cargo que ocupan. En consecuencia, tienen un interés personal en satisfacer el deseo del Presidente de que la prohibición constitucional actualmente existente sea levantada y así "allanarle el camino para que pueda ser candidato". Por esta razón, tales congresistas se encuentran frente a un típico caso de conflicto de interés entre este interés individual consistente en beneficiar a quien es el jefe de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad nombrados en cargos públicos al margen de la carrera - en cargos diplomáticos o directivos-, y el interés general que debe guiar la votación de una reforma constitucional.Luego de esta importante discusión se votaron algunos impedimentos. Sin embargo, al día siguiente se presento una proposición para alterar el orden del día dado que en este no había sido incluido el proyecto de ley sobre el estatuto antiterrorista, que tenía mensaje de urgencia e insistencia, y por lo tanto, debía tramitarse con prelación frente a cualquier otro proyecto de 1ey. En consecuencia, el debate sobre impedimentos fue interrumpido hasta tanto termine el debate y votación del proyecto Antiterrorista. Al respecto la Presidencia declaró: "No, muy bien: se modifica el orden del día, lo actuado en materia de reelección al tenor de lo que aquí se ha expresado y que nosotros acudamos no tiene validez. Se inicia a partir de este momento la discusión del Estatuto Antiterrorista.".A finalizar la sesión la Secretaría informó:"Por instrucciones de la Presidencia y en cumplimiento del Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. (...) En segundo término el Proyecto de Acto legislativo número 12 de 2004 Senado, por la cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, igualmente el Proyecto de Acto legislativo número 13 de 2004 Senado, por la cual se adiciona el parágrafo 1 ° del artículo 180 de la Constitución Política; están leídos los proyectos para mañana, señor Presidente."21.3 La Plenaria del Senado sesionó el 13 de mayo de 2004. En esta sesión se votaron los impedimentos presentados. A1 respecto, sin embargo, algunos Senadores consideraron necesario repetir nuevamente la lectura y votación de todos los impedimentos dado que la modificación del orden del día anterior podía conducir a la anulación de lo actuado. A1 respecto se dijo:"Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar:Presidente nosotros admitimos haber cometido posiblemente un error, esa fue la razón por la cual cambiamos ayer el orden del día discutimos y hoy votamos el proyecto de terrorismo, esta es una sesión nueva, en este proyecto y debe quedar absolutamente claro que las cosas deben tramitarse como si partieran de cero, pienso que para ahondar en garantías y en cumplimiento de la Constitución y el reglamente debemos leer los impedimentos y despacharlo como se despacharon Presidente, así lo propongo "Luego de una discusión sobre la importancia de transmitir el debate por televisión y la inconformidad de algunos congresistas opuestos al proyecto por las acciones del Gobierno y la Mesa Directiva a este respecto, la Plenaria regresó al debate sobre impedimentos.Finalmente, la decisión de la Presidencia fue la de someter uno a uno los impedimentos a votación, excusando de votar al congresista cuyo impedimento estaba siendo estudiado. A este respecto, el Senador Carlos Armando García Orjuela señaló:"(...)Yo parto del principio de que es una opción de conciencia del impedimento para participar en la votación o discusión de un proyecto de Acto legislativo de ley o de Ley Estatutaria, orgánica o incluso un debate propositivo; por eso no he votado y que quede muy claro en el registro que el Senador García ayer no votó ni a favor ni en contra de ningún impedimento, hasta tanto se resuelva mi impedimento y me gustaría que mi impedimento fuera resuelto por quienes no están moralmente o a conciencia considerados ellos mismos como impedidos, por que no quiero que ya te absuelvo y tú me absuelves, ese me parece un principio que debe resolver muy pronto la ley en Colombia, o que lo tendrá que resolver la Corte Constitucional "21.4 En la votación de cada impedimento la Presidencia otorgó la palabra a algunos congresistas que solicitaban mayor información sobre la declaratoria de los impedimentos y solicitó que tal información fuera proporcionada incluso, contra la oposición de algunos Senadores que consideraban insultante dicha solicitud. En desarrollo de esta sesión se votaron los siguientes impedimentos:El Senador José Renán Trujillo García presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre él ningún impedimento, porque su hermano fue nombrado como Embajador de Colombia ante la República de Suecia. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador José Renán Trujillo García. El Senador Carlos Armando García Orjuela presentó impedimento, porque su hermano es el actual Gobernador del Departamento del Tolima. El impedimento fue negado por 48 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar el Senador Carlos Armando García Orjuela. El Senador Aurelio Iragorri Hormaza presentó impedimento, porque su hermana fue escogida por Proexport de Colombia, mediante un procedimiento de Meritocracia como representante de la institución en Santiago de Chile. El impedimento fue negado por 52 votos en contra y 13 a favor. Se abstiene de votar el Senador Aurelio Iragorri Hormaza.El Senador Manuel Díaz Jimeno presentó impedimento, porque su familia es propietaria de una empresa radial, y en su familia hay periodistas. Al respecto, se debe aclarar que según consta en el casete de audio correspondiente a la sesión celebrada el 13 de mayo de 2004 en la Plenaria del Senado, el senador Díaz Jimeno presentó impedimento no por el motivo descrito sino porque actualmente dos parientes en primer grado de consaguinidad se encuentran vinculados al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior. Se trata del padre que se desempeña como cónsul en Aruba desde octubre de 2003 y el hermano que es cónsul en Guatemala desde el gobierno Samper.. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Manuel Antonio Díaz Jimeno.La Senadora Claudia Blum de Barberi presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre ella ningún impedimento, porque se ha cuestionado que supuestamente existen leyes que el actual gobierno ha impulsado para beneficiar a algunos congresistas o porque habría nombramientos de familiares o recomendados suyos en cargos públicos. Adicionalmente porque una empresa en la que tiene participación su familia, realizó una contribución a la campaña del actual Presidente tal como lo permiten la Constitución y la ley. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 20 a favor. Se abstiene de votar la Senadora Claudia Blum de Barberi. El Senador Álvaro Alfonso García Romero presentó impedimento, por cuanto tiene un pariente en segundo grado de consanguinidad que se encuentra vinculado al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 16 a favor.Se abstienen de votar los Senadores Álvaro Alfonso García Romero y Piedad Zuccardi de García. El Senador Roberto Gerléin Echeverría presentó impedimento, porque un consanguíneo suyo tiene una conciliación efectuada con Invías para ser aprobada o improbada en el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca. El impedimento fue negado por 47 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Roberto Gerléin Echeverría.El Senador Enrique Gómez Hurtado presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre él ningún impedimento, porque su hijo es Embajador de Colombia en París. El impedimento fue negado por 45 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Enrique Gómez Hurtado.El Senador Salomón de Jesús Saade Abdala presentó impedimento, porque su hijo es Vicecónsul. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Salmón de Jesús Saade Abdala.La Senadora Piedad Zuccardi de García presentó impedimento, porque un pariente en segundo grado de afinidad se encuentra vinculado al Gobierno Nacional en el Servicio Exterior. El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 18 a favor.Se abstienen de votar los Senadores Piedad Zuccardi de García y Álvaro Alfonso García Romero.La Senadora Zuccardi presentó posteriormente otro impedimento por la siguiente razón:La Senadora Piedad Zuccardi de García presentó impedimento, porque algunos parientes forman parte de Sociedades que son accionistas de la Sociedad Portuaria Regional de Cartagena. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar la Senadora Piedad Zuccardi de García.El Senador Alfonso Angarita Baracaldo presentó impedimento, porque tiene un hijo nombrado desde el mes de febrero como Cónsul en Caracas (Venezuela). El impedimento fue negado por 50 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar el Senador Alfonso Angarita Baracaldo.El Senador Mauricio Pimiento Barrera presentó impedimento, porque tiene familiares dentro del cuarto (4°) grado de consanguinidad que se encuentran vinculados al actual Gobierno Nacional. Posteriormente aclaró que se trata de una hermana que se desempeña como auxiliar administrativa en el consulado de Chicago y que fue nombrada en los últimos meses de 2003 y por un hermano médico que trabaja en el Instituto de Seguros Sociales desde el Gobierno de Andrés Pastrana. El impedimento fue negado por 49 votos en contra y 11 a favor. Se abstiene de votar el Senador Mauricio Pimiento Barrera.El Senador Juan Gómez Martínez presentó impedimento, porque tiene un sobrino desempeñándose como Cónsul en la ciudad de Boston y su hijo fue retirado del consulado que desempeñaba en Chicago. El impedimento fue negado por 58 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Juan Gómez Martínez. La Senadora María Isabel Mejía presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre ella ningún impedimento, porque su hermana se desempeña en la actualidad en el cargo de Embajadora de Colombia ante el Gobierno de Alemania. El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 20 a favor. Se abstiene de votar la honorable Senadora María Isabel Mejía Marulanda.El Senador Hernán Andrade Serrano presentó impedimento, porque su esposa trabaja en Invima en un cargo directivo y su hermano es médico por prestación de la Polícía Nacional. El impedimento fue negado por 64 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Hernán Andrade SerranoEl Senador Efraín José Cepeda Sarabia presentó impedimento, porque un pariente en el cuarto grado de consanguinidad labora hace alrededor de cinco (5) años en un Instituto descentralizado del orden nacional. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 24 a favor. Se abstiene de votar el Senador Efraín José Cepeda Sarabia.El Senador Mario Varón Olarte presentó impedimento, porque su hija trabaja en el Servicio Diplomático de Colombia en el exterior en un cargo de menor categoría (Técnica Administrativa) nombrada desde el gobierno anterior. Adicionalmente que su esposa y unos familiares hacen parte aunque en mínima cuantía de unas empresas que son socias de la Sociedad Portuaria de Barranquilla. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Mario Varón Olarte.El Senador Jairo Clopatofsky Ghisays presentó impedimento, porque su hermano fue nombrado Cónsul en Polonia el año anterior, luego de haber sido Cónsul honorario por 5 años. El impedimento fue negado por 50 votos en contra y 19 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jairo Clopatofsky Ghisays.El Senador Jairo Merlano Fernández presentó impedimento, porque un pariente en segundo grado de afinidad se encuentra vinculado al Gobierno Nacional como liquidador del Fondo Nacional de Regalías, igualmente su hermano es alcalde de Sincelejo. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 15 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jairo Merlano Fernández.La Senadora Flor M. Gnecco Arregocés presentó impedimento, porque tiene una prima que trabaja en el Seguro Social, así como cuñadas que laboran hace 15 años en la misma institución. El impedimento fue negado por 58 votos en contra y 12 a favor. Se abstiene de votar la Senadora Flor M. Gnecco Arregocés.El Senador Jesús León Puello Chamié presentó impedimento, porque su esposa esta vinculada hace 25 años al Seguro Social, actualmente como asesora de la Gerencia Regional Bolívar. El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 12 a favor. Se abstiene de votar el Senador Jesús León Puello Chamié.El Senador Luis Alfredo Ramos Botero presentó impedimento, porque tiene un sobrino desde hace varios años en un Instituto del Orden Nacional. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 16 a favor. Se abstiene de votar el Senador Luis Alfredo Ramos Botero.El Senador José Darío Salazar Cruz presentó impedimento, porque su hermano fue nombrado en el Gobierno del Presidente Pastrana, como Revisor Fiscal de la Electrificadora del Cauca y su hermana trabaja hace más de 8 años en el Gobierno Nacional, pero el Gobierno actual la nombró en un cargo Directivo en el Fondo Nacional de Regalías. El impedimento fue negado por 51 votos en contra y 21 a favor. Se abstiene de votar el Senador José Darío Salazar Cruz. El Senador Luis Eduardo Vives Lacouture presentó impedimento, porque su familia compuesta por esposa, hijos y hermanos son socios de la Sociedad Portuaria de Santa Marta y del Norte. El impedimento fue negado por 44 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Luis Eduardo Vives Lacouture.El Senador José Álvaro Sánchez Ortega presentó impedimento, porque tiene un familiar en primer grado vinculado desde hace 8 años, con el Gobierno Nacional. El impedimento fue negado por 49 votos en contra y 6 a favor. Se abstiene de votar el Senador José Álvaro Sánchez Ortega.El Senador José Consuegra Bolívar presentó impedimento, porque su hermano es Secretario del despacho del Gobierno Departamental del Atlántico.El impedimento fue negado por 59 votos en contra y 4 a favor. Se abstiene de votar el Senador José Consuegra Bolívar.El Senador Ciro Ramírez Pinzón presentó impedimento, porque su hermano trabaja en el Inpec desde el Gobierno anterior y fue vinculado mediante el Concurso de Meritocracia. El impedimento fue negado por 59 votos en contra y 4 a favor. Se abstiene de votar el Senador Ciro Ramírez Pinzón.El Senador Omar Yepes Alzate presentó impedimento, porque tiene parientes en 2º grado y 3º grado vinculados al Gobierno Actual pero que fueron nombrados por el Gobierno anterior. El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 6 a favor. Se abstiene de votar el Senador Omar Yepes Alzate.El Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar presentó impedimento, porque una empresa perteneciente a parientes en tercer grado de consaguinidad, tiene un permiso desde hace 12 años para operar un muelle sobre el río Magdalena en el municipio de Malambo (Atlántico) por autorización de Cormagdalena. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 13 a favor. Se abstiene de votar el Senador Oscar Iván Zuluaga Escobar.El Senador Carlos Holguín Sardi presentó impedimento, porque tiene acciones en una Sociedad Operadora Portuaria, que no es una Sociedad Portuaria Regional. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 16 a favor. Se abstiene de votar el Senador Carlos Holguín Sardi.El Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt presentó impedimento, porque el Presidente Uribe nombró a un familiar dentro del cuarto grado de consaguinidad en un cargo administrativo, nombrado por el actual Gobierno Nacional. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 15 a favor. Se abstiene de votar el Senador Oswaldo Darío Martínez Betancourt.El Senador Eduardo Benítez Maldonado presentó impedimento, porque su sobrina tiene un contrato de prestación de servicios como odontóloga en la ESE, Francisco de Paula General Santander. El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 17 a favor. Se abstiene de votar el Senador Eduardo Benítez Maldonado. El Senador Juan Manuel López Cabrales presentó impedimento, porque su hermano fue elegido en las elecciones pasadas como Gobernador de Córdoba. El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 18 a favor. Se abstiene de votar el Senador Juan Manuel López Cabrales.El Senador Guillermo Gaviria Zapata presentó impedimento, porque su hija trabaja en Ferrovías y fue nombrada por este Gobierno.El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 12 a favor.Se abstienen de votar los Senadores Guillermo Gaviria Zapata y Juan Carlos Restrepo Escobar.El Senador Jaime Bravo Motta presentó impedimento, a pesar de considerar que no recae sobre él ningún impedimento, porque la señora Matilde Bonilla (miembro de la lista que él encabezó para el Senado de la República), fue nombrada como funcionaria de la Red de Solidaridad en el Huila por un acto discrecional del señor Presidente de la República. El impedimento fue negado por 53 votos en contra y 11 a favor. Se abstiene de votar el honorable Senador Jaime Bravo Motta.El Senador Juan Carlos Restrepo Escobar presentó impedimento, porque su cónyuge es funcionaria de Ferrovías. El impedimento fue negado por 54 votos en contra y 15 a favor.Se abstienen de votar los honorables Senadores Guillermo Gaviria Zapata y Juan Carlos Restrepo Escobar.El Senador Mario Salomón Náder Muskus presentó impedimento, porque su hermana es notaria en Barranquilla hace siete años. El impedimento fue negado por 57 votos en contra y 8 a favor. Se abstiene de votar el Senador Mario Salomón Náder Muskus.El Senador William Alfonso Montes Medina presentó impedimento, porque tiene un hermano como Director Seccional de Caprecom, nombrado durante el Gobierno del doctor Andrés Pastrana Arango. El impedimento fue negado por 55 votos en contra y 13 a favor. Se abstiene de votar el Senador William Alfonso Montes Medina.El Senador Luis Emilio Sierra Grajales presentó impedimento, porque su esposa labora desde hace 13 años como Odontólogo del Seguro Social. El impedimento fue negado por 60 votos en contra y 11 a favor. Se abstiene de votar el honorable Senador Luis Emilio Sierra Grajales. El Senador Álvaro Araújo Castro presentó impedimento, porque su hermana es la Ministra de Cultura del presente Gobierno y su primo es el Gobernador del Departamento del Cesar. El impedimento fue negado por 52 votos en contra y 20 a favor. Se abstiene de votar el Senador Álvaro Araújo Castro.Durante el trámite de los impedimentos el Senador Carlos Gaviria Díaz intervino insistentemente para obtener mayor información sobre los mismos, pues a su juicio hay razones específicas que permiten considerar de distinta manera los distintos impedimentos. En todos los casos el Presidente del Senado le cedió el uso de la palabra y preguntó por la información adicional requerida por el Senador, permitiendo entonces mayor ilustración y debate sobre cada caso.Así mismo, durante la votación de impedimentos se presentaron varias constancias de Senadores en el sentido de dejar establecido que Senadores que han manifestado su impedimento están votando impedimentos de otros Senadores antes de ser habilitados para ello. Adicionalmente dejan constancia de que no se dio trámite a la proposición del Senador García en el sentido de solicitar que las personas impedidas se aparten del trámite hasta tanto su impedimento hubiere sido resuelto. Al respecto se manifestaron los Senadores Gerardo Antonio Sumí Tapias y Camilo Armando Sánchez Ortega. Los impedimentos fueron votados individualmente. No hubo votación nominal. En cada votación se apartaba el o la congresista cuyo impedimento estaba siendo estudiado. No se solicitó concepto previo a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.Trámite y votación de impedimentos en la sesión celebrada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 2 de junio de 2004.22. El tercer debate del proyecto de reforma constitucional que concluyó con el acto legislativo demandado, se surtió en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. La discusión sobre impedimentos se llevó a cabo el 2 de junio de 2004 tal y como se describe a continuación:22.1 La Comisión Primera del Cámara sesionó el 2 de junio de 2004, una vez completado el quórum para deliberar y decidir, la sesión comenzó con el siguiente anuncio: “Presidente:Honorables Representantes: Quiero reiterarles, a las barras y a los asistentes, absoluto silencio. Vamos a empezar la discusión de un proyecto muy importante y necesitamos orden en la sesión.(...)Quienes deseen declararse impedidos radiquen los impedimentos antes de iniciar el debate aquí ante la secretaría.Señor Secretario, sírvase certificarme qué impedimentos hay radicados en secretaría (...)” Certificados los impedimentos recibidos y leído el impedimento de la Representante Nancy Patricia Gutiérrez, el Ministro del Interior y de Justicia intervino para señalar la existencia del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado según el cual “(L)os Congresistas cuyos parientes dentro de los grados consagrados en la ley desempeñan cargos en el servicio exterior de la República, no se encuentran incursos en conflicto de intereses para discutir y votar el Proyecto de Acto Legislativo 12 de 2004 Senado, el cual contempla la elección hasta por dos períodos consecutivos o no del Presidente de la República, sin perjuicio de que pueda concurrir en ellos otra causal de impedimento y firman los Magistrados Flabio Bustos Rodríguez, Gustavo Aponte, Augusto Trejos salvó el voto, Susana Montes y la secretaria Elizabeth Castro(...)”Posteriormente, se adelantó un debate en torno al trámite que se daría a los impedimentos. En este sentido resulta importante transcribir las siguientes intervenciones: “El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva:Señor Presidente. Quisiera pedirle a usted y a la Comisión una aclaración, ¿las personas que presentamos impedimentos podemos votar por las mismas causas el impedimento que está discutiéndose? Me explico, en el caso de Zamir Silva una cuñada mía que desempeña funciones de Cónsul en el exterior, aclaro, esta cuñada trabajó desde siempre con el doctor Uribe en su campaña, yo no voté por el doctor Uribe, soy reeleccionista pero acato las decisiones de mi partido, voy a votar en contra del proyecto, quisiera que usted me resolviera porque podría entenderse que estamos dándonos unos favores, usted me vota mi impedimento y yo le voto el suyo y no me parece en principio que eso sea ético.Razón por la cual solicito a punto de poder votar con absoluta tranquilidad.Presidente:Doy mi opinión, mi opinión personal es que cada impedimento es individual, eso no se puede tomar como una universalidad, cada uno hay que tratarlo por separado, pensaría que cada impedimento se vota así se parezca el uno del otro pero no creo porque eso se podría prestar ya a una situación jurídica inmanejable, ese es mi concepto personal.Procedemos a votar, doctor Emiliano llamemos a lista, todas estas votaciones son nominales.”En desarrollo de tal decisión se presentaron y votaron los siguientes impedimentos:Nancy Patricia Gutiérrez, presentó impedimento porque tiene una hermana en el servicio consular exterior. El impedimento fue negado por 23 votos en contra y 9 a favor.Adalberto Jaimes Ochoa, presentó impedimento porque tiene dos hermanas que son funcionarias públicas, una trabaja con Telecom y la otra con el Seguro Social, las dos desde hace varios años.El impedimento fue negado por 29 votos en contra y 0 a favor.Zamir Silva Amín, presentó impedimento porque es cuñado de una funcionaria que se desempeña como Cónsul en el servicio exterior.El impedimento fue negado por 32 votos en contra y 0 a favor.Oscar Arboleda, presentó impedimento porque un familiar de su señora trabaja de tiempo atrás en Findeter. El impedimento fue negado por unanimidad.Roberto Camacho, presentó impedimento por cuatro razones que fueron votadas individualmente así:1. Porque Jorge Enrique Garavito Durán, miembro del movimiento de Salvación Nacional, del cual es Vicepresidente el Representante Camacho, se desempeña actualmente como Embajador de Colombia ante Brasil.El impedimento fue negado por 22 votos en contra y 5 a favor.2. Porque Ernesto Yanjure Fonseca, quinto renglón de la lista del Representante Camacho a la Cámara, se desempeña actualmente como Segundo Secretario de la embajada de Colombia en Suecia.El impedimento fue negado por 22 votos en contra y 5 a favor.3. Porque Miguel Gómez Martínez, quien es hijo del Senador Enrique Gómez Hurtado, actual Presidente del movimiento de Salvación Nacional, se desempeña como Embajador de Colombia en ParísEl impedimento fue negado por 26 votos en contra y 2 a favor.4. Porque Luis Fernando Cabrera, quien se desempeña como Vicepresidente de Crédito del Banco Agrario, es cuñado del Representante Camacho.El impedimento fue negado por 23 votos en contra y 3 a favor. William Vélez Mesa, presentó impedimento porque tiene una prima que trabaja en la Regional de Trabajo de Medellín hace 18 años, de los cuales lleva siete años como Directora y, porque hace cuatro meses su cuñado trabaja en la Contaduría General de la Nación. El impedimento fue negado por 28 votos en contra y 0 a favor.Gina Parody, presentó impedimento por dos razones que fueron votadas individualmente así:1. Porque Alexander Terrenos Bonilla, segundo renglón de la lista de la Representante Parody a la Cámara, se desempeña actualmente como Vicecónsul en la ciudad de Miami.El impedimento fue negado por 21 votos en contra y 6 a favor.2. Porque parientes en tercer grado de consanguinidad tienen participación en empresas dedicadas al transporte marítimo y en el actual gobierno fue sancionada la Ley 856 de 2003, por la cual se modifica el artículo 7º de la Ley 1ª de 1991.El impedimento fue negado por 28 votos en contra y 0 a favor.Sandra Ceballos Arévalo, presentó impedimento porque Julia Gutiérrez de Piñeres, tercer renglón de la lista de la Representante Ceballos a la Cámara, se desempeña actualmente como Directora de Empleo del Sena.El impedimento fue negado por 24 votos en contra y 6 a favor.Luego la Representante Ceballos presentó otro impedimento señalando que su ex marido, del cual se encuentra legalmente divorciada es el actual Ministro de Protección Social. El impedimento fue negado por 30 votos en contra y 0 a favor.Jaime Amín, presentó impedimento porque tiene una prima que trabaja como contratista del ISS en Barranquilla hace varios años.El impedimento fue negado por 24 votos en contra y 4 a favor.Joaquín Vives, presentó impedimento porque el actual Viceministro del Interior, Juan Carlos Vives Menotti, es pariente suyo en cuarto grado de consanguinidad.El impedimento fue negado por 29 votos en contra y 0 a favor.Al finalizar la votación de los impedimentos la Secretaría dejó la siguiente certificación:“(...) la secretaría deja la constancia de que ninguno de los impedidos votó en su propia causa”Finalmente, el 3 de junio, luego de la discusión y votación del impedimento presentado por la Representante Yidis Médina – ver siguiente fundamento – el Representante Javier Ramiro Devia, presentó el siguiente impedimento: “Me declaro impedido para debatir y votar el Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado, 267 de 2004 Cámara, "por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones", por tener parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, que laboran en entidades del orden nacional”. El impedimento fue negado con 28 votos en contra y cero a favor. Recusación e impedimento de la Representante Yidis Medina: sesión del 3 de junio de 2004, adelantada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes23. Durante la sesión del 3 de junio de 2004, en la Comisión Primera de la Cámara, el Representante Germán Navas Talero recusó a la Representante Yidis Medina. Sin embargo, posteriormente la Representante se hizo presente en el recinto y presentó por escrito su respectivo impedimento. Dado que hasta entonces el Representante Navas Talero no había presentado, por escrito, la respectiva recusación, la Presidencia decidió tramitar el impedimento. Al respecto, frente a una solicitud de certificación presentada al Presidente, el secretario señaló: Secretario:Señor Presidente. Una vez el doctor Navas hizo la solicitud de recusación se retiró a su oficina a traerla y en ese instante la doctora Yidis Medina Padilla, presentó el impedimento.El impedimento fue recibido a las 6:38 p.m., la recusación fue recibida a las 6:44.Constancia doctor Zamir Silva, doctor Jota con mucho gusto dejemos las constancias, doctor Zamir, luego la doctora Nancy Patricia, luego el doctor Milton Rodríguez.”Respecto a los hechos mencionados se dejaron expuestas, entre otras, las siguientes dos constancias: El señor Presidente concede el uso de la palabra al honorable Representante Zamir Silva Amín, para una constancia:Señor Presidente, señores Parlamentarios. Quiero dejar una constancia, me abstuve de votar el impedimento de la doctora Yidis, por considerar que ese no era el trámite que debería haber adoptado la Presidencia de la Comisión, independientemente del contenido de la recusación formulada por parte del doctor Germán Navas Talero.Señor Presidente, repito, dejo constancia de que no participé en la votación en la que se resolvió el impedimento presentado por la Parlamentaria Yidis Medina. Dos, considero irregular el procedimiento que la Mesa Directiva adoptó, por cuanto previamente el doctor Navas Talero, había presentado una recusación, independientemente de si se trata o no por escrito, lo sustancial en nuestra propia carta, eso lo sabemos aquí todos, los procedimientos en estas materias son secundarios y repito, no entro a analizar si incurrió o no en un conflicto de intereses, si eso le da lugar a pérdida de investidura o una investigación de carácter penal, simplemente dejo esa constancia.Y me parece realmente delicado en este momento en razón de que la composición de una mayoría o una minoría pueda cambiarse, que es entre otras cosas la garantía sustancial que el reglamento expresa al permitirle al Parlamentario declararse impedido y a la Comisión o a la Cámara respectiva aceptar o no ese impedimento y de otra a los Parlamentarios o a cualquier ciudadano recusar a un miembro del Congreso, toda vez que considere que está incurriendo en conflicto de intereses.El señor Presidente concede el uso de la palabra a la honorable Representante Nancy Patricia Gutiérrez:Presidente, mi constancia sobre mi voto que rechazó el impedimento de la doctora Yidis, con todo el respeto del doctor Germán Navas de quien sabemos todos perfectamente que es un muy buen abogado y excelente jurista, pero considero que este impedimento no es procedente, ya que de ninguna manera lo que ha manifestado a través de una grabación llevaría a pensar siquiera que un comentario o una solicitud de la doctora Yidis en favor de la inversión social en su departamento le genere alguna clase de interés directo a ella o a las personas incluidas dentro de los grados previstos en el artículo 286.Adicionalmente el hecho de que se trate la posibilidad de inversión social está incluido dentro de las excepciones a las incompatibilidades previstas en el artículo 283 cuando en el numeral sexto dice que los Congresistas, las incompatibilidades constitucionales no obstan para que los Congresistas puedan directamente o por medio de apoderado, sexto, adelantar acciones ante el Gobierno en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes de sus circunscripciones electorales.Por esa razón, no acepté el impedimento de la doctora Yidis y creo que el procedimiento sino está muy claro no puede utilizarse tampoco esta figura para hacer dilatorio un proyecto porque sabemos que en el fondo eso es lo que busca el tema de la recusación.”Trámite y votación de impedimentos presentados en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes los días 15 y 16 de junio de 200424. La Plenaria de la Cámara de Representantes sesionó el 15 de junio de 2004, oportunidad en la cual discutió algunos aspectos del trámite que debía seguirse para votar los impedimentos. Adicionalmente en esta sesión se votaron algunos de los impedimentos presentados. No obstante, luego de dicha votación la Plenaria decidió alterar el orden del día y en consecuencia la votación de los impedimentos se anuló y se repitió al final de la sesión y el 16 de junio siguiente. Sin embargo, el día 15 de junio se adelantó una importante discusión sobre el trámite que debía darse a los impedimentos presentados. Por la relevancia de la misma para el estudio de los cargos formulados en la demanda, se trascriben los apartes mas significativos dicha discusión y de la discusión que sobre el mismo tema se surtió el día 16 de junio (24.1 y 24.2). Posteriormente, se hará un recuento de los impedimentos presentados y de la forma como fueron decididos por la Plenaria de la Cámara de Representantes (24.3). Discusión sobre el trámite de impedimentos adelantada en la sesión del 15 de junio de 200424.1 Como se verá en las intervenciones que adelante se trascriben, al comenzar la discusión sobre la manera de tramitar los impedimentos el día 15 de junio de 2004, algunos Representantes consideraron que debía ser revisado el procedimiento seguido en la Comisión Primera, según el cual las personas que se habían declarado impedidas podían votar los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento fuera resuelto. También cuestionaron el hecho de que personas que se declaraban impedidas por una causa pudieran votar negativamente los impedimentos que por razones similares presentaran otros Representantes. Así mismo, algunos de los congresistas que intervinieron en esta sesión consideraron necesario que los impedimentos fueran enviados a la Comisión de Ética para concepto previo, tesis que fue abiertamente refutada por otro grupo de Representantes. Finalmente, algunas intervenciones estuvieron dirigidas a solicitar la discusión de cada uno de los impedimentos y a requerir mayor información para poder adoptar la respectiva decisión. No obstante, como puede verse en las transcripciones que siguen, otro grupo de congresistas consideró que debía procederse a votar directamente los impedimentos sin someterlos a debate dado que no era este un tema de interés nacional. Como se verá adelante, esta fue la decisión adoptada por la Presidencia, quien adicionalmente consideró que no era exigible solicitar a quien se declaraba impedido mayor información sobre el eventual conflicto de interés que la que había consignado en su respectivo escrito de impedimento. Se transcriben en el orden en el que aparecen en las respectivas actas las intervenciones mas relevantes sobre los temas que acaban de ser brevemente mencionados y las decisiones que al respecto adoptó la Presidencia de la Cámara. Al comenzar la discusión del informe de ponencia del Proyecto de Acto legislativo número 267 de 2004 Cámara y 12 de 2004 Senado, el secretario anuncio la existencia de una serie de impedimentos en la secretaria. Ante dicho anuncio, el Presidente señaló:“Vamos a votar los impedimentos del acto Legislativo. Sirvase dar lectura señor Secretario” En consecuencia, el Secretario leyó el impedimento presentado por el Representante Oscar Darío Pérez, por “tener una hija en el servicio exterior, en un cargo a nivel secretarial” y por que su segundo renglón se encontraba vinculado a la Aerocivil “en un cargo de menor jerarquía”. Leído el impedimento, el Presidente abre la discusión y concede el uso de la palabra al representante Germán Navas Talero, quien, entre otras consideraciones, señala la improcedencia de que “personas que se declaran impedidas terminen votando gracias a que sus amigos les levantan el impedimento”. Inmediatamente después intervino el Representante Alexander López Maya para solicitar que “la lectura de los impedimentos sea de una manera clara, expresa, por tratarse de un acto legislativo de la importancia que significa para el país”. Adicionalmente, solicitó votación individual y nominal de cada impedimento. Posteriormente el Presidente concedió el uso de la palabra al Representante Wilson Alfonso Borja quien solicitó que se leyeran, en una primera instancia, la totalidad de los impedimentos antes de abrir la discusión. En su criterio “personas impedidas no pueden votar el impedimento de otra persona”, por lo tanto “se necesita saber quienes fueron declarados impedidos” para que no se presente “ese carrusel (...) queremos dejar esa constancia y esa solicitud para evitar malos entendidos en adelante”. Frente a dicha solicitud el Presidente le recuerda que ha tenido todas las garantías para intervenir y da el uso de la palabra al Representante Gustavo Petro Urrego cuya intervención se transcribe parcialmente: “Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:. Para que el señor Secretario me informe, cuál es la fecha del nombramiento de la hija y el nombre propio de la hija del Representante a la Cámara Oscar Darío Pérez, porque me parece que en esos impedimentos es clave saber: primero de quién hablamos, cuál es el parentesco, porque hay que determinar cuál es el grado de consaguinidad o civil que existe entre la persona nombrada y el Parlamentario.Señor Secretario le estoy pidiendo el favor.Y segundo, porque es necesario saber si fueron nombrados en este Gobierno, qué tan cercana a la fecha el nombramiento es, con relación a la presentación del acto legislativo, de reelección o si fueron nombrados en Gobiernos anteriores, es importante saber si estaban en carrera diplomática y por tanto; eran beneficiarios de ciertas gabelas que la carrera diplomática da o si no lo era; entonces le pediría que me explicara con relación a este caso particular de Oscar Darío Pérez, pero en los que vienen, me explicara nombre propio, tipo de consaguinidad, o de relación civil, cargo al que fue nombrado el pariente y la fecha exacta en que fue nombrado y si era miembro de la carrera diplomática o no lo era.Y en segundo lugar señor Presidente, pedirle que en la votación nominal, que va haber por cada impedimento, los otros que están impedidos, por las mismas razones es decir por tener parientes en un grado de consaguinidad determinado o civil nombrados por el actual Presidente, se abstengan de votar porque en el hecho de votar a favor o en contra el impedimento por razones similares al que él presentó, se estaría cometiendo exactamente un conflicto de interés y en el solo hecho de la votación por impedimentos teniendo como votantes a personas potencialmente impedidas por los mismos hechos, simplemente entraríamos es, en un acto de profunda inmoralidad a exculpar a impedidos, con el voto de potenciales impedidos que van a resolver su situación, con los votos a los cuales ya le han resuelto el impedimento por la vía contraria; es decir, no aceptando el impedimento y permitiendo que vote, eso es un típico caso de conflicto de interés, es más, más claro aún que los nombramientos por parte del Presidente de la República y de su Gobierno de familiares de Congresistas, más claro aún es el conflicto de intereses, cuando en una votación de impedimentos una persona que tiene un similar impedimento y lo ha colocado a discusión de la Secretaría vota en contra de la solicitud de impedimento del primer Representante. Así que le pido que tome atenta nota, para que todos los potenciales impedidos en este momento no voten, los impedimentos de sus colegas, por similares circunstancias. Gracias señor Presidente.”En suma, el Representante Petro Urrego hace dos solicitudes concretas a la Presidencia: (1) que en todos los impedimentos por nombramientos de parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad en el servicio exterior se informe el grado de consanguinidad o de relación civil; el cargo en el que fue nombrado; la fecha del nombramiento; y si estaba o no en carrera diplomática; y (2) que quienes hubieran presentado un impedimento por esta causa de aparten de votar el impedimento que por la misma causa presente otro Representante. Luego de esta intervención participan otros Representantes solicitando aclaraciones adicionales sobre tema distintos al trámite o discusión de los impedimentos. El tema regresa nuevamente a partir de una intervención de Representante Reginaldo Enríquez Montes quien declara su contrariedad frente a las “amenazas” de Representantes como Germán Navas Talero por una eventual perdida de investidura si no se corrige el trámite que se esta dando al tema de impedimentos. Adicionalmente señala que ya el Consejo de Estado aclaró que no había lugar ni al impedimento ni a la recusación por la votación del acto legislativo que se encontraban tramitando. Y respecto a las solicitudes de algunos representantes en el sentido que quienes estaban impedidos se apartaran de la votación de impedimentos similares. Indicó:“(...)Pero aquí, como si se tratara de una nueva doctrina a nivel de la Plenaria, el doctor Gustavo Petro dijo hoy que las personas que manifestaran impedimentos no podían pronunciarse con relación a los otros impedimentos, falso, quien no puede votar su propio impedimento es la persona que lo manifiesta, el resto de la Cámara está habilitada para votar ese impedimento, aún si hubiesen solicitado declararse impedido y en la medida que la Cámara se va pronunciando, se van habilitando a los Congresistas para que puedan Votar.”Terminada dicha intervención la Presidencia da la palabra al Representante Luis Fernando Duque García. En su intervención el Representante además de rechazar las presiones que a su juicio se han venido adelantando “desde Palacio” mediante las encuestas de opinión en contra de quienes voten negativamente el proyecto de reelección, indica que el Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil sobre impedimentos no es obligatorio ni unánime. Al respecto recuerda que de dicho concepto existe un salvamento de voto según el cual quienes tienen parientes que han sido nombrados por fuera de la carrera diplomática en el servicio exterior si tienen conflicto de interés y, por consiguiente, aclara que el tema no esta del todo resuelto y que merece una discusión serena, con “argumentos concretos” y fundada en “la aplicación estricta del Reglamento del Congreso. Señala que si algunos representantes consideran que sin embargo el asunto es suficientemente claro no deberían presentar su impedimento a consideración de la Plenaria sino presentarse “con tranquilidad a votar”. Al respecto indica:“(...)Y otra cosa señor Presidente, honorables colegas, lo más exótico de todo esto, es que la gran mayoría de impedimentos es por la misma causa, porque el Gobierno les nombró familiares por complacencia o por amiguismo, o simplemente por gratitud, al respaldo que le dieron en las elecciones y que le están dando ahora en su proyecto de reelección. Si esa causa es idéntica, mal estarían aquí los que están impedidos por la misma, dando absolución propia, a una causa para la que se sienten impedidos para ellos mismos; pero no se sienten impedidos para los demás.Por eso señor Presidente, quienes están impedidos no pueden votar la solución del impedimento que tienen los demás, y el quórum para decidir o no, aunque el artículo 59 habla precisamente de que los impedimentos no se deben votar en la plenaria, sino que deben pasar a la Comisión de Ética, el Reglamento debe ser aplicado como ley o como norma específica…”Terminada esta intervención, el Presidente le da la palabra al Representante Germán Navas Talero, quien señala, entre otras cosas: “Intervención del honorable Representante Germán Navas Talero:(...)Entonces con este juego, de perdóname, que yo te perdonaré, mejor suprimamos los impedimentos de que trata la Ley 5ª y listo, y que cada cual vote como quiera, pero considero que una persona que está impedida, no puede valerse de otro impedido para que le levante su impedimento, porque ahí los dos estarían actuando en contra de la ética que debe regir el comportamiento de los parlamentarios.” Terminada la intervención del representante Navas Talero intervino de nuevo el Representante Luis Fernando Duque García para leer el artículo 59 de la Ley 5ª de 1993. Al terminar la lectura afirmó nuevamente que en su criterio el artículo 59 leído obliga que los impedimentos deban ser trasladados a la Comisión de Ética “para que sea ella la que resuelva la legalidad o no de los mismos”En el mismo sentido se pronunció el Representante Venus Albeiro Silva quien además de solicitar la intervención de la Comisión de Ética solicita que cada impedimento se encuentre suficientemente documentado para poder ser discutido y debatido de manera individual. En contra de la tesis según la cual la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse antes de la votación de los distintos impedimentos se pronunciaron algunos congresistas, entre ellos, el Representante Reginaldo Enrique Montes cuya intervención se trascribe a continuación: “Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez:Gracias señor Presidente. Quiero decirle a la plenaria que tengo una enorme preocupación hoy, porque precisamente hoy, cuando se va a votar el proyecto de reelección presidencial, se quiere cambiar el sentido del reglamento del Congreso, le pregunto al doctor Luis Fernando Duque y no está obligado a responderme. ¿Cuántos periodos hace que él viene votando impedimentos en la plenaria de la Cámara? Cuántos periodos hace que nosotros venimos votando sus impedimentos aquí, sin que estemos quebrantando la ley? Si así fuera, estaría viciado casi todo el proceso Legislativo de este Congreso; pero no me fundamento en eso doctor Luis Fernando Duque, me fundamento en una sentencia del Consejo de Estado, de la Sala de lo Contencioso Administrativo la sentencia de septiembre 3 del 2002, Magistrado ponente, Roberto Medina López, en la parte final de esa sentencia dijo para el primer cargo; y que corresponde a la respectiva Cámara, decidir en cada caso particular sobre ese interés directo y privado en el asunto.Y con relación al segundo caso, dijo en la misma sentencia no consulta el Consejo de Estado, de manera que este segundo cargo tampoco prospera pues la plenaria del Senado, rechazó el impedimento propuesto.Lo que lamento doctor Luis Fernando Duque, es que queramos hacer una interpretación más allá de lo exegético, hoy que vamos a votar la reelección, porque ese artículo 59 usted no me lo leyó, N veces que hemos votado impedimento en esta plenaria, por qué no se había escuchado, tengo el convencimiento no solamente, por lo que dice el reglamento, si no por los reiterativos fallos del Consejo de Estado, que son las Comisiones y es la plenaria de la Cámara y es la plenaria del Senado, los entes habilitados para pronunciarse sobre los impedimentos. Muchas gracias señor Presidente.”En idéntico sentido se pronuncia el Representante José Manuel Herrera Cely quien al respecto afirmó: “Intervención del honorable Representante José Manuel Herrera Cely:Gracias señor Presidente. La verdad hoy sí que me sorprenden los Juristas que hay aquí, en la Cámara de Representantes, hasta hoy y después de dos años de estar participando en los debates y en las votaciones, escucho decir por primera vez que los impedimentos no se deben tramitar ante la plenaria de la Cámara. (...) Comparto, que para bien y para salud del proyecto y el actuar de todos los Representantes, se haga claridad al respecto, lo que pasa es que señor Presidente, aquí nosotros sabemos que quienes están en contra del Proyecto de Acto Legislativo, van a tratar de poner todos los obstáculos tratando de demorar la decisión que va a tomar la plenaria en mayoría, pues que sean las mayorías, las que definan aquí los impedimentos de los compañeros como se ha hecho durante toda una vida, aquí en la Cámara de Representantes, que sea la plenaria como la Junta Suprema de la Cámara de Representantes, la que define si los compañeros están impedidos o no, pero que no sea, que se lleve con este pretexto de una Comisión de Ética, porque sería demorar este proyecto, durante dos o tres días que sería inconveniente para la presentación de un trabajo legislativo que hemos venido sacando con mucho esfuerzo señor Presidente.