SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADOJORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-1017 12VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Excepciones no pueden desvirtuar la regla general en aquellos asuntos en los que miembros de corporaciones de elección popular deben responder por sus determinaciones (Salvamento de voto)VOTO NOMINAL Y PUBLICO Y REGIMEN DE BANCADAS-Alcance (Salvamento de voto)El voto nominal y público, como el régimen de bancadas, son instituciones que comunican transparencia a las actuaciones de quienes, ungidos por el voto ciudadano, tienen el deber de responder por sus actos políticos y entre estos resulta difícil encontrar uno de mayor trascendencia que el relacionado con la elección que al interior de las cámaras legislativas se lleva a cabo para escoger servidores públicos que asumirán las más altas responsabilidades dentro del Estado. Las transparencia y publicidad del acto electoral acometido por un congresista permite a los ciudadanos ejercer control sobre los elegidos, como corresponde a una democracia participativa, en la cual se tiene derecho a conocer las acciones de quienes, según el artículo 3º de la Carta, ejercen la soberanía a nombre del pueblo. En este sentido, es pertinente recordar que, según el artículo 40 de la Constitución, “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”.Referencia: Sentencia C-1017 12 Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 3 de la Ley 1431 de 2011 “Por la cual se establecen las excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”.Demandante: Julián Arturo Polo EcheverriMagistrado Ponente:LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZCon el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, a continuación expresaré las razones que me llevaron a disentir de la decisiónmayoritaria adoptada por la Sala en el asunto de la referencia.1. Contenido de la sentenciaLa Corporación examinó la constitucionalidad del literal a) del artículo 3º de la ley 1431 de 2011, que prevé la posibilidad de acudir al sistema de votación secreta por parte del Congreso de la República, siempre que se deba llevar a cabo una elección. Consideró el actor que el mencionado precepto era contrario al voto nominal y público (C. Po. art. 133) y al régimen de bancadas (C. Po. art. 108-6).1.1. Respecto del deber de votar en forma pública y anunciando el nombre del respectivo congresista, señaló el demandante que la norma impide el control de los electores sobre sus representantes en un acto trascendental para la vida política como es la elección de funcionarios, desconociendo los principios de publicidad y transparencia propios de la democracia participativa.1.2. En cuanto al régimen de bancadas, explicó que el carácter secreto de las votaciones en los actos electorales de las corporaciones públicas, se erige como una barrera injustificada para la actuación en bancadas, ya que impide a los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos, identificar si sus miembros cumplieron o no con las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas por tales organizaciones.2. Consideraciones de la SalaPara la mayoría de los integrantes de la Corporación, el hecho de que el legislador haya escogido el método de votación secreta cuando se trata del ejercicio de la función electoral, corresponde a una expresión del margen de configuración normativa que la Carta Política delegó en el legislador, con lo cual el precepto respeta la independencia del congresista, frente a cualquier tipo de injerencia o coacción de poderes públicos o privados, para garantizar un proceso electoral libre.3. Motivos del salvamento de votoConsidero que el texto demandado debió ser declarado inexequible, toda vez que la excepción allí establecida va en contra del fortalecimiento de los partidos políticos y de la consolidación del régimen de responsabilidad de los elegidos, consagrado en el artículo 133 de la Constitución. 3.1. El voto nominal y público, como el régimen de bancadas, son instituciones que comunican transparencia a las actuaciones de quienes, ungidos por el voto ciudadano, tienen el deber de responder por sus actos políticos y entre estos resulta difícil encontrar uno de mayor trascendencia que el relacionado con la elección que al interior de las cámaras legislativas se lleva a cabo para escoger servidores públicos que asumirán las más altas responsabilidades dentro del Estado.Las transparencia y publicidad del acto electoral acometido por un congresista permite a los ciudadanos ejercer control sobre los elegidos, como corresponde a una democracia participativa, en la cual se tiene derecho a conocer las acciones de quienes, según el artículo 3º de la Carta, ejercen la soberanía a nombre del pueblo. En este sentido, es pertinente recordar que, según el artículo 40 de la Constitución, “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político”.3.2. Es cierto que el artículo 133 superior permite al legislador establecer excepciones al voto público y nominal; sin embargo, considero que se trata de una facultad reducida en la medida que las excepciones no pueden desvirtuar la regla general en aquellos asuntos en los que los miembros de las corporaciones de elección popular deben responder por sus determinaciones.Permitir al congresista sustraerse de la responsabilidad que debe asumir frente a sus electores y a la sociedad, representa una gracia ajena a los principios que identifican la democracia participativa y, por tanto, carente de legitimación desde una perspectiva constitucional. En mi concepto, la norma examinada contribuye al debilitamiento del régimen de bancadas, ya que autoriza dar prelación a posiciones individuales de los congresistas en detrimento del fortalecimiento de la institucionalidad de los partidos y movimiento políticos, postulado este que ha orientado las reformas constitucionales emprendidas por el Congreso de la República en los años 2003 y 2009.De esta manera dejo expuestos los argumentos que me llevaron a disentir de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala.Fecha ut supra.JORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado ---pies de página--- Informe de ponencia para primer debate, segunda vuelta, en la Cámara de Representantes. El artículo 131 de la Ley 5ª de 1992 disponía que: “VOTACIÓN SECRETA. No permite identificar la forma como vota el Congresista. Las rectificaciones sólo serán procedentes cuando el número de votos recogidos no sea igual al de los votantes. Esta votación sólo se presentará en los siguientes eventos: a) Cuando se deba hacer una elección; b) [Para decidir sobre proposiciones de acusación ante el Senado, o su admisión o rechazo por parte de esta Corporación. Declarado inexequible en Sentencia C-245 de 1996], c) Para decidir sobre las proposiciones de amnistías o indultos (…)”. Subrayado por fuera del texto original. La norma en cita dispone que: “Artículo
144. Las sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones Permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. El ejercicio del cabildeo será reglamentado mediante ley”. Dispone la norma en cita: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. Sobre la materia se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-774 de 2001, C-310 de 2002, C-004 de 2003, C-039 de 2003, C-1122 de 2004, C-469 de 2008, C-600 de 2010, C-283 de 2011 y C-254A de 2012. Sentencia C-641 de 2002. Sentencia C-283 de 2011. Sentencia C-1024 de 2004. Sentencia C-055 de 2010. Sentencia C-061 de 2010. Sentencia C-931 de 2008. Sentencia C-331 de 2003. Sentencia C-1187 de 2005. Sobre este punto, en la Sentencia C-774 de 2001 se dijo que: “No obstante lo anterior, y teniendo en cuenta la especial naturaleza de la cosa juzgada constitucional, es necesario advertir, que de manera excepcional, resulta posible que el juez constitucional se pronuncie de fondo sobre normas que habían sido objeto de decisión de exequibilidad previa. El carácter dinámico de la Constitución, que resulta de su permanente tensión con la realidad, puede conducir a que en determinados casos resulte imperativo que el juez constitucional deba modificar su interpretación de los principios jurídicos para ajustarlos a las necesidades concretas de la vida colectiva –aun cuando no haya habido cambios formales en el texto fundamental–, lo que incide necesariamente en el juicio de constitucionalidad de las normas jurídicas. El concepto de ‘Constitución viviente’ puede significar que en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, –que es expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades–, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma. En estos casos, no se puede considerar que el fallo vulnera la cosa juzgada, ya que el nuevo análisis parte de un marco o perspectiva distinta, que en lugar de ser contradictorio conduce a precisar los valores y principios constitucionales y permiten aclarar o complementar el alcance y sentido de una institución jurídica”. Dispone la norma en cita: “En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución.” Sentencia C-492 de 2000. Sentencia C-478 de 1998. Sentencia C-478 de 1998. Auto 131 de 2000. En el mismo sentido se pueden consultar las Sentencias C-774 de 2001, C-600 de 2010 y C-254A de 2012. Sentencia C-489 de 2000. Sentencia C-565 de 2000. Sentencia C-427 de 1996. Sentencia C-700 de 1999. En el mismo sentido C-492 de 2000. Sentencia C-700 de 1999. Sentencia C-245 de 2009. La norma en cita dispone que: “La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II (…). La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”. En la práctica se produjo la sustitución de un texto por otro. Expresamente en la Ley 1431 de 2011 se dice que: “Artículo
3. La Ley 5ª de 1992 tendrá un artículo 131, el cual quedará así: (…)” Sentencia C-245 de 1996. Ibíd. Artículo 5° del Acto Legislativo 01 de 2009. Ibíd., p.