(...)Entonces, vamos a proceder como siempre hemos hecho, que los impedimentos se hagan, para de una vez sanear la posibilidad de una censura, a estos compañeros y que seamos nosotros, la plenaria, la que toma esa decisión de los impedimentos y vamos adelante con el proyecto. Gracias Presidente.”Terminada la anterior intervención el Presidente concede el uso de la palabra, al Representante Gustavo Petro, quien cuestiona la posición según la cual la decisión de impedimentos es simplemente un problema de mayorías y en esa medida reitera la solicitud de mayor información para poder votar los impedimentos: Intervención del Representante Gustavo Petro Urrego:Con mucho respeto con la tesis del doctor Herrera, pero me parece que es absolutamente desfocada. Hay un principio constitucional fundamental en la aprobación de leyes y actos legislativos, es el principio de la neutralidad. (...) Entonces, le pido que apenas acabe de intervenir me diga, y así en los casos sucesivos, el nombre de la persona nombrada, el grado de parentesco con el parlamentario, para determinar si está en su circulo de familiaridad que determina la Constitución o no, el momento en que fue nombrada, fecha, y si estaba en Carrera Administrativa o no, porque me parece importante que si un familiar está en carrera administrativa previa, pues simplemente hizo uso de las normas de la Carrera Administrativa; pero es completamente ajeno a la realidad, el que nosotros pasemos por la faja, como si no existiera, el hecho real y contundente de que familiares estrechamente ligados a parlamentarios fueron nombrados en los antecedentes de un Acto Legislativo que tiene una finalidad y es el beneficio como interés particular del Presidente de la República (...)Gracias Presidente”.Respecto de la solicitud anterior el Presidente señala:“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:Quiero decirle doctor Petro, que mientras no le dé el uso de la palabra al señor Secretario, lógicamente no le puede responder, porque estamos escuchando todas las intervenciones de los parlamentarios. Además el Secretario lo único que hace es leer el impedimento efectuado por un parlamentario, si algún parlamentario quiere que se amplié el impedimento pues con mucho gusto se amplía el impedimento; pero el Secretario no puede en función de ser Investigador averiguar la fecha, los datos, él se circunscribe a leer una carta presentada por un Parlamentario y aquí lo que hemos acostumbrado es que si el parlamentario quiere sustentar su impedimento, se le da el uso de la palabra, si no lo desea sustentar, será la plenaria la que defina si a acepta o no el impedimento. Entonces ese es el procedimiento que siempre se ha venido utilizando, entonces, desde ese punto de vista, no es que no le quiera contestar, sino que todavía no se le ha dado el uso de la palabra para que vuelva a leer.Ahora, en la carta oí que el doctor Oscar Darío decía hija, entonces, al decir una hija, ya está ahí claro cuál es el vínculo de parentesco y está el nombre. Entonces creo que eso también es muy claro, cuando se dice eso, lo que pasa es que la gente a veces no pone atención a las cartas, ojalá pongamos atención a las cartas, donde están los impedimentos para que haya tranquilidad a esas inquietudes.”Algunos representantes insistieron en la necesidad de que las personas que se declaraban impedidas y ponían de presente un eventual conflicto de interés suministraran información relevante sobre el nombramiento de sus parientes para poder adoptar la correspondiente decisión. Para estas personas resultaba completamente distinto el nombramiento por concurso de una persona en carrera administrativa y el nombramiento reciente de una persona en el servicio exterior omitiendo los requisitos de la carrera.No obstante el Presidente reiteró la decisión según la cual los impedimentos se votarían con la información originalmente entregada salvo que el congresista decidiera voluntariamente suministrar mayor información. Alguno de los congresistas que apoyaron al Presidente insistieron en que la información solicitada sobre el grado de parentesco, el cargo, el tipo de nombramiento y la fecha, violaba el derecho fundamental del congresista a no declarar contra si mismo. Finalmente, el debate sobre los impedimentos terminó con la votación de una proposición, que fue negada, para que estos fueran resueltos por la Comisión de Ética y no por la Plenaria de la Cámara. Terminada la votación el Representante Germán Navas Talero dejó una constancia en el sentido de manifestar que en dicha votación habían participado Representantes impedidos que, por consiguiente, no podían decidir el trámite que se daría a su propio impedimento. Posteriormente, la Plenaria de la Cámara de Representantes decidió alterar el orden del día con el propósito de discutir el informe de conciliación del Estatuto Antiterrorista. En este sentido, se procedió antes de continuar la discusión del Acto legislativo de la referencia. Una vez retomada la discusión, se leyeron por orden del Presidente las proposiciones con que terminaban los informes de ponencia del proyecto de Acto legislativo en cuestión y se reabrió de nuevo la discusión sobre el trámite de los impedimentos. Las mas importantes intervenciones se transcriben a continuación: “Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:Es para que usted me explique, señor Presidente, dado que todo lo pasado fue anulado, se supone que quedó vigente la presentación de una proposición que no ha sido votada, que habla del trámite de los impedimentos, eso hay que dirimirlo antes de cualquier votación de impedimentos.Segundo, que me explique que dado que encuentro que su nombre está en la lista de solicitudes de impedimentos, en el segundo lugar, ahí, en la Secretaría, después del de Oscar Darío Pérez, cómo puede ser que usted esté dirigiendo la sesión de cómo se votan los impedimentos, si usted es uno de los que hasta este momento ha solicitado impedimento, no debería estar usted ahí, debería reemplazarlo por alguien que no tenga una solicitud de impedimento para dirimir si eso se aprueba, o no se aprueba, es mi opinión.También en tercer lugar, el hecho de que en la votación anulada pasada, sobre procedimiento de impedimentos votaron gentes que están en la lista de impedidos, cómo alguien que ha solicitado un impedimento porque se siente así, en el conflicto de intereses, puede entrar a tomar decisiones sobre cómo se tramita ese impedimento, que él ha presentado, hombre y mujer, no debe tampoco estar en las votaciones que tiene que ver con los trámites de los impedimentos en general en el cual él ha presentado uno.Entonces, me parece que ya ese, ese hecho fue anulado, la proposición sigue vigente, pero me parece que ni usted, por estar en la lista de impedidos ahora nos explicará el Secretario, cuáles son las razones que lo llevan a usted, señor Presidente de la Cámara, a sentirse impedido con relación a la votación de este proyecto de ley, pero ni usted, que está dirigiendo el trámite de los impedimentos, ni los otros que han presentado solicitudes de impedimentos, deberían intervenir en la forma, en las decisiones que le dan forma si estos impedimentos van a ser aprobados o van ser negados.Y recordarle finalmente, señor Presidente que cada impedimento tiene que ser votado uno por uno, discutido, uno por uno, le solicito al Secretario que en cada caso particular, si se trata de familiares nos diga el grado de consanguinidad o afinidad civil y la fecha de posesión del cargo, si se trata de ese tipo de impedimentos, puede haber otros, he visto sobre qué miembros de la lista también fueron nombrados, en mi opinión muy personal, esos no están impedidos.Pero por eso mismo, debe discutirse, uno por uno, con los detalles que merecen darse para poder tener una selección objetiva de por quién votar, que sí, votar que no, (...). Gracias, Presidente”.En suma, el Representante Gustavo Petro reitera las siguientes solicitudes: (1) la votación nuevamente de la proposición sobre el envío de los impedimentos a la Comisión de Ética; (2) la solicitud de que el presidente no dirija la discusión sobre trámite de impedimentos dado que el mismo se ha declarado impedido; (3) la solicitud de que las personas impedidas se aparten de la votación hasta tanto su impedimento no haya sido resuelto; (4) la solicitud para que cada impedimento se debata y se vote individualmente; (5) la solicitud a la mesa directiva para que al someter a discusión los impedimentos relacionados con el nombramiento de familiares por parte del Gobierno suministren información sobre el grado de parentesco la fecha y el tipo de cargo. Al respecto, el Presidente señala: Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Alonso Acosta O.:Quiero decirle doctor Petro, que como Parlamentario me asiste el derecho de decir cómo se puede tramitar un impedimento, me asiste el derecho de decir como cualquier parlamentario que esté impedido que ha pedido el uso de la palabra para decir cómo es el procedimiento; otra cosa es que no puedo votar mi impedimento. Entonces eso sí es muy claro, porque es el caso particular, y mi caso no es similar al de ningún otro, ya se leerá en su oportunidad, pero cualquier parlamentario que esté aquí impedido puede decir cómo se vota un impedimento, puede decir cómo es el trámite, y esa discusión es válida y es la discusión que estamos dando en este momento, cómo se hace el trámite para votar los impedimentos, y los Parlamentarios también pueden votar porque el reglamento dice muy claro, que los impedimentos son presentados ante la plenaria de la Corporación o de la Comisión y puedo votar para que mi impedimento sea sometido a la plenaria de la Corporación, no para que sea sometido a la Comisión de Ética, porque yo estoy de acuerdo con lo que dice el reglamento. Entonces, quiero aclararle eso, con base en la pregunta y la inquietud que usted acaba de plantear.” (subrayado fuera del texto)Con posterioridad hizo uso de la palabra el Representante Germán Navas Talero para solicitar nuevamente que las personas impedidas se aparten de la votación de los impedimentos. Dado que lo actuado hasta la alteración del orden del día resultó anulado, el Representante Luis Fernando Duque García propone someter de nuevo a consideración la solicitud de trasladar los impedimentos presentados a la Comisión de Ética. La propuesta se somete a votación y no es aprobada.Posteriormente se someten a votación algunos impedimentos pero la votación se anula por indebida integración de la mesa directiva. La Presidencia decide entonces repetir la votación para lo cual somete a votación el impedimento del Representante Edgar Eulises Torres, impedimento que resulta negado. Así las cosas, el representante Alonso Acosta se retira de la Presidencia para entregarla al Representante Torres quien de inmediato ordena abrir el registro para el siguiente impedimento sin abrir el respectivo debate. Ante tal decisión el Representante Gustavo Petro solicita la palabra para una moción, a través de la cual reitera su solicitud en el sentido de abrir el debate para discutir cada impedimento que se someta a votación, previa la entrega de la información requerida. Al respecto señaló: “Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:Dado el último resultado electoral de esta Mesa, ustedes están haciendo quórum porque nosotros estamos acá y encima pues ni siquiera permiten la discusión de las solicitudes, cosa que una minoría mínimamente debería exigir, por lo menos déjenos discutir cada uno de esos, ustedes están votando libremente, no dejan discutir cada impedimento, cada impedimento es diferente yo voté negativamente el suyo porque consideré que en el caso suyo no había impedimento, pero votaría afirmativamente el de Oscar Darío y el de Alonso Acosta, más el de Alonso Acosta, que el de Oscar Darío, ya explicaré porqué en su momento; pero ustedes no pueden pretender imponernos una plenaria, que no nos permiten discutir los impedimentos, simplemente votarlos (...)”Ante la solicitud del Representante Petro el Presidente responde: “Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Edgar Eulises Torres:Quiero informarle al Representante Petro, que estos impedimentos ya fueron votados, se está repitiendo para corregir el procedimiento.”De inmediato se somete a votación el impedimento presentado por el representante Oscar Darío Pérez pero ante la ausencia del quórum la presidencia levanta la sesión y convoca para el 16 de junio a las 10:00 a.m. “para discusión y votación de los proyectos anunciados en el Orden del Día de hoy, entre ellos el Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 012 de 2004 Senado, con este Orden del Día, se iniciará la plenaria del día de mañana.”Discusión sobre el trámite de los impedimentos. Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 200424.2 En la sesión de Junio 16 de 2004, prosiguió la discusión sobre el trámite de los impedimentos. Al respecto la sesión se inició con la siguiente observación:“El Secretario General informa:Aprobado Presidente. Señor Presidente se había anunciado el Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara, se había leído el informe de ponencia, se estaba en el tema de los impedimentos, se había agotado la discusión de los mismos, y quedó en votación un impedimento.”Sobre el particular el Representante Plinio Olano consideró que ya había suficiente ilustración sobre el tema de los impedimentos y solicitó a la Presidencia que procediera a abrir la votación de cada impedimento. Al respecto señaló:“Intervención del honorable Representante Plinio Olano Becerra:Muchas gracias señor Presidente,(...) he tenido toda la paciencia doctor Navas de escuchar siete u ocho veces su misma intervención, y en ese sentido señor Presidente he sido respetuoso de cada una de las intervenciones que aquí se dan,(...) también señor Presidente queremos exigirle a usted con respeto y con firmeza si se quiere, la aplicación sin ningún esguince de lo que hablan el reglamento y la Ley 5ª, que es quien determina el comportamiento que hay que asumir en el Congreso de la República, en el tránsito legislativo, en la aprobación o en la reprobación de los proyectos de ley, y es por eso señor Presidente, que le voy a solicitar autorice al señor Secretario, para que lea los artículos 127, 69 y 97, esos artículos hablan con claridad sobre el tema de votaciones, sobre el tema de presencia de los Congresistas en las sesiones y sobre el tema de las intervenciones señor Presidente, que ayer fueron largas, interesantes y que hoy nosotros queremos pedirle que tal como lo había iniciado en el día de ayer, se inicie la votación de cada uno de los impedimentos. Pero lo que no se puede señor Presidente, es que esta Plenaria nuevamente vaya a caer en el escenario de un discurso por cada una de las decisiones que se van a tomar aquí en cuanto a los impedimentos, por eso señor Presidente, de manera taxativa se puede entender que cuando se abre la votación, se va a abrir la votación para votar cada uno de los impedimentos que están sobre la mesa, es decir, que abierta la votación ya no habrá lugar a ninguna discusión adicional, en esa dirección señor Presidente, le quisiera a usted rogar que se ordene el debate, si usted lo tiene a bien, con la antesala de haber leído estos artículos para que se tomen las decisiones en esa dirección, muchas gracias señor Presidente.”Una vez presentada la anterior propuesta el secretario procedió a leer los artículos mencionados por el Representante Olano. Posteriormente el Presidente dio la palabra al Representante Gustavo Petro. “Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:Pero los artículos dicen lo contrario de lo que ha propuesto el doctor Plinio Olano, porque si uno les pone cuidado a los artículos dice que el Presidente no tiene la opción, de no darles la palabra a los oradores que quieren inscribirse, y lo que ha propuesto el doctor Plinio Olano es que para darle rapidez a este trámite por afán, los impedimentos no se discutan sino se entren a votar directamente, eso no es lo que dicen los artículos, así que yo le pido Presidente, siendo que, cada impedimento es individual, siendo que no siempre versan sobre la misma materia, no es lo mismo el impedimento, las razones por las cuales está pidiendo Oscar Darío Pérez un impedimento a las razones por las cuales está pidiendo el Presidente de la Cámara un impedimento, así que, como son materias diferentes deberían ser discutidas en forma diferente, pero el artículo del reglamento da el derecho, no la posibilidad, sino el derecho de intervenir en las cuestiones que se ponen en discusión en la Cámara de Representantes, trátese de proyectos de ley o trátese de discusiones sobre impedimentos, así que el Presidente lo que debería hacer, antes de abrir la votación de cada impedimento es ponerlos a consideración de la Plenaria y al ponerlos a consideración de la Plenaria el que quiere intervenir tiene el derecho de hacerlo, gracias Presidente.Intervención del honorable Representante Plinio Olano Becerra:Señor Presidente, aquí ha hecho carrera que cada uno hace la interpretación del articulado de una ley, depende de su acomodo y el doctor Petro pretende que la calificación del afán, nos contagie a todos, (...) es función de la Mesa Directiva dotar a la Plenaria de unas circunstancias que permitan el tránsito legislativo, sobre todo cuando el tránsito legislativo tiene unas circunstancias o unas instancias que son perfectamente inmodificables, como lo son en este proyecto de ley, que es el tema que usted conoce bien señor Presidente, de la celeridad que hay que darle al trabajo legislativo.(...) le solicito a usted con respeto señor Presidente, que estas discusiones y voy entonces a radicar en la Secretaría de la Comisión, una Proposición en la dirección que ya nosotros sentimos que hay suficiente debate, sobre el tema de la argumentación de los impedimentos, y que le solicitamos a usted se entre directamente a votar, cada uno de los impedimentos, pero sin volver abrir la discusión sobre cada uno de ellos, porque ha sido supremamente gruesa la que se llevó el día de ayer, incluso con la pasividad de muchos para no caer en el escenario de una discusión que no es fértil ni para el Congreso ni para la ciudadanía. En esa dirección señor Presidente, voy a radicar una Proposición para que usted la someta a votación de la Plenaria y que empiecen a tomar decisiones aquí las mayorías, porque esa es la regla de juego de la Democracia en este país, y aún no la hemos modificado.”Terminada la anterior intervención interviene el Representante Juan de Dios Alfonso para solicitar garantías a las minorías y el comienzo de la transmisión por televisión del debate que se esta adelantando. Ante tal solicitud el Presidente responde:“Quiero decirle doctor Juan de Dios que una vez se inicie el debate, habrá trasmisión de Señal Colombia. Los impedimentos no son de interés nacional, sino el debate. Tiene el uso de la palabra el Representante Wilson Borja” Respecto de la proposición del Representante Olano y de la intervención del Presidente, varios representantes sentaron su voz de protesta. En su criterio, en la sesión anterior se habían discutido aspectos generales sobre el trámite de los impedimentos, pero resultaba necesario discutir las circunstancias de cada impedimento en concreto para poder votarlo de manera informada. Adicionalmente, consideraron que la apertura del debate de cada una de estas cuestiones no era una cuestión que las mayorías arbitrariamente pudieran definir, pues “es un tema de reglas del juego que ya están definidas en una ley”.De otra parte, algunos de los Representantes señalaron que, a diferencia de lo que se había manifestado, la discusión sobre impedimentos si era de interés nacional, pues resultaba fundamental establecer de manera transparente el interés que había detrás de cada votación. Finalmente, las intervenciones se dirigieron a solicitar la información necesaria respecto de cada impedimento para proceder a realizar un debate trasparente e ilustrado sobre el tema. Incluso se sostuvo que con la información que se había solicitado, el debate podía ser muy “ágil” y adicionalmente un representante propone – sin que ningún otro se oponga - que para que no se entrabe el estudio del proyecto se establezca un límite de tiempo de 10 minutos para el debate de cada impedimento. Las intervenciones antes resumidas fueron realizadas por los Representantes Juan de Dios Alfonso García, Wilson Borja Díaz, Luis Fernando Velasco, Omar Florez Vélez y Zamir Silva Amin. Adicionalmente, el representante Carlos Ignacio Cuervo Valencia, al apoyar la proposición del Representante Olano señala en todo caso la necesidad de mayor información para proceder a votar los impedimentos. Al respecto dice: “(...) la discusión se genera por falta de claridad, les pediría a quienes tienen impedimentos que hagan la claridad, igualmente de cuál es el funcionario que está involucrado, el parentesco que se tiene, desde cuándo ocurre, para efectos de que no ocurra esta duda y podamos pasar a lo de fondo, en donde usted obviamente dará todas las garantías a quienes somos amigos de la Reelección y a quienes por motivos muy valederos probablemente también no quieren acompañar esta Reforma Constitucional, señor Presidente.”En el mismo sentido interviene el representante Omar Flórez Vélez:“Gracias señor Presidente. Decía que para aportar modestamente mis reflexiones a la proposición que ha presentado el compañero Olano, creo que el tema del cuál se va a ocupar esta Plenaria, se enaltecerá en la medida en que tengamos un debate amplio, participativo (...)”Luego de las anteriores intervenciones hace uso de la palabra el Representante Jorge Luis Caballero quien, entre otras cosas, señala:“(...) ustedes siguen y siguen dando la palabra y no entramos a votar y a deliberar sobre el tema de los impedimentos, y sobre el tema del Acto legislativo, le pido señor Presidente que ya esta bien, tenemos dos o tres horas de estar hablando generalidades y aquí no se trata de pupitrear, ni de avasallar a las minorías y creo que eso no fue lo que dijo el Representante Plinio, lo que ha pedido es que avoquemos el tema de los impedimentos sin mas dilaciones y sin tanto discurso, porque cada quien que presenta un impedimento tiene sus consideraciones íntimas y por eso lo hace y la Plenaria tiene que tomar la decisión de aceptarlos o rechazarlos, entonces señor Presidente le pido que organice el debate y arranque la sesión como debe ser.” Votación de los impedimentos presentados a la Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 200424.3 Ante la solicitud del Representante Caballero, el Presidente decide pasar a votar los impedimentos presentados sin abrir el debate de cada uno de ellos. Al respecto señala:“Dirección de la sesión por la Presidencia: Señor Secretario sírvase informar a la Plenaria, en qué punto estamos, la Presidencia acoge la propuesta de manera reiterada hecha por el Representante Caballero.Señor Secretario por favor.El Secretario General Informa:Con mucho gusto señor Presidente, quedamos en el día de ayer, en el tema de los impedimentos, y precisamente en la votación del impedimento del doctor Oscar Darío Pérez, en ese momento se disolvió el quórum. Debe usted someterlo a votación, ya que la discusión de ese impedimento ya se había cerrado.Dirige la sesión la Presidencia (honorable representante Edgar Ulises Torres Murillo) :En consideración el impedimento del Representante Pérez, señor Secretario sírvase abrir el registro electrónico.”Se inició así la votación del impedimento del Representante Oscar Darío Pérez, quien presentó impedimento porque su hija se encuentra vinculada al servicio exterior, por este Gobierno, y porque su segundo renglón, Luis Carlos Guerra Vélez, está igualmente vinculado al Gobierno Nacional en la Aerocivil. El impedimento fue negado por 71 votos en contra y 16 favor.Inmediatamente después el Presidente ordenó someter a votación la solicitud de impedimento del Representante Alonso Acosta. Al ordenar abrir el registro electrónico frente a intervenciones de algunos representantes el Presidente afirma:“Estamos en votación, esas fueron las reglas que se trazaron. Señor Secretario abrir el registro electrónico” - La Plenaria procedió a votar el impedimento presentado por el representante Alonso Acosta Osio, quien presentó impedimento porque tiene un hermano trabajando en la Aeronáutica Civil, designado por el anterior Gobierno en 2001 y otro hermano desde 1996, como Representante del Presidente de la República en la Cámara de comercio de Barranquilla. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 11 a favor.Cerrada y certificada la votación, el Presidente concedió la palabra al Representante Gustavo Petro quien intervino así:“Intervención del honorable Representante Gustavo Petro Urrego:Gracias Presidente, es que usted parece que en la práctica acogió la propuesta del doctor Plinio Olano que es irreglamentaria, no permitirnos discutir ciertos impedimentos que nos interesa que se discutan, y este que acaba de pasar es uno de ellos, ni más ni menos el Presidente de la Cámara de Representantes ha afirmado que su hermano es el delegado personal, no es un cargo nombrado por cualquier Ministro o por cualquier Director de Departamento Administrativo, es Representante personal del Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez en la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Barranquilla, no es el caso de Oscar Darío Pérez cuya hija fue nombrada en un consulado que finalmente no va a afectar ni siquiera los resultados electorales de 2006, por la calidad de cargo que ostenta y por el sitio geográfico, y porque fue nombrada entre otras cosas por la Ministra de Relaciones Exteriores, es que aquí el Presidente Jefe de la Rama Ejecutiva, nombró al hermano jefe de una parte de la rama legislativa como su Representante personal, con lo cual ha quebrantado completamente la transparencia de la independencia de los poderes públicos y además lo ha nombrado como su Representante personal en una instancia que es definitiva para la contienda electoral del departamento del Atlántico, año 2006, en donde precisamente de la Cámara tiene sus votos y ha sido elegido por esa circunscripción territorial, este no es o no fue cualquier caso, me parece que es un caso grave que sí enfrenta el conflicto de intereses que habla mal del Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, al tratar de subordinar la independencia de los poderes, haciendo nombramientos a título personal, de familiares absolutamente cercanos de jefes de las otras ramas del poder legislativo, gracias Presidente.”Terminada la intervención del Representante Petro, el Presidente señaló: “Continúe señor Secretario con la lectura de los impedimentos”. En consecuencia, se leyeron y votaron, sin previo debate, los siguientes impedimentos: (se trascriben a continuación los impedimentos como ellos fueron presentados y votados, según el acta respectiva): Carlos Alberto Zuluaga Díaz, presentó impedimento porque su segundo renglón en la lista, Edwin Restrepo Álvarez, fue nombrado por el Presidente de la República, el 13 de junio de 2003, como Vicecónsul de Panamá. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 7 a favor.Luis Fernando Almario, presentó impedimento porque tiene un hermano trabajando en el servicio exterior. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 7 a favor.Tania Alvarez, presentó impedimento porque tiene una hermana laborando en el sector público, nombrada por el Presidente Andrés Pastrana. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 2 a favor.Héctor Arango, presentó impedimento porque su hija tiene un contrato de prestación de servicios. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 11 a favor.Omar Baquero, presentó impedimento, porque su esposa y dos familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad laboran en cargos del Gobierno Nacional. El impedimento fue negado por 79 votos en contra y 10 a favor.Jorge García Herreros, presentó impedimento porque su hermano, Juan Carlos García, fue designado por este Gobierno como Representante en la Junta Directivas de la Cámara de Comercio en la ciudad de Cúcuta. El impedimento fue negado por 79 votos en contra y 12 a favor.Jorge Hernando Pedraza, presentó impedimento porque tiene dos parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, uno que está vinculado a la Administración central y otro que es Notario Público. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 12 a favor.Jorge Luis Feris, presentó impedimento porque tiene un familiar en los gados de consanguinidad vinculado al PNUD, “gerencia de Proyectos INVIAS”, en virtud de un acuerdo básico de Cooperación entre el Gobierno Colombiano y el PNUD. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 2 a favor.Alfredo Cuello Baute, presentó impedimento porque su hermano fue nombrado por el presente Gobierno. El impedimento fue negado por 85 votos en contra y 2 a favor.El Representante Wilson Borja intervino, en medio de la votación de los impedimentos, en el siguiente sentido:“Intervención del honorable Representante Wilson Borja Díaz:Mire Presidente, si de verdad los que no estamos de acuerdo con la reelección somos los que mantenemos aquí el quórum y esta votación, díganos los que están de acuerdo con la reelección qué están esperando, si lo que quieren es que nos retiremos, para ustedes votarla inmediatamente entonces le pediría al Partido Liberal y a todos, nos vamos, y ustedes la votan, pero que lo digan, pero no podemos seguir en este juego, ustedes estaban diciendo que había que votar rápido esto, tenían una aplanadora, lo que creo Presidente, que cada vez que hay una votación de esta ustedes son los que están enredando su proyecto, son ustedes los que le están creando vicios al proyecto(...)”.Continua la lectura y votación de impedimentosAdalberto Jaimes Ochoa, presentó impedimento porque tiene dos hermanas que son funcionarias públicas desde hace varios años, una se desempeña en el Seguro Social y la otra en Telecom. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 1 a favor.Bernabé Celis Carrillo, presentó impedimento porque su segundo renglón, es actualmente el Presidente de Inravisión. El impedimento fue negado por 85 votos en contra y 4 a favor.La votación de los impedimentos fue interrumpida por un llamado de orden por parte de la Presidencia de la Plenaria:“Dirección de la sesión por la Presidencia:Siguiente impedimento Secretario. Quiero anunciar que a partir de ahora las 4 de la tarde (sic) está abierto el pedido para presentar las recusaciones, se cierra a las 5 de la tarde, una hora para presentar recusación.Señor Secretario para que quede claro, que como estamos votando los impedimentos y ya han sido presentados todos, al conocer todos los impedimentos, se pueden presentar las recusaciones respectivas, porque ya se sabe qué impedimentos han presentado, por lo tanto creo que ya puede abrirse el espacio para presentar las recusaciones en Secretaría, lo mismo que a las 5 se cierran las inscripciones para las personas que van a participar del debate, (...)” (...)Interviene el Representante Luis Fernando Duque García:“Presidente, quiero entonces que me aclare para que quede en la grabación y en el acta de la sesión ¿si ya no hay derecho a que ningún representante presente otro impedimento?” Y responde el Presidente: “Ya esta cerrado el período de los impedimentos” . Continúa la votación de impedimentos:Sergio Díazgranados, presentó impedimento porque su esposa labora a través de un contrato con un organismo multilateral. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 1 a favor.Gina Parody, presentó impedimento porque, de una parte, Alexander Terrenos Bonilla, segundo renglón de la lista de la Representante Parody a la Cámara, se desempeña actualmente como Vicecónsul en la ciudad de Miami, y de otra, porque tiene parientes en tercer grado de consanguinidad tienen participación en empresas dedicadas al transporte marítimo y en el actual gobierno fue sancionada la Ley 856 de 2003, por la cual se modifica el artículo 7º de la Ley 1ª de 1991. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 5 a favor.Gabriel Espinosa Arrieta, presentó impedimento porque su hija es funcionaria de la Comisión Nacional para la Policía, en un cargo de carrera administrativa. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 1 a favor.Votado su impedimento el Representante Gabriel Espinosa pide que lean la siguiente constancia:“Gabriel Espinosa Arrieta, dejo la siguiente constancia de que a pesar de haber permanecido en el recinto me he abstenido de votar por considerar que votar en un sentido u otro el impedimento de un colega que tiene similar impedimento al mío, constituye en sí mismo un hecho antiético y posiblemente ilegal.”Continúa la votación de impedimentos: Nancy Patricia Gutiérrez, presentó impedimento porque su hermana, Adriana Marcela Gutiérrez, se desempeña en el servicio consular como Vicecónsul en Boston. El impedimento fue negado por 88 votos en contra y 2 a favor.William Vélez, presentó impedimento porque su prima se desempeña como funcionaria de la Oficina Regional del trabajo Medellín desde hace 18 años, de los cuales los 7 últimos los ha desempeñado como Directora, cargo en el que fue ratificada mediante concurso público en el marco de los procesos administrativos de meritocracia hace aproximadamente un año. Además, porque su cuñado se desempeña desde hace 4 meses en un cargo perteneciente a la estructura administrativa de la Contaduría General de la Nación . El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 1 a favor.Javier Ramiro Devia, presentó impedimento porque tiene parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad que laboran en entidades del orden nacional. El impedimento fue negado por 86 votos en contra y 0 a favor.Oscar Arboleda, presentó impedimento, porque una familiar de su esposa labora de tiempo atrás en Findeter. El impedimento fue negado por 87 votos en contra y 0 a favor.Jaime Amín, presentó impedimento porque tiene un familiar dentro del cuarto grado de consanguinidad que se encuentra vinculado mediante contrato de trabajo al Seguro Social en la ciudad de Barranquilla, desde hace trece años. El impedimento fue negado por 84 votos en contra y 3 a favor.Yidis Medina Padilla, presentó impedimento teniendo en cuenta que “al igual que lo vienen reclamando los partidos políticos el país en general, he venido al Congreso de la República a buscar mayor inversión social para mi región, no obstante que creo que esto no constituye causal de impedimento, sin embargo para la tranquilidad del país y de la Corporación solicito a la honorable Célula Legislativa considerar mi impedimento” El impedimento fue negado por 64 votos en contra y 24 a favor.Roberto Camacho, presentó impedimento porque el sexto renglón de su lista fue nombrado como Segundo Secretario de la Embajada de Suecia y porque hay dos embajadores, uno en Francia y otro en Brasil, que pertenecen al movimiento de Salvación Nacional, del cual el Representante hace parte. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 11 a favor.Sandra Ceballos, presentó impedimento porque su tercer renglón en la lista, Julia Gutiérrez de Piñeres, ocupa actualmente el cargo de Directora de Empleos del Sena y porque Diego Palacio Betancourt, quien es actualmente Ministro de Protección Social, es su ex marido. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 9 a favor.Germán Viana Guerrero, presentó impedimento porque tiene un hermano que trabaja en el seguro Social y en el Ministerio de Protección Social desde hace varios años. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 9 a favor.Jorge García Herreros, presentó impedimento porque unos familiares consanguíneos ocupan cargos a nivel nacional.. El impedimento fue negado por 80 votos en contra y 14 a favor.La Secretaría intervino para una constancia:“El Subsecretario General informa:Señor Presidente los impedimentos que fueron presentados hasta el término que dio la Mesa Directiva, pero la Secretaría cumple con el deber de informarle que tres honorables Representantes, el doctor César Augusto Mejía, el doctor Joaquín Vives, y el doctor Juan Martín Hoyos, han dejado aquí en la Secretaría cada uno, un Impedimento, para que usted tome la decisión pertinente. Dirige la sesión la Presidencia (honorable Representante Edgar Eulises Torres Murillo):Señor Secretario en su orden lea los impedimentos que fueron posteriormente radicados.”César Augusto Mejía, presentó impedimento por tener un pariente en el segundo grado de afinidad que labora en una entidad del Estado del orden nacional. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 6 a favor.Joaquín Vives, Presentó impedimento porque el actual Viceministro del Interior, Juan Calos Vives Menotti, es pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 15 a favor.Juan Martín Hoyos, presentó impedimento porque su esposa labora en el Banco Agrario desde hace 4 años. El impedimento fue negado por 81 votos en contra y 7 a favor.Elias Raad, presentó impedimento porque tiene una familiar dentro del segundo grado de afinidad que labora en la Regional Bolívar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, desde hace 10 años aproximadamente y pertenece a la carrera administrativa. El impedimento fue negado por 82 votos en contra y 6 a favor.Finalmente, es importante reseñar algunas de las intervenciones que se presentaron en torno a la forma como fueron votados los impedimentos. En efecto, sobre el tema, algunos representantes decidieron dejar constancia por escrito, así:“Constancia del honorable Representante Zamir Silva Amín, en relación con el Proyecto de Acto Legislativo número 12 de 2004 Senado y número 267 de 2004 Cámara (Reelección inmediata del Presidente de la República)Señor Presidente, señores Representantes:Antes de hacer algunas consideraciones sobre el Proyecto de Acto Legislativo en discusión, por medio del cual se pretende autorizar la reelección inmediata del Presidente de la República, quiero dejar constancia de las razones por las cuales en la sesión del día de ayer voté solamente el impedimento presentado por la Representante Zulema Jattin, por haber sido el único sometido a discusión de la Cámara por parte de quien en ese momento presidía la sesión.1. No voté ningún otro impedimento de los que fueron presentados; me abstuve de hacerlo a pesar de los requerimientos hechos por el señor Presidente, en el sentido de que entre votar sí, o votar no, no hay término medio, esto es, que el Reglamento del Congreso no autoriza la abstención. Sin embargo, no los voté, sencillamente porque quien presidía la sesión incurrió en una violación flagrante de la Ley 5ª, al ordenar su votación inmediata sin permitir la discusión previa de los impedimentos.Únicamente, repito, voté el impedimento de la Representante Zulema Jattin, porque en este se permitió su discusión. En otras palabras, se desconoció el reglamento al no permitirse la discusión de los impedimentos a efecto de que la Cámara pudiera evaluar su procedencia, con el propósito de establecer quiénes de aquellos que manifestaron encontrarse impedidos para participar en el debate y votar el proyecto de Acto legislativo, podían hacerlo, o, no hacerlo, con las consecuencias que una decisión de esta magnitud implica en el establecimiento de las mayorías requeridas para la validez de las votaciones del proyecto, por tratarse de un trámite sustancial que inexorablemente debe cumplirse.El procedimiento descrito y adoptado en la votación de la mayor parte de los impedimentos, constituye una «vía de hecho», cuyos efectos y consecuencias ya no le corresponde determinar a esta Corporación, pero la que sí legitima mi actitud abstencionista.”Recusación e impedimento de la representante Zulema Jattin24.4 Cerrado el término para presentar impedimentos y recusaciones, el Representante Gustavo Petro recusó a la Representante Zulema Jattin dado que su hermano fue nombrado por este gobierno en un consulado en los Estados Unidos. La representante a su turno pidió el uso de la Palabra para manifestar que su hermano no había aceptado dicho cargo. En todo caso, manifestó declararse impedida para que la Plenaria definiera la cuestión. En consecuencia, radicó el respectivo impedimento en la Secretaria. El Presidente procedió a dar trámite a la declaratoria de impedimento y abrió el registro de votos para tal efecto. Sin embargo, el Representante Petro intervino para cuestionar tal decisión y para solicitar, en todo caso, se informara a la plenaria. El Presidente continuó con la votación y el impedimento fue negado con 2 votos en contra y 90 a favorResumen y conclusiones del trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso legislativo del Acto Legislativo demandado25. Del recuento que acaba de hacerse se pueden extraer las siguientes conclusiones: 25.1 Las discusiones en torno al tema de los impedimentos giraron fundamentalmente sobre el trámite que había que darle a los mismos. Sin embargo, se planteó en el debate general una discusión de fondo sobre la existencia de un eventual conflicto de interés respecto de aquellos congresistas que tenían familiares cercanos en cargos de la administración o del servicio diplomático. Al respecto se expuso un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y su respectivo salvamento de voto y se discutió sobre el alcance de cada una de estas posiciones y su grado de obligatoriedad. 25.2 En total se declararon impedidos 71 congresistas, de los cuales 40 pertenecen al Senado de la República y 31 a la Cámara de Representantes. En algunos casos los impedimentos radicados en la secretaría de cada una de las Corporaciones incluían información relativamente completa sobre las razones del eventual conflicto de Interés. En otros, sin embargo, las razones eran más generales aduciendo simplemente un impedimento por tener familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad “con un contrato de prestación de servicios con el Estado” o “en el servicio exterior” o por estar “incurso en las causales de impedimento”. 25.3. En todo caso, de la información que reside en el expediente es posible afirmar que cuarenta y tres (43) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos en cargos de libre nombramiento y remoción del ejecutivo o en cargos de carrera pero nombrados en provisionalidad o margen de la carrera. Cuatro (4) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos como accionistas de empresas concesionarias del Estado, contratistas del Estado o empresas eventualmente afectadas por decisiones del ejecutivo. Tres (3) congresistas se declararon impedidos por tener familiares cercanos en gobernaciones o alcaldías. Una congresista se declaró impedida por haber impulsado, durante el trámite constituyente que se analiza, que el gobierno invirtiera algunos recursos en su región. Veintiuno (21) congresistas se declararon impedidos por otras causas, como tener allegados o miembros de sus grupos políticos en cargos de libre nombramiento del ejecutivo o familiares en cargos de carrera administrativa o por haber apoyado financieramente la campaña electoral del actual Presidente. 25.4 Tres congresistas fueron recusados. Una recusación fue anulada y las otras dos dieron origen a la solicitud de impedimento de las respectivas Representantes. En los dos casos las mesas directivas dieron prelación al impedimento presentado por la persona recusada respecto de la recusación. Al ser votados los impedimentos fueron negados. 25.5 Todos los congresistas se apartaron de votar su propio impedimento. En algunos casos se presentaron errores a este respecto que sin embargo fueron posteriormente corregidos. 25.6 En todas las sesiones analizadas se puso de presente por parte de algunos congresistas el hecho de una posible irregularidad dado que quienes estaban impedidos no sólo estaban votando impedimentos presentados por la misma causa sino que votaban antes de que se resolviera su respectivo impedimento. 25.7 En las sesiones Plenarias de 15 y 16 de junio de la Cámara de Representantes, se solicitó expresamente a la Presidencia (1) que quienes estaban impedidos se apartaran de la votación de impedimentos hasta que su solicitud hubiere sido resuelta; (2) que quienes habían manifestado un posible conflicto de interés por una determinada causa no pudieran votar impedimentos que por la misma causa hubieren presentado otros Representantes; (3) que se abriera debate sobre cada impedimento antes de adoptar la correspondiente decisión; (4) y, que en el caso en el cual se tratara de impedimentos por razón de nombramientos en el servicio exterior se suministrara el grado de parentesco de la persona nombrada por el gobierno con el congresista que por tal hecho se declaraba impedido; la fecha del nombramiento; el cargo; y el tipo de nombramiento (si por concurso, en interinidad, provisionalidad, etc). Ninguna de estas proposiciones fue sometida a debate o votación antes de que la Presidencia las negara. La Presidencia no consideró procedentes las solicitudes formuladas. 25.8 En las distintas sesiones, las personas impedidas participaron en la discusión sobre el trámite que se debía dar a los impedimentos. En particular, en la Plenaria de la Cámara, las personas impedidas participaron en la decisión sobre si los impedimentos debían o no ser remitidos a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En efecto, una proposición en este sentido fue votada y negada con la presencia y el voto de las personas cuyo impedimento estaba siendo considerado. 25.9 En general, las personas impedidas participaron en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento hubiere sido resuelto. Este trámite fue apoyado por un sector de congresistas pero sin embargo fue rechazado por otro sector que no participó en la votación y cuyas intervenciones y constancias han sido transcritas. 25.10 Con muy pocas excepciones los congresistas no consideraron procedente apartarse de la votación de impedimentos de personas que se declararon impedidas por las mismas razones por las cuales ellos habían presentado su propio impedimento. En la gran mayoría de los casos esas personas votaron negativamente el impedimento similar al que ellos habían puesto de presente habilitando así a participar en el debate del proyecto a quien se encontraba en sus mismas circunstancias. 25.11 Tanto en la Plenaria del Senado como en la Plenaria de la Cámara se presentó solicitud de algunos congresistas en el sentido de obtener mayor información sobre los hechos que daban lugar a los eventuales conflictos de interés puestos de presente por cada uno de los congresistas mediante la respectiva solicitud de impedimento. En la sesión de la Plenaria del Senado se abrió el debate de cada impedimento y se permitió que los congresistas solicitaran y recibieran información en este sentido. En la Plenaria de la Cámara el Presidente decidió que los impedimentos no se discutirían individualmente y que se votarían exclusivamente con la información que cada congresista había consignado en su respectivo escrito. Así fueron votados. 25.12 En la Plenaria de la Cámara se adelantó un debate general sobre el trámite que debía darse a los impedimentos presentados. En el curso de este debate general se pusieron de presente el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y su respectivo salvamento de voto en torno al eventual conflicto de interés de quienes tienen familiares cercanos en el servicio exterior. Sin embargo, pese a la solicitud reiterada de algunos congresistas en el sentido de abrir el debate para cada impedimento, la Presidencia procedió a votarlos sin previo debate individual. Contra esta decisión se presentaron intervenciones de varios congresistas.25.13 En algunos casos, los congresistas que se declararon impedidos manifestaron expresamente antes de la respectiva votación que no consideraban que existiera ninguna razón para declarar fundado su impedimento. Incluso algunos manifestaban profunda indignación por tener que presentar o explicar su impedimento. En particular hicieron esta manifestación algunos de quienes tenían familiares nombrados en cargos del servicio exterior. 25.14 En ningún caso se solicitó concepto previo de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista.Reglas aplicables al trámite de los impedimentos y las recusaciones. Normas mínimas necesarias para que el trámite de impedimentos y recusaciones cumpla la finalidad que tiene asignada.26. Vistas las anteriores conclusiones debe definirse si constituye un vicio de forma el hecho de que congresistas impedidos hubieren participado 1) en el debate y la votación sobre el trámite que habría que darle a los impedimentos presentados; 2) en la votación de los impedimentos de otros congresistas antes de que su propio impedimento hubiere sido resuelto; 3) en la votación de impedimentos presentados por la misma causa por la cual ellos habían presentado su propio impedimento. Adicionalmente, se deberá definir si origina un vicio de forma el hecho de que pese a reiteradas solicitudes la Presidencia de la Cámara de Representantes en las sesiones de 15 y 16 de junio de 2004, no hubiere permitido mayor ilustración sobre ciertos impedimentos ni hubiere abierto el debate para discutir cada uno de los impedimentos presentados antes de su respectiva votación.En el evento en el cual los hechos probados originen un vicio de forma deberá definirse si el mismo tiene una entidad suficiente como para comprometer la formación de la voluntad de las Cámaras y finalmente si resulto subsanado en el trámite posterior o si es posible subsanarlo en la actualidad.Ahora bien, para advertir si existió un vicio en el trámite de los impedimentos y las recusaciones es necesario identificar, en primera instancia, cuales son las normas que regulan dicho trámite y cuales los fines que tales normas persiguen. En efecto, sólo existirá un vicio en el procedimiento legislativo si el trámite dado a los conflictos de interés se aparta de dichas normas. Y el vicio sólo será trascendente – al menos para efectos de juzgar la constitucionalidad de la norma demandada-, si el mismo impide que el trámite afectado cumpla la finalidad sustancial para la cual fue establecido y afecta la formación de la voluntad democrática de las Cámaras. La parte que sigue se dedica a realizar el respectivo estudio. Relevancia y regulación constitucional del trámite de impedimentos y recusaciones
27. Podría sostenerse que el tema de los impedimentos y recusaciones es un tema menor. Un asunto de mero trámite o simple formalismo que no reviste interés general y que es objeto de reglamentación por normas de menor jerarquía y de escasa o nula relevancia constitucional. Si así fuera, sería posible sostener que su violación tiene poca importancia a la hora de evaluar la constitucionalidad del trámite legislativo. No obstante lo cierto es que una de la razones por la cuales la población Colombiana decidió convocar una Asamblea Nacional Constituyente en 1990, fue la necesidad de establecer reglas claras que dieran mayor transparencia a la actividad legislativa. Prácticas legislativas difíciles de explicar – como aquella de los llamados “auxilios parlamentarios”, el “turismo parlamentario”, el intercambio de votos en el Congreso por puestos en la administración, la celebración indebida de contratos e, incluso, el ausentismo recurrente, entre otras – llevaron al desprestigio de algunos sectores de la clase política, desprestigio nocivo para la democracia constitucional, que condujo, entre otras razones, a la votación por la Asamblea Constituyente. En este sentido, en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se lee:“Sin duda la reforma de la institución legislativa colombiana constituye uno de los aspectos vitales del actual proceso de renovación constitucional a cargo de esta Asamblea Constituyente, al punto de que puede decirse, sin temor a equivocación, que si algún mandato recibió dicha Asamblea del pueblo colombiano fue el de modificar sustancialmente la estructura y funcionamiento del Congreso Nacional. El desprestigio del órgano legislativo, producto de sus vicios y abusos arraigados de tiempo atrás –auxilios, viajes al exterior, ausentismo, “clientelismo”, tráfico de influencias, etc.- había terminado por convertirse en consustancial al régimen político colombiano. En estas condiciones, la opinión pública había caído en la insensibilidad y en la desesperanza con respecto a las posibles soluciones que demanda una institución, que dígase lo que se quiera, resulta insustituible al funcionamiento de la democracia.”.En este mismo sentido, en el acta correspondiente a la Sesión Plenaria del 28 de mayo de 1991, en la cual se discutirían los artículos sobre el estatuto del congresista y particularmente el tema del conflicto de interés, se lee: “... Colombia en éste momento desea para los congresistas un severo régimen de incompatibilidades e inhabilidades, un régimen que evite el ausentismo parlamentario que ha venido irritando al país, un régimen que evite la utilización del poder para beneficio propio de su familia y un severo régimen que evite la utilización del poder para mantenerse en él o acceder a él. (...) considero es la Constitución quien defina debe definir este régimen de inhabilidades e incompatibilidades y no puede dejarse al Congreso de la República para que él defina sus propias inhabilidades e incompatibilidades. (...) que en virtud al deseo que tiene la Asamblea de modificar el Congreso de la República de mejorarlo, de dignificarlo y de ennoblecerlo, se están estableciendo en la presente Constitución, y que en una actuación del propio Congreso se modifique para beneficio de los congresistas.”Así las cosas, la Asamblea Nacional Constituyente hizo frente a la desconfianza ciudadana en el Congreso, de la manera como se enfrenta un déficit de legitimidad de los órganos representativos en las democracias contemporáneas: reforzando su importancia mediante el diseño de un drástico estatuto tendiente a garantizar los principios de moralidad y transparencia en la gestión legislativa. En efecto, el propósito de este nuevo régimen constitucional no fue otro que el de renovar la legitimidad y la confianza de los ciudadanos en el Congreso mediante instrumentos que sirvieran para lograr una gestión legislativa trasparente y atenta a los dictados más elementales de la ética pública. Un régimen que permitiera fortalecer la institución legislativa y garantizar su viabilidad a mediano y largo lazo. Uno que sirviera en el futuro para evitar tentaciones autoritarias que propusieran, apelando al sentimiento ciudadano de desconfianza, clausurar estos órganos plurales de representación popular, órganos sin los cuales la democracia resulta, simplemente, imposible. Al respecto ya había dicho la Corte:“3. Dado el importantísimo papel que desempeña el Congreso dentro del modelo de Estado Social de Derecho al cual se vincula la Constitución (C.P. art. 1°) y en vista de las fuertes críticas que se han formulado contra la institución legislativa en el país, en la Asamblea Nacional Constituyente se decidió regular de manera detallada y severa la actividad de los congresistas. Por eso, en la Constitución de 1991 se estableció una amplia gama de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de la función legislativa (C.P. arts. 179 ss.) y se consagró un severo régimen de conflicto de intereses. Igualmente, se incorporó la figura de la pérdida de investidura y se suprimió el privilegio de la inmunidad parlamentaria, el cual fue sustituido por un fuero especial para el juzgamiento de los delitos cometidos por los congresistas, que reside en la Corte Suprema de Justicia.” Como se menciona en la sentencia que acaba de ser citada, una de las piezas fundamentales del nuevo estatuto fue el régimen sobre conflicto de intereses y, dentro de este, los institutos procesales del impedimento y la recusación así como la posibilidad de perder la investidura por esta causa. En particular, respecto del tema del conflicto de interés dijo el Constituyente: “5.3. Conflicto de Interés: Como quiera que todo ser humano está sujeto a variaciones en su capacidad de juicio imparcial cuando intervienen intereses o compromisos personales que puedan ser afectados por las decisiones a tomar, resulta necesario prevenir que tales intereses o compromisos distorsionen el ánimo imparcial del congresista, quien debe actuar siempre movido por lo más altos intereses del Estado y de la comunidad. Se consideró indispensable dejar la posibilidad de recusaciones si el mismo afectado no declara ante la corporación sus posibles motivos de conflicto de interés.En este sentido en la sesión plenaria de mayo 28 de 1992 dijo el Ministro de Gobierno de entonces: “ (...) lo que se quiere buscar con un régimen de esta naturaleza es que esos intereses sean explícitos, que no haya engaño al elector, que nadie pueda declararse luego sorprendido porque un representante de un interés particular votó, de manera clandestina o subrepticia.Lo que la Constitución debe provocar es que haya transparencia en ese voto, que la comunidad sepa que ese voto está dirigido en función de esos intereses y es el ocultamiento de ese hecho el que debe provocar esa sanción, esa pérdida de la investidura(...)”Como fruto del debate constituyente se consagraron las siguientes normas constitucionales en materia de conflicto de interés: Artículo
182. Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones” Artículo 183. –Los congresistas perderán su investidura:Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses. (...).En suma, a la luz de las normas transcritas y de los debates en la Asamblea Constituyente, el régimen sobre conflicto de interés y, en consecuencia, el trámite de los impedimentos, las recusaciones y la perdida de investidura de los congresistas es una cuestión de enorme trascendencia constitucional. Regulación legal del régimen de impedimentos y recusaciones : la Ley 5ª de 199228. En desarrollo de los artículos constitucionales citados, la Ley 5ª de 1992, al regular el tema de conflicto de intereses, consagró los tres institutos que han sido mencionados: la figura del impedimento; la recusación; y la pérdida de investidura. Adicionalmente creó a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista y le asignó la función de conocer “del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas.”. (art. 59). Los tres institutos mencionados buscan la misma finalidad pero, sin embargo, como se verá adelante, tienen características completamente distintas.
29. El impedimento, entendido como el instituto procesal a través del cual el congresista, de manera autónoma, decide poner de presente la existencia de un eventual conflicto de interés, fue recogido por la Ley 5ª de 1992, como entra a describirse. En primer lugar, el numeral 6 del artículo 268 de la Ley citada, consagró como uno de los deberes de los congresistas “Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.” Y en el numeral 7 señaló como deber del congresista: “Cumplir las disposiciones acerca de las incompatibilidades y conflictos de interés.”A su turno, el artículo 286 de la misma ley señaló como sigue las causales de impedimento: “Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.”En cuanto al trámite del impedimento, el artículo 291 titulado “ Declaración de impedimento” establece: “todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés.”. Según el artículo 292, esta manifestación debe ser comunicada por escrito al Presidente de la Respectiva Comisión o corporación legislativa dónde se trate el asunto que obliga al impedimento. Finalmente, el artículo 293, titulado “Efecto del impedimento” señala: “Aceptado el impedimento se procederá a la designación de un nuevo ponente, si fuere el caso. Si el conflicto lo fuere respecto del debate y la votación, y aceptado así mismo el impedimento, el respectivo Presidente excusará de votar al Congresista.” Y añade: “La excusa así autorizada se entenderá válida para los efectos del parágrafo del artículo 183 constitucional, si asistiere a la sesión el Congresista. El Secretario dejará constancia expresa en el acta de la abstención.”. Finalmente, lo relacionado con el trámite del registro de intereses privados e impedimento por conflicto económico de interés, esta regulado en los artículos 287 a 290 de la Ley 5ª de 1992 y 144 de 1994.30. Ahora bien, en cuanto a la discusión y votación de los impedimentos, deben aplicarse las reglas básicas que para estos asuntos consagra la Ley 5ª mencionada. En este sentido, el Reglamento del Congreso establece que cualquier proposición o proyecto que deba ser decidido por comisiones o plenarias debe ser sometido a debate y votación, en las condiciones establecidas por los artículos 94 a 138 de la Ley 5ª. En consecuencia, las reglas generales sobre sesiones, debate, votación, quórum y mayorías, en la medida en que resulten compatibles con el trámite de impedimentos, deben ser aplicadas. Así las cosas, los impedimentos serán debatidos y votados en sesiones validamente convocadas y realizadas. Para discutirlos debe estar presente, al menos, la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión permanente (art. 116-1). Las decisiones a este respecto sólo podrán adoptarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, pues la Constitución no establece, para estos efectos, un quórum decisorio diferente (arts. 116-2). La mayoría para aprobarlos o improbarlos, por no establecer otra cosa las normas aplicables, es la mayoría simple, es decir, los votos de la mayoría de los asistentes (arts. 117 y 118). Según los artículos 96, 102 y 103, el tema debe ser discutido y los congresistas tienen derecho a intervenir en el debate respectivo. De otra parte, cumplidas las condiciones del artículo 108, cualquier congresista podrá pedir el cierre del debate para proceder a adoptar la correspondiente decisión. Finalmente, en virtud de lo dispuesto por el artículo 159 de la ley, el Presidente puede ordenar el debate por materias cuando lo aconseje la homogeneidad o interconexión de las pretensiones o la mayor claridad en la confrontación política de las posiciones.
31. En suma, los congresistas tienen el deber de declararse impedidos si consideran que la decisión que van a adoptar puede afectarlos de cualquier manera o afectar a sus parientes mas cercanos o a sus socios comerciales. La manifestación debe formularse por escrito al presidente de la respectiva corporación – plenaria o comisión -. La respectiva comisión o plenaria, a instancias del presidente, debe debatir el asunto y, agotado el debate, proceder a votarlo de conformidad con las reglas que, al respecto, han sido mencionadas. Aceptado el impedimento, el congresista queda excusado para votar, todo lo cual debe constar en la respectiva acta. Según la Ley 5ª de 1992 ¿debe la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas?32. Ahora bien, resulta fundamental definir si la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los impedimentos antes de que la comisión o plenaria respectiva adopte la correspondiente decisión. Al respecto, el artículo 59 de la Ley 5ª, establece que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe pronunciarse sobre los “conflictos de interés” así: “ARTÍCULO
59. FUNCIONES. La Comisión de Ética y Estatuto del Congresista conocerá del conflicto de interés y de las violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades de los Congresistas. Así mismo, del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios. Las plenarias serán informadas acerca de las conclusiones de la Comisión y adoptarán, luego del respectivo debate si a ello se diere lugar, las decisiones que autorizan y obligan la Constitución Política y las normas de este Reglamento. ”En consecuencia, algunos congresistas, el Procurador y ciertas intervenciones, coinciden en sostener que dicha Comisión debe rendir concepto previo en el trámite de los impedimentos e informar a las plenarias para que estas adopten las decisiones correspondientes. Por el contrario, el Ministro del Interior y de Justicia, en virtud de una interpretación sistemática de los distintos artículos del Reglamento del Congreso, sostiene que el trámite de impedimentos no incluye concepto previo de dicha Comisión. El Ministro señala que el Consejo de Estado ya se pronunció sobre el asunto. Al referirse a la solicitud de algunos congresistas en el sentido de que los impedimentos debían ir a la Comisión de Ética para concepto previo dijo el Ministro: “ante la existencia de abundante y reiterada jurisprudencia en la que se clarifica que de conformidad con los artículos 292 y 294, corresponde a la respectiva Comisión o Plenaria aceptar o no el impedimento, no tuvo acogida tan exótica interpretación, aunque naturalmente sirvió para dejar las consabidas constancias de protesta por ¨vicios¨ en el trámite de los impedimentos.”Para fundamentar su aserto cita el siguiente aparte de una decisión del Consejo de Estado: “De tales disposiciones constitucionales y legales se infiere que el conflicto de intereses ocurre cuando el congresista sea alcanzado por alguna situación de orden moral o económico que le impida actuar sin prevención alguna, en forma objetiva e independiente, por el peso de la conveniencia o el beneficio personal o de los familiares en los grados indicados o de los socios; y que corresponde a la respectiva Cámara decidir, en cada caso particular, sobre ese interés directo y privado en el asunto, de acuerdo con la trayectoria jurisprudencial que se recuerda a continuación.”En relación con este argumento, el Procurador se permite señalar que sobre el tema que se debate no existe jurisprudencia reiterada y que lo que dice el Consejo de Estado es que compete decidir a las comisiones o plenarias correspondiente, tesis que el concepto fiscal no controvierte. Al respecto, señala la inconveniencia de que en el debate sobre este tema se hubiere hecho por parte de algunos congresistas una lectura asistemática de la jurisprudencia. Al respecto indicó: “10.4.6. En relación con este punto, el Ministerio Público considera oportuno hacer un llamado de atención sobre las consecuencias que pueden derivarse de la tergiversación de los textos legales y de la jurisprudencia, pues con el ánimo de obviar lo establecido en la ley, esto es, en el inciso primero del artículo 59 del Reglamento del Congreso, se argumentó falazmente que una sentencia del Consejo de Estado había señalado que la Comisión de Ética no tenía competencia para conocer de los conflictos de interés, cuando ello no fue así, argumento que indiscutiblemente influyó para que durante el trámite de los impedimentos se omitiera un paso esencial del procedimiento cual es el de poner en conocimiento de la Comisión de Ética los conflictos de intereses, para que este órgano concluyera si existía o no el conflicto.En el mismo sentido, procede anotar que contrario a lo afirmado, la Sala Plena del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “Se recuerda que los congresistas tienen el deber de dar a conocer las situaciones morales o económicas que tengan; al respecto el numeral 6 del artículo 268 de la Ley 5ª de 1992, Reglamento del Congreso, indica como uno de los deberes del congresista “Poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración”. Y que tales situaciones, de existir, son objeto de conocimiento administrativo ante la “Comisión de Ética y Estatuto del Congresista” y causa para que se promueva la solicitud de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, en función jurisdiccional, entre otros”. (Sentencia PI-0580 del 15 de marzo de 2003) (Negrilla fuera del texto)”.33. Como lo afirma el Procurador, la verdad es que sobre el tema debatido no existe “abundante y reiterada” jurisprudencia y que el aparte de la decisión del Consejo de Estado citado por el Ministro lo que dice es que compete a la comisión o plenaria respectiva decidir el asunto, pero no se refiere al trámite anterior a dicha decisión y, en consecuencia, no señala que antes de tal decisión el impedimento no deba ir a la Comisión de Ética. Existen si algunas sentencias de que de manera relativamente marginal respecto de la decisión a adoptar, se refieren al tema sin que de tales pronunciamientos pueda surgir una regla clara sobre el particular. Así por ejemplo en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, en una de las consideraciones se señala que el trámite de impedimentos no incluye necesariamente la solicitud de concepto previo a la Comisión de Ética. Decisión respecto de la cual existieron múltiples aclaraciones de voto, una de las cuales indica: “Lo segundo, es que no encuentro ninguna razón válida para someter a trámites distintos la declaración de impedimento de un congresista y la recusación que se formule en su contra; parece más lógico sostener, frente al silencio de la ley en cuanto al trámite del impedimento, que es el mismo que está previsto para la recusación, es decir que, en los dos casos se debe procurar el pronunciamiento de la comisión de ética con los efectos que le atribuye la ley. ¿Qué sentido tiene que la recusación sea definida por ella y no el impedimento? La sola circunstancia de que el impedimento es formulado por el propio congresista y la recusación por un tercero?. Si se adoptase el mismo trámite, como creo que debe entenderse la ley, se obviarían prácticas tan criticables como el denominado “carrusel de la felicidad” que el fallo pareciera avalar.”En suma, respecto al tema debatido no existen precedentes claros. Por el contrario, hay diversas tesis en la jurisprudencia y en la doctrina tal y como entra a explicarse.34. A partir de las normas de la Ley 5ª antes citadas y de la jurisprudencia mencionadas puede afirmarse que, frente al tema que se discute, existen dos posibles interpretaciones. La primera, sostenida por el Procurador y algunos intervinientes, surge de la lectura literal del artículo 59 y se apoya en el principio de moralidad proclamado por la Carta. La segunda, se funda en una lectura sistemática de la Ley 5ª y en ella prevalece el principio de eficiencia también de raigambre constitucional. Esta segunda interpretación, adicionalmente, parece avalada por una práctica legislativa de buena fe, que no ha sido en general objeto de discusión – mociones, constancias o actuaciones en contrario registradas en otros procesos - por parte de la minorías y frente a la cual la Comisión de Ética no ha reclamado competencia. Adicionalmente, sobre esta materia la Corte había señalado en una de sus consideraciones: “En concordancia con esta disposición, el artículo 277 de la misma ley señala que la Comisión de Ética rinde ante la respectiva Cámara Legislativa un dictamen acerca de la solicitud de suspensión de un congresista, cuando ésta es ordenada por una autoridad judicial; igualmente, la Comisión debe pronunciarse en los casos en los cuales un congresista es recusado a causa de un impedimento que aquél no le había comunicado oportunamente a la Cámara respectiva. En este caso, la decisión de la Comisión tiene carácter vinculante.En conclusión, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene por fin ejercer un control interno en el Congreso sobre el comportamiento de los legisladores. Su misión es, entonces, fundamental, en tanto que ha de contribuir a la depuración del órgano legislativo y de las costumbres políticas del país.” La cita anterior parece fundarse en una interpretación sistemática del artículo 59 citado según la cual la Comisión de Ética debe intervenir en el trámite de las recusaciones pero no en el trámite de los impedimentos. En efecto, en los artículos 291 a 293 la Ley 5ª regula algunos aspectos básicos del trámite de dichos institutos. Mientras en el trámite que corresponde a las recusaciones – art. 294 - se menciona expresamente el rol de la Comisión de Ética, en el trámite que corresponde a los impedimentos dicha comisión no es mencionada. No sólo no es mencionada, sino que el trámite aunque sumario, parece claro: el impedimento se presenta a la respectiva Cámara, quien previo debate y votación, decide sobre el mismo. Esta interpretación se apoya adicionalmente en el principio de eficacia de la función legislativa. En efecto, de ser aceptada la tesis contraria, la única diferencia entre el trámite de los impedimentos y las recusaciones sería que los primeros además de ir a la Comisión de Ética tendrían que ser posteriormente debatidos y votados en la respectiva Cámara, sin que parezca muy clara la razón de este proceder o los fines que el mismo perseguiría. En efecto, parecería que el trámite adecuado y riguroso de los impedimentos tiene la función y la idoneidad de garantizar los principios de transparencia, neutralidad frente al interés privado y moralidad, sin que parezca necesario que para ello la cuestión deba ir a concepto previo de la Comisión de Ética. Esto, se repite, siempre que el trámite de impedimentos responda a los principios mencionados. Podría sin embargo a esta interpretación oponerse la lectura literal del artículo 59, en virtud de la cual corresponde a la Comisión de Ética pronunciarse sobre los conflictos de interés. Siendo los impedimentos la manera a través de la cual el congresista pone de presente un eventual conflicto de interés, la Comisión de Ética debe pronunciarse sobre la existencia de dicho conflicto antes de que la respectiva Cámara adopte la decisión que corresponda. Esta interpretación no es en absoluto irrazonable, como no lo es tampoco la interpretación sistemática antes mencionada. En estas condiciones, existiendo dos interpretaciones posibles sobre el alcance del artículo 59 de la Ley 5ª, la Corte debe avalar aquella que ha sido adoptada de buena fe por el órgano legislativo y cuya aplicación no parece arriesgar los principios y valores que protege el régimen de conflicto de intereses estudiado. En efecto, un debate riguroso de los impedimentos, en el cual se garanticen las normas mínimas en materia de publicidad, deliberación, transparencia y neutralidad frente al interés privado, sirve sanamente al logro de los fines que persigue el régimen de conflicto de interés. En consecuencia, no parece que para lograr tal finalidad resulte necesario adoptar la interpretación del artículo 59 prohijada por el Procurador. Lo que sin embargo si resultaría contrario a la Constitución y a la Ley 5ª de 1992, es que se adoptara la interpretación seguida por el Congreso y avalada por el Ministro y, al mismo tiempo, el trámite de los impedimentos se realizara de manera tal que finalmente quedara burlada su finalidad. Pero esto será motivo de estudio en un aparte posterior de este Salvamento. En suma, en mi criterio, la conducta seguida por el Legislador en virtud de la cual se omitió el envío de los impedimentos a la Comisión de Ética, surge de una interpretación razonable, fundada en una lectura sistemática de las normas que integran el régimen de conflicto de interés. Adicionalmente, dicha interpretación no deja al descubierto la importante finalidad y los principios que guían el régimen de conflicto de interés, pues, como se verá adelante, el trámite adecuado y riguroso de los impedimentos sirve a la satisfacción de dichos principios y al logro de tal finalidad. No obstante, como acaba de mencionarse, lo que si resultaría de suma gravedad, desde el punto de vista de los principios de transparencia, moralidad y neutralidad frente a los intereses privados, es que de optara por esta interpretación del artículo 59 de la Carta y al mismo tiempo se omitieran las formalidades mínimas que tienden a garantizar que el trámite de los impedimentos cumpla las importantes finalidades que justifican su inclusión en el proceso de formación de la ley. Debe ahora estudiarse brevemente las normas que regulan el trámite de las recusaciones establecido en la Ley 5ª de 1992. El trámite de las recusaciones35. Otro de los instrumentos que sirven para evitar el conflicto de interés es la recusación. A diferencia del impedimento – que se presenta cuando el congresista de manera autónoma decide poner de presente su propio conflicto de interés – la recusación es formulada contra el congresista por una tercera persona. El efecto de la recusación es el de apartar al congresista del trámite del proyecto de que se trate, incluso en el caso en el que éste no considere que existe conflicto de interés. Se trata entonces de un instituto diferente al impedimento, pues el congresista no se aparta de la cuestión debatida por su propia voluntad sino por efecto de la solicitud de un tercero. Por la trascendencia de la recusación y para garantizar que no se utilice para excluir injustificadamente a un congresista del trámite y votación de un proyecto de ley – vulnerando con ello el principio de representación democrática y de pluralismo político – la Ley 5ª consagró que la decisión sobre la recusación debe ser adoptada en un término máximo de tres días por la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, decisión que además debe ser motivada. En efecto, el artículo 294 de la ley en mención señala: “Quien tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún Congresista, que no se haya comunicado oportunamente a las Cámaras Legislativas, podrá recusarlo ante ellas. En este evento se dará traslado inmediato del informe a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la respectiva corporación, la cual dispondrá de tres (3) días hábiles para dar a conocer su conclusión, mediante resolución motivada. La decisión será de obligatorio cumplimiento.”. A su turno, el artículo 295 señala que la recusación tendrá un efecto similar al del impedimento, es decir, que el congresista quedara apartado del debate y será excusado de votar. La existencia de un vacío en la Ley 5ª respecto al trámite de los impedimentos y la necesidad de suplirlo de forma tal que dicho trámite sirva realmente para satisfacer la finalidad constitucional para la cual fue establecido
36. Existe un vacío legislativo cuando la ley regula de manera insuficiente una determinada institución jurídica. En el caso que debía estudiar la Corte el vacío queda en evidencia al demostrarse que las normas de la Ley 5ª de 1992 son insuficientes para lograr que dicho régimen cumpla su finalidad. Como bien se sabe esta es una de las hipótesis clásicas del vacío legislativo, pues una institución debe estar regulada de manera tal que sea idónea para satisfacer la necesidad – o los fines – que justifican su existencia en el sistema jurídico. Como es esta una cuestión fundamental en la resolución del cargo que se planteaba a la Corte, nos detendremos brevemente en su explicación. Para ello recordaremos (1) la finalidad del trámite de impedimentos y recusaciones; (2) las normas y principios generales que es necesario aplicar a dicho trámite para que en realidad cumpla con la finalidad que tiene asignada.