5. Esta misma explicación del alcance de la reforma se observa en la mayoría de los informes de ponencia subsiguientes los cuales se pueden consultar en las Gacetas del Congreso 674, 725 y 828 de 2008. En el informe de ponencia para segundo debate (primera vuelta) en el Senado de la República, se eliminó el requisito de que la votación sea “nominal”, pues se quiso dejar al devenir propio de las corporaciones públicas la determinación de los casos en que dicha modalidad tendría ocurrencia, según lo que para tal efecto se señalara en el reglamento (Gaceta del Congreso 889 de 2008). Este texto fue el que finalmente se acogió en el informe conciliación para primera vuelta en ambas Cámaras. Gaceta del Congreso 227 de 2009, p.
4. Como consecuencia de los argumentos expuestos se aprobó la reincorporación de la expresión “nominal”, como exigencia del voto en las corporaciones públicas. De allí en adelante se preservó dicha categorización hasta la aprobación definitiva de la reforma, como se observa en las Gacetas del Congreso 241, 427 y 533 de 2009. CP art. 133, inciso 2°. El artículo 4 de la Constitución Política dispone: “la Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, Sentencia del 23 de marzo de 2007, radicación 2006-00171-01. Textualmente se dijo que: “En relación con la salvedad anotada, es destacable la sustancial modificación que, en el trámite del proyecto de acto legislativo que finalmente se convirtió en reforma constitucional, se introdujo al texto inicialmente presentado, en cuanto éste pretendía que la obligatoriedad del régimen de bancadas se predicara, únicamente, respecto del ejercicio del control político y de la iniciativa legislativa (Congreso) o de regulación (corporaciones públicas territoriales)” En esta oportunidad no se inaplicó el literal a) del artículo 131 de la Ley 5ª de 1992, por cuanto las consideraciones realizadas por el Consejo de Estado no correspondían al cargo de nulidad formulado por el accionante. Al respecto, se afirmó: “como quiera que el proceso de votación que culminó con el acto de declaratoria de elección acusado debía someterse a la directriz que impusiera cada bancada involucrada, es evidente que dicha votación no podía adelantarse con sujeción al sistema de votación secreta previsto en los artículos 131, literal a) y 136, numeral 2°, de la Ley 5ª de 1992, por ser ese sistema abiertamente incompatible con los requerimientos mínimos del modelo de debate que exige la aplicación efectiva del régimen de bancadas. En esta forma, no siendo aplicables al caso las normas que el demandante considera violadas por el acto de declaratoria de elección acusado, no es posible concluir en la nulidad que solicita con fundamento en lo dispuesto en tales preceptos.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, Sentencia del 23 de marzo de 2007, radicación 2006-00171-01. En los mismos términos se expuso que: “Así pues, si bien pudiera pensarse que las reformas constitucionales mencionadas, específicamente en lo relativo al régimen de bancadas, han hecho perder vigencia en el ordenamiento jurídico colombiano a la regla según la cual la votación de los congresistas, cuando deban hacer una elección, será secreta, dicha afirmación no puede hacerse de manera general y abstracta, entendiendo que ninguna elección adelantada por el Congreso podrá realizarse bajo esta modalidad de votación.” En relación con este punto se sostuvo lo siguiente: “frente al segundo requisito referido a la justificación deontológica de la orden de votar en un determinado sentido, es decir el deber ser de la votación pública, a esta altura del análisis resulta cumplido de perogrullo. En efecto, el origen político del CNE, derivado de la evidente representación de las bancadas en la conformación de dicho órgano autónomo, deviene en el deber ser exigido, es decir, la votación pública y nominal a efectos de ‘identificar la forma como vota el congresista’ y garantizar el cumplimiento de la filosofía que orienta el régimen de bancadas, evitando el transfuguismo, que aupado en el voto secreto, generaría la trasgresión patente de la finalidad que persiguió la consolidación del mismo régimen a través de las reformas constitucionales de 2003 y 2009. De lo contrario los acuerdos internos y pactos de coalición pueden resultar inanes. En efecto, a pesar de que para la época de la pasada elección de los magistrados del CNE, ya estaba plenamente vigente el régimen de bancadas, la Sala pone de presente que del plenario existente en el proceso se evidencia claramente, como pasará a demostrarse, que en dicha elección se vulneró el mismo al no existir una disciplina partidista y que esto acaeció precisamente como consecuencia directa de que algunos de los miembros de las bancadas, valiéndose del voto secreto, dejaron de votar, o no votaron por la plancha conformada por su propio partido, o simplemente votaron por otra, reflejándose ello claramente en las resultas de la elección de los miembros del CNE.” Al respecto, se expresa que: “el origen político del CNE, el hecho de que en su seno se representen los diferentes movimientos y partidos políticos con finalidades de inspección y vigilancia electoral y la existencia de un régimen de bancadas que gobierne las actuaciones partidistas, todas éstas, distintas manifestaciones del concepto de democracia participativa, nos llevan a una única conclusión válida para el caso concreto objeto de estudio: resulta inconstitucional aplicar en la elección de los magistrados del CNE el mecanismo de votación secreta.” El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, establece los siguientes requisitos que deben contener las demandas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, a saber: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, bien sea a través de su transcripción literal o de un ejemplar de una publicación oficial de las mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda. Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-447 de 1997, C-509 de 1996 y C-236 de 1997. Véase, entre otras, las Sentencias C-585 de 1995, T-637 de 2001, C-179 de 2002, T-596 de 2002, C-303 de 2010 y C-490 de 2011. Véase, entre otras, las Sentencias C-089 de 1994, C-180 de 1994, C-866 de 2001 y C-303 de 2010. Véase, entre otras, las Sentencias C-021 de 1996, C-558 de 1994, C-509 de 1994, T-358 de 2002 y C-652 de 2003. Expresamente en la primera de las citadas providencias se señaló: “La democracia participativa procura otorgar al ciudadano la certidumbre de que no será excluido del debate, del análisis ni de la resolución de los factores que inciden en su vida diaria, ni tampoco de los procesos políticos que comprometen el futuro colectivo. Asume la Constitución que cada ciudadano es parte activa en las determinaciones de carácter público y que tiene algo qué decir en relación con ellas, lo cual genera verdaderos derechos amparados por la Carta Política, cuya normatividad plasma los mecanismos idóneos para su ejercicio”. Ibíd. En este aparte se hace uso de las reglas fijadas por la Corte en la Sentencia T-1337
01. Tales reglas fueron, a su vez, reiteradas en la reciente Sentencia C-303
10. Sobre esta materia se dijo que: “Es claro que la figura de las veedurías ciudadanas encuentra amplio sustento en la Constitución y en la doctrina elaborada por esta Corte, particularmente como expresión del principio de democracia participativa.” Dispone la norma en cita: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la administración pública”. Constitución política, artículos 40, 103, 237-2 y
241. Constitución política, artículo 114: “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el Gobierno y la administración (…)”; artículo 135: “Son facultades de cada Cámara: (…)
3. Solicitar al Gobierno los informes que necesite (…)
8. Citar y requerir a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de que los Ministros, Superintendentes o Directores de Departamentos Administrativos no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, esta podrá proponer moción de censura. Los Ministros, Superintendentes o Directores Administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. (…)
9. Proponer moción de censura respecto de los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.”; artículo 137: “Cualquier comisión permanente podrá emplazar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, que podrán exigirse bajo juramento, sobre hechos relacionados directamente con las indagaciones que la comisión adelante. (…)”; artículo 200.5: “Corresponde al Gobierno, en relación con el Congreso: (…)