37. El trámite de impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo tiene un doble objetivo. De una parte tiende a garantizar el principio de transparencia y asegurar la vigencia de dictados mínimos de la ética pública en la función legislativa. Sin embargo, debe también servir para garantizar que no se sacrifiquen injustificadamente los principios de representatividad democrática y pluralismo político. En efecto, de una parte el trámite de los impedimentos y recusaciones garantiza que quien tenga un posible conflicto de interés deba ponerlo públicamente de presente ante la respectiva corporación y someterse al debate que al respecto se produzca y a la decisión que se adopte. En este sentido, quien tenga un interés personal en una determinada ley o reforma constitucional deberá apartarse de su trámite, pues en una democracia los legisladores no están ungidos de tan altas responsabilidades para legislar en su propio beneficio o en el de sus familiares más cercanos. Sin embargo, el trámite del impedimento y la recusación debe garantizar también que la decisión que se adopte al respecto no sea una decisión arbitraria, orientada a evitar que alguno de los congresistas pueda ejercer su función representativa. En efecto, de la decisión sobre un impedimento o una recusación depende que el congresista concernido pueda participar en el debate y votación de un proyecto de ley y, en consecuencia, que las personas que lo eligieron puedan estar representadas en la formación de la voluntad de las Cámaras al momento de adoptar la respectiva decisión. No se trata entonces de una decisión de simple conveniencia política a través de la cual se puedan ajustar mayorías, vetar contradictores u ocultar prácticas indebidas. En efecto, dado que de lo que se trata es de garantizar transparencia y representatividad, es esta una decisión que tiene una naturaleza distinta a las decisiones que de ordinario adopta el Congreso. Como de ella depende la participación de un congresista en el debate, el trámite correspondiente debe perseguir que la decisión al respecto sea imparcial y adecuadamente informada. En resumen, el Régimen de impedimentos existe para evitar que congresistas que tienen un interés privado en un asunto puedan participar en el debate y la votación de la ley que va a regular dicho asunto. Por ello, el régimen de impedimentos debe estar regulado de manera tal que realmente sirva – sea idóneo - para evitar el conflicto de interés, sin que pueda ser utilizado para otras finalidades como excluir arbitrariamente a un congresista del debate y votación.38. Teniendo en cuenta las finalidades que esta llamado a cumplir el trámite de los impedimentos así como la regulación que del mismo hace la Ley 5ª de 1992, resulta claro que existen múltiples vacíos respecto de algunos temas relevantes para que este instituto pueda cumplir con tales finalidades. En efecto, la Ley 5ª no define directamente cuestiones importantes para garantizar que el trámite sea verdaderamente transparente e imparcial, para asegurar la neutralidad de la decisión o para evitar la arbitrariedad de la misma. Dicha Ley no señala, entre otras cuestiones importantes, si el congresista que ha declarado su impedimento debe apartarse del asunto que se esta discutiendo hasta tanto no sea resuelto su posible conflicto de interés; si puede discutir y decidir el trámite que ha de darse a su propio impedimento; si puede votar su propio impedimento; si puede votar impedimentos de otros congresistas antes de que su impedimento sea resuelto; si puede votar negativamente un impedimento de otro congresista en el que se pone de manifiesto un conflicto de interés idéntico al que él ha puesto de manifiesto presentando su propio impedimento; si los impedimentos deben motivarse de manera suficiente; si presentada la recusación antes que el impedimento procede dar trámite a este cuando el congresista lo manifiesta antes de la remisión de la recusación a la Comisión de Ética, entre otras cuestiones relevantes para poder establecer si el trámite de conflicto de interés esta verdaderamente en capacidad de satisfacer la finalidad que le ha sido asignada. En suma, como ya fue explicado, en desarrollo de las normas constitucionales que consagran el régimen de conflicto de interés, el legislador incorporó dentro del trámite legislativo un instituto propio del ámbito judicial: el régimen de los impedimentos y las recusaciones. Sin embargo no incluyó expresamente en el Estatuto del Congreso todas las normas que se requieren para que dicho instituto pueda cumplir con la finalidad que se le asigna: evitar el conflicto de interés. En efecto, como fue visto, la regulación que hace la Ley 5ª de 1992 del régimen de los impedimentos es tan amplia que si no se aplicarán disposiciones adicionales podría fácilmente burlar su finalidad. En consecuencia, es necesario identificar las disposiciones aplicables al trámite de impedimentos para lograr que este instituto cumpla sus objetivos. Normas que deben aplicarse al trámite de impedimentos en el proceso legislativo para garantizar que dicho trámite sea idóneo para cumplir la finalidad que le ha sido asignada39. El propio legislador en el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992 señaló la manera de llenar los vacíos del procedimiento legislativo. Al respecto dijo: ART. 3º-FUENTES DE INTERPRETACIÓN. Cuando en el presente reglamento no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional. Adicionalmente, el artículo 366 de la misma ley establece:ARTÍCULO
366. REMISIÓN A OTROS ESTATUTOS. Todo vacío procedimental de la presente ley será suplido por las disposiciones del Código de Procedimiento Penal.En aplicación de estos artículos, el Ministro del Interior y de Justicia señala en su concepto que para resolver los vacíos normativos presentados en el trámite de impedimentos y recusaciones en la Ley 5ª, debe acudirse a los códigos de procedimiento vigentes y, en particular, a los códigos de procedimiento civil y penal, pues son estas las normas que regulan procedimientos semejantes. Procede a definirse si esta remisión en procedente.40. Las normas aplicables al procedimiento legislativo por vía del artículo 3 citado son, en general, aquellas que de manera universal resuelven asuntos similares en otros órganos colegiados representativos. Sin embargo, si se trata de regular el vacío legislativo existente respecto de un instituto propio del ámbito judicial que ha sido incorporado por el legislador al proceso legislativo, pueden excepcionalmente y con las cautelas que pasa a señalarse, aplicarse disposiciones del proceso judicial. En este caso, como se explica adelante, sólo son aplicables las reglas procesales que regulan el mismo asunto en el trámite judicial siempre que se cumplan dos condiciones: (1) que resulten plenamente compatibles con el trámite legislativo y, (2) que se requieran para garantizar que el instituto de que se trate cumpla su finalidad en cualquier ámbito en que deba operar. Respecto a esta última cuestión resulta relevante recordar que el procedimiento legislativo es fundamentalmente político y, en consecuencia, su lógica no es la misma que impera y regula el procedimiento judicial. Mientras el trámite judicial consiste fundamentalmente en aplicar el derecho vigente y busca asegurar, fundamentalmente, los principios de autonomía, independencia e imparcialidad, el trámite legislativo consiste en crear nuevas normas jurídicas y, para ello, busca asegurar, esencialmente, el principio democrático. En suma, el Congreso es un órgano político y no judicial y por eso en el trámite legislativo existen reglas que no pueden ser simplemente suplantadas por las reglas que regulan asuntos semejantes en el proceso judicial. Sin embargo, de manera excepcional, no sólo en Colombia sino en el derecho comparado, se han ido incorporando a los distintos regímenes parlamentarios algunos institutos propios del ámbito judicial que no resultan incompatibles con el proceso político y que sirven para cumplir algunas finalidades propias del proceso legislativo. En otras palabras, dichos institutos se han incluido en el trámite legislativo porque a pesar de haber surgido en el ámbito judicial garantizan principios que han devenido como sustanciales dentro del trámite legislativo. Es el caso por ejemplo de la adopción en el trámite legislativo de la figura del quórum, que pese a haber surgido en el ámbito judicial durante la Edad Média, en el Siglo XVI se incorporó al régimen del parlamento Inglés – y por esta vía a los estatutos parlamentarios de los regímenes constitucionales contemporáneos - para garantizar así un mínimo de representatividad democrática en las decisiones legislativas. Este es también, como se verá adelante, el caso de la inclusión de la figura de los impedimentos y recusaciones en el proceso legislativo y de la aplicación de las reglas mínimas de los órganos judiciales colegiados a su trámite. En suma, en los estatutos parlamentarios contemporáneos – como la Ley 5ª de 1992 - no es extraño que directamente o por vía de remisión se incorporen a ciertos aspectos del trámite legislativo institutos procesales propios de otros órganos colegiados e, incluso, de órganos colegiados de naturaleza judicial. Naturalmente, como ya se mencionó, el traslado de reglas procesales de un ámbito a otro es sólo procedente cuando resulte compatible con este y de ninguna manera viable cuando suponga sacrificar la lógica que impera en el proceso legislativo o los principios fundamentales que este procedimiento debe honrar. Adicionalmente, parece razonable sostener que cuando la aplicación de estos institutos procesales o de su reglamentación se hace por vía de remisión – como ocurre por ejemplo con el artículo 3 de la Ley 5ª antes trascrito -, se apliquen únicamente aquellas normas que resultan necesarias para lograr, con transparencia y respeto por los principios de representación democrática y pluralismo político, que el instituto de que se trate cumpla su finalidad.
41. Según lo que ha sido descrito son aplicables al trámite de los impedimentos en el proceso legislativo aquellas disposiciones (1) que regulen procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional; (2) siempre que tales normas resulten indispensables para garantizar que el trámite de impedimentos cumpla realmente con la finalidad que se le asigna en términos de asegurar la plena aplicación del régimen de conflicto de interés y, en particular, la vigencia de los principios de transparencia y moralidad de la función pública; y (3) siempre que sean compatibles con el proceso legislativo.
42. Luego de un detallado estudio de la forma como se tramita el conflicto de interés en distintos ámbitos – tal y como ordena el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992 - , puede sostenerse que los órganos colegiados representativos – públicos y privados – y los órganos colegiados judiciales, que tienen dentro de sus estatutos un régimen de conflicto de interés, aplican a la hora de resolver los impedimentos, normas similares sin las cuales se ha entendido que el trámite de los impedimentos no lograría su finalidad. Estas normas se aplican tanto a órganos colegiados de representación política como a juntas directivas de entidades públicas y privadas y tribunales judiciales. El contenido de las normas que regulan de manera universal el trámite de impedimentos – en todos los ámbitos - se resume a continuación: Todas las normas analizadas establecen la obligación de la persona que advierte que puede encontrarse en una causal de impedimento o recusación de declararse impedida. El impedimento debe ser por escrito y motivado para que pueda ser razonablemente aceptado o rechazadoManifestado el impedimento el funcionario queda de inmediato apartado del conocimiento del asunto que se discute hasta tanto no se resuelva su solicitud. La decisión sobre el impedimento debe ser adoptada, sin participación de quien lo ha declarado, por el órgano colegiado al cual esta persona pertenece. Si varias personas se declaran impedidas por la misma causa – o por causas similares -, todas quedan apartadas inmediatamente del asunto que se discute. Si al conocer un impedimento una persona entiende que incurre en una causal de conflicto de interés, debe declararla de inmediato. Se suspenderá el trámite y quedará apartada del proceso hasta tanto se adopte la respectiva decisión sin su participación. Si alguna de estas reglas no se cumpliera, si quien ejerce funciones judiciales o representativas puede votar su propio impedimento; si pudiera intervenir en el trámite de otros impedimentos antes de que el posible conflicto de interés que ha planteado hubiere sido resuelto; si puede votar que no existe conflicto frente a una circunstancia idéntica a aquella en la que él se encuentra y que ha puesto de presente como posible causal de impedimento; Si todo esto pudiera ocurrir, el trámite de impedimentos podría fácilmente ser utilizado como una trampa para evadir la posible recusación, burlar los fines y principios que busca proteger y habilitar a una persona que tenga conflicto de interés para adoptar las decisiones del caso. Todo lo anterior, en desmedro de la confianza pública y de la protección del interés general sobre el particular del respectivo funcionario.
43. Como bien se sabe, el estudio de los impedimentos inhibe la posibilidad de recusar al congresista. En otras palabras, el impedimento inhibe la posibilidad de que el eventual conflicto de interés pueda llegar a la comisión de Ética y Estatuto del Congresista para que esta pueda pronunciarse, de forma motivada, sobre el asunto. En consecuencia, es necesario que el trámite del impedimento esté diseñado de manera tal que no pueda ser aprovechado por las mayorías simplemente para evadir el fin para el que fue establecido; para inhibir la recusación y habilitar a congresistas que pueden tener un conflicto de interés en un determinado asunto; o, para impedir arbitrariamente que algún congresista pueda ejercer su función representativa. Por eso cada impedimento debe ser pública, imparcial y transparentemente definido. Por las razones anotadas las reglas que han sido mencionadas en el fundamento jurídico anterior son aplicables, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, al trámite de los impedimentos en el Congreso. Y ello no sólo por que se trata de normas que regulan asuntos similares sino porque son disposiciones que como ya lo había manifestado la propia jurisprudencia constitucional son obligatorias para dar cumplimiento efectivo al régimen de conflicto de interés. En efecto, en primer lugar, parece necesario para alcanzar la finalidad del régimen de conflicto de interés, que el congresista que voluntariamente ha decidido manifestar su impedimento se aparte inmediatamente del trámite legislativo respecto del cual ha manifestado la existencia del conflicto. Y deberá permanecer completamente apartado de este trámite hasta tanto no hubiere sido rechazado su impedimento. Si no fuera así, un congresista cuyo interés particular estuviere evidentemente comprometido en una ley podría incluso llegar a votarla si el órgano al cual pertenece no define oportunamente su solicitud de impedimento. Para garantizar el cumplimiento del régimen de conflicto de interés y los principios de moralidad y transparencia de la acción legislativa, en el tramite de un proyecto de ley se debe aplicar la regla general según la cual manifestado el conflicto de interés la persona queda inmediatamente apartada del correspondiente asunto hasta tanto el impedimento no se rechace. Adicionalmente, quienes se han declarado impedidos simultáneamente por la misma causa no sólo no pueden votar su propio impedimento sino que no están habilitados para votar los impedimentos de sus colegas pues estarían indirectamente pronunciándose sobre su propia circunstancia. En este sentido es indispensable que se aplique la regla según la cual, si al estudiar un posible conflicto de interés un congresista advierte que se encuentra exactamente en la misma circunstancia sobre la cual debe pronunciarse, debe, a su turno, declararse impedido. Sólo de esta manera se evita que en cualquier tema que se este debatiendo, un grupo mayoritario de congresistas que tenga interés privado en un asunto público, proceda a habilitarse mutuamente para burlar así el régimen del conflicto de interés. En tercer lugar, para poder estudiar adecuadamente si existe o no un conflicto de interés es necesario que el impedimento se presente por escrito y que sea suficientemente motivado. De otra forma no se entendería como puede la correspondiente corporación entrar a debatirlo y decidirlo. A este respecto debe quedar caro que al trámite de impedimentos se aplican las reglas sobre publicidad y debate de que tata la Ley 5ª de 1992. Adicionalmente, dado que quienes se han declarado impedidos deben apartarse de inmediato del trámite, lo cierto es que la declaratoria de impedimentos suspende la discusión de fondo sobre el proyecto de ley o de acto legislativo hasta tanto el impedimento no sea resuelto. Esta regla es fundamental para respetar el principio representativo, pues con ella se garantiza que el primer asunto que deba definirse en la respectiva Cámara al conocerse la manifestación de impedimento sea, justamente, dicha manifestación. De otra manera se podría sacrificar de forma desproporcionada el derecho del congresista a participar en la formación de la voluntad de las Cámaras. Finalmente, la decisión sobre el impedimento debe ser adoptada por la comisión o Plenaria respectiva, sin la participación del congresista que ha manifestado su impedimento. Si varios congresistas se declaran simultáneamente impedidos por la misma causa, todos quedan apartados inmediatamente del trámite legislativo. Los impedimentos iguales deben ser debatidos y votados simultáneamente. Si son diferentes, deben merecer un debate separado en el cual quede clara la razón de la diferencia. En todo caso, no puede perderse de vista que los impedimentos son individuales y, en consecuencia, pese a que se trate de impedimentos presentados de manera colectiva, si algún congresista los solicita los mismos deben ser debatidos y votados de manera individual.
44. Si en el trámite de los impedimentos se incurre en el incumplimiento de todas las normas antes mencionadas de forma tal que resulte evidente que dicho trámite no cumplió con la finalidad para la cual fue establecido, deberá entenderse que el mismo es inválido y que sus efectos son nulos. Sin embargo, para que esto ocurra es necesario que concurran todos estos elementos pues si el trámite parcialmente irregular pudo sin embargo cumplir la finalidad sustantiva que persigue el régimen de conflicto de interés en términos de realizar el principio de transparencia y moralidad pública, el mismo tendría un efecto válido. Se repite sin embargo que esto resultaría imposible si en una misma discusión se incumplen la totalidad de los mandatos que han sido descritos. Resta si embargo estudiar los argumentos del señor Ministro del Interior y de Justicia en virtud de los cuales (1) resultan aplicables al trámite legislativo las normas de procedimiento judicial (2) existen disposiciones procesales específicas que amparan la forma como fueron votados los impedimentos durante el trámite estudiado. Pasamos a estudiar esta cuestión.¿Es aplicable al régimen de conflicto de interés el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil tal y como lo sostiene el Ministro del Interior y de Justicia en su concepto a la Corte?45. Según los demandantes el trámite de impedimentos fue irreglamentario dado que los congresistas impedidos no podían votar los impedimentos que por la misma causa habían formulado sus compañeros. Según la demanda, en estos casos los congresistas han debido declararse impedidos para el estudio de conflictos de interés similares a los que ellos habían puesto de presente. A su turno, el Ministro del Interior y de Justicia consideró que el cargo de la demanda era improcedente, pues al trámite de impedimentos en el Congreso debe aplicarse el CPC y, en particular, el artículo 151 de dicho estatuto, según el cual “no existe impedimento de impedimento”. El artículo citado del Código de Procedimiento Civil, establece: “Artículo 151.- (...) No serán recusables, ni podrán declararse impedidos, los magistrados o jueces a quienes corresponde conocer de la recusación, ni los que deben dirimir los conflictos de competencia, ni los funcionarios comisionados.(...)”. Una norma similar consagraba el Código de Procedimiento Penal vigente al momento del trámite del Acto legislativo demandado, norma que al respecto señalaba: “ART. 107.—Improcedencia del impedimento y de la recusación. No son recusables los funcionarios judiciales a quienes corresponda decidir el incidente. No habrá lugar a recusación cuando el motivo del impedimento surja del cambio de defensor de uno de los sujetos procesales, a menos que la formule la parte contraria o el Ministerio Público.”. El Ministro del Interior y de Justicia considera que al amparo de la norma citada del CPC no hay “impedimento de impedimento” y, en consecuencia, los congresistas impedidos no podían declararse impedidos para votar los impedimentos de otros congresistas. Concluye así que las distintas votaciones de impedimentos fueron legítimas dado que se ajustaron a las disposiciones aplicables. Dado que este argumento es la piedra angular del razonamiento del Ministro a favor de la manera como el Congreso procedió a votar los impedimentos presentados, es necesario estudiarlo en detalle.
46. En principio puede sostenerse que el artículo 151 del CPC no prohíbe el impedimento de un impedimento, pues se refiere realmente a la prohibición de declararse impedido o de ser recusado al estudiar una recusación. Como en el caso que se estudia esta no fue la circunstancia de hecho, la norma es inaplicable.
47. Sin embargo, en virtud de una interpretación amplia - y ciertamente no muy rigurosa - de la norma en comento podría sostenerse que la misma prohíbe que, presentado para estudio un impedimento, un magistrado, que hasta entonces no se había declarado impedido, ponga de presente un posible conflicto de interés para resolver el incidente. No obstante, en el caso que nos ocupa se presentó una hipótesis distinta. Se trató de múltiples impedimentos presentados de manera simultánea e, incluso en algunos casos, por causas similares. En este evento, de aplicarse las normas procesales la norma aplicable sería el artículo 104 del CPP y las otras que regulan de la misma manera el trámite de impedimentos simultáneos y no la norma mencionada por el Ministro.
48. Pero incluso, suponiendo que las normas a las que alude el Ministro fueran aplicables al caso bajo estudio, lo cierto es que sobre su contenido ya se pronunció la Corte Constitucional, en el sentido contrario al que alega el alto dignatario. A juicio de la Corte, en todo caso en el cual un funcionario encuentra un posible conflicto de interés frente al impedimento que debe decidir, no sólo puede sino que debe ponerlo de presente y apartarse del trámite del asunto hasta tanto su propio impedimento no sea resuelto. Cosa distinta, dijo la Corte, es el trámite de las recusaciones. En efecto, como se verá adelante, en el trámite de la recusación no puede recusarse a quien está estudiando el incidente de recusación contra otro funcionario, pues de lo que se trata es de evitar una cascada de recusaciones que impida que el proceso judicial avance. Sin embargo, dado que el impedimento no proviene de una de las partes sino que nace del propio fuero interno del servidor público, es obligación para este declararlo si al estudiar el incidente de impedimento de otro juez cree encontrarse en una de las causales de conflicto de interés. En suma, en materia de impedimentos, es decir, frente a la conciencia individual del funcionario público que cree tener un conflicto de interés en un determinado asunto, debe primar el principio de moralidad y transparencia respecto del importante principio de eficiencia de la función pública.
49. La decisión que se comenta a través de la cual la Corte señaló que era una obligación del servidor judicial apartarse de cualquier asunto en el que considerara que existía un conflicto de interés, fue adoptada por la Corte Constitucional al estudiar una demanda contra el artículo 107 del Código de Procedimiento Penal. Dicha norma perseguía evitar que alguna de las partes, haciendo uso abusivo de la recusación, acudiera a una cascada de incidentes que terminaran dilatando injustificadamente el trámite judicial. Sin embargo, el demandante consideraba que impedir que un funcionario judicial incurso en las causales de impedimento y recusación fuera apartado del conocimiento del respectivo incidente, vulneraba las garantías del debido proceso y el derecho a la igualdad de la parte afectada. Al respecto dijo la sentencia de la Corte: “Ahora bien, sí vulnera la Constitución Política la imposibilidad legal de que se configure impedimento del juez a cuyo cargo está la resolución sobre impedimento o recusación de otro juez.La norma en ese aspecto no sólo se limita a descartar la recusación -lo que resulta justificado, como se ha visto, para que la administración de justicia no sea objeto de entorpecimientos provocados por una cascada de incidentes- sino que excluye -casi como presunción de derecho- el impedimento que el juez o magistrado pueda manifestar y prácticamente obliga a que termine el incidente provocado por el impedimento o recusación sobre el cual se resuelve, sin que haya modo de separar a quien, encargado de decidir el punto, está a la vez en una cualquiera de las causales de ley relativas a su interés o predisposición en torno al asunto objeto de controversia.Para la Corte, no cabe duda de que, en semejante situación, el juez o magistrado no solamente debe poder declararse impedido sino que tiene la obligación de hacerlo, so pena de incurrir en las faltas disciplinarias o penales que la ley señala, en guarda de la imparcialidad que debe presidir todo proceso según el artículo 29 de la Carta.” .Por consiguiente, la Corte declaró inexequible la expresión "están impedidos, ni", del artículo demandado. Como resulta claro de la exposición anterior, en el ordenamiento jurídico colombiano, tal y como lo señaló la Corte Constitucional, sólo puede consagrarse la prohibición de la recusación contra el funcionario recusado, pues la improcedencia del impedimento frente al estudio de un impedimento fue declarada inexequible por la Sentencia C-573 de 1998 citada. Por el contrario, el funcionario público que al estudiar un impedimento encuentra que puede tener conflicto de interés debe, de inmediato, ponerlo de presente y apartarse del asunto sometido a su consideración hasta tanto su solicitud de impedimento no sea resuelta.Resta estudiar el segundo argumento del Ministro según el cual al trámite de los impedimentos en el Congreso es aplicable el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991.¿Es aplicable al trámite de impedimentos en el Congreso el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 sobre tramite de recusaciones que han sido dirigidas contra todos los Magistrados de la Corte Constitucional?50. El segundo argumento del Ministro del Interior y de Justicia considera que al trámite de los impedimentos en el Congreso debe aplicarse lo dispuesto en el inciso final del artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 para el trámite de las recusaciones en la Corte Constitucional cuando quiera que estas han sido interpuestas contra todos los magistrados de la Corte. Considera el Ministro que si todos los magistrados de la Corte pueden estar presentes, debatir y votar las recusaciones que han sido presentadas por un tercero contra ellos, no puede tacharse de irregular que todos los congresistas estén presentes y voten los impedimentos que otros congresistas han puesto de presente ante la respectiva corporación.
51. La tesis del Ministro seria razonable si la Corte estuviera estudiando las normas sobre el trámite de recusaciones en el proceso de formación de las leyes cuando estas han sido presentadas contra todos los congresistas de manera simultánea y si para ello la Ley 5ª no hubiera creado a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. Sin embargo, se trata de estudiar el trámite que hay que darle a los impedimentos que algunos – ni siquiera la totalidad – de los congresistas han decidido voluntariamente presentar ante sus colegas para que estos evalúen la existencia del eventual conflicto de interés que el propio congresista esta poniendo de presente. No se está entonces frente a una recusación colectiva e integral presentada por un tercero y frente a la cual hay que adoptar medidas drásticas que permitan el funcionamiento mínimo de la Corporación. Sobre el trámite de los impedimentos, además, existen normas especiales que tienden a asegurar los principios de transparencia, moralidad y representatividad democrática. Normas que resultan similares, adicionalmente, a las que regulan el trámite de impedimentos en la propia Corte Constitucional. En efecto, de acuerdo con el artículo 27 del decreto 2067 de 1991, presentado el impedimento: “los restantes magistrados de la Corte decidirán en la misma sesión si el impedimento es o no fundado. En caso afirmativo, declararán separado del conocimiento al magistrado impedido y sortearán el correspondiente conjuez. Y, en caso negativo, el magistrado continuará participando en la tramitación y decisión del asunto.”. A este respecto, en todo caso, no sobra recordar que, como ya lo había dicho la Corte en la sentencia C-573 98, existen importantes diferencias entre el trámite que debe darse a una manifestación de impedimento presentada por el propio funcionario y la solicitud de recusación presentada por una de las partes. Especialmente si la recusación se presenta contra toda la Corporación que, a su turno, es la encargada de definir sus propios incidentes de recusación. En este segundo evento, cuando se ha presentado por una de las partes una recusación contra toda la Corporación y esta no tiene superior jerárquico o funcional para que pueda resolver, resulta razonable que, para evitar un bloqueo en el cumplimiento de la función, se adopten reglas como la establecida en el artículo 27 del decreto 2067 de 1991. Sin embargo, el impedimento surge de una reflexión interna del propio servidor público que siente que puede tener un conflicto de interés al momento de adoptar la respectiva decisión. Así si uno o varios Magistrados de la Corte ponen de presente su propio impedimento, no pueden participar en la decisión que al respecto deba adoptar la Corporación. En este caso, al plantear el impedimento el magistrado queda inmediatamente apartado del asunto, pues ha sido el mismo quien ha puesto de presente un posible conflicto de interés que la Corte no puede desconocer. Por eso no existe recusación de recusación pero si impedimento de impedimento. Por eso, si se recusa a toda la corporación, por regla excepcional claramente establecida por ley, todos los magistrados habrán de resolver la respectiva recusación. En todo caso, no sobra indicar que sobre la especificidad de la regulación procesal propia del trámite ante la Corte, esta Corporación ya ha dicho: “Esta Corporación ha reconocido que en los procesos de constitucionalidad los incidentes de recusación o impedimento se sujetan a una regulación específica, autónoma e integral, no sólo en lo relativo a las causales para su procedencia, sino también respecto del procedimiento para adelantar su trámite. Dicha regulación se encuentra reunida en los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991. (...) En relación con el trámite, esta Corporación ha establecido que a diferencia del procedimiento previsto para las recusaciones en materia de tutela, en asuntos de constitucionalidad el Decreto 2067 de 1991, en armonía con lo previsto en el artículo 79 del Acuerdo 05 de 1992, cerró cualquier posibilidad para la aplicación normativa de otros ordenamientos jurídicos mediante el instrumento de la remisión. (...) Sin embargo, en la práctica es indispensable que cada magistrado recusado ponga a consideración de la Sala (para cuyos efectos ésta se compondrá con el resto de los magistrados de la Corporación), la existencia o no de algún impedimento para participar en la deliberación y decisión en torno a la constitucionalidad de las normas demandadas dentro del proceso, de conformidad con las precisas y taxativas causales previstas en el Decreto 2067 de 1991.” Aplicación del principio de Buena Fe al trámite de impedimentos y recusaciones52. Finalmente, el principio rector de todo el trámite de impedimentos y recusaciones, es el principio de buena fe. En efecto, lo que resultaría contrario a las normas estudiadas sería que las partes interpusieran recusaciones infundadas para frenar el trámite procesal o que el Magistrado se declarara impedido con la certeza de que su impedimento no será realmente estudiado y el trámite servirá simplemente para habilitarlo a participar en un asunto en el cual puede tener interés particular. Al respecto la Corte Suprema de Justicia en jurisprudencia reiterada ha señalado: “Igualmente, dicha manifestación impeditiva debe estar soportada dentro de los cauces del postulado de la buena fe que rige para todos los sujetos procesales y para el funcionario judicial, pues este instituto no debe servir para entorpecer o dilatar el transcurso normal del proceso penal o para sustraerse, indebidamente, a la obligación de decidir". Resumen de las reglas aplicables al trámite de impedimentos en el Congreso de la República53. En suma, el régimen de conflicto de interés debe ser obedecido de buena fe. Adicionalmente para que el mismo pueda cumplir con su finalidad es necesario que los impedimentos que se presenten lo sean por escrito y de manera motivada. Si así se solicita, cada impedimento debe ser sometido a debate y votación individual en los términos establecidos en el artículo 94 de la Ley 5ªa de 1992. El primer asunto que debe decidirse ante un impedimento es la respectiva solicitud. El congresista no puede votar su propio impedimento ni asunto alguno dentro del respectivo proceso hasta tanto su impedimento no sea resuelto. Y, finalmente, el congresista debe abstenerse de votar impedimentos presentados por la misma causa que originó la presentación de su propio impedimento. Procede entonces a estudiarse si en el tramite del Acto legislativo demandado se respetaron las normas aplicables al trámite de impedimentos. Estudio concreto del trámite legislativo: ¿existió un vicio en el trámite de los impedimentos?54. Una vez definidas las normas que regulan el trámite de impedimentos y recusaciones era necesario estudiar si se había producido algún vicio en el trámite del Acto Legislativo estudiado. Como se demuestra adelante, en mi criterio, en el trámite se produjeron algunos vicios que conducen a señalar que los impedimentos presentados nunca fueron reglamentariamente estudiados. Ello, a su turno, terminó por comprometer las reglas de quórum y mayorías que la Constitución establece para la aprobación de los Actos Legislativos. Procedo a demostrar el anterior aserto. En el trámite de los impedimentos se vulneraron los principios de transparencia e imparcialidad. Tal y como fueron tramitados los impedimentos, resultaba imposible que cumplieran la finalidad sustancial asignada al régimen de conflicto de interés55. Como fue ampliamente reseñado, 71 congresistas se declararon impedidos en la primera vuelta del trámite del proyecto del Acto Legislativo demandado. De los congresistas impedidos 31 lo hicieron en la Cámara y 40 en el Senado. En la sesión de 16 de junio, celebrada en la Plenaria de la Cámara de Representantes, los congresistas impedidos participaron con su voto en la adopción de la decisión sobre el trámite que se daría a sus impedimentos. En todas las votaciones los congresistas se abstuvieron de votar su propio impedimento. Sin embargo, votaron – en la mayoría de los casos negativamente - los impedimentos de otros congresistas antes de que el suyo propio fuera definido. Adicionalmente, antes de que su impedimento fuera resuelto, una parte importante de los congresistas votó negativamente impedimentos solicitados por la misma causa por la cual ellos habían solicitado ser apartados del asunto. Para tales efectos sin embargo no se solicitó ni aportó información que permitiera diferenciar las circunstancias sometidas a decisión en uno y otro caso. Gracias a esta manera de tramitar los impedimentos, conocida como “el carrusel” todos los impedimentos fueron negados. A la luz de lo visto en el fundamento anterior de este salvamento (Fundamento Jurídico 54), considero que no queda otro camino que señalar que el trámite que acaba de ser descrito vulneró las reglas aplicables al trámite de impedimentos del Congreso de la República. Adicionalmente, tal y como fue denunciado en el propio Congreso por algunos congresistas; como ha sido expuesto por el Procurador General, los demandantes y algunos intervinientes; y, como lo reconoce el Ministro de Interior y de Justicia, los congresistas que se declararon impedidos lo hicieron con la finalidad expresa de habilitarse mutuamente e impedir las recusaciones. En suma, de manera consciente, al tramitar los impedimentos se vulneraron las reglas comunes y universales para el trámite de impedimentos en todas las áreas del derecho, reglas que por virtud del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, regulan el trámite de impedimentos y recusaciones presentadas en el proceso legislativo. Reglas, además, cuya aplicación fue solicitada de manera constante, antes, durante y después de la votación de cada ronda de impedimentos, por los distintos congresistas. Reglas necesarias para evitar que se desvirtúe integralmente la finalidad que la Constitución y el legislador orgánico asignan al régimen de conflicto de interés en el proceso de formación de las leyes.En efecto, esta forma de proceder, como lo señala el Procurador, además de vulnerar las normas sobre la materia, impide que el trámite de impedimentos cumpla la importante función para la cual fue creado. Si las personas que declaran su impedimento pueden participar del trámite en todo momento, decidiendo como se tramitará su declaración y votando otros impedimentos, incluso impedimentos por causas idénticas a las que los han llevado a plantear el suyo propio, y si finalmente todos votan negativamente los impedimentos procediendo a una mutua habilitación, nadie podrá estar seguro de que la persona que así resultó habilitada no tenia, realmente, un conflicto de interés que lo obligaba a permanecer al margen del respectivo asunto. En suma, esta forma de tramitar los impedimentos no sólo no sirve para realizar los principios de moralidad y transparencia que justifican la existencia de esta figura sino que, por el contrario, vulnera tales principios. Ahora bien, el trámite que acá se cuestiona no resulta de una práctica consolidada dentro del Congreso. Ciertamente, como pudo establecerse, el trámite de impedimentos no sigue una práctica homogénea. Incluso, dentro del estudio de un mismo proyecto se puede encontrar que los impedimentos presentados son sometidos a trámites muy distintos. Sin embargo, en los pocos casos en los cuales se encontró que los impedimentos eran votados como en el presente caso, existen constancias de congresistas que se oponen a dicha práctica y que, por ejemplo, si han presentado su impedimento, deciden abstenerse de votar otros impedimentos antes de que el suyo propio sea resuelto, pues consideran irreglamentaria otra forma de proceder. Adicionalmente, cuando han votado impedimentos presentados por varios congresistas y por causas similares – como ocurrió, por ejemplo, con el tramite de la reforma constitucional en materia de pensiones - suele ser para admitirlos y reconocer el conflicto de interés y no para rechazarlos apresuradamente con el propósito único de evitar la recusación. No sobra mencionar a este respecto que sobre esta forma de tramitar los impedimentos denominada “el carrusel”, se han manifestado importantes organizaciones que persiguen el cumplimiento de los principios de moralidad y transparencia en la función pública. Así por ejemplo, Transparencia Por Colombia, en su informe de julio de 2005, señaló que el llamado “carrusel” daba lugar a una causa de riesgo de incidencia indebida de intereses particulares en el proceso de formación de las leyes que era necesario remover. Al respecto, al señalar las causas de riesgo indicó como una de ellas el hecho de que “(iii) Quienes están impedidos, deciden sobre los impedimentos de los demás (figura del carrusel)”. Los vicios y riesgos de que se ha dado cuenta hubieran podido ser evitados si las mesas directivas de cada Corporación, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, hubieren respetado las reglas básicas universalmente reconocidas para que el trámite de impedimentos pudiera cumplir con la finalidad asignada al régimen de conflicto de interés. Sin embargo, ello no fue así y el trámite dado a los impedimentos impidió que efectivamente pudiera satisfacerse la importante finalidad asignada al régimen de conflicto de interés. Ahora bien, el vicio advertido no es el único que afecta el trámite dado por el Congreso al estudio de los impedimentos tal y como se expone en los fundamentos siguientes. El trámite dado a los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes vulneró lo dispuesto en los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992. No se permitió el acceso a información relevante para la adopción de decisiones informadas ni se permitió el debate de que tratan los artículos citados
56. En la sesión celebrada por la Comisión Plenaria de la Cámara de Representantes los días 15 y 16 de junio de 2004 se realizó un debate general en torno a la forma de tramitar los impedimentos. Esta discusión se produjo, formalmente, dentro del debate abierto para discutir el primer impedimento presentado a consideración de la Corporación. Cerrado este debate y votado negativamente el respectivo impedimento, algunos congresistas solicitaron mayor información sobre los restantes impedimentos. Solicitaron igualmente la apertura del debate individual de cada impedimento para poder llegar a una decisión razonada sobre la circunstancias que rodeaba cada una de las solicitudes.