5. Rendir a las cámaras los informes que éstas soliciten sobre negocios que no demanden reserva.”; artículo 208: “(…) Los ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes. Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el Gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público.”; artículo 282: “El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: (…)
7. Rendir informes al congreso sobre el cumplimiento de sus funciones”; artículo 371: “(…) El Banco [de la República] rendirá al Congreso informe sobre la ejecución de las políticas a su cargo y sobre los demás asuntos que se le soliciten (…)”; etc. Sentencia T-983A de 2004. La doctrina ha señalado que: “Como el sistema político no permite la práctica de la democracia directa, ese poder soberano se delegada en los representantes de la voluntad popular, designados periódicamente mediante elecciones libre y secretas. De ese proceso, surge el Parlamento que actúa como nexo mediador entre el titular de la soberanía y los gobernantes; además lo hace con la obligación de garantizar, política y constitucionalmente, la obediencia del Gobierno, entendido ampliamente. Como resultado de ese mandato popular, se deriva el control parlamentario; es decir, la capacidad de la Asamblea Legislativa de velar porque el Poder Ejecutivo y la Administración Pública, en general, adecuen su acción al ordenamiento jurídico, al respeto por los valores éticos y a las aspiraciones de la voluntad popular”. SOLÍS FALLAS, Alex, El control parlamentario, Programa para el Desarrollo Legislativo (PRODEL), Costa Rica, 1995, p.
59. Obsérvese como, por ejemplo, el artículo 40 de la Constitución expresamente dispone: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…)
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley”. (Subrayado por fuera del texto original). No sobra recordar que esta Corporación ha señalado que “no es admisible que los derechos constitucionales puedan ser restringidos, por vía general, por autoridades distintas al poder legislativo, pues ello no sólo equivaldría a desconocer los límites que el constitucionalismo democrático ha establecido para la garantía de los derechos fundamentales de la persona, sino además porque se estarían desconociendo mandatos claros de tratados de derechos humanos ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), para efectos de interpretar el alcance de los derechos previstos en la Carta” Sentencia C-825 de 2004. A manera de ejemplo, en la Sentencia C-630 de 2011, al pronunciarse sobre la derogatoria del incentivo de las acciones populares, este Tribunal recordó que el citado instrumento judicial constituye una expresión del derecho que tiene “todo ciudadano [de] participar en la conformación, ejercicio y control del poder político’, a través de la interposición de “acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (CP art. 40.6). En este caso, como una herramienta jurídica para la defensa de los derechos colectivos, en los términos previstos en el artículo 88 Superior. A pesar de lo anterior, se consideró que la eliminación de los incentivos no era irrazonable o desproporcionada, entre otras razones, porque se previó por el legislador para suscitar una mejor y más adecuada defensa de los intereses colectivos, en el sentido de promover la interposición de las acciones que más afectan a la comunidad, y no las que más lucran a las personas, acorde con la defensa del erario público, la reducción de la congestión judicial y el impulso de comportamientos ciudadanos afines con el principio de solidaridad. Se reconoció entonces que, en el caso concreto, el legislador tenía un amplio margen de configuración no sólo por lo previsto en el régimen general de regulación de los derechos políticos sino también porque así lo reconocía el citado artículo 88 Constitucional. Ley 5ª de 1992, arts. 6.5, 20, 21, 22, 136, 306, 314, 316, 317, 318 y