57. Revisados los impedimentos presentados, lo cierto es que la mayoría carecía de la información solicitada por los congresistas para poder adoptar una decisión informada. En efecto, algunos de los impedimentos presentaron las siguientes motivaciones: se presenta un impedimento por que el congresista tiene “un hermano trabajando en el servicio exterior”; su hija “tiene un contrato de prestación de servicios”; su esposa y dos familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad “laboran en cargos del Gobierno Nacional”; “tiene un pariente dentro del segundo grado de consanguinidad, vinculado a la Administración central”; su hermano “fue nombrado por el presente Gobierno”; su esposa “labora a través de un contrato con un organismo multilateral”; “tiene parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad que laboran en entidades del orden nacional”; “unos familiares consanguíneos ocupan cargos a nivel nacional”.; tiene “un pariente en el segundo grado de afinidad que labora en una entidad del Estado del orden nacional”.No resulta difícil, al leer los impedimentos anteriores, que los mismos carecen de la motivación necesaria para proceder a votarlos de manera relativamente informada. Sin embargo, en este tema las normas son claras: los impedimentos deben ser motivados por escrito. En consecuencia, deben expresar claramente los hechos en que se fundan y la causal que consideran aplicable. En este sentido, dada la obligación primaria u original del congresista de participar en la votación y la necesidad de suficiente información para que la corporación pueda deliberar y decidir democráticamente sobre la solicitud de impedimento, lo cierto es que no se debe admitir impedimento en ningún sentido si la manifestación no se motiva suficientemente, aportando claramente las razones por las cuales un servidor público considera que debe ser apartado de un determinado asunto. Y si no lo considera, si definitivamente cree que no hay conflicto de ningún tipo o que no hay hechos o causales que soporten esta consideración, no debe entonces presentar el impedimento. Ahora bien, es cierto que puede darse el caso de que un funcionario formado en la más estricta ética de lo público, ponga de presente ciertos hechos que en su criterio no son causal de conflicto de interés pero que pueden originar una sospecha pública que lesione la moralidad y la confianza pública en la respectiva gestión. En este caso, para estar seguros de que lo que el funcionario busca no es simplemente habilitarse a cualquier precio y evitar la recusación, debe exponer abiertamente todos los hechos y circunstancias relevantes, pues es la única manera de que sus pares puedan razonablemente juzgar la situación en la cual se encuentra y definir si puede o no existir un conflicto de interés. En los términos anteriores resultaba razonable solicitar a quienes se habían declarado impedidos que expusieran claramente las razones por las cuales habían solicitado dicho impedimento. En efecto, mal puede decidirse si existe un conflicto de interés cuando quien lo ha puesto de presente se limita a señalar que tiene un pariente trabajando en el Estado o cualquiera otra de las formulas generales arriba transcritas.
58. No obstante hay quienes sostienen que en todo caso la información adicional solicitada por algunos congresistas para poder votar el impedimento no resultaba pertinente ni era útil para resolver la respectiva cuestión. Para quienes sostienen esta tesis, no existe conflicto de interés por tener familiares nombrados por el gobierno en cargos de la administración, en notarias o en el servicio exterior. Por lo tanto, en su criterio, resulta innecesario, para votar el impedimento, indagar por el grado de consanguinidad entre la persona nombrada y el congresista, o por el cargo o la fecha del nombramiento. Sin embargo, otro sector de congresistas consideraba que si podía existir un conflicto de interés, pero que este sólo se daba si el nombramiento era reciente, discrecional y recaía sobre un familiar cercano. En efecto, para algunos de los congresistas – no para todos ellos - aquellos congresistas que tenían parientes cercanos nombrados recientemente en el servicio exterior al margen de la carrera diplomática podían tener un conflicto de interés en los términos del artículo 286 de la Ley 5ª de 1992. Sostenían que era notorio que el Presidente estaba personalmente interesado en que le fuera removida la barrera constitucional que le impedía presentarse como candidato en las próximas elecciones presidenciales y, en consecuencia, siendo el Presidente el jefe directo de su pariente cercano, existía un interés de este en mantener el cargo o en agradecer su nombramiento. Este interés, es decir, el interés de su pariente cercano, quien no sólo presentaba un sentimiento de gratitud sino cuyo empleo dependía enteramente de la voluntad del Presidente, podía dar lugar a un conflicto de interés en cabeza del congresista que tenía que votar el proyecto de acto legislativo que removería el obstáculo para que el Presidente de la República – jefe de su pariente - pudiera presentarse a la reelección. En virtud de lo anterior, quienes consideraban que la circunstancia antes descrita conducía a un conflicto de interés, pidieron a la Presidencia que antes de votar cada impedimento se ofreciera mayor información sobre (1) el grado de consanguinidad entre el congresista y la persona nombrada por el gobierno; (2) el cargo para el cual había sido nombrada; (3) la fecha del nombramiento; y, (4) la forma del nombramiento (si el cargo era de carrera y si se había ingresado por esta vía). Esto hubiera servido para descartar, según quienes sostenían esta tesis, el conflicto de interés de quien tenía un pariente nombrado a través de la carrera administrativa o diplomática o que había sido nombrado hace varios años o que no estaba dentro de los grados de cercanía exigidos por la ley. En todo caso se trataba de información relevante para un sector importante de congresistas.
59. Por las razones anotadas resulta claro que no puede calificarse esta solicitud como una estrategia dilatoria pues, al menos desde una de las perspectivas jurídicas razonables, la información solicitada era relevante para poder saber si existía o no conflicto de interés. Tampoco puede afirmarse, como lo señaló uno de quienes se oponían a que esta información fuera suministrada, que tal exigencia vulneraba el principio de no auto incriminación. Ni siquiera en este sentido puede alegarse el derecho a la intimidad, pues con independencia del alcance de este derecho respecto de los servidores públicos, lo cierto es que se trataba de información sobre el nombramiento de personas en cargos públicos y por lo tanto información no amparada por el manto de protección que ofrece el derecho fundamental a la intimidad personal y familiar. Sin embargo, el Presidente expresamente rechazó la solicitud sobre mayor ilustración. En este sentido no solicitó a los congresistas que habían manifestado su impedimento de forma genérica, que aportaran los datos que otros congresistas estaban solicitando para poder adoptar una decisión informada. Tampoco le solicitó al Secretario que obtuviera esa información, relativamente fácil de obtener, solicitándola al Ministerio de Relaciones Exteriores. Ni siquiera permitió un lapso razonable de tiempo para que los congresistas que consideraban que esta información era fundamental pudieran conseguirla directamente. No obstante, como quedó visto, no parece existir ninguna razón para omitir la entrega de esta información ni para que se procediera apresuradamente a votar los impedimentos antes de que tal información fuera suministrada. Ahora bien, puede sostenerse sin embargo que no es función del Presidente solicitar la información adicional requerida a las entidades públicas correspondientes. Esto es cierto. Sin embargo si es deber del congresista, motivar su impedimento de forma tal que pueda ser razonablemente discutido. El Presidente debía entonces exigir el cumplimiento de este deber de forma tal que quedara satisfecha esta condición mínima para el trámite adecuado del impedimento y para la adopción de una decisión informada. A este respecto, el Presidente de la Cámara hubiera podido, luego de la lectura de cada impedimento y frente a la solicitud de información adicional, preguntar al respectivo congresista por dicha información. En este sentido no escapa a este salvamento que en Plenaria del Senado el Presidente, luego de la lectura de cada impedimento y antes de su votación, materialmente abrió el debate, pues le dio la palabra a quienes querían opinar sobre el tema y permitió que se solicitara información adicional. Luego dio la palabra al respectivo congresista para que la suministrara. Y en general - salvo los casos de inasistencia del respectiva Senador -, la información requerida fue suministrada, incluso, acompañada de algún tipo de protesta por parte de quien debía suministrarla. Nada de esto impidió que el debate sobre los 40 impedimentos presentados en esa Corporación fluyera adecuadamente.No obstante, en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes que se analiza, el Presidente no sólo no pidió a los congresistas que motivaran su impedimento sino que por la forma apresurada como procedió a votarlos, sin permitir el uso de la palabra a quienes se lo estaban solicitando, tampoco permitió que otros congresistas pidieran dicha información en cada uno de los casos. Con esta forma de proceder, se incurrió en un nuevo vicio que afecta el trámite de impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representante y que, como se verá adelante, se traduce en la falta de discusión rigurosa y transparente sobre la declaración de los posibles conflicto de interés puestos de presente por los propios congresistas ante la respectiva Cámara.
60. En la sesión del 16 de junio de 2004, pese a reiteradas solicitudes dirigidas al Presidente para que abriera el debate sobre cada impedimento, la decisión adoptada fue la de proceder a votarlos omitiendo el respectivo debate. En efecto, el Presidente decidió que los impedimentos no se discutirían uno a uno y en consecuencia ni siquiera utilizó la formula ritual de apertura y cierre del debate antes de proceder a votarlos de manera individual. Podría sin embargo sostenerse que las Cámaras no tienen que debatir todos los asuntos que deben decidir. Que lo que el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 establece es la obligación de debatir los proyectos de ley o de acto legislativo pero que las restantes decisiones colegiadas – como por ejemplo una decisión sobre un impedimento - pueden ser adoptadas directamente sin previo debate.Este argumento podría sustentarse en una regla cierta: sólo la omisión del debate sobre el fondo de un proyecto de ley o de acto legislativo puede dar lugar a la violación del trámite constitucional. En efecto, en principio, es la elusión de alguno de los debates reglamentarios del proyecto que se discute la que puede causar, por si misma, un vicio de relevancia constitucional. Sin embargo, ello no significa que las restantes decisiones colegiadas no deban someterse a debate ni que la omisión o elusión de estos debates – por ejemplo, de los debates respecto del trámite de los impedimentos – no constituya un vicio reglamentario, así este vicio, por si mismo, no sea susceptible de afectar la constitucionalidad del trámite de la ley. Como ya se mencionó, existen ciertos vicios reglamentarios cuya ocurrencia no compromete el proceso de formación de la voluntad democrática y por esta razón, no afecta la constitucionalidad del trámite. Sin embargo no por ello el vicio o defecto detectado deja de existir. En este sentido, si el mismo hace parte de una cadena de irregularidades que afecte decididamente la formación de la voluntad democrática de las Cámaras, el mismo puede resultar relevante a la hora de ejercer el control de constitucionalidad de la respectiva ley.
61. En este sentido debe afirmarse que cuando los artículos 94 a 96 de la Ley 5ª de 1992 consagran el derecho de todo congresista a participar en el debate de “cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación”, se estan refiriendo a la necesidad de permitir la discusión de todos los asuntos que deban ser decididos colegiadamente y no sólo de los proyectos de ley. Y no podría ser de otra forma. En verdad lo que parece más ajustado a los imperativos de la democracia deliberativa es que todas las decisiones que deban ser adoptadas por las Cámaras como órganos colegiados de representación popular y que hagan parte del trámite de un proyecto de ley, deban ser sometidas a debate. Otra cosa, y de esto se hablara mas adelante, es que en muchas de estas decisiones los congresistas no intervengan y convaliden de manera unánime la pretermisión de la discusión pasando, sin objeciones, a la votación del respectivo asunto. En estos casos, en principio, dado que no se trata de discutir el proyecto de ley o de reforma constitucional, la elusión del debate puede ser convalidada y no se afecta en nada el trámite de la reforma constitucional. No obstante, cuando antes de decidir colectivamente alguno de estos asuntos se solicita la apertura del debate respectivo y el Presidente decide omitirlo y pasar directamente a la votación. Y cuando esto es señalado por miembros de la respectiva corporación como una violación de su derecho a intervenir, se configura un vicio reglamentario por vulneración de los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992.
62. Podría sostenerse que en la sesión del 16 de junio en la Plenaria de la Cámara de Representantes no era necesario discutir cada uno de los impedimentos, pues ya el día anterior se había dado el debate en torno a algunos aspectos generales del tema. En este sentido, es relevante indicar que en la sesión de 15 de junio se debatieron aspectos generales del trámite de los impedimentos pero no se consideraron las cuestiones específicas de cada uno de los impedimentos personales que posteriormente fueron votados.En vista de todo lo anterior y para que todos los congresistas puedan dar sus razones públicamente a favor o en contra del impedimento; para que pueda existir verdadera transparencia en la decisión; para que la misma esté regida por los dictados de la ética y la deliberación pública, es indispensable que en aquellos casos en los cuales la decisión ha sido la de votar los impedimentos de manera individual e independiente y siempre que ello se solicite, se permita la apertura del debate de cada impedimento. En este sentido y no en otro pueden ser interpretados los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992.
63. En resumen, en el trámite de los impedimentos especialmente en la sesión del 16 de junio de la Plenaria de la Cámara de Representantes se cometieron una serie de irregularidades que, sumadas todas ellas, terminaron por viciar el respectivo procedimiento. De una parte se violaron los artículos 149 y 154 del CPC, directamente aplicables al trámite de impedimento por vía del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992. Adicionalmente, se vulneraron los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª, dado que en la sesión del 16 de junio en la Plenaria de la Cámara no solo no se admitió la solicitud de mayor ilustración, sino que no se permitió el debate que había sido solicitado. Finalmente, se vulneraron los artículos 286, 291, 292 de la Ley 5ª sobre régimen de conflicto de interés, pues los impedimentos no fueron adecuadamente presentados ni tramitados y, en consecuencia, se vulneró la finalidad para la cual dicho régimen fue introducido dentro del proceso de formación de las leyes. Para muy poco sirve el trámite de impedimentos si se resuelven como ha sido constatado. Efectos de la presentación y trámite de los impedimentos con el único propósito de evitar la recusación
64. Según el Ministro del Interior y de Justicia la declaratoria de impedimentos de quienes estaban a favor del proyecto, se produjo con el fin de evitar que por vía de la recusación el estudio de los posibles conflictos de interés fuera enviado a la Comisión de Ética y el Estatuto del Congresista. Al respecto dice el Ministro en su concepto:“De esta forma, como estrategia obstruccionista pretendieron interponer de manera indiscriminada recusaciones contra los congresistas que conformaban las mayorías que apoyaban el proyecto, ya que, independientemente de la existencia de un verdadero conflicto de interés desde el punto de vista jurídico, la decisión de la recusación demoraba 3 días hábiles que son los que otorga el artículo 294 del Reglamento del Congreso a la Comisión de Ética para el efecto. Así, con la interposición de recusaciones a un buen número de congresistas a favor del proyecto, aunque fueran infundadas, terminarían afectando el quórum para la aprobación del mismo, por lo que en la práctica la Comisión y o la plenaria terminaría aplazando su sesión hasta tanto la Comisión de ética resolviera, muy seguramente de manera negativa las recusaciones, pero que dada la estrechez del tiempo con tal aplazamiento el resultado sería el hundimiento del proyecto de Acto legislativo por términos.Habida cuenta del conocimiento público que se tuvo de tal intención, las mayorías que acompañaban al proyecto para contrarrestar tal situación utilizaron con similar apego el reglamento del Congreso y se anticiparon a declarase impedidas, aunque igualmente no existiera objetivamente conflicto de interés, pues habiéndose presentado el impedimento no era viable interponer la recusación, evitando así el injustificado dilatamiento en el trámite legislativo que ésta conllevaba.” (negrilla fuera del texto original).Esta afirmación del Ministro parece confirmarse con algunos de los impedimentos presentados ante las respectivas Cámaras, impedimentos en los cuales se manifestaba el eventual conflicto de interés acompañado de una declaración según la cual dicho conflicto en realidad no existía. ¿Para qué se presentaron entonces los impedimentos si los respectivos congresistas consideraban pública y expresamente que no se encontraban en conflicto de interés e incluso manifestaban su desagrado por tener que declararse impedidos o que motivar sus impedimentos?. Se trataba, como lo afirma el Ministro, de evitar que el asunto fuera remitido a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. En efecto, según lo manifestado por el Ministro los impedimentos fueron utilizados por la mayoría no como un mecanismo legítimo para tramitar con transparencia los eventuales conflictos de interés que podían presentarse, sino como un medio para evitar dicho estudio y agilizar el trámite del Acto Legislativo.El Ministro considera que era necesario evitar la Comisión de Ética para que el proyecto no se “hundiera por términos”. Sostiene que se trató de evitar el éxito de una estrategia obstruccionista de algunos congresistas que recusarían indiscriminadamente a quienes estaban en la mayoría para obstaculizar el avance del trámite legislativo y evitar así el éxito de la iniciativa. No obstante, dentro del trámite del proyecto solo se presentaron tres recusaciones, pese a que incluso después de presentados los impedimentos, quedaban por lo menos 70 Representantes y más de 30 Senadores que votaron a favor del proyecto. Estos congresistas no presentaron impedimento por que no consideraron que estaban incursos en conflicto de interés y, sin embargo, nunca fueron recusados. De otra parte, el propio Reglamento del Congreso establece que la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista tiene un plazo máximo, de tres días para proferir una decisión. Adicionalmente, las recusaciones no se pueden presentar en cualquier tiempo y por cualquier razón. Estas deben ser sustentadas en una determinada causal y deben presentarse en el momento en el cual el congresista tenga conocimiento de la respectiva causal. Adicionalmente, el trámite del Acto Legislativo culminó el 17 de junio en horas de la tarde. Incluso si se hubiera esperado hasta último momento para interponer las recusaciones, la Comisión hubiera podido intervenir sin que esto necesariamente significara el “hundimiento del proyecto”.
65. En las condiciones planteadas era necesario preguntarse si la sospecha de que algunos congresistas utilizarían el mecanismo de las recusaciones para dilatar el proyecto justifica la figura del llamado “carrusel”. En mi criterio, y así lo expuse ante la Sala Plena, nada justifica la práctica sustancialmente irreglamentaria del “carrusel”. Declararse impedido con el único propósito evitar la recusación y el análisis de fondo del eventual conflicto de interés, vulnera la finalidad para la cual fue establecido el trámite de los impedimentos así como los principios de transparencia y moralidad de la gestión legislativa. De ninguna manera la lesión a estos principios puede justificarse en nombre del principio de eficiencia. En efecto, es cierto que la función legislativa debe ser eficiente, pero de nada sirve la eficiencia si las decisiones no se adoptan de forma trasparente, de buena fe y ajustadas a criterios mínimos de moralidad pública. Para garantizar estos principios y valores se diseñó el régimen de conflicto de interés y si algún funcionario considera que el mismo puede convertirse en un obstáculo para la eficiencia de la función legislativa, lo que debe proponer es su reforma y no su transgresión. Así esta transgresión pueda disfrazarse detrás de actuaciones aparentemente “reglamentarias”. La respuesta a una eventual estrategia dilatoria que pretenda, mediante recusaciones infundadas o temerarias, entorpecer el trámite legislativo, debe ser la de aplicar con rigor el reglamento disciplinario y los términos perentorios que establece la Ley 5ª de 1992. Y si ello no fuere posible, debe reformarse el reglamento de forma tal que puedan ponerse en práctica nuevas disposiciones que articulen de mejor manera el principio republicano con los principios de moralidad, transparencia, eficacia y defensa del interés público. Lo que de ninguna manera parece admisible es la actitud concertada de una mayoría encaminada a evitar la aplicación del régimen del conflicto de interés mediante estrategias como la que el Ministro pone de presente: declararse impedido con el objetivo de evitar la intervención de la Comisión de Ética y, posteriormente, proceder a habilitarse mutuamente, sin suficiente ilustración y sin debate alguno. Esto, como fácilmente se advierte, significa vulneración más radical del trámite de impedimentos establecido en la Ley 5ª de 1992 y en las normas que la complementan, pues compromete de manera notoria la finalidad para cual dicho régimen fue establecido. En otras palabras, la vulneración de las formas que deben regular el trámite de los impedimentos condujo a la vulneración de los principios de transparencia, neutralidad y moralidad que dichas formas quieren proteger. Un último y definitivo vicio: la inexistencia de quórum decisorio a la hora de votar los impedimentos en la plenaria de la Cámara de Representantes66. Una última cuestión debe resolverse antes de terminar el estudio del trámite de los incidentes de impedimento presentados durante el proceso de formación del Acto Legislativo demandado. Se trata de averiguar si en las sesiones en las cuales se discutieron los impedimentos presentados, existía quórum decisorio. En efecto, dado el elevado número de impedimentos, cabe preguntarse si, como se afirmaba en la demanda y en algunas de las intervenciones, este hecho afectó las condiciones de validez de las respectivas sesiones. Para resolver esta cuestión debe sin embargo definirse, en primera instancia, si quienes se han declarado impedidos pueden concurrir para la integración del quórum – decisorio o deliberatorio - en la sesión en la cual se discutirá y votará su respectivo impedimento.67. A la cuestión planteada existen dos posibles respuestas. En primer lugar, hay quienes pueden considerar que quien se ha declarado impedido y antes de que su impedimento sea resuelto, puede integrar, con su presencia en el recinto, el quórum deliberatorio y decisorio que exige la Constitución, a fin de dar validez a la respectiva sesión. Para sostener esta afirmación puede alegarse, - como de hecho parece sostenerse muy someramente en un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado -, que el legislador no indicó en parte alguna de la Ley 5ª que los impedimentos fueran causal de disolución del quórum. Una segunda respuesta permitiría afirmar que quien se ha declarado impedido se debe apartar completamente del trámite del asunto. En consecuencia, tal y como ocurre en el ámbito judicial, no puede integrar ni el quórum deliberatorio – porque no puede deliberar a este respecto –, ni el quórum decisorio – porque no puede votar sobre este asunto –. Según esta tesis, quien se declara impedido sólo puede volver a participar en el asunto respecto del cual planteo voluntariamente la eventual existencia de un conflicto de interés, cuando resulte reglamentariamente habilitado para hacerlo. Mientras tanto está completamente y para todos los efectos apartado de respectivo trámite. Según esta tesis, si se presentara el evento – de remota ocurrencia en la práctica legislativa - en el cual los impedidos presentados superen la mitad mas uno de los miembros de la respectiva Cámara, sería necesario convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes llamados suplentes), tal y como lo dispone la Constitución, para efectos de conformar el quórum y poder realizar válidamente la correspondiente sesión.
68. De la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede derivarse claramente una interpretación según la cual el quórum decisorio debe integrarse con el número de congresistas habilitados para debatir y votar presentes en el recinto al momento de la decisión. Al respecto dijo la Corte: “El quórum deliberatorio es el número mínimo de miembros de la respectiva comisión o Cámara que deben hallarse presentes en el recinto para que la unidad legislativa de que se trata pueda entrar válidamente a discutir sobre los temas objeto de su atención. La existencia del quórum deliberatorio no permite per se que los presentes adopten decisión alguna. Por tanto, no puede haber votación, aunque se tenga este tipo de quórum, si no ha sido establecido con certidumbre el quórum decisorio, que corresponde al número mínimo de miembros de la comisión o Cámara que deben estar presentes durante todo el proceso de votación para que aquélla pueda resolver válidamente cualquiera de los asuntos sometidos a su estudio. Sobre la base del quórum decisorio, y sólo sobre la base de él, es menester que, contabilizada la votación que se deposite en relación con el proyecto de que se trate, éste alcance la mayoría, esto es, el número mínimo de votos que requiere, según la Constitución, para entenderse aprobado.”En suma, si el quórum decisorio se integra con los presentes y la mayoría constitucional exigida corresponde a la mitad mas uno de los votos de los presentes, bajo el entendido de que se satisface el requisito del quórum, parece razonable deducir que el quórum decisorio se integra con los presentes que están habilitados para votar. De otra manera no tendría mucho sentido vincular – y hacer depender - la mayoría de votos a la integración del quórum decisorio. A su turno, la sentencia C-179 de 2002 señaló:“La expresión “El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe”, admite diversas interpretaciones: i) conforme con una primera, debe entenderse que si no hay verificación posterior, y el secretario dice que la decisión fue aprobada o improbada, debe presumirse que así lo fue, pero que de esta información secretarial no es posible concluir si la aprobación se surtió por mayoría absoluta, es decir que contó con el apoyo de más de la mitad de los integrantes de la célula legislativa. ii) otra interpretación sería entender que dado que para que haya votación es menester que esté acreditado el quórum decisorio, es decir la presencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva célula congresional, cuando el secretario dice que la decisión o propuesta fue aprobada, debe entenderse que lo fue por la mayoría de los integrantes, a pesar de no haber mediado verificación sobre este hecho.” De esta sentencia se deduce con claridad que para la Corte el quórum decisorio equivale, no al número de congresistas presentes, sino al número de congresistas presentes habilitados para votar. De otra manera no seria razonable suponer que verificado el quórum decisorio puede entenderse que se produjo un número determinado de votos a favor o en contra del proyecto debatido.
69. Ahora bien, pese a que la jurisprudencia anterior parece clara en su significado y alcance, lo cierto es que siendo el tema del quórum un tema de particular importancia no sólo para este caso sino para el funcionamiento ordinario del Congreso resulta relevante determinar qué entiende la Constitución por “asistencia de la mayoría de los integrantes” para efectos de la integración del quórum. Si el quórum pudiera integrarse con todos los congresistas pertenecientes a la respectiva comisión o plenaria, con independencia de que se encuentren o no habilitados para debatir y votar, podrían entonces integrar quórum decisorio personas que por alguna causa no están habilitadas para votar. Esta interpretación patrocinaría la eficiencia de la función legislativa, pues facilitaría la integración del quórum. No obstante, podría comprometerse la representatividad y consecuente legitimidad de la respectiva decisión. En efecto, como se sabe la mayoría ordinaria esta integrada por la mayoría de los votos de los asistentes que pueden integrar el quórum. En consecuencia, si se admite que pueden ser “asistentes”, para efectos del quórum decisorio, congresistas que no pueden votar, podría darse el caso de que las personas habilitadas para votar fueran muy pocas pese a contar con quórum para decidir. En consecuencia, la decisión podría ser adoptada con la participación de un número muy pequeño de congresistas y la correspondiente mayoría podría ser efectivamente muy poco representativa. Una segunda interpretación permitiría entender que el quórum solo puede ser integrado por quienes pueden ejercer plenamente sus funciones representativas. En este caso, el quórum estaría garantizando que el proceso de integración de la voluntad de la respectiva Cámara cuente con un número mínimo representativo de votos. Sin embargo, esta interpretación podría afectar la eficiencia de la función legislativa. En efecto, si se diera el caso – que en verdad parece de muy remota ocurrencia – en el cual la mayoría de los miembros de una u otra Cámara deciden declararse impedidos, sería necesario suspender el trámite del proyecto y convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes) a efectos de tramitar los impedimentos. Una vez se habilite al número de congresistas necesarios para conformar quórum, se prescindiría de la participación de los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). Sin embargo, si se aceptare un número de impedimentos tal que comprometiera el quórum para el debate y decisión del fondo del proyecto de ley, debería continuarse el trámite con los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). Dado que en las Actas de la Asamblea Constituyente, ni en las discusiones sobre la Ley orgánica del Congreso y ni siquiera en la costumbre parlamentaria se encuentran razones suficientes que permitan avalar una u otra posición, la mejor manera de resolver la cuestión es apelar a una interpretación sistemática y teleológica de las normas constitucionales pertinentes y, en particular, a la función que debe cumplir el quórum decisorio en un modelo de democracia deliberativa como el colombiano.
70. En la democracia deliberativa los ciudadanos tienen el derecho a participar en el proceso de formación de las leyes a través de sus representantes. En este sentido, el Congreso es la representación institucional del pluralismo político. Y las decisiones adoptadas por las Cámaras son el reflejo de la integración de la voluntad plural de los ciudadanos representados en el órgano legislativo. En estos términos, se honra el principio representativo si en el proceso de adopción de las decisiones propias del proceso legislativo participa un número razonable de congresistas. Por el contrario, se desvirtúa la representatividad, si la decisión se adopta con la participación exclusiva de un número exiguo de ellos. En virtud de lo anterior, debe afirmarse que el congresista tiene el derecho, pero también el deber, de participar en todo el proceso de elaboración de la ley, pues por su conducto se ve reflejada la voluntad de sus electores y se satisface el principio de representatividad en el proceso de formación de la voluntad democrática de las Cámaras. Para hacer efectivo este derecho-deber del congresista, se consagran en la Constitución y en el reglamento del Congreso medidas tendientes a evitar el ausentismo, a premiar la participación y a garantizar, en todo caso, que en el debate y votación de las decisiones propias del legislador se encuentre presente un número representativo de congresistas. De esta manera se sanciona – incluso con la pérdida de investidura - al congresista que, sin justificación, deje de cumplir sus deberes de representación y omita asistir a las sesiones legislativas. De otra parte, se establece como condición de validez de las sesiones la asistencia al debate de un número suficiente de congresistas con capacidad para deliberar (quórum decisorio). Finalmente, para que una decisión sea válida se requiere que la misma sea adoptada con la asistencia de un número determinado de congresistas (quórum decisorio) y con la votación – en términos generales - de la mayoría de los votos de los congresistas presentes. El quórum así entendido es condición de validez de la reunión en la cual se adoptó la correspondiente decisión. Su función es la de garantizar que la decisión adoptada refleje la integración plural de voluntades del número mínimo de congresistas que la Constitución considera suficiente para satisfacer el principio representativo. En otras palabras, la función del quórum no es otra que la de garantizar el mínimo de representatividad necesario para que sea legitimo adoptar una decisión y para que esta deba ser obedecida por todos los habitantes.
71. En suma, es cierto que no puede exigirse como condición de validez del debate y votación de una decisión, la presencia de la totalidad de los miembros de la respectiva Cámara. Esto tendría un notable efecto en la función representativa del Congreso, pero haría simplemente inviable la actividad legislativa. Adicionalmente, una regla como esta daría a la minoría facultades desproporcionadas que podrían ser fácilmente utilizadas para obstruir el debate, pues bastaría con que un solo miembro se ausentara o se declarara impedido para que no pudiera adelantarse el respectivo trámite. Sin embargo, siendo el Congreso un órgano representativo y sus decisiones la expresión de la integración pluralista de la voluntad mayoritaria, parece necesario que para que puedan adoptarse decisiones legislativas deban participar, en la discusión y votación de las mismas, un número “suficiente” o “adecuado” de congresistas. Justamente a esta necesidad, como ya se vio, responde la exigencia del quórum.
72. El quórum entendido como una exigencia destinada a garantizar el principio de representatividad – en virtud del cual, se repite, las decisiones del Congreso deben ser el resultado de la integración del mayor número de voluntades –, está definido de distintas maneras en el derecho comparado. Las distintas definiciones han dependido, en muchos casos, de las características – multipartidistas o bipartidistas – de cada régimen político. En efecto, en algunos regímenes en los cuales no hay sistemas de partidos fuertes sino múltiples grupos o movimientos políticos dispersos, el quórum suele ser muy alto, pues con él se persigue que las decisiones del Congreso o parlamento reflejen la mayor cantidad de voluntades posible. En estos casos, se ha llegado incluso a exigir la presencia efectiva de dos terceras partes de los miembros del legislativo para poder deliberar y votar una ley ordinaria. En otros, regímenes en los que pese a no existir sistemas de partidos fuertes hay sin embargo pocos movimientos políticos altamente representativos y estos actúan de manera relativamente disciplinada, se suele exigir, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros para votar y de la cuarta parte de ellos para deliberar. Finalmente, en aquellos sistemas bipartidistas, en los cuales los dos grandes partidos son muy fuertes, disciplinados y representativos, simplemente se consagra un mínimo de personas para integrar el quórum decisorio, pero en muchos casos se omite establecer como requisito para debatir la integración del quórum deliberatorio. En todo caso, en principio, para deliberar se exige un número de asistentes menor que el que se exige para votar.Ahora bien, en general, salvo en el régimen parlamentario inglés – en el cual el quórum es muy bajo y se considera que los ausentes votan con la mayoría – los estatutos legislativos exigen, al menos, la presencia de la mayoría de los miembros habilitados para considerar que la respectiva decisión fue válida. En otras palabras, en el derecho comparado es habitual la exigencia del quórum decisorio integrado por la mayoría absoluta de los miembros de una Cámara habilitados para votar, como condición de validez de la respectiva votación y, por consiguiente, de la decisión adoptada. Este tipo de quórum parece responder adecuadamente al principio de eficiencia de la función legislativa, pues no supone un número tan alto de participantes como para impedir el funcionamiento de las Cámaras. Al mismo tiempo, este tipo de quórum asegura la participación efectiva de un número de congresistas suficiente como para no traicionar el principio de representatividad democrática. Principio en el cual se encuentra fundada la legitimidad de las decisiones del Congreso.
73. En Colombia, el constituyente actuó de manera ortodoxa y optó por el régimen que acaba de ser descrito. Un régimen que intenta articular el principio de eficiencia de la democracia representativa con la legitimidad que a esta le confiere el principio de representatividad. En consecuencia, para poder adoptar válidamente una decisión de aquellas que corresponde adoptar al órgano colegiado se requiere que al momento de votar estén presentes en el recinto, al menos, la mitad mas uno de los miembros de la respectiva corporación. Gracias a esta figura, las decisiones adoptadas por el Congreso gozan de un mínimo razonable de representatividad democrática y por ello puede afirmarse que son el resultado de la integración de la voluntad mayoritaria de los ciudadanos. Este mínimo de representatividad y la deliberación que debe preceder a cada decisión colegiada son las dos condiciones del proceso legislativo que es necesario acreditar para que pueda imponerse, legítimamente, el deber de obediencia de todas las personas a las decisiones del Congreso.
74. Ahora bien, ¿se cumpliría con la razón que justifica la existencia del quórum decisorio si este puede ser integrado por personas que no pueden deliberar ni votar?; ¿puede entenderse satisfecho el principio representativo si el quórum esta integrado por congresistas que no pueden participar en la deliberación ni en la votación correspondiente?. Si pudieran integrar el quórum congresistas cuya única participación sería la de permanecer en silencio en la respectiva sesión y abstenerse de votar al final de ella ¿que sentido tendría exigir un quórum deliberatorio o decisorio?; ¿qué explicaría la diferencia entre el quórum decisorio y deliberatorio si los dos pueden integrarse con personas que no pueden ni deliberar ni votar?; ¿cuál seria la mayoría simple – que corresponde a la mitad de los votos bajo el supuesto de que están presentes y deben votar la mayoría de los miembros – si quienes integran el quórum no pueden votar?. La verdad es que al parecer la única interpretación que dota de sentido la exigencia del quórum es aquella según la cual éste sólo puede estar integrado por congresistas plenamente habilitados para ejercer su función representativa en la respectiva sesión. Si no fuera así, si el quórum deliberatorio pudiera integrarse por miembros de la corporación que están inhabilitados para debatir y el quórum decisorio por personas excusadas para votar, la exigencia del quórum no tendría ningún sentido y con ella no se estaría cumpliendo función o finalidad alguna. En efecto, la función integradora del quórum destinada a honrar la democracia representativa se vería francamente lesionada si se admite que pueden integrarlo quienes realmente no están habilitados para ejercer su función representativa y, por tener conflicto de interés, deben mantenerse completamente al margen de la respectiva decisión. Adicionalmente de aceptar la tesis contraria a la que acaba de mencionarse, se estaría permitiendo que quienes están habilitados para participar - que sin la exigencia del quórum puede ser un número muy reducido de personas -, puedan adoptar la decisión que corresponde realmente a todo el cuerpo colegiado. Y esta decisión se adoptaría sin contar con un número de voluntades deliberantes o de votos suficientes para legitimar la decisión.
75. Ahora bien, al aplicar a esta cuestión una de las más importantes pruebas de razonabilidad de las reglas del derecho parlamentario, consistente en el intento de su reducción al absurdo, resulta claro que la interpretación que debe primar es aquella según la cual el quórum debe ser integrado por personas habilitadas para ejercer su función representativa. En efecto, si se aceptare la regla contraria podría sostenerse, por ejemplo, que en el caso en el que 99 Senadores se declararan impedidos para conocer de un asunto, los 3 Senadores restantes podrían adoptar legítimamente la decisión sobre si les aceptan o no los impedimentos. En efecto, si los 99 Senadores que han solicitado su impedimento pueden integrar el quórum deliberatorio y decisorio debe decirse entonces que están obligados a asistir a la respectiva sesión, pues de otra forma estarían obstruyendo ilegítimamente el proceso legislativo. Integrado el quórum con la presencia de dichos congresistas, bastarían 2 votos de los 3 Senadores habilitados para votar, para poder apartar del proceso de formación de la respectiva ley a los 99 Senadores que han puesto de presente su posible impedimento. Una decisión fundamental de la cual depende que otros congresistas puedan ejercer la función representativa que les está asignada, adoptada por una minoría tan exigua tendría un evidente déficit de legitimidad democrática. Ciertamente es esta una hipótesis extrema pero posible y, por lo tanto, importante a la hora de definir la interpretación que debe darse a una determinada norma. En este sentido, resulta ilustrativo de nuevo el derecho comparado. En las constituciones en las cuales se incluyen los aspectos básicos de un régimen de conflicto de interés y se asigna a las respectivas corporaciones definir si un legislador puede participar o no en un determinado proceso legislativo por violación de dicho régimen, se establece, en todos los casos, una mayoría cualificada de votos. Esto se logra o bien exigiendo un quórum decisorio cualificado integrado por personas habilitadas para votar o directamente, exigiendo mayorías calificadas.76. Las decisiones que integran el proceso de formación de la voluntad democrática, incluyendo – y podría incluso afirmarse que especialmente - las que tienen que ver con los impedimentos, merecen ser estudiadas y adoptadas por un número representativo de congresistas. Un número que razonablemente permita sostener que la decisión corresponde, realmente, a una decisión verdaderamente representativa y no a la decisión arbitraria de exiguas mayorías. Para que se cumpla el principio de representatividad enunciado sería necesario que el presupuesto de todas las sesiones fuera la participación mínima efectiva de la mayoría de los miembros. En otras palabras, la única manera de evitar que sucedan casos como el descrito arriba, es que se entienda que quórum de que trata la Constitución se integra con el número reglamentario de personas habilitadas para participar en el debate y en la respectiva votación. En conclusión, si el quórum decisorio tiene la función de garantizar un mínimo de deliberación y representatividad en las decisiones del Congreso, el mismo debe estar integrado por quien puede – y debe – tomar parte de dichas decisiones, es decir, por quien puede, en ejercicio de su función representativa, debatir y votar. En consecuencia, no podría integrarse por congresistas que están en la obligación legal de no intervenir en el debate o en la votación, porque, por ejemplo, sobre ellos recae un conflicto de interés. Si no fuera así, el quórum seria simplemente un requisito formal inocuo, que no cumpliría la única función que parece tener asignada: fomentar la integración plural de voluntades para proteger el sistema representativo.
77. Otro argumento milita a favor de esta interpretación. Si se admite que personas que no pueden votar puedan integrar el quórum decisorio, en la práctica, se estaría creando una excepción a este quórum y a las mayorías exigidas para que una decisión fuera válida. Sin embargo, las excepciones al quórum constitucional sólo pueden ser expresamente establecidas por la propia Constitución y no pueden surgir de interpretaciones formuladas por los operadores jurídicos.78. Finalmente, no puede dejar de mencionarse que para todos los efectos, la declaración de impedimento, mientras no se rechace, tiene exactamente los mismos efectos jurídicos que la aceptación del impedimento. En otras palabras, la circunstancia jurídica que surge a partir del momento en el cual un congresistas decide manifestar su impedimento sólo puede cambiar si la comisión o plenaria respectiva rechaza tal impedimento. Sin embargo, dicha circunstancia continúa si el impedimento es aceptado. Así las cosas, lo que en primera instancia separa al congresista del proceso legislativo es su propia manifestación respecto del eventual conflicto de interés. Sólo puede volver a ejercer su función representativa respecto del asunto de que se trate, si el impedimento es rechazado. En los términos anteriores, para efectos de la integración del quórum, la circunstancia de tener una mayoría de congresistas habiendo declarado su propio impedimento es similar a la circunstancia de tener una mayoría de congresistas a quien la respectiva Cámara le ha aceptado el impedimento. En cualquiera de las dos hipótesis los congresistas concernidos deben apartarse del proceso legislativo respectivo y, en consecuencia, no pueden deliberar ni votar hasta tanto no resulten reglamentariamente habilitados. En consecuencia, cuando la mayoría de congresistas ha declarado su impedimento o cuando la respectiva Cámara se los ha aceptado y en cualquiera de la dos hipótesis se compromete el quórum, será necesario integrarlo tal y como lo dispone el artículo 261 de la Carta.
79. Podría sin embargo sostenerse que la interpretación del artículo 145 de la Constitución según la cual el quórum decisorio o deliberatorio debe integrarse con miembros de las respectivas Cámaras con capacidad para deliberar y votar, puede dar lugar a prácticas dilatorias u obstruccionistas. En efecto, la mayoría de los miembros podría declararse impedida con el objetivo de entorpecer el proceso respectivo obligando a la convocatoria de los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes) y, de esta manera, dilatar el trámite legislativo. Sin embargo, esta conducta resulta improbable, al menos, por dos razones. En primer lugar para que en efecto pudieran entorpecer el trámite se requeriría que una mayoría de congresistas se declararan impedidos. De otra manera, incluso si se tratara de un número elevado de congresistas, la mayoría restante podría definir su suerte sin necesidad de convocar a los miembros que siguen en la lista electoral (antes suplentes). En estas circunstancias, si en realidad la mayoría absoluta de alguna de las Cámaras no quiere que un proyecto avance puede, simplemente, proceder a negarlo. No tiene que acudir a prácticas obstruccionistas – como declarar falsos impedimentos -, simplemente porque tienen la mayoría suficiente para adoptar cualquier decisión al respecto. Adicionalmente, no parece razonable que teniendo la mayoría para votar negativamente un proyecto, se opte por manifestar conflictos de interés ficticios, pues, en todo caso, esto arriesga la posibilidad de seguir ejerciendo la función representativa en el correspondiente proceso. Ahora bien, incluso si la mayoría quisiera utilizar esta estrategia como una manera de “dilatar” el proceso, en todo caso la función representativa seria ejercida por quienes sigan en lista siempre y cuando en ellos no recaiga, según su leal saber y entender, conflicto de interés. En consecuencia, incluso si esta interpretación diera lugar a estrategias dilatorias, lo cierto es que no tendría como efecto paralizar el procedimiento legislativo.En las circunstancias anotadas no parece que existan buenas razones para sostener que quienes han declarado que sobre ellos puede recaer un conflicto de interés puedan participar en la integración del quórum decisorio y deliberatorio de las sesiones en las que se discutan o voten asuntos relacionados con el respectivo proyecto. Por el contrario, el efecto de manifestar el posible conflicto mediante el impedimento es que el congresista queda completamente apartado del respectivo asunto hasta tanto su impedimento no sea rechazado.
71. Como pasa a explicarse, en el presente caso lo que ocurrió fue que el número de personas impedidas, pese a no ser mayoría, terminaba en algunos debates afectando el quórum dado el nivel de ausentismo en la respectiva sesión. Por esta razón dichas sesiones no son constitucionalmente validas. Entra a explicarse este punto. Inexistencia de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la Plenaria de la Cámara en la sesión de 16 de junio de 2004 y existencia dudosa o no comprobada de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la sesión de mayo 13 de 2004 celebrada en la Plenaria del Senado de la República80. En virtud de las consideraciones precedentes y de los cargos de la demanda era necesario indagar si en las votaciones en las cuales se decidieron los impedimentos existía quórum decisorio. A este respecto, sin embargo, es importante advertir que, salvo en las votaciones nominales, no existe una certificación del número de congresistas presentes en las votaciones de los impedimentos. ¿Cómo saber entonces si se había integrado el quórum constitucionalmente requerido para satisfacer el principio de representatividad?.Dado que no hay una certificación del número de congresistas presentes en cada votación, para saber si estaba integrado el quórum decisorio es necesario descontar, del número de congresistas presentes - aquellos que votaron o dejaron constancia de que se abstenían de hacerlo -, el número de congresistas que se habían declarado impedidos y, en consecuencia, no podían integrar el quórum. Como se explica en los numerales siguientes, este fue el ejercicio seguido para identificar si realmente la votación de los impedimentos satisfizo los requisitos constitucionales que en materia de quórum y mayorías, tienden a garantizar el principio de la democracia representativa.
81. Como acaba de mencionarse, en casos como el presente, el quórum decisorio debe verificarse respecto de cada votación y para su conformación deben ser contados exclusivamente aquellos congresistas presentes, habilitados para ejercer su función representativa. En otras palabras, para efectos de superar el requisito constitucional de que acá se habla, es necesario que en cada votación se encuentre presente la mitad más uno de los miembros, habilitados para votar, de la respectiva Cámara o comisión. Dado que antes de cada votación no se produjo un llamado a lista, es necesario, con el propósito de saber si fue integrado el quórum decisorio reglamentario, identificar si restando a los congresistas impedidos, se encontraban presentes en el recinto, al menos, la mitad mas uno de los congresistas de la respectiva corporación. En efecto, teniendo en cuenta que todos los congresistas presentes en una votación están obligados a votar - salvo que se hubieren declarado impedidos o que tengan excusa para abstenerse - debe suponerse que los votos depositados, más las excusas y las constancias de abstención, son equivalentes al numero total de congresistas presentes. Como los congresistas que han manifestado tener conflicto de interés se encuentran impedidos y no pueden integrar el quórum decisorio - dado que no pueden votar al menos hasta que la corporación no rechace su impedimento -, es necesario entonces restar del número total de congresistas presentes el número de congresistas impedidos. El resultado será el número de personas que en la respectiva votación podían ejercer su función representativa y, por lo tanto, podían integrar el respectivo quórum. En consecuencia, para evaluar si se integró el quórum constitucional exigido en la votación de los impedimentos, en aquellas votaciones que se realizaron de forma nominal, procedimos a verificar el número total de congresistas que estando impedidos participaron en la votación del impedimento estudiado. Una vez obtenidos estos valores se restó al total de congresistas participantes en la votación, el total de congresistas que estando impedidos participaron en la misma. Siguiendo la misma metodología se verificó el cumplimiento de la mayoría exigida por la Constitución. En este caso se restó al total de votos negando el impedimento, el total de personas impedidas que votaron no.Dicha operación se llevó a cabo con la votación del primer impedimento sometido a consideración de la respectiva Cámara o comisión, puesto que de encontrarse que éste no fue tramitado correctamente, se puede concluir lo mismo, en principio, respecto del trámite de los demás impedimentos tratados en la sesión. Adicionalmente, el ejercicio se aplicó a la votación que contó con mayor cantidad de congresistas presentes. El resultado fue el que se presenta en los fundamentos siguientes de este salvamento.
82. En las sesiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara en las que se debatieron y votaron los impedimentos presentados por quienes integraban dichas células, se encontraba adecuadamente integrado el quórum deliberatorio y decisorio respectivo. Adicionalmente, la votación se adoptó con la mayoría reglamentaria. En efecto, en las votaciones sobre impedimentos mencionadas, se encontraba presente, por lo menos, la mitad más uno de los integrantes de la respectiva corporación habilitados para participar en el debate y la votación. Dado que el número de impedimentos en tales comisiones no fue en realidad muy elevado y que a estas sesiones asistió casi la totalidad de quienes integran las respectivas comisiones, resultó muy fácil integrar el quórum decisorio con personas habilitadas para votar. Así por ejemplo, en la Comisión Primera de la Cámara la votación del primer impedimento se realizó con 23 personas habilitadas para votar, mientras que en la Comisión Primera del Senado la votación se adelantó con la presencia de 12 personas habilitadas para votar. Dado que el quórum decisorio en la Comisión primera de la Cámara es de 19 Representantes, mientras en la Comisión Primera del Senado es de 10 Senadores, en las dos corporaciones las decisiones sobre impedimentos contaron con el quórum y posteriormente con las mayorías exigidas por la Constitución y la ley para estos casos.
83. No obstante, al indagar por lo ocurrido en la Plenaria de la Cámara se encontró que, debido a la alta abstención, durante el trámite de los impedimentos no se cumplió con el requisito del quórum decisorio. En efecto, en la decisión sobre el primer impedimento votado el 16 de junio de 2004 – votación de la cual dependía la habilitación del respectivo congresista para poder participar en la discusión y votación de los siguientes impedimentos – estuvieron presentes 88 de los 163 miembros de la Cámara. De los 88 representantes presentes, 16 - incluyendo a la persona cuyo impedimento se discutía - no podían integrar quórum decisorio, dado que se habían declarado impedidos y su impedimento no había sido resuelto. En consecuencia, sólo estaban presentes 72 congresistas con capacidad para ejercer su función representativa, es decir, con capacidad para integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio en la Plenaria de la Cámara es de 84 Representantes habilitados para votar, no puede menos que sostenerse que la votación adelantada en la ocasión que se estudia carecía de quórum decisorio y, en consecuencia, resulta inválida. El mismo resultado se alcanza al estudiar los impedimentos siguientes. Al respecto no sobra señalar que al hacer este ejercicio con la votación del impedimento en la que se constató el mayor número de votos, el resultado es similar al anterior. En efecto, en la votación del mencionado impedimento (del representante Jorge Hernando Pedraza) participaron 100 Representantes. Sin embargo, 22 estaban impedidos y no habían sido reglamentariamente habilitados para votar. Así las cosas, sólo estaban presentes 78 Representantes con capacidad para integrar el quórum decisorio. En consecuencia, en dicha votación tampoco existió el quórum necesario para dotarla de validez, pues no se alcanzó el número mínimo de 84 representantes.
84. La votación de los impedimentos en la Plenaria del Senado no fue nominal. Esto significa que no puede hacerse el mismo ejercicio que se realizó para indagar por la integración del quórum en la Sesión Plenaria de la Cámara. En efecto, dado que la votación no fue nominal y que se presentó un nivel sensible de abstención, no puede saberse exactamente quienes eran los Senadores que en cada votación integraban el quórum y, en consecuencia, no existe una prueba sobre su debida integración. Ciertamente, de las pruebas que obran en las Actas respectivas no es posible determinar, con certeza, si para integrar el quórum decisorio fue necesaria la presencia de senadores impedidos o si para integrarlo concurrieron exclusivamente senadores que se encontraban plenamente habilitados para ejercer, en el correspondiente asunto, su función representativa. En virtud de lo anterior, lo cierto es que no podía entenderse demostrada la existencia de quórum decisorio en las votaciones de los impedimentos, pues, como lo ha señalado la Corte, la integración del quórum o de mayorías especiales debe ser plenamente demostrada para satisfacer el correspondiente requisito.85. En resumen, por las razones antes advertidas, la votación de los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes es inválida. A su turno, si bien la votación de impedimentos en la Plenaria del Senado se ajustó en mayor medida a las normas esenciales sobre conflicto de interés, lo cierto es que no hay certeza sobre el cumplimiento de una de las condiciones de validez de las respectivas votaciones: la integración del quórum decisorio. En esa medida, debe afirmarse que los congresistas cuyo impedimento fue resuelto en las respectivas sesiones de las plenarias de Cámara y Senado nunca fueron reglamentariamente habilitados para votar. En efecto, las sesiones en las cuales se rechazó su impedimento carecen de validez. Pasa entonces este salvamento a indagar por el efecto de la participación de dichos congresistas en el debate y votación del Acto Legislativo demandado.Verificación del quórum decisorio y de las mayorías reglamentarias en las votaciones del proyecto de Acto Legislativo en las cuales participaron los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado86. De los fundamentos anteriores resulta claro que, al decidir los impedimentos, se vulneraron las reglas básicas esenciales al trámite de conflicto de interés. Adicionalmente, resulta claro que en la sesión de la Plenaria de la Cámara de Representantes en la cual se resolvieron los impedimentos no existía el quórum necesario para poder adoptar tal decisión. Por su parte, dado que la votación por los impedimentos en la Plenaria del Senado no fue nominal, no es posible saber si había o no quórum decisorio. En consecuencia, a la luz de la jurisprudencia de la Corte, no puede tenerse como demostrada tal circunstancia. Por las razones anteriores, las personas que se declararon impedidas y cuyos impedimentos se resolvieron en las sesiones plenarias de Cámara y Senado, nunca fueron adecuadamente habilitadas para votar y, por consiguiente, no podían participar en el proyecto y votación del Acto legislativo demandado. La cuestión entonces reside en averiguar cual es el efecto de que estas personas hubieren participado en el debate y votación del respectivo Acto Legislativo.
87. Al respecto el Ministro del Interior y de Justicia, luego de sostener que no existió vulneración al reglamento en el trámite de los conflictos de interés, afirma que, incluso en el caso en el que se considere que tal vulneración existió, la misma afecta exclusivamente el llamado “estatuto del parlamentario” y no al trámite legislativo. En consecuencia, señala que el tema es relevante para definir la eventual responsabilidad individual de los congresistas pero no para tachar de inconstitucionalidad al proceso de formación de la ley.
88. Es cierto que si algunos congresistas se declaran impedidos y el trámite de su impedimento es irregular o la sesión en la cual se les habilita resulta inválida, existirá un vicio reglamentario que, en principio, no da lugar a la inconstitucionalidad de la ley o del acto legislativo correspondiente. En el peor de los casos, se trataría de un vicio subsanable.Sin embargo ¿qué ocurre si en lugar de “algunos” congresistas, se trata más bien de un número tal que comprometa el quórum o la mayoría constitucional?. ¿Que ocurre si en el trámite de una ley, por ejemplo, 60 Senadores se declaran impedidos, su impedimento es aceptado o nunca son reglamentariamente habilitados y, sin embargo, concurren a debatir y votar la respectiva ley?. ¿Afectaría esto la constitucionalidad del trámite legislativo?. En otras palabras, ¿compromete la constitucionalidad del trámite de un acto legislativo el hecho de que personas que no estaban habilitadas para deliberar y votar concurrieran decisivamente a la integración del quórum o de las mayorías necesarias para aprobar el proyecto en alguno de sus ocho debates?.La pregunta que acaba de formularse debe ser afirmativamente resuelta. En efecto, como ya se mencionó, el quórum decisorio debe estar integrado por congresistas habilitados para participar en la votación y las mayorías constitucionales deben corresponder a la mayoría de los votos depositados por las personas habilitadas para votar. En consecuencia, si una persona que no esta habilitada para ejercer su función representativa se encuentra presente en una determinada deliberación, esta persona debe ser excluida para efectos de la integración del quórum. Y si votó el proyecto, su voto debe ser descontado del resultado final para efectos de conocer las mayorías aprobatorias. Justamente en esto consiste la llamada prueba de la resistencia de voto. Se trata de un mecanismo a través del cual es posible saber si, a pesar de las irregulares cometidas e incluso con la participación de personas que no estaban habilitadas para votar, la sesión logró el quórum necesario o las mayorías exigidas para la aprobación del respectivo proyecto. Esta prueba, de otra parte, obra a favor del principio democrático. Ciertamente, no parece que exista ninguna buena razón para declarar inconstitucional una ley si la misma, pese a haber sido votada por congresistas que habían manifestado un posible conflicto de interés, fue finalmente el resultado de la integración legítima del número de votos exigidos y la votación se produjo con la participación de un número de congresistas suficientemente representativo en términos constitucionales. Si el resto de los asistentes no podían participar de la sesión o si sus votos fueron nulos, no es algo que afecte la constitucionalidad de la ley o del respectivo acto legislativo, aunque eventualmente pueda suponer un vicio reglamentario de naturaleza subsanable. Por las razones anotadas, era necesario aplicar al trámite legislativo estudiado la prueba de la resistencia del voto. Con ello, se hubiera podido averiguar (1) si al descontar del total de congresistas presentes en la sesión aquellos que no estaban habilitados para integrar el quórum y, (2) si al descontar del total de votos a favor y en contra del proyecto aquellos votos depositados por quienes no estaban habilitados para votar, se cumplía con los requisitos mínimos en materia de quórum y mayorías. El efecto fundamental de la aplicación de esta prueba es el tipo de decisión a adoptar, pues si la prueba demuestra que en algún debate no se integró adecuadamente el quórum decisorio o no se alcanzaron las mayorías constitucionalmente exigidas, la única decisión posible sería la de declarar inexequible el acto legislativo estudiado. Por eso resultaba muy importante adelantar este ejercicio.
89. Al aplicar la prueba de la resistencia del voto a la votación nominal del informe de ponencia y de los cuatro primeros artículos del proyecto de Acto Legislativo en la sesión plenaria celebrada el 17 de junio de 2004 en la Cámara de Representantes, se encontró lo siguiente: El informe de ponencia fue votado con la asistencia de 95 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron dicho artículo 24 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 71 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias. El artículo 1 fue votado con la asistencia de 102 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron, dicho artículo, 25 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias.El artículo 3 fue votado con la asistencia de 98 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron, 23 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesarias.El artículo 4 fue votado con la asistencia de 101 congresistas. De los congresistas asistentes y que votaron el proyecto, 24 estaban impedidos y su impedimento no había sido reglamentariamente rechazado. En conclusión, el informe de ponencia fue aprobado con la participación de 77 Representantes habilitados para votar y susceptibles de integrar el quórum decisorio. Dado que el quórum decisorio debe estar integrado, mínimo por 84 congresistas habilitados para votar, se constata que esta votación no contó con las condiciones de validez necesariasEl ejercicio anterior podía realizarse con el resto de los artículos aprobados en dicha sesión. Al hacerlo, nos encontramos siempre con el mismo resultado.90. Así mismo, aplicada la prueba de la resistencia del voto a la votación nominal del informe de ponencia del Acto Legislativo en el sexto debate – Plenaria del Senado de la República en segunda vuelta – los resultados son similares. En efecto, verificadas las Actas respectivas resulta que solo estaban presentes, al momento de la votación, 46 Senadores habilitados para votar. Pero en este caso no sólo no se integró adecuadamente el quórum. Tampoco existía la mayoría constitucional necesaria para aprobar el informe de ponencia. En efecto, si a los 63 Senadores que votaron nominalmente a favor del informe de ponencia se restan los votos de 33 de esos Senadores cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado, resulta que, en realidad, el informe sólo fue aprobado por 35 Senadores habilitados para votar.Resultados similares se obtienen al aplicar la prueba de la resistencia del voto a las votaciones de los artículos que integraban el proyecto de Acto Legislativo. En efecto, la votación del artículo 1 se realizó con la presencia de 49 Senadores habilitados para integrar quórum decisorio. Este artículo fue aprobado por 35 Senadores habilitados para votar. En este caso, ni se integró el quórum ni se alcanzaron la mayoría constitucionalmente exigidas para votar y aprobar una reforma constitucional en segunda vuelta. Por su parte, la votación del artículo 2 se realizó con la presencia de 58 Senadores habilitados para integrar quórum decisorio. En este caso, el quórum fue adecuadamente integrado. Sin embargo, el artículo fue aprobado por 30 Senadores habilitados para votar. En consecuencia, no se alcanzó la mayoría constitucionalmente exigida para la votación en segunda vuelta de un acto legislativo. A su turno, el artículo 3 fue votado con un quórum decisorio de 56 congresistas. En esta votación se cumplió adecuadamente con esta exigencia. Sin embargo, sólo 38 Senadores habilitados para votar votaron a favor de este artículo. La votación del artículo 4 no contó con suficiente quórum decisorio, pues se votó con la presencia de 48 personas habilitadas para votar. Adicionalmente, sólo 38 congresistas habilitados para votar, aprobaron dicho artículo. En consecuencia, tampoco supera la mayoría especial exigida por la Constitución para aprobar una reforma constitucional en la segunda vuelta.
91. En suma, en dos de los ocho debates adelantados, el Acto Legislativo analizado no contó con el quórum reglamentario o con las mayorías exigidas por la Constitución Política para ser votado y aprobado. En efecto, como se demostró, para integrar el quórum y alcanzar las mayorías en esas sesiones fue determinante la presencia y votación de personas que se habían declarado impedidas y cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado. En este sentido, como antes manifesté, considero que las personas impedidas no estaban habilitadas para concurrir a la formación de la voluntad democrática de las Cámaras hasta tanto no fuera reglamentariamente tramitado el conflicto de interés que habían puesto de presente. En consecuencia, dado que en dos de los ocho debates no se cumplían las condiciones constitucionales para dar validez a las respectivas sesiones, la Corte debió proceder a declarar la inexequibilidad del Acto legislativo por violación de lo dispuesto en el artículo 375 de la Constitución. En efecto, si algún vicio da lugar a la inconstitucionalidad de un Acto Legislativo es que el mismo hubiere sido aprobado sin la plena verificación del quórum y las mayorías que la Constitución exige para entender configurada la voluntad constituyente.
92. Por las razones anteriores considero que el Acto legislativo demandado debió ser declarado inconstitucional. Sin embargo, existen razones adicionales que hacen dudar del respeto dado en el presente trámite a los derechos de las minorías, Dichas razones se refieren a la elusión del debate en Plenaria en la Cámara de Representantes durante el primer debate y a la falta de debate de los informes de conciliación, tal y como se explica en el siguiente aparte.