319. Véase, al respecto, la Sentencia C-141 de 2010. Sentencia C-490 de 2011.En esta providencia se alude a la Sentencias C-353 de 1994 y C-1153 de 1005. Textualmente se dijo: “Ha querido el Constituyente que la Rama Legislativa del poder público esté compuesta por dos cámaras y que la actividad de cada una de ellas se desarrolle en forma independiente, como corresponde al sistema bicameral. Desde luego, esto no se opone al ejercicio conjunto -en un solo cuerpo- de algunas funciones que la Constitución ha atribuido de manera expresa al Congreso. (… ) Los demandantes aluden al caso de elección del Vicepresidente de la República, afirmando que la disposición acusada es inconstitucional en cuanto permite que se reúna el Congreso en un solo cuerpo para reconocer una de las causales de falta absoluta de ese funcionario, a saber su incapacidad física. (…) Semejante interpretación de las normas constitucionales lleva a fraccionar un acto cuya unidad es indiscutible. La actuación del Congreso, por expreso mandato de la Carta, no abarca únicamente la elección del Vicepresidente que haya de remplazar al electo por el pueblo, sino que incluye y supone la declaratoria de la causa correspondiente, sin la cual aquella no podría tener lugar. Este último acto es del mismo cuerpo elector y la Constitución no dispone que deba estar compuesto por dos actuaciones sucesivas de las Cámaras, ni tampoco lo encomienda a una sola de ellas ni a un cuerpo distinto. (…) Debe observarse, además, que se trata de competencias atribuidas por la Carta al Congreso como tal y que no existe razón alguna, ni de fondo ni de forma, para pretender que, debiendo actuar la Rama Legislativa, tenga que supeditarse su decisión a un trámite superfluo y contrario a los principios de celeridad, economía y eficiencia.” En idéntico sentido se puede consultar la Sentencia C-061 de 1993. Sentencia C-053 de 1995. Véase, entre otras, las Sentencias C-872 de 2002, C-957 de 1999 y C-386 de 1996. Sentencia C-386 de 1996. Sobre la materia la doctrina ha dicho: “(…) conviene insistir en que el que la discusión parlamentaria deba ser pública se traduce en que ha de someterse a la observación crítica de los ciudadanos, cuya opinión seguirá siendo la única base reconocida del dominio público. Como sostiene Habermas, la opinión pública encarna en la soberanía popular y ésta, a su vez, presupone un principio de la propia verdad del Estado moderno. Todo ello en el bien entendido de que la opinión pública, mediada por la notoriedad pública crítica en una democracia de masas, debe relacionar los ámbitos comunicativos formados por las opiniones de las personas privadas, no organizadas, sin público, y por las opiniones formadas de las instituciones (asociaciones, administración y sobre todo partidos políticos), públicamente manifestadas”. ABELLÁN, Ángel Manuel, El estatuto de los parlamentarios y los derechos fundamentales, Tecnos, Madrid, 1992, p.
157. El artículo 71 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “A las barras pueden ingresar libremente todas las personas, siempre que se trate de la celebración de sesiones públicas. Los presidentes regularán el ingreso, cuando así se exija, y controlarán esta asistencia”: El artículo 70 del Reglamento señala: “Los periodistas tendrán acceso libremente cuando no se trate de sesiones reservadas. Se dispondrá de un espacio especial y de medios que den las facilidades para la mejor información.” El artículo 88 de la Ley 5ª de 1992 determina que: “Las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones tendrán la más amplia publicidad y difusión por las oficinas de prensa y comunicaciones de cada Corporación. A través de programas semanales de televisión, comunicados periodísticos y transmisiones especiales de radiodifusión el Congreso se comunicará con el país para informar permanentemente sobre sus actividades. Las Mesas Directivas de las Cámaras podrán contratar los servicios de televisión y radiodifusión privadas para transmitir en directo o diferido debates de especial importancia. La Radiodifusora Nacional a solicitud de las Mesas Directivas de las Cámaras transmitirá gratuitamente debates parlamentarios de especial importancia. La autoridad estatal de televisión a las que se refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución Política garantizará el acceso gratuito a las Cámaras Legislativas al servicio de televisión abierta y para ello deberá poner a disposición de las Cámaras sendos espacios semanales de treinta (30) minutos en horas de máxima audiencia o triple A, que se transmitirán en los canales comerciales mixtos y privados de cobertura nacional, regional y local, con el objeto de informar a la Nación sobre las actividades desarrolladas por el Congreso y sus miembros. En el Congreso de la República se creará un informativo que garantice las declaraciones que cada Congresista quiera consagrar con respecto a sus actividades parlamentarias y opiniones sobre temas relacionados con el ejercicio de su investidura. Las Mesas Directivas