III. AUSENCIA DEL DEBATE EN EL TRÁMITE DE LOS INFORMES DE CONCILIACIÓNResumen del trámite del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes93. El informe de conciliación presentado por la Comisión de Ponentes se publicó el día jueves 9 de diciembre de 2004, en las Gacetas del Congreso de la República. Las diferencias a resolver y la forma en que se conciliaron, fueron resumidas y presentadas por los miembros de la comisión, en el respectivo informe, así: “Luego de un análisis detallado de los artículos 1 °,2 ° y 4 ° del proyecto, cuya aprobación por las respectivas plenarias presenta diferencias, hemos concluido lo siguiente:• En relación con el artículo 1 °, acoger en su integridad el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara en el último debate.• En relación con el artículo 2 °, adoptar el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara de Representantes.• En relación con el artículo 4 °, se acoge el texto aprobado por la Plenaria de la Cámara, adicionándole el inciso aprobado por la Plenaria de Senado en cuanto a la reglamentación que con carácter transitorio y de manera supletoria realizaría el Consejo de Estado. En virtud de lo anterior y para los efectos pertinentes, adjuntamos el citado texto conciliado.”Así mismo, en la sesión del 13 de diciembre del 2004 se anunció la discusión y votación del informe de ponencia a llevarse a cabo el día 14 de diciembre del mismo año, dando cumplimiento al requisito del último inciso del artículo 160 de la Constitución, introducido por el Acto Legislativo 01 de 2003.94. El día 14 de diciembre de 2004 el secretario de la Cámara de Representantes leyó el título del Acta de Conciliación y acto seguido, la misma se aprobó mediante votación ordinaria, de la siguiente forma:“El Secretario General Aclara: Dr. Angelino LizcanoInformes de Comisiones Accidentales:Informe de consideración al Proyecto de Acto Legislativo 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, “ Por la cual se reforma algunos Artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones”.De acuerdo con la destinación efectuada por Ustedes y de conformidad con los artículos 161 de la Constitución Política y 187 de la Ley Quinta de 1992, los suscritos Senadores y Representantes, integrantes de la Comisión Accidental de Conciliación, nos permitimos someter por su conducto a consideración de la Plenaria del Senado de la República, y de la Cámara de Representantes, para continuar su trámite correspondiente al texto conciliado del Proyecto de Acto Legislativo en referencia, dirimiendo de esta manera la discrepancia existente entre los textos aprobados por las respectivas sesiones plenarias realizadas el 8 de Septiembre y 30 de Noviembre de 2004.Se adjunta el texto que fue publicado previamente y repartido a los Congresistas.”“Está leído el Informe de Conciliación, señor Presidente.Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el señor Secretario, continúa en consideración. ¿Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:Ha sido aprobado señor Presidente, con la mayoría que exige la Constitución en su artículo 375.Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:Se les concede el uso de la palabra a los Representantes Carlos Arturo Piedrahíta, y Zárrate.El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:Señor Presidente la Secretaría deja Constancia que fue aprobado estando registrado en el tablero electrónico 109 Representantes y 12 manualmente en la Secretaría.”95. Esta votación desencadenó una discusión en torno a lo que algunos congresistas denominaron ausencia de debate. Además de hacer hincapié en la formula acelerada con que se cerró la discusión y se efectuó la votación, el representante Hugo Zárrate alegaba haber levantado la mano con el propósito de intervenir, sin que le hubiera sido otorgado el uso de la palabra por parte de la Presidencia. Por su parte, la Mesa Directiva señalaba que ni el Representante Zárrate, ni ningún otro representante, se encontraba previamente inscrito para intervenir. Las intervenciones más importantes al respecto se transcriben a continuación:“Intervención del honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:Señor Presidente, quiero dejar Constancia, que le pedí la palabra a usted señor Presidente para intervenir...Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:Señor Secretario, sirva informar si cuando se aprobó el Acta, el doctor Zárrate, había pedido la palabra, ni estaba inscrito, ni había pedido el uso de la palabra.Retoma el uso de la palabra el honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:Cómo se pide la palabra señor Presidente, anotando con usted si yo levanté la mano y me da mucha pena, el procedimiento usted no lo... es en Secretaría.Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:No, no la había levantado doctor Zárrate, señor Secretario certifique doctor Angelino. El doctor Angelino, el doctor Angelino clarificará. Un momento para que el doctor Angelino que es Notario de la Plenaria, certifique.El Secretario General aclara, doctor Angelino Lizcano:Señor Presidente, usted me pide que certifique como Notario de la Plenaria, cómo se aprobó esta Acta de Conciliación. Fue sometida por su señoría, se abrió la discusión, en el transcurso, en el tiempo que usted abrió la discusión, en Secretaría nadie se había registrado para pedir la palabra como lo Ordena el artículo 97 de la Ley 5ª ª de 1992; luego la Presidencia cerró la discusión y se sometió a votación, el Secretario, de conformidad con el artículo 129 de la Ley 5ª ª de 1992, certificó la aprobación; además sin que nadie hubiera pedido otra clase de votación. En ese momento, estaban en el tablero registrados como asistentes 109 Congresistas y manualmente 12,en la cual certificó la Secretaría que esta Acta de Conciliación fue votada cumpliendo lo Ordenado, tanto en la Ley 5ª ª de 1992, como en la Constitución Nacional en su artículo 375.Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:Continúe doctor Zárrate con el uso de la palabra.Intervención del honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:Todas las circunstancias formales que usted quiera, pero cuando usted abrió la discusión, levanté la mano y le pedí la palabra. No sabía que usted había fijado porque no lo escuché, el requisito de anotarnos por Secretaría para poder hablar; sin embargo, quiero dejar constancia que no hubo ninguna discusión, ni oportunidad para la discusión, porque usted no nos quiso dar la palabra, levanté la mano repito y vociferé para que me diera la palabra; (…) Quería dejar esa constancia señor Presidente y recordarle que no por rápido podrán ustedes aprobar proyectos tan importantes, para la institucionalidad del país como este que se acaba de aprobar y los que vienen, nada más que por la carrera y sin ninguna discusión. Muchas Gracias. Luego de tales intervenciones se generó una discusión en torno a la petición de la palabra por parte del representante Hugo Ernesto Zárrate antes de que se cerrara la discusión. De un lado unos representantes afirman no haber visto al representante Zárrate solicitando el uso de la palabra y del otro, algunos representantes dan fe de cómo el representante Zárrate alzó la mano y “vociferó” para que se le permitiera intervenir. A continuación se transcriben dichas interencines posiciones:“Intervención del honorable Representante Reginaldo Enrique Montes Alvarez:Gracias señor Presidente. Quiero hacer una aclaración, para que no sigan fluyendo discursos que no son otra cosa que la repetición de lo aquí ya trillado, estaba de pie aquí en frente en Secretaría, porque quería verificar cuál era la actitud de la Plenaria y cuando el señor Presidente, hizo apertura de la discusión del Acta de Conciliación, nadie levantó la mano, el señor Presidente anunció que continuaba abierta la discusión, nadie levantó la mano, se cierra la discusión y se aprueba, y en ese momento después dicen se aprueba y se vota el doctor Hugo Zárrate lanza su expresión.”“Intervención del honorable Representante Pedro José Arenas García:…En tercer lugar, señor Presidente, usted abrió el debate pero no hubo debate, me consta que el doctor Zárrate levantaba la mano cuando usted abrió el debate, pero usted se inventó la tesis de que tiene uno previamente a la sesión que registrarse allá, aquí se pide la palabra es levantando la mano.”“Intervención del honorable Representante Hugo Ernesto Zárrate Osorio:Señor Presidente. Respeto que el doctor Reginaldo Montes respalde de manera absoluta al Gobierno como aquí siempre no lo ha demostrado, pero lo que si le exijo a él, es respeto, porque él no se puede decir automentiras ni decirle aquí a la Plenaria mentiras, como decían los Romanos, cite testigos áticos, como el doctor Carlos Arturo Piedrahíta, aquí mi compañero de curul, Homero Giraldo, y algunos otros que vieron cuando levanté la mano cuando usted puso en discusión el tema y le pedí la palabra, él acaba de manifestar aquí que no pedí la palabra, entonces creo que el que está diciendo mentiras es él porque yo tengo testigos áticos de eso, pedí la palabra señor Presidente.” “Intervención del honorable Representante José Luis Arcila Córdoba:… Se ha citado, o se ha dicho que hay testigo ático en el sentido que alguien levantó la mano o no la levantó, es claro que el Presidente de la Corporación en este momento, preguntó en debida forma sobre el proyecto, lo puso a consideración y a renglón seguido se entró a votar, luego de que no hubo precisamente esas peticiones que hoy se señalan o en este momento se señalan de petición de la palabra….“Intervención del honorable Representante William Vélez Mesa:… Señor Presidente con la certificación del notario de la Corporación muy clara, en el sentido que al momento de la votación del informe, el tablero electrónico mostraba 109 Representantes, 12 Representantes inscritos en forma manual, la Secretaría certificó que no se pidió la palabra en ese momento, no se anunció ningún voto negativo y también hay que hacer claridad, no se pidió votación nominal de acta de conciliación; por lo tanto señor Presidente, yo creo que ya esta Plenaria se pronunció mayoritariamente con las mayorías que exige la Constitución y la ley, en esta segunda vuelta y por lo tanto considero señor Presidente que salvo mejor opinión de la Plenaria de la Corporación podíamos continuar con el Orden del Día. Muchas gracias señor Presidente.”“Intervención del honorable Representante Germán Navas Talero:Gracias señor Presidente. Curiosamente usted me acaba de dar la palabra y no estoy inscrito allá, basta alzar la mano para que se la den a uno doctor, lo que usted le dijo a Zárrate no es cierto y quedó en las actas, yo alzo la mano y usted me concede la palabra como se ha hecho desde hace muchos años aquí en el Congreso. A veces uno no puede acomodar las cosas al momento político, es o no es válido pedir la palabra así y ustedes me la concedieron….”96. Frente a la discusión sobre posible ausencia de debate y la solicitud de reapertura de algunos congresistas, el Representante Reginaldo Montes propone someter a votación la reapertura del debate, ante lo cual se procede de la siguiente forma:“Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:En votación nominal dirá la Plenaria si se abre la reapertura al Acto Legislativo, abramos y vamos a votar entonces si la Plenaria quiere que haya reapertura frente a la discusión del Acta de Conciliación como lo pide el doctor Reginaldo Montes. Doctor Zárrate,¿acá hay una proposición del doctor Reginaldo, sobre la reapertura? Abramos el registro señor Secretario, luego si la Plenaria así lo considera, vamos en orden. Se le concede el uso de la palabra al Representante Pedro para una moción de orden con mucho gusto, luego el doctor Zárrate y el doctor Carlos Arturo para otra moción de orden. (…)El Secretario General,doctor Angelino Lizcano:Esto es lo que se va a votar, se abre el registro electrónico.Sí, es para reabrir la votación y discusión del acta de reelección presidencial; No, es para que quede en firme esa votación y continuemos con el Orden del Día.(…)Dirección de la sesión por la Presidencia, doctor Carlos Zuluaga:Señor Secretario sírvase informar el escrutinio.El Secretario General, doctor Angelino Lizcano:Señor Presidente, el resultado es el siguiente: Por el Sí, pidiendo la reapertura de la reconciliación 17 votos. Por el No, 100 votos. Por lo tanto, ha sido negada la reapertura, con mayorías absolutas 100 votos negando la reapertura y de paso queda confirmada la certificación que dio esta Secretaría, al certificar que el Acta de Conciliación de la Reelección Presidencial, fue aprobada con los requisitos plenos que establece la Constitución, en su artículo 375 y demás normas concordantes de la Ley 5ª ª de 1992.(…)”
97. Los 17 votos a favor de que se reabriera la discusión del informe de conciliación coinciden efectivamente con las firmas de las constancias consignadas en el Acta respecto de la ausencia de debate y la imposibilidad para intervenir que se vivió en la sesión del 14 de diciembre de 2004 en la Plenaria de la Cámara de Representantes. Una vez informada la Plenaria sobre el resultado de la votación nominal con la que se negó la reapertura de la discusión del Acta de Conciliación, se registraron las siguientes intervenciones y constancias en torno a la ausencia de debate:“Intervención del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez:Gracias señora Presidenta. Quiero dejar mi Constancia que voté SI, para que se reabriera porque no se había debatido la conciliación, no existió el debate, que además estábamos pidiendo muchos, que queríamos participar en el debate de la conciliación de este proyecto.Entonces, como no hubo Presidenta, a pesar de que ustedes aceptaron que se reabriera, pero no se reabrió porque la mayoría la negó, sí creo que se va con un vicio de forma y esperamos que la Corte, tenga muy en cuenta esto, que en la conciliación no nos lo dejaron debatir y es ahí cuando las mayorías absolutas se equivocan, y es cuando las mayorías absolutas se equivocan y hacen que la Corte pueda hacer el trabajo de forma. Quiero dejar la constancia que no fue debatida la conciliación hoy aquí, como dice la Ley 5ª ª. Gracias señora Presidenta.”“Intervención del honorable Representante Alexánder López Maya:… No sabía que aquí en el Congreso se había modificado la Ley 5ª ª y que los debates se habían suspendido en determinados temas, y que los debates en ciertos proyectos de ley, en ciertos proyectos de Actos Legislativos, eran necesarios y en otros casos no eran necesarios; lo cierto es que, esta es una constancia que va en el siguiente sentido señora Presidenta y una constancia que va a la Corte Constitucional. Aquí nos podemos quedar todo el día diciendo es legal, no es legal, es legal o no es legal, pero mi responsabilidad como Congresistas como cumplidor de las leyes y las normas de este País y la Constitución, es dejar expresa constancia, que la Mesa Directiva, no permitió el debate al Acta de Conciliación de la Reelección; por consiguiente al no permitir el debate a un Acta de Conciliación, que fue debidamente publicada en la Gaceta se negó la posibilidad de discutir, de opinar, de orientar y de fijar posición sobre una conciliación, que no conocía esta Cámara y que obviamente se conoce a través de Gaceta, pero que era absolutamente imprescindible dejar expresas nuestras posiciones.”“ConstanciaDejamos constancia expresamente que no se sometió a debate el Acta de Conciliación de Reelección Presidencial al Proyecto de Acto Legislativo de Reelección Presidencial.Carlos Arturo Piedrahíta, Dixon Tapasco, Clara Pinillos.Bogotá,D.C.,14 de diciembre de 2004.”“ConstanciaEl informe de conciliación al Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara, 12 de 2004 Senado, no fue leído al ponerse en consideración. Asimismo, no se debatió dicho informe, ni se estableció expresamente con qué mayorías fue aprobado. La presente constancia se deja para la revisión constitucional de la Corte y se anexa al expediente del proyecto.Carlos Arturo Piedrahíta, A. López.Aparecen más firmas ilegibles.”Finalmente, algunos representantes optaron por dejar constancia por escrito de su desacuerdo frente al otorgamiento de facultades legislativas al Consejo de Estado, así:“ConstanciaAl analizar el Informe de Conciliación del Proyecto de Acto Legislativo número 267 de 2004 Cámara,12 de 2004 Senado, por el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y se dictan otras disposiciones, debemos declarar que la colaboración armónica que debe existir entre las Ramas del Poder Público no puede ser justificación para entregar facultades constitucionales al Consejo de Estado, para que en las condiciones que señala el proyecto de reforma constitucional, dicha corporación jurisdiccional cumpla funciones legislativas en contravía con el específico fin constitucional y legal que representa en nuestro ordenamiento jurídico y con evidente menoscabo institucional delCongreso de la República. No obstante y por motivos solamente reglamentarios votamos afirmativamente el informe de conciliación puesto a consideración de la Plenaria de la Cámara de Representantes para evitar que el esfuerzo conjunto de la Cámara y del Senado, con el fin de introducir la figura jurídico-política de la Reelección Presidencial inmediata, sucumba ante la perplejidad que nos produce la introducción de un extraño elemento en nuestro Derecho Constitucional.Con el respeto acostumbrado,José Luis Arcila Córdoba,Representante a la Cámara por el Valle delCauca.Aparecen más firmas ilegibles.”Hasta ahí la descripción de los hechos ocurridos el día 14 de diciembre de 2004 en la Plenaria de la Cámara de Representantes, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente.Reglas sobre el trámite constitucional que debe darse a los informes de conciliación98. Sobre el trámite de la conciliación, la Constitución establece lo siguiente: Artículo
161. Modificado Acto Legislativo 01 de 2003 Artículo 9°. El artículo 161 de la Constitución Política quedará así:Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de Senadores y Representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría.Previa publicación por lo menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.Sobre el artículo 161 constitucional es preciso aclarar que el Acto Legislativo 01 de 2003 realizó una modificación fundamental en el sentido de incluir expresamente la necesidad de someter a debate la conciliación, pues antes de su adopción, el artículo establecía lo siguiente:Artículo 161 anterior al Acto Legislativo 01 de 2003. Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto.99. Después de realizar una lectura comparativa entre el anterior y el nuevo artículo 161 de la Constitución, resulta claro que la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 cumple dos propósitos principales: i) hacer expresa la necesidad de publicar el informe para garantizar su publicidad y; ii) cambiar la expresión “será sometido a decisión” por “se someterá a debate”, con lo cual se hace expresa la necesidad de que efectivamente exista debate respecto de los textos conciliados.Lo anterior resulta de suma importancia para el estudio de posibles vicios en el Acto Legislativo 01 de 2004, pues luego de dicha reforma no parece viable el argumento según el cual existe una práctica o costumbre parlamentaria en la forma de aprobar las conciliaciones. En efecto, la reforma constitucional marca una pauta que debe guiar dicha práctica y respecto de la cual resulta inoponible la costumbre parlamentaria. En suma, el informe de conciliación debe ser sometido a debate con todas las garantía institucionales que lo acompañan.
100. La Ley 5ª de 1992 regula como sigue el trámite de las conciliaciones. En primer lugar, el artículo 186 establece la posibilidad de crear comisiones accidentales para poder consolidar acuerdos en el trámite legislativo. A su turno, el ARTÍCULO 187 señala que las comisiones accidentales deben estar compuestas, preferencialmente, por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las Plenarias. Por su parte, el ARTÍCULO 188 indica que las Comisiones accidentales deberán presentar los respectivos informes a las Plenarias de las Cámaras en el plazo señalado. En ellos se expresarán las razones acerca del proyecto controvertido para adoptarse, por las corporaciones, la decisión final. Finalmente, e artículo 189 señala que si al repetir el segundo debate en las Cámaras persistieren las diferencias sobre un proyecto de ley, se considerará negado en los artículos o disposiciones materia de discrepancia, siempre que no fueren fundamentales al sentido de la nueva ley.
101. Dado que, en cumplimiento de lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003, los informes de conciliación deben someterse a debate, resultan entonces aplicables a la etapa de conciliación las normas sobre debate legislativo. En particular en cuanto respecta a la cuestión que acá se discute resulte relevante recordar lo dispuesto en los artículos 108 y 164 de la Ley 5ª de 1992 establecen las causales que permiten de manera legítima cerrar el debate. Al respecto las citadas disposiciones señalan: Artículo
108. CIERRRE DEL DEBATE. Cualquier miembro de la respectiva Corporación podrá proponer el cierre del debate por suficiente ilustración, transcurridas tres (3) horas desde su iniciación, aun cuando hubiere oradores inscritos. El Presidente, previa consulta con los miembros de la Mesa Directiva, aceptará o negará la proposición. Su decisión podrá ser apelada. Las intervenciones sobre suspensión o cierre de un debate no podrán exceder de cinco (5) minutos.Artículo
164. DECLARACIÓN DE SUFICIENTE ILUSTRACIÓN. Discutido un artículo en dos sesiones, la Comisión, a petición de alguno de sus miembros, podrá decretar la suficiente ilustración, caso en el cual se votará el artículo sin más debateLa Corte ha considerado que el artículo 164 pretende, justamente, armonizar los derechos de las minorías y el principio de eficacia de la función legislativa. Al respecto en la sentencia C-1056 de 2003 sostuvo: “El artículo 164 de la Ley 5ª de 1992, para impedir que las mayorías eventuales silencien a quienes disientan total o parcialmente del articulado de un proyecto de ley, prescribe que la declaración de suficiente ilustración sobre un artículo determinado del proyecto de ley, sólo pueda decretarse a petición de uno de los miembros de la respectiva Comisión Permanente y luego de “discutido un artículo en dos sesiones” y agrega que luego de declarada la suficiencia de la ilustración al respecto, “se votará el artículo sin más debate”.” De otra parte, en la sentencia C-473 04 sobre la suficiente ilustración, la Corte concluyó que no es contrario a la Constitución o al Reglamento del Congreso que las mayorías puedan decidir cuándo cuentan con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión, después de que ha transcurrido un lapso preestablecido en el cual las diferentes fuerzas políticas hayan expresado su posición. A través de esta figura, se racionaliza la duración del debate, se respeta la decisión mayoritaria sobre la continuación del mismo y, a simultáneamente, se garantizan las condiciones de participación de las minorías. En tal sentido, la Corte señaló: “De conformidad con lo que establece la Ley 5ª de 1992, la comisión o plenaria cuentan con los elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión, en tres circunstancias distintas. En primer lugar, cuando se aprueba una moción de suficiente ilustración, luego de que han transcurrido tres horas desde el inicio del debate, si así lo solicita alguno de los miembros de la comisión o de la plenaria, a pesar de que todavía haya oradores inscritos (artículo 108, Ley 5ª de 1992). Esta circunstancia garantiza que la intervención de las minorías en el debate no pueda ser impedida o silenciada por la simple decisión de las mayorías. El espacio de deliberación pública debe ser respetado por las mayorías. No obstante, una vez cumplidos los requisitos que garantizan la deliberación, la declaración de suficiente ilustración también respeta la voluntad de las mayorías de expresar una decisión, si éstas deciden que cuenta con elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y aprueban cerrar el debate de tal forma que un congresista o grupo de congresistas no bloqueen la posibilidad de decidir a través de tácticas parlamentarias como el “filibusterismo.” En segundo lugar, las comisiones o las plenarias cuentan con elementos de juicio adecuados cuando, a solicitud de un congresista, se aprueba una moción de suficiente ilustración en relación con un artículo que haya sido debatido en dos sesiones (artículo 164, Ley 5ª de 1992). Y en tercer lugar, hay suficiente ilustración cuando a pesar de no haber transcurrido tres horas de iniciado el debate o no haberse discutido un artículo en dos sesiones, no hay oradores inscritos y las mayorías que componen la comisión o la plenaria aprueban cerrar el debate y proceden a la votación, previa solicitud del Presidente de la respectiva comisión o plenaria. Si bien la Ley 5ª de 1992 no consagra expresamente esta posibilidad, ella se infiere claramente de las facultades que le otorga la Ley 5ª de 1992 al Presidente de la respectiva célula para organizar el debate (Artículos 102, 103, 104, y 108, Ley 5ª de 1992) y de los principios de interpretación del reglamento que consagra el artículo 2 de la Ley 5ª de 1992.”En esta misma sentencia la Corte concluyó: “El principal derecho de las mayorías es el poder adoptar decisiones, y en esa medida decidir cuándo tiene suficientes elementos de juicio para adoptar la decisión, razón por la cual, según lo prevé el numeral 3 del artículo 2 de la Ley 5ª de 1992, la aplicación del Reglamento del Congreso debe hacerse de tal forma que “toda decisión refleje la voluntad de las mayorías presentes en la respectiva sesión”. Igualmente la principal garantía para las minorías es tener la oportunidad de ser escuchadas efectivamente, por ello las reglas sobre duración y número de intervenciones, así como los requisitos previos a la declaración sobre suficiente ilustración protegen su derecho a ser escuchadas. La Constitución y las leyes orgánicas que regulan la formación de las leyes propenden por lograr armonizar los derechos de las mayorías con las garantías para las minorías. Ello se refleja en varias reglas de procedimiento cuya finalidad es permitir que las mayorías decidan pero sin atropellar a las minorías.” En suma, el debate solo puede cerrarse cuando se ha configurado una de las causales de suficiente ilustración. De cerrarse sin que tal causal se configure se produciría una violación del derecho de los congresistas a intervenir en el proceso de la formación de la voluntad de las Cámaras y se configuraría una típica causal de elusión. Jurisprudencia de la Corte sobre saneamiento del vicio por elusión del debate durante la discusión y aprobación de los informes de conciliación: C-473 de 2005102. En aplicación de las disposiciones constitucionales y legales mencionadas la Corte ha proferido una jurisprudencia constante en el sentido de señalar que la conciliación debe reemplazar el segundo debate. Sin embargo, la Corporación ha entendido que en aquellos casos en los cuales puede existir un vicio formal en el procedimiento de la conciliación, pero del contexto y el trámite del informe resulta claro que en verdad no se vulneraron los derechos de las minorías ni la finalidad para la cual ha sido establecido dicho trámite, el vicio, en principio, debe entenderse saneado. No obstante, para que esta regla opere se requiere que se cumplan estrictas condiciones a partir de las cuales se entiende que no se vulneró la finalidad del trámite a pesar de la existencia objetiva de la irregularidad. Por su importancia para este caso es necesario detenerse brevemente en las condiciones que han sido advertidas, pues sólo si tales condiciones se cumplen puede entenderse que el vicio en el que se incurrió es constitucionalmente irrelevante. Por el contrario, si tales condiciones no se cumplen, el vicio no podrá entenderse saneado.
103. En la sentencia C-473 de 2005 proferida con ocasión de la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria número 065 de 2003 Senado, 197 de 2003 Cámara, “por medio de la cual se reglamenta el mecanismo de búsqueda urgente y se dictan otras disposiciones”, la Corte encontró que, objetivamente, el informe de conciliación no había sido sometido a debate. Sin embargo, de manera muy excepcional, consideró que no era necesario devolver el proyecto y que la disposición era exequible por razones de forma. Las razones muy específicas que tuvo la Corte son las siguientes: En primer lugar, en dicha providencia la Corte consideró relevante, al efectuar el estudio del trámite de los informes de conciliación, que los hechos fueran analizados, no aisladamente, sino a la luz del contexto dentro del cual se inscribían. Sólo de esta forma, en criterio de la Corte, era posible determinar si en virtud del principio de instrumentalidad de las formas, se producía o no una violación significativa de las normas constitucionales en materia de trámite legislativo. En el caso de la mencionada sentencia, la Corte debía definir si violaba la prohibición de la elusión del debate el hecho de que en las dos Cámaras se habían aprobado los informes de conciliación sin haberles dado lectura previa y aceptando pasar, directamente, a su aprobación sin que previamente se produjera el debate reglamentario. Para resolver eran entonces relevantes los siguientes elementos del contexto: (1) en dicho caso la aprobación de los informes de conciliación fue unánime; (2) ninguno de los congresistas presentes, ni antes ni después de la votación, ni durante el resto de la sesión, ni mediante constancia escrita final, manifestó su deseo de intervenir en el trámite; (3) las discrepancias conciliadas versaban sobre cuestiones no trascendentales. En su mayoría se trataba de diferencias menores de redacción; (4) el proyecto de Ley había sido ampliamente debatido durante todo el trámite y sobre su contenido, al finalizar el proceso legislativo, existía unanimidad. Teniendo en cuenta las cuatro circunstancias analizadas, la Corte consideró que, si bien lo sucedido en ambas Cámaras se distanciaba mucho del ideal del debate, la rapidez con la cual sucedieron los hechos no constituía, per se, en esas condiciones, un vicio que generara la inconstitucionalidad de la norma aprobada. En consecuencia, la Corte declaró la exequibilidad de la Ley Estatutaria que reglamentó el “mecanismo de búsqueda urgente”. Al respecto dijo la Corte: “De todo lo anterior se puede concluir que si bien en la aprobación del informe de conciliación por ambas Cámaras Legislativas no se presentó el debate que sería ideal, el trámite surtido en ellas no vulneró las reglas propias del procedimiento parlamentario. En las dos Plenarias los congresistas aceptaron pasar a la votación sin solicitar que se diera un debate sobre el proyecto. La Presidencia no conminó a nadie a votar, sino que avanzó rápidamente, según el deseo de los integrantes de cada Cámara. En ello influyó muy probablemente que el articulado ya había sido considerado a profundidad en los anteriores debates y que los congresistas compartían las propuestas contenidas en el informe de mediación.”. El principal criterio empleado por la Corte para determinar si el vicio era relevante, fue el hecho de que ninguno de los asistentes a la sesión solicitó intervenir en ningún momento. En efecto, todos, por unanimidad aceptaron el trámite surtido y nadie sintió que su derecho a intervenir estaba siendo vulnerado. En efecto, el proyecto no tenía objeción alguna. En este sentido, la Corte interpreta que en dicho hecho influyó muy probablemente que el articulado ya hubiera sido considerado a profundidad en los debates anteriores y que en esa oportunidad los congresistas compartían de manera unánime las propuestas contenidas en el informe de mediación, por lo cual no se registró ni un solo voto negativo. En suma, de todo lo dicho resulta claro que para la Corte el eventual vicio por elusión del debate en el trámite del informe de conciliación puede resultar saneado si la aprobación del acta es unánime, la misma se refiere a discrepancias menores respecto de los proyectos originalmente aprobados, ningún congresista solicita intervenir, nadie se inscribe para hacerlo y no se solicita la reapertura del debate. En efecto, si la sesión transcurre de esta manera puede afirmarse que la omisión del debate no afectó los derechos de las minorías en el proceso de formación de la voluntad colectiva de las Cámaras y, en consecuencia, no compromete la finalidad constitucional asignada a dicho trámite. Estudio del trámite del informe de conciliación del Acto Legislativo demandado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el 14 de diciembre de 2004104. Durante el trámite del proyecto en la Cámara de Representantes se produjeron algunos hechos que permiten diferenciar el presente caso del caso estudiado en la sentencia C-473
05. En especial, de los hechos antes mencionados resulta claro que no se cumple ninguna de las cuatro condiciones que se cumplían en el caso de la sentencia C- 473 05 para entender saneado el vicio por elusión del debate en el trámite del informe de conciliación. En efecto, a pesar de que en los dos casos estudiados la Presidencia omitió materialmente que existiera una oportunidad real para “el debate”, muy al contrario de lo que ocurrió en el caso antes mencionado, (1) en este caso la aprobación de los informes de conciliación no fue unánime; (2) luego del cierre abrupto del debate algunos de los congresistas presentes, manifestaron formalmente su deseo de intervenir en la deliberación; (3) las discrepancias conciliadas versaban sobre cuestiones fundamentales respecto de las cuales existían opiniones disímiles; (4) sobre el contenido del proyecto de ley no existe, en general, unanimidad. Pero tal vez el dato más relevante es el hecho de que, una vez terminada la votación del informe de conciliación, algunos congresistas solicitaron expresamente la reapertura del debate para poder intervenir. Consideraban que el trámite del informe se había producido con tal celeridad - 4 segundos -, que no les había sido garantizada la oportunidad material de intervenir. En este sentido, el representante Zarate señaló que durante los 4 segundos que duró el trámite de apertura y cierre del debate él había levantado la mano para intervenir pero no le había sido concedido el uso de la palabra. En condiciones como estas en las cuales el debate se ha cerrado sin que se hubiere configurado una causal de suficiente ilustración, lo que procede, ante la solicitud de quienes quieren intervenir, es reabrirlo y otorgar el uso de la palabra a quienes tienen derecho a ello. No obstante, la reapertura del debate se sometió a consideración de la Plenaria, pero ésta, por una decisión de mayorías, la negó. Sin embargo, 17 Representantes votaron afirmativamente la reapertura del debate, expresando con ello no sólo su deseo de intervenir, sino también su desacuerdo en relación con las propuestas contenidas en el texto de la conciliación, desacuerdo que como ya vimos, algunos se vieron obligados a expresar mediante el uso de constancias escritas.105. La Corte ya ha señalado que el contenido esencial del derecho de los congresistas a participar en la deliberación en el proceso de formación de la ley, no es susceptible de ser restringido por las mayorías. En efecto, la función de esta garantía institucional es precisamente la de proteger el derecho de las minorías a la participación efectiva. Cerrar el debate de manera abrupta, sin que se cumplan las condiciones de suficiente ilustración, es un vicio que no puede sanearse mediante una decisión de mayorías. Como ya lo ha señalado la Corte, en estos casos se requiere una decisión unánime. En consecuencia, en este caso, dado que no se cumplía ninguno de los supuestos de la suficiente ilustración, lo propio era reabrir el debate. En efecto, si bien las mesas directivas y el Presidente pueden imprimirle celeridad a un debate e incluso pueden interpretar el querer de la corporación y actuar en consecuencia, también lo es que ante el reclamo de un miembro de la minoría es deber de la Presidencia garantizar sus derechos. Distinto hubiere sido si nadie hubiera intervenido y la votación hubiere sido unánime. En este caso el vicio hubiere quedado saneado pues materialmente estaba claro que no se había vulnerado el derecho a intervenir de las minorías. No obstante, por las razones advertidas, la elusión del debate no puede ser saneada, pues la Cámara incurrió en un vicio de procedimiento que afectó el derecho de las minorías a participar en el debate y, en consecuencia, comprometió la constitucionalidad del proyecto de Acto legislativo.
106. Ahora bien, podría sostenerse que en estos casos no hay vulneración de las garantías institucionales en la medida en que la solicitud formal de reapertura fue sometida a votación. Sin embargo, esto equivaldría a sostener que es legítimo que una de las garantías institucionales más importantes de las minorías parlamentarias quede en manos de las mayorías. Como cualquier lector imparcial sabrá apreciar, esta regla constituye ni más ni menos que el camino mas expedito para vulnerar la obligación se someter a debate toda iniciativa y, con ello, los derechos de las minorías parlamentarias. Sobre la imposibilidad de que las mayorías puedan sanear un vicio que afecta los derechos de las minorías legislativas ha dicho la Corte: “Ahora bien, muchas veces, frente a abusos por parte de las Mesas Directivas, el mecanismo de control interno resulta insuficiente; por ejemplo, si una decisión de la Mesa Directiva ha vulnerado derechos de las minorías, el mecanismo interno de control de las Cámaras puede resultar inadecuado, precisamente porque se funda en el principio mayoritario pues depende de la decisión de la Plenaria. Por ello, como la discrecionalidad de las Mesas Directivas no es absoluta, ni los mecanismos internos de control de las Cámaras son suficientes en todos los casos, las decisiones de dichas Mesas Directivas pueden tener relevancia en el control constitucional de la formación de las leyes y de los actos legislativos. Esas decisiones no pueden entonces ser consideradas actos internos de las Cámaras (interna corporis acta), excluidos de todo control judicial, por cuanto ellas pueden tener una incidencia decisiva en la formación de la voluntad democrática de las Cámaras. Esto explica que no sólo esta Corte sino también otros tribunales constitucionales hayan examinado la actuación de esas mesas directivas como elementos que podían configurar vicios de procedimiento en la formación de las leyes. Así, a nivel comparado puede citarse la sentencia STC-89 del 29 de septiembre de 1994 del Tribunal Constitucional español examinó si la Mesa Directiva del Congreso de los Diputados había o no incurrido en una violación del reglamento de la Cámara, y si dicha vulneración podía o no implicar la inconstitucionalidad de la ley revisada. Y a nivel interno, la reciente sentencia de esta Corte C-668 de 2004, MP Alfredo Beltrán Sierra, declaró inexequible el artículo 16 del Acto Legislativo No 01 de 2003, debido a que ciertas decisiones de la Mesa Directiva implicaron que esta norma no hubiera sido debatida en la Plenaria de la Cámara de Representantes.”
107. En estrecha relación con lo que acaba de ser explicado, lo cierto es que en la discusión sobre el informe de conciliación en la Cámara de Representantes no se configuró, antes de cerrado el debate, alguna de las hipótesis de suficiente ilustración. Por el contrario, el debate se cerró súbita y casi instantáneamente, sin razón para ello. En efecto, en la aprobación del informe de conciliación en la Cámara de Representantes, luego de leer el titulo del informe dijo el Presidente: “En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el Secretario, continúa en consideración. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?.” A lo cual el secretario de inmediato respondió: “Ha sido aprobado señor Presidente”. Como puede constatarse fácilmente, durante este trámite no transcurrieron las tres horas que establece la Ley para poder cerrar el debate. Tampoco se debatieron los artículos del informe de conciliación en dos sesiones, puesto que todo el debate de la conciliación tuvo lugar en la sesión del 14 de diciembre de 2004.El punto radica entonces en determinar si los asistentes se encontraban inscritos para intervenir o manifestaron su deseo de hacerlo. En este sentido es importante señalar que la tercera hipótesis de suficiente ilustración exige que no existan congresistas interesados en intervenir, interés que se manifiesta bien el la inscripción previa – cuando esta ha sido la regla fijada – ora en la manifestación del deseo de intervenir que se realiza durante el debate. Esta manifestación, como se sabe, se realiza levantando la mano una vez abierto el debate.
108. En el presente caso no se había definido la regla según la cual la inscripción para participar debía realizarse antes del debate. En consecuencia, en aplicación de la costumbre parlamentaria, resulta claro que la solicitud para hablar se debía hacer durante el debate levantando la mano y solicitando la palabra. En este punto conviene recordar, que ninguna de las partes, ni el Procurador, ni el Ministro del interior, ni los demandantes, ponen en duda la solicitud del representante Zárrate para intervenir. La duda gira en torno a si dicha solicitud se realizó antes de cerrarse la discusión. Sin embargo, es relevante tener en cuenta que el trámite de apertura y cierre del debate no duró más de cuatro segundos, y que no hubo un solo momento de silencio a la espera de la inscripción de quienes querían hablar. Los cuatro segundos se agotaron completamente en la siguiente intervención del Presidente:“Presidente: En consideración el Informe de Conciliación leído oportunamente por el Secretario, continúa en consideración. Lo aprueba la Plenaria de la Cámara?.” “Secretario: Ha sido aprobado señor Presidente”. En estas condiciones parece muy poco razonable exigir que exista plena prueba de que antes de que el Presidente terminara la frase a través de la cual abre y cierra el debate, el congresista realmente solicitó el uso de la palabra.
109. Cuando el trámite se reduce a la expresión de la formula ritual en un lapso muy breve de tiempo, basta con que inmediatamente cerrado el debate, se llame la atención sobre el derecho a intervenir para que esta solicitud sea seriamente considerada. Si no fuera así el Presidente podría fácilmente burlar el derecho de los congresistas a participar, pues bastaría con que despachara en pocos segundos la apertura y cierre del debate para entender agotado del trámite. En efecto, como se puede advertir es muy poco probable que pueda oponerse a esta decisión una plena prueba de que durante los segundos en los cuales el presidente formulo la frase ritual de apertura y cierre, algún congresista le pidió la palabra. En estas condiciones siempre podría alegarse que no había congresistas inscritos y que en realidad no hay una prueba plena de que alguno pidió la palabra oportunamente, para poder pasar directamente a la votación obviando el correspondiente debate.
110. Por las razones que han sido expuestas, considero que en casos en los cuales se dan las circunstancias del presente, la solicitud de un congresista de participar formulada inmediatamente se ha cerrado el debate - cuya apertura y cierre no duró mas de 4 segundos - debe ser de inmediato atendida de forma tal que pueda reabrirse el debate hasta tanto se configure plenamente una causal de suficiente ilustración. Configurada una de estas causales puede cerrarse legítimamente el debate o negarse la reapertura.
111. Por las razones advertidas, la inclusión y aprobación de los artículos conciliados en el Acto Legislativo, sin que se permitiera discusión alguna al respecto, equivale a la elusión del debate sobre las discrepancias entre los textos aprobados en una y otra Cámara. En este sentido, cabe reiterar lo que la Corte ha señalado: “Es decir, con esa conducta se afecta de manera grave el principio democrático para la adopción de una reforma constitucional, pues para la modificación de la Carta Política, lo mismo que para la formación de las leyes, es absolutamente indispensable el debate, esto es, la discusión en torno al proyecto normativo de que se trate. Ello no significa como es obvio, que respecto de cada norma se exija intervención en pro o en contra de su contenido, ni tampoco que se exija la participación de un número grande de congresistas en la discusión formalmente abierta, pues en eso no radica la existencia del debate. Lo que si no puede eludirse en ningún caso y, con mayor razón, tratándose de una reforma constitucional, es que la Presidencia, de manera formal, abra la discusión para que, quienes a bien lo tengan, se pronuncien en el sentido que les parezca. Lo que resulta inadmisible es que se pase de manera directa de la proposición a la votación, sin que medie ni siquiera la oportunidad para discutir.”.Efectos del estudio adelantado: la inconstitucionalidad del Acto legislativo
112. Ahora bien, el vicio por elusión del debate en la conciliación sólo afecta los artículos conciliados y puede ser subsanado sometiendo, nuevamente, el texto conciliado a las respectivas plenarias. Sin embargo, considero que el trámite del proyecto se encontraba seriamente comprometido. En efecto, como fue estudiado se violaron las reglas mínimas sobre trámite de conflicto de interés, quórum decisorio, mayorías especiales y número reglamentario de debates. En consecuencia, dado que se trata de vicios constitucionales insubsanables, considero que la decisión más ajustada a la Constitución era la de declarar inexequible el Acto legislativo. A partir de esta decisión, el Congreso hubiera podido dar nuevo trámite a la iniciativa pero, esta vez, con el lleno de los requisitos constitucionales exigidos para que se entienda legítimamente conformada la voluntad constituyente.Hasta acá, con algunos ajustes, la ponencia presentada a la Sala Plena de la Corporación.V. ALGUNOS COMENTARIOS PUNTUALES SOBRE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA SENTENCIA C-1040 DE 2005
113. Este salvamento corresponde a la ponencia original del expediente D-5696 que no fue acogida por la mayoría de la Corte. En él, presento las razones por las cuales consideraba que el trámite de impedimentos y recusaciones así como el trámite del informe de ponencia vulneraba la Constitución. La mayoría, por el contrario, consideró que el trámite de los impedimentos y recusaciones y de los informes de ponencia se ajustó completamente a los principios constitucionales que deben regular la formación de la voluntad constituyente. Dado que los dos textos – la sentencia y el salvamento – exponen con suficiencia sus respectivos argumentos no parecería necesario hacer más comentarios. Los lectores atentos sabrán apreciar cual interpretación se ajusta más al texto y la finalidad de la Constitución y cual de ellas refleja de forma más acertada la tarea que la Corte debe cumplir. Sin embargo, hay algunos puntos concretos de la decisión de la mayoría que no pueden pasar desapercibidos. En efecto, de una parte, algunas de las consideraciones centrales de la decisión tienen efectos insostenibles a futuro, pues finalmente terminan por disolver el régimen de conflicto de interés y la obligación de surtir el debate del informe de conciliación. De otra parte, considero esencial hacer hincapié sobre la manera equivocada como la Corte revisó los hechos del caso. En efecto, en mi criterio, un estudio más juicioso de las actas hubiera llevado a la Corte a conclusiones distintas a las que se afirman – con más entusiasmo que sustento fáctico – en la decisión de la cual me aparto. Dedico entonces estas últimas páginas del salvamento a explicar estas cuestiones.La disolución del régimen de conflicto de interés y la constitucionalización del llamado “carrusel”
114. Como ya he mencionado, consideró que los conflictos de interés fueron tramitados de manera irreglamentaria. En mi criterio los procedimientos deben estar regulados de forma tal que sean realmente útiles para cumplir la finalidad que los justifica. Sin embargo, la Ley 5ª de 1992 no establece una regulación del trámite de impedimentos, capaz de satisfacer la finalidad del régimen de conflicto de interés. Así las cosas, la única forma como el trámite de impedimentos en el Congreso puede cumplir la finalidad del régimen de conflicto de interés es que en dicho trámite se respeten las reglas que regulan procedimientos semejantes en otros cuerpos colegiados, siempre que se cumplan dos condiciones: (1) que resulten plenamente compatibles con el trámite legislativo y, (2) que se requieran para garantizar que efectivamente el instituto cumpla su finalidad. Por las razones que explico en este salvamento, estas reglas son básicamente las siguientes: el congresista no puede votar su propio impedimento ni asunto alguno dentro del respectivo proceso hasta tanto su impedimento no sea resuelto; el congresista debe abstenerse de votar impedimentos presentados por la misma causa que originó la presentación de su propio impedimento. Como lo explico en el Salvamento, estas reglas son aplicables al trámite legislativo por virtud del artículo 3 de la Ley 5ª de 1992, según el cual cuando en dicha Ley no se encuentre disposición aplicable, se acudirá a las normas que regulen casos, materias o procedimientos semejantes y, en su defecto, la jurisprudencia y la doctrina constitucional.
115. Para sostener la posición contraria la Corte señala que en este caso no es aplicable el artículo 3 citado, pues para la Corporación la propia Ley 5ª de 1992 regula de manera suficiente el trámite de impedimentos. Al iniciar esta argumentación, la sentencia señala, como sigue, la importancia que tiene para la Constitución la regulación adecuada del régimen de conflicto de interés en el Congreso: “Fue intención inequívoca del Constituyente de 1991 depurar las prácticas políticas colombianas. Con este propósito, consagró una serie de mandatos dirigidos a garantizar que los representantes del pueblo en las corporaciones de elección popular actúen en procura del interés general. Baste citar a este respecto el mandato consagrado en el artículo 133 Superior,(…) Esta regla básica del sistema democrático colombiano se reitera literalmente en los artículos 7° y 263 de la Ley 5ª de 1992, y se manifiesta así mismo en el principio de interpretación según el cual el Reglamento del Congreso se debe aplicar en la sesión correspondiente “y consulte, en todo momento, la justicia y el bien común” (Ley 5ª de 1992. Art. 2-3).” Y Prosigue la Corte explicando las normas constitucionales que regulan el régimen de conflicto de interés en el proceso legislativo. Sin embargo, al aplicar estos importantes principios al caso concreto la sentencia termina por sacrificar el régimen de conflicto de interés en nombre de una hermenéutica muy particular de la Ley 5ª de 1992. Al respecto hay especialmente dos párrafos en los que la mayoría resume dicha interpretación. En el primero se aclara que la manifestación del impedimento no es suficiente para que una persona quede apartada del asunto que se discute. En el segundo, la Corte va mas allá, pues señala que, incluso si se ha manifestado un conflicto de interés sobre un determinado proyecto, el congresista tiene la obligación de votar todos los asuntos que se someten a consideración respecto a dicho proyecto, hasta tanto su impedimento no sea aceptado por la Corporación. Dice la Corte: “Así las cosas, los argumentos expuestos en la demanda parten entonces de un supuesto equivocado, pues bajo ninguna circunstancia la manifestación personal de un impedimento equivale directamente a estar impedido para decidir de fondo respecto de otras materias, así las mismas guarden una relación de conexidad material con el asunto que fundamentó dicha declaración, como lo es, en este caso, participar en la decisión de otros impedimentos. La razón para que ello ocurra se encuentra en que mientras la situación de la persona que manifiesta un impedimento no se resuelva por la autoridad competente, ella puede proferir todos los actos que correspondan al ámbito ordinario de su competencia, ya que no existe una decisión que formalmente la inhabilite para el efecto, como manifestaciones de los principios constitucionales de buena fe y celeridad de los procedimientos.”Y, en particular respecto al procedimiento legislativo, señala la Corporación:“Adicionalmente, insiste la Corte en que los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (Ley 5ª de 1992. Art. 127); el Reglamento del Congreso no efectúa distinción alguna en cuanto al alcance de este deber de votar, es decir, no lo restringe exclusivamente a los proyectos de ley o acto Legislativo que se encuentren a consideración de las Cámaras, se extiende, por lo tanto, a todos los asuntos cuya decisión se platee a los congresistas, incluyendo la definición de los impedimentos por conflictos de interés. Los congresistas sólo pueden ser excusados de este deber de decidir efectivamente después de que les haya sido aceptado el impedimento, como lo disponen expresamente los artículos 124 y 293 de la Ley 5ª de 1992.”.Según los párrafos citados y la restante argumentación de la sentencia de la Corte: (1) la Ley 5ª de 1992 regula integralmente el trámite de impedimentos y recusaciones; (2) los congresistas están obligados a votar en todos los asuntos del trámite legislativo, salvo excusa expresa del Presidente o norma expresa que les permita abstenerse; (3) el Presidente sólo los puede excusar para votar en un asunto determinado cuando el impedimento que presentaron sea aceptado por la comisión o plenaria respectiva; (4) no existe ninguna norma que le permita al congresista que ha manifestado tener conflicto de interés en un proyecto, apartarse, por este sólo hecho, de la votación de los asuntos relacionados con dicho proyecto hasta que la Corporación no acepte su impedimento. En suma, como no hay ninguna norma que excuse al congresista que ha declarado tener un conflicto de interés para votar sobre los asuntos relacionados con el proyecto antes de que su impedimento sea decidido, tiene la obligación de votar todos los asuntos referidos a dicho proyecto que se sometan a consideración mientras su impedimento no sea aceptado. Por esta razón considera la Corte que se ajusta a derecho que los congresistas hubieren votado impedimentos de sus colegas antes de que los suyos fueran resueltos o que hubieren rechazado los impedimentos de quienes se encontraban, exactamente, en sus condiciones. Por esta razón, el trámite de los impedimentos fue exactamente el que, según la Corte, debe darse a estos asuntos.
116. En mi criterio, lo grave de la decisión anterior no es que la Corte considere que en el trámite de los impedimentos no se incurrió en una irregularidad tan grave que apareje la inconstitucionalidad de la decisión. Entiendo que el tema era difícil y novedoso en la jurisprudencia y muchos argumentos podían avalar esta posición. Lo verdaderamente grave es que para poder llegar a la decisión que se adoptó, la Corte terminó institucionalizando prácticas que ella misma condena como “clientelistas” y convirtiendo en obligatorio el llamado “carrusel”.En efecto, una cosa es considerar que una irregularidad reglamentaria no tiene la entidad para vulnerar la Constitución (lo cual hubiera podido originar una importante y valiosa discusión) y otra, bien distinta, terminar institucionalizando dicha irregularidad hasta el punto de convertirla en una práctica obligatoria. Esto, lamentablemente, por las razones que entro a explicar, fue lo que terminó haciendo la Corte en el presente caso.
117. Como lo explico en un aparte anterior de este salvamento, el llamado “carrusel” es una figura a través de la cual varios congresistas que se encuentran en la misma circunstancia se declaran impedidos para luego proceder a habilitarse mutuamente. Este sistema inhibe la recusación y hace muy difícil la procedencia de las demandas por pérdida de investidura. Como lo ha señalado Transparencia por Colombia (), la figura del carrusel es un serio factor de riesgo de la incidencia de intereses privados en la adopción de decisiones legislativas. En efecto, este sistema hace imposible que se cumpla la finalidad del régimen de conflicto de interés, pues impide que se adopte una decisión transparente e imparcial sobre la existencia de intereses privados de los congresistas, sus familiares o sus socios, en la respectiva decisión. Como quedó establecido en un aparte anterior de este salvamento, el trámite de los impedimentos en el Congreso es muy irregular. En algunos casos los impedimentos se han tramitado siguiendo el “carrusel” que se ha mencionado. En otros casos, sin embargo, las votaciones de impedimentos se adelantaron siguiendo las reglas que sirven para satisfacer la finalidad sustancial que dicho régimen persigue. Así por ejemplo, mientras el Acto legislativo estudiado incurrió en los vicios advertidos, en el trámite de la reforma constitucional en materia de pensiones, parcialmente simultáneo al trámite que se estudia, se respetaron las reglas básicas del régimen de conflicto de interés. Ahora bien, en todos los casos que pude estudiar existían quienes, pese a que se estuviere aplicando la figura del carrusel, manifestaban su decisión de abstenerse de votar cualquier asunto del proyecto – especialmente los impedimentos de sus colegas – antes de que la solicitud de su impedimento fuera decidida. Adicionalmente, existían protestas y proposiciones solicitando que el trámite de impedimentos se ajustara al reglamento de forma tal que pudiera cumplir su finalidad (). Sin embargo, lo que finalmente hizo la sentencia de la Corte fue institucionalizar el carrusel. En efecto, antes de la sentencia, las Mesas Directivas, los presidentes e incluso los propios congresistas podían adoptar la decisión de aplicar las reglas que garantizaran la transparencia e imparcialidad en la decisión de los impedimentos. En este sentido, parece claro que la única manera de evitar el carrusel era que los congresistas pudieran apartarse del asunto en cuestión una vez declararan la existencia de un conflicto de interés. Regla esta avalada por la aplicación al régimen legislativo de las normas que regulan procedimientos similares en órganos colegiados, tal y como lo señala el artículo 3 de la Ley 5ª de 1992. No obstante, luego de la sentencia de la Corte parece que resulta obligatorio que una persona que se ha declarado impedida participe en todo lo relacionado con el proyecto hasta tanto la respectiva corporación no resuelva sobre su solicitud. Esto significa que el carrusel ya no es una opción frente a la cual los congresistas pueden apartarse y protestar. Ahora es obligatorio. Y es obligatorio, porque, según la Corte, para que los congresistas que han declarado su impedimento pudieran abstenerse de participar en el trámite del proyecto antes de que su impedimento fuera resuelto, sería necesario que existiera una norma expresa que los autorizara. Como no hay norma expresa y en cambio tienen el deber de votar, pues deben participar con su opinión y su voto en todos los asuntos del trámite legislativo antes de que su impedimento sea resuelto. Deben por lo tanto participar de la votación de los impedimentos de sus colegas y concurrir a resolver si quien se encuentra exactamente en sus mismas circunstancias tiene un conflicto de interés para actuar.118. Si la Corte se tomara en serio su propia regla ello significaría que no habiendo norma expresa en le Ley 5ª que excuse al congresista para votar su propio impedimento, este estaría obligado a hacerlo. Pero aun más absurdo: como tampoco hay norma expresa que señale cuando debe ser votado el impedimento, este entonces, pese a haber sido declarado de manera oportuna, puede ser decidido por la corporación en cualquier momento del trámite. Ello significaría, por ejemplo, que un impedimento puede ser decidido al final del trámite y que el congresista estuvo entonces obligado a participar en la adopción de todas las decisiones colectivas que lo integraban. La Corte no se refiere a este último punto, ni aclara cual es el efecto de las decisiones de un congresista a quien finalmente se le acepta su impedimento luego de participar decisivamente en otras decisiones del respectivo trámite legislativo. Sin embargo, en cuanto al primer asunto antes referido – el voto del impedimento propio - y apelando a la naturaleza “personalísima” del impedimento, indica que nadie puede votar su propio impedimento. Así no haya artículo alguno del Reglamento del Congreso que lo autorice a abstenerse. En este caso parece que para la Corte la Ley 5ª de 1992 no es suficiente y es necesario buscar la regla aplicable, nada menos, que en las normas que regulan procedimientos semejantes: en ninguno de ellos las personas votan su propio impedimento. Tampoco votan otros impedimentos antes de que el suyo sea resuelto. Ni votan sobre impedimentos de colegas que se encuentran en su misma situación. Pero, al parecer, para la Corte las dos últimas reglas no son necesarias para que el trámite de los impedimentos cumpla su finalidad. Para intentar justificar esta decisión la Corte, señala, que sería ir contra el principio de buena fe, sostener que el congresista que se ha declarado impedido tiene interés en el impedimento de su colega. En otras palabras, sería partir del principio de la mala fe de los legisladores exigirles que, si han declarado un posible conflicto de interés, se abstengan de participar en la votación de otros impedimentos hasta que el suyo sea resuelto. Este argumento es tan absurdo como sostener que el Estado de derecho parte de la mala fe de los gobernantes. Lo que sigue no debería ser necesario, pero al parecer es importante recordar que lo que hacen las reglas jurídicas que regulan los procedimientos para el ejercicio del poder público, es establecer procedimientos objetivos, confrontables y controlables, que de manera confiable permitan la satisfacción de los bienes y principios que se defienden en el modelo político-constitucional. Y nada de esto supone que quienes ejercen el poder lo hacen de mala fe. La confianza fundamental en el gobierno de las reglas y no en el gobierno de las personas es la premisa básica de la que parte nuestro modelo político y eso la Corte, guardiana de la Constitución, debería saberlo bien.
119. Si la regla de la que parte todo el argumento de la Corte – la obligación de la persona que ha declarado su impedimento de votar los impedimentos de sus colegas antes de que su propio impedimento sea resuelto - fuera correcta, nos encontraríamos ante una limitación sustantiva, por vía judicial, del régimen de conflicto de interés. En efecto, si fuera necesario seguir esta regla me pregunto cual sería el valor de las decisiones adoptadas dentro del trámite de un proyecto, con la participación decisiva de un congresista que se ha declarado impedido y a quien luego se acepta el impedimento. Pero además, si la regla de la Corte fuera cierta, por esta vía podría evadirse fácilmente la recusación y la demanda de pérdida de investidura. La primera sería improcedente y la segunda no podría prosperar dado que el congresista argumentaría que pese a haber manifestado la existencia del conflicto de interés estaba en la obligación de opinar y votar en el respectivo proyecto mientras la corporación no aceptara su impedimento. Si esta regla fuera adecuada los congresistas que crean genuinamente tener un conflicto de interés y así lo manifiesten tendrían que seguir participando de las decisiones del trámite legislativo hasta que la corporación acepte su solicitud. Nada más alejado de los dictados de la ética pública y de los principios de transparencia, moralidad y defensa del interés público que esta regla. En suma, si la misma tuviera que ser obedecida se institucionalizaría el llamado “carrusel” y con ello se impediría, por decisión de la propia Corte Constitucional, el cumplimiento del régimen de conflicto de interés. Visto lo anterior no tengo otro remedio que afirmar que el esfuerzo argumentativo de la mayoría, al final de cuentas, termina siendo tan contradictorio como insuficiente para explicar las irregularidades advertidas en el trámite legislativo. En estas circunstancias, las evocaciones iniciales de la sentencia a la importancia del régimen de conflicto de interés y a los principios constitucionales que este promueve, parecen simples devaneos retóricos, palabras al aire, cuya eficacia jurídica fue francamente inadvertida. En efecto, nada tienen que ver la defensa del régimen constitucional de conflicto de interés o los principios de transparencia, moralidad e imparcialidad, con las razones que condujeron a la decisión de la cual me aparto. La violación del artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 en el trámite de los impedimentos y recusaciones y la particular lectura de los hechos que realiza la Corte120. El trámite de los impedimentos y recusaciones surtido en cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de representantes podía ser cuestionado, además, por vulnerar el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, en particular, por vulnerar el principio deliberativo que esta norma desarrolla. En efecto, un estudio juicioso de las Actas del congreso muestra la existencia de varios hechos incontrovertibles (ver trascripciones en fundamentos jurídicos 20 a 25 de este Salvamento): (1) El Presidente de la Cámara permitió una discusión general sobre el trámite que debía darse a los impedimentos; (2) algunos Representantes solicitaron insistentemente que los impedimentos pudieran ser discutidos por separado, pues consideraban que cada uno tenía unas circunstancias específicas que era necesario definir antes de adoptar la correspondiente decisión colectiva; (3) un porcentaje importante de impedimentos se presentó sin ninguna motivación. Se limitaban a manifestar el impedimento sin aportar las razones que permitieran discernir adecuadamente si se configuraba un conflicto de interés. En este sentido, algunos congresistas se limitaban a señalar que se declaraban impedidos por tener “parientes en el Estado” y otros fundamentos similares; (4) repetidamente se solicitó al Presidente de la Cámara que abriera el debate, en particular, sobre los impedimentos que carecían de motivación de forma tal que la Plenaria, antes de la respectiva decisión, pudiera deliberar sobre el asunto; (5) especialmente se solicitó al Presidente que en los casos de nombramiento de parientes cercanos de congresistas por parte del Gobierno se informara sobre el grado de parentesco de la persona nombrada por el gobierno con el congresista que por tal hecho se declaraba impedido; la fecha del nombramiento; el cargo; y el tipo de nombramiento (si por concurso, en interinidad, provisionalidad, etc). Según quienes solicitaban esta información, la misma servía para distinguir el caso de quien tenía un pariente que había accedido al servicio público mediante concurso de méritos y quienes estaban siendo beneficiados por una decisión unilateral del Presidente de la República; (5) el Presidente no accedió ni a abrir el debate de cada impedimento ni a permitir que se accediera a la información solicitada. En este sentido, en dos ocasiones distintas señaló expresamente que los impedimentos no serían debatidos individualmente y que serían votados tal y como habían sido presentados. Así desestimó las proposiciones respectivas. Sobre estos hechos no existe la menor duda. Basta para constatarlos realizar una lectura rápida de las respectivas actas (ver Fundamentos 20 a 24 anteriores). La cuestión era definir si tales hechos eran irreglamentarios y, de serlo, si contribuían a configurar un vicio de relevancia constitucional.
121. No obstante la claridad de los hechos narrados, la Corte señala, en varias oportunidades, que en Plenaria de la Cámara de Representantes los impedimentos fueron debatidos y que se dio plena oportunidad para preguntar y acceder a la información adicional que la plenaria requería para adoptar la decisión. Esto, justamente, es lo que se llama una decisión contraevidente. Frente a ella sólo me queda recomendar al lector la consulta de la fuente.122. Finalmente pese a sostener que los impedimentos son personalísimos y que hay que estudiarlos uno a uno porque cada uno tiene circunstancias particularísimas que los distinguen de los otros, etc. la Corte terminó por considerar que no era necesario abrir el debate de cada impedimento antes de proceder a su votación. Tampoco encontró alejado del reglamento que se procedieran a votar impedimentos sin ninguna motivación. Esto, pese a las reiteradas solicitudes, formuladas por algunos congresistas y a que los impedimentos inhiben, como se sabe, el estudio posterior del tema mediante la recusación. Nuevamente esta decisión compromete seriamente la posibilidad de aplicar, en el debate legislativo, el régimen de conflicto de interés. Algunos comentarios finales123. Muchas glosas pueden hacerse a la sentencia de la que me aparto. Baste en este aparte final mencionar muy brevemente cuatro temas importantes: la opinión de la Corte sobre la procedencia de impedimentos en el proceso constituyente; la opinión de la Corte sobre la existencia de conflicto de interés en el presente caso; la reflexión sobre la integración del quórum; y, una última reflexión sobre algunas afirmaciones sueltas de la sentencia, que no pueden pasar desapercibidas.
124. La Corte considera que en principio en el trámite constituyente no pueden existir conflictos de interés. Adicionalmente encuentra que en el presente caso no existía conflicto de interés, pues en su criterio, para que ello ocurra (e)s necesario que se surtan varios hechos difícilmente anticipables y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, como por ejemplo, que se profieran las leyes que la desarrollan. Considera que en el presente caso los congresistas no se encontraban en esas circunstancias. Sin embargo, aclara que en todo caso adelantará el estudio sobre si el trámite de impedimentos y recusaciones fue adecuado. Ahora bien, lo cierto es que la Corte no argumenta con suficiencia la regla general que expone, pues se limita a citar algunas sentencias del Consejo de Estado y a acudir a lugares comunes que la práctica política ya, hace mucho, ha desvirtuado. Es cierto que las reformas constitucionales deben ser reformas generales que afecten por igual a los habitantes del territorio. Sin embargo, basta echar un vistazo a las últimas propuestas para advertir cómo estas reformas pueden favorecer intereses privados. El solo caso de la reforma pensional tramitada de forma simultánea al proyecto acá estudiado y en la cual se respetó el régimen de conflicto de interés, es un ejemplo de ello. ¿Para que sirve entonces afirmar que existe una regla general que luego puede ser fácilmente desvirtuada en cada caso concreto?; ¿era ésta la tarea que se encomendaba a la Corte?; ¿cuáles son las implicaciones concretas en la sentencia de esta primera reflexión?. Preguntas sin responder en una sentencia de tanta trascendencia. Baste afirmar a este respecto que las afirmaciones de la Corte sobre los temas advertidos son meros obiter dictum, que nada tienen que ver con la decisión pero frente a los que tendrá que encontrarse luego, cuando en eventuales procesos de pérdida de investidura por conflicto de interés las personas concernidas afirmen que en los trámites de reforma constitucional no existe, en principio, la posibilidad de que se configure un conflicto de interés. Ya veremos como afronta entonces la Corporación su propia jurisprudencia. Pero lo más grave es que la Corte hubiere decidido incursionar en el campo reservado en principio al Consejo de Estado y resolver, en un párrafo, que en el presente caso no era posible que se configurara un conflicto de interés en cabeza de los congresistas que habían manifestado su impedimento. Con independencia de que coincida o no con esta argumentación, lo cierto es que esta no era la tarea que la Corte estaba llamada a realizar. Señalar con desparpajo que en el presente caso no existe conflicto por que no se han configurado hechos difícilmente anticipables – como la reelección efectiva del actual Presidente - y de los cuales depende que la reforma en realidad tenga incidencia sobre la vida de un congresista o de sus familiares, es francamente una afirmación que la Corte, por sus competencias, no estaba llamada a realizar. Afirmación que, como la mayoría de las que se realizan en el texto, nada tiene que ver con la decisión que la Corte finalmente adoptó sobre la regularidad del trámite legislativo.
125. La Corte, respondiendo a los argumentos que presenté en la ponencia original, señala que incluso si los impedimentos hubieren sido mal tramitados quienes se habían declarado impedidos pueden integrar el quórum y las mayorías decisorias. Esta era probablemente una de las discusiones constitucionales más importantes que planteaba el caso objeto de estudio. Sin embargo, la sentencia no se detiene en su análisis y con algunos argumentos importantes pero, en mi criterio, insuficientes, considera que estas personas sí estarían habitadas para ejercer la función representativa pese a que no se hubiere resuelto adecuadamente el posible conflicto de interés. Al respecto sólo quiero detenerme en los dos argumentos finales de la Corte en la materia. A juicio de la Corporación no sería procedente aceptar que ante la disolución del quórum para decidir los impedimentos, las personas no electas que siguieran en la lista de quien se ha declarado impedido pudieren integrar el quórum. Los dos argumentos que señala la mayoría para sostener su afirmación se recogen en el siguiente párrafo: “Aún suponiendo que es posible convocar a los miembros que siguen en la misma lista electoral, a pesar de que ninguna norma prevé dicha hipótesis, es claro que ese procedimiento no logra impedir que el que reemplace temporalmente al congresista piense, a su turno, que él mismo se encuentra en una situación de impedimento, o inclusive, que crea que votar favorablemente el impedimento del congresista principal es una manera de asegurar su acceso como “suplente” al Congreso, lo cual iría en contra de toda neutralidad en la decisión y sería el reflejo de un interés directo e inmediato del propio congresista reemplazante. Esta eventualidad atentaría contra la integridad del Congreso mismo.”La Corte intentó así aplicar la regla – en mi criterio valiosa - de la reducción al absurdo de la tesis contraria. Sin embargo, en esa tarea no me parece que hubiera contado con mucha suerte. En primer lugar, sólo se convoca a los miembros que siguen en la lista electoral (suplentes) cuando la mayoría absoluta de la respectiva corporación se ha declarado impedida. Si en este caso dichos miembros suplentes también consideran que tienen conflicto de interés y voluntariamente así lo manifiestan, lo mejor, al parecer, sería dejar el trámite de la respectiva ley para que sea adelantado por quienes sienten que pueden ejercer sus funciones como la Constitución se los ordena: conforme a los principios de transparencia y moralidad y atendiendo al interés general. En esta hipótesis, se refuerza la necesidad de integrar el quórum con personas que no crean tener interés particular en el respectivo asunto.El segundo argumento es que la integración del quórum con quienes siguen en la lista electoral les puede despertar a éstos sus ansias de poder, todo lo cual atentaría contra la integridad del Congreso mismo. Es sorprendente que la misma sentencia que tan sólo en unas páginas anteriores afirmaba la necesidad de aplicar el principio de buena fe para permitir que quien se había declarado impedido resolviera el impedimento de sus colegas, ahora considere que las personas de la misma lista electoral de quien ha manifestado su impedimento, actuarán de mala fe. En este sentido no sobra recordar que se trataría de copartidarios de quien ha manifestado tener un posible conflicto de interés y que sobre estas personas recaen todos los mecanismos de control político y disciplinario – como la recusación y la demanda de pérdida de investidura – . La tesis de la Corte, en el extremo argumental opuesto de la que antes sostuvo, equivaldría a sostener que, de afectarse el quórum, los suplentes en otros órganos representativos o en juntas directivas o los conjueces de las corporaciones judiciales no pueden reemplazar en la decisión del impedimento a quien se ha declarado impedido, pues se corre el riesgo de que tengan el interés privado de ejercer la función representativa, judicial o directiva de que se trate y ello comprometa su imparcialidad en la respectiva decisión. El tema de la integración del quórum era difícil. Si la Corte iba a controvertir los argumentos que presenté a la Sala Plena debía exigirse, al menos, mayor rigor argumental.
126. Finalmente, llama la atención que la Corte señale que las reglas aplicables al trámite de impedimentos y recusaciones y contenidas, entre otros ordenamientos, en el Código de Procedimiento Civil, no fueron invocadas en ningún momento durante el trámite del acto legislativo que se revisa. Al respecto dice la Corte: Su aplicabilidad, que en apariencia justificaría la intervención de los congresistas que habían presentado impedimentos en los procesos de decisión de los conflictos de intereses presentados por los demás senadores y representantes, sólo fue puesta de consideración a posterior, durante algunos procesos judiciales iniciados con motivo de este trámite, es decir, el proceso de pérdida de investidura de la representante Yidis Medina ante le Consejo de Estado y presente proceso de control de constitucionalidad. Si bien es importante determinar dentro de este tipo de procesos cuál es el marco jurídico aplicable a las actuaciones del Congreso para efectos de examinar desde tal perspectiva su validez constitucional formal, por las especificidades del presente proceso resulta más pertinente que la Corte enfoque su atención sobre la forma como interpretó el procedimiento aplicable durante el trámite de aprobación de esta reforma constitucional. Las justificaciones a posteriori son importantes, pero pierden peso y pertinencia en contextos dentro de los cuales resulta crucial determinar cuál fue la forma como la voluntad de las Cámaras se manifestó, como es el caso de este proceso.Con la misma seguridad, la Corte afirma que las decisiones adoptadas en el trámite de impedimentos y recusaciones no fueron apeladas en ninguna instancia del proceso legislativo. Lo cierto sin embargo, es que no existió una sola discusión sobre este trámite en la cual no se alegara que quienes se habían declarado impedidos debían abstenerse de intervenir en la votación de sus colegas mientras su impedimento no fuera resuelto y que no podían votar impedimentos iguales a los que habían presentado. Esto, además de las solicitudes expresas de apertura del debate y de mayor ilustración que se formularon en el cuarto debate. Nuevamente considero que faltó mayor rigor a la hora del estudio de los hechos del caso que la Corte tenía que definir. Hechos que pueden verse claramente reflejados en las transcripciones que realizó en los fundamentos 20 a 24 del presente salvamento y que sin embargo echo de menos en la sentencia de la Corte.128. Como lo he señalado en otros salvamentos respecto del mismo Acto Legislativo, la cuestión que tenía que resolver la Corte era, probablemente, una de las más importantes que haya decidido en su historia. Se trataba de uno de aquellos casos en los cuales la Corte debe definir - con todas las consecuencias y riesgos que ello acarrea -, si Colombia es una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayorías o una democracia constitucional en la cual la mayoría – quien quiera que la integre - encuentra en la Constitución importantes causes y límites de acción. La Corporación, luego de casi 15 años de contribución a la construcción de una democracia constitucional, decidió que resultaba inapropiado el control riguroso de los procedimientos que regularizan la formación de la voluntad constituyente. Optó, en consecuencia, por aprobar trámites que sólo pueden ser legítimos en una democracia fundada exclusivamente en el principio de mayorías. Para ello desconoció algunos hechos fundamentales y convirtió en irrelevantes – o en meramente formales - algunos requisitos procedimentales que garantizan los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad en el trámite de los proyectos de ley o de reforma constitucional. Olvidó la Corte, por un momento, que es justamente la defensa de la democracia constitucional lo que justifica su existencia.
129. Dejo así sentada mi posición frente al caso estudiado. Este, como los otros salvamentos sobre el tema, es franco y directo, pues creo que además del Congreso y de la opinión pública, somos los propios magistrados los llamados a hacer el control interno a las decisiones de la Corte. Esta tarea nos compete dentro de una verdadera democracia constitucional y debemos hacerla con todo el rigor y la responsabilidad que nuestro cargo nos impone. Pero no puedo dejar de mencionar que entre todas las ideas que defiendo en este salvamento es probable que la más importante sea la necesidad de que exista una Corte Constitucional que, como ésta, pueda seguir cumpliendo el importante papel de asegurar la vigencia de la Constitución. Así yo disienta de sus decisiones. Por eso acato con respeto y sin reservas la sentencia de la Corte.Fecha ut supra.JAIME CÓRDOBA TRIVIÑOMagistrado ÍNDICE Pág. I.RESUMEN DE LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA PONENCIA ORIGINAL RESPECTO DEL PROCESO D-5696: VICIOS DE TRÁMITE EN EL PROCESO DE DECISIÓN DE LOS IMPEDIMENTOS Y ELUSIÓN DEL DEBATE ………………………………………………………2II.PARÁMETROS NORMATIVOS PARA EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS Y PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS………………8Parámetro normativo de control constitucional de los Actos Legislativos………..12El juicio de constitucionalidad de los actos legislativos debe tener un mayor rigor que el juicio de constitucionalidad de las leyes …………………………….14La aplicación del principio de instrumentalidad de las formas como guía del juicio constitucional. Pese a que la Corte debe aplicar al trámite de los Actos Legislativos un control estricto de constitucionalidad, sólo será inexequible el Acto Legislativo que sea fruto de un vicio de forma que, a su turno, comprometa sustancialmente el proceso de formación de la voluntad constituyente…………..15III.ESTUDIO DEL CARGO POR EL PRESUNTO VICIO DE PROCEDIMIENTO CONSISTENTE EN LA VIOLACIÓN DEL TRÁMITE DE IMPEDIMENTOS Y RECUSACIONES Y SU EFECTO EN LA INTEGRACIÓN DEL QUÓRUM Y LA MAYORÍA NECESARIA PARA DEBATIR Y VOTAR EL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO DEMANDADO ………………………………………………………………….17Resumen de los antecedentes del proceso D-5696: la posición de los demandantes, la posición del Ministro del Interior y de Justicia y la Posición del Procurador General de la Nación en torno al trámite de los impedimentos y recusaciones ………………………………………………….…………………...18Problema jurídico Planteado………………………………………………...…….22Recuento fáctico del trámite de los impedimentos y recusaciones…………...…...22Trámite y votación de impedimentos en la sesión del 28 de abril de 2004 celebrada en la Comisión Primera del Senado de la República ……………23Trámite y votación de impedimentos adelantado en las sesiones de 11 y 13 de mayo de 2004, celebradas en la Plenaria del Senado de la República ….24Trámite y votación de impedimentos en la sesión celebrada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes el 2 de junio de 2004…38Recusación e impedimento de la Representante Yidis Medina: sesión del 3 de junio de 2004, adelantada en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes ……………………………………………………………………42Trámite y votación de impedimentos presentados en la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes los días 15 y 16 de junio de 2004 …………..44Discusión sobre el trámite de impedimentos adelantada en la sesión del 15 de junio de 2004 …………………………………………………………………..…44Discusión sobre el trámite de los impedimentos. Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 2004 …………………………………………...55Votación de los impedimentos presentados a la Plenaria de la Cámara de Representantes de 16 de junio de 2004 …………………………...………..58Recusación e impedimento de la representante Zulema Jattin …………………...67Resumen y conclusiones del trámite de impedimentos y recusaciones durante el proceso legislativo del Acto Legislativo demandado …………………………….67Reglas aplicables al trámite de los impedimentos y las recusaciones. Normas mínimas necesarias para que el trámite de impedimentos y recusaciones cumpla la finalidad que tiene asignada …………………..………………………………..70Relevancia y regulación constitucional del trámite de impedimentos y recusaciones …..…………………………………………………………………..71Regulación legal del régimen de impedimentos y recusaciones : la Ley 5ª de 1992……………………………………………………………………...74Según la Ley 5ª de 1992 ¿debe la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista pronunciarse sobre los impedimentos presentados por los congresistas?………………………………………………………………..76El trámite de las recusaciones ………………………………….…………………81La existencia de un vacío en la Ley 5ª respecto al trámite de los impedimentos y la necesidad de suplirlo de forma tal que dicho trámite sirva realmente para satisfacer la finalidad constitucional para la cual fue establecido ………………..81Normas que deben aplicarse al trámite de impedimentos en el proceso legislativo para garantizar que dicho trámite sea idóneo para cumplir la finalidad que le ha sido asignada …………………………………………..84¿Es aplicable al régimen de conflicto de interés el artículo 151 del Código de Procedimiento Civil tal y como lo sostiene el Ministro del Interior y de Justicia en su concepto a la Corte? ………………………………………...89¿Es aplicable al trámite de impedimentos en el Congreso el artículo 28 del Decreto 2067 de 1991 sobre tramite de recusaciones que han sido dirigidas contra todos los Magistrados de la Corte Constitucional? …………………92Aplicación del principio de Buena Fe al trámite de impedimentos y recusaciones………………………………………………………………...94Resumen de las reglas aplicables al trámite de impedimentos en el Congreso de la República ………………………………………………….94Estudio concreto del trámite legislativo: ¿existió un vicio en el trámite de los impedimentos? ……………………………………………………………………95En el trámite de los impedimentos se vulneraron los principios de transparencia e imparcialidad. Tal y como fueron tramitados los impedimentos, resultaba imposible que cumplieran la finalidad sustancial asignada al régimen de conflicto de interés …………95El trámite dado a los impedimentos en la Plenaria de la Cámara de Representantes vulneró lo dispuesto en los artículos 94 y 96 de la Ley 5ª de 1992. No se permitió el acceso a información relevante para la adopción de decisiones informadas ni se permitió el debate de que tratan los artículos citados ………………………………………………98Efectos de la presentación y trámite de los impedimentos con el único propósito de evitar la recusación ………………………………………………………………………104Un último y definitivo vicio: la inexistencia de quórum decisorio a la hora de votar los impedimentos en la plenaria de la Cámara de Representantes …………106Inexistencia de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la Plenaria de la Cámara en la sesión de 16 de junio de 2004 y existencia dudosa o no comprobada de quórum decisorio en el trámite de impedimentos en la sesión de mayo 13 de 2004 celebrada en la Plenaria del Senado de la República ………….116Verificación del quórum decisorio y de las mayorías reglamentarias en las votaciones del proyecto de Acto Legislativo en las cuales participaron los congresistas impedidos cuyo impedimento no fue reglamentariamente rechazado119IV.AUSENCIA DEL DEBATE EN EL TRÁMITE DE LOS INFORMES DE CONCILIACIÓN ………………………………………………………………..124Resumen del trámite del informe de conciliación en la plenaria de la Cámara de Representantes ……………………………………………………………………124Reglas sobre el trámite constitucional que debe darse a los informes de conciliación ………………………………………………………………...131Jurisprudencia de la Corte sobre saneamiento del vicio por elusión del debate durante la discusión y aprobación de los informes de conciliación: C-473 de 2005 ………..……………………………………………………135Estudio del trámite del informe de conciliación del Acto Legislativo demandado en la Plenaria de la Cámara de Representantes, el 14 de diciembre de 2004……..137Efectos del estudio adelantado: la inconstitucionalidad del Acto legislativo141V.ALGUNOS COMENTARIOS PUNTUALES SOBRE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR LA SENTENCIA C-1040 DE 2005 …142La disolución del régimen de conflicto de interés y la constitucionalización del llamado “carrusel”……………………………….143La violación del artículo 94 de la Ley 5ª de 1992 en el trámite de los impedimentos y recusaciones y la particular lectura de los hechos que realiza la Corte ……………………………………………………………………………..148Algunos comentarios finales …………………………………………………….149