coordinarán lo pertinente para su publicación y asegurarán la emisión del mismo con una frecuencia no inferior a la de una vez al mes. Se garantizará la inclusión del informativo como inserto en las publicaciones de los periódicos de amplia circulación nacional.” El artículo 36 del Reglamento dispone: “El Congreso pleno, el Senado y la Cámara de Representantes tendrán un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos, denominado Gaceta del Congreso. Los Secretarios de las Cámaras serán los directores de las secciones respectivas.” Adicionalmente, el artículo 2° de la Ley 1431 de 2011 preceptúa que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la rama legislativa, la cual se publicarán en la página web de cada cámara; con esta publicación se dará por cumplido el requisito de publicidad. (…)”. En Sentencia C-158 de 1997 se explicó que: “Siendo la norma (…) de carácter exceptivo, es de interpretación restrictiva, por lo cual debe enumerar y mencionar en forma muy precisa los eventos que quedan por fuera de la regla general. Así pues, por razones de técnica legislativa, se imponía al legislador ser muy claro, nombrando específicamente los casos exceptuados (…)”. Por ejemplo, el artículo 157 de la Carta Política consagra que “ningún proyecto será ley sin (…) haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva (…)”. Y el artículo 161 ibídem señala que “Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones de conciliadores conformadas por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría. Previa publicación por los menos con un día de anticipación, el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto”. (Subrayado por fuera del texto original). Sobre la materia se puede consultar la Sentencia C-957 de 1999. Sentencia C-245 de 1996. Dispone la norma en cita: “Son facultades de cada Cámara: (…) 4º. Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las respuestas de estos. El reglamento regulará la materia”. El artículo 86 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “Sólo serán reservadas las sesiones de las Cámaras y sus Comisiones cuando así ellas lo dispongan, a propuesta de sus Mesas Directivas, o por solicitud de un Ministro o de la quinta parte de sus miembros, y en consideración a la gravedad del asunto que impusiere la reserva. A esta determinación precederá una sesión privada, en la cual exprese el solicitante los motivos en que funda su petición. Formulada la petición de sesión reservada, el Presidente ordenará despejar las barras y concederá la palabra a quien la haya solicitado. Oída la exposición, el Presidente preguntará si la Corporación o Comisión quiere constituirse en sesión reservada. Contestada la pregunta afirmativamente, se declarará abierta la sesión y se observarán los mismos procedimientos de las sesiones públicas. Si se contestare negativamente, en el acta de la sesión pública se dejará constancia del hecho. El Secretario llevará un libro especial y reservado para extender las actas de esta clase de sesiones, y otro para las proposiciones que en ella se presenten. En el acta de la sesión pública sólo se hará mención de haberse constituido la Corporación en sesión reservada. Las actas de las sesiones reservadas se extenderán y serán aprobadas en la misma sesión a que ellas se refieren, a menos que el asunto deba continuar tratándose en otra u otras sesiones similares, caso en el cual el Presidente puede resolver que se deje la aprobación del acta para la sesión siguiente.” Este sistema se explica en el artículo 129 del Reglamento del Congreso en los términos que a continuación se expone: “Se utilizará para los casos señalados en este artículo y se efectúa dando los Congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. El Secretario informará sobre el resultado de la votación, y si no se pidiere en el acto la verificación, se tendrá por exacto el informe. Si se pidiere la verificación por algún Senador o Representante, para dicho efecto podrá emplearse cualquier procedimiento electrónico que acredite el sentido del voto de cada Congresista y el resultado total de la votación, lo cual se publicará íntegramente en el acta de la sesión. (…)” Gaceta del Congreso 674 de 2008, p.
5. CP art. 133, inciso 2°. Ley 5ª de 1992, art.
124. Ley 1431 de 2011, artículo
2. De igual manera se puede consultar la Sentencia C-1040 de 2005. En los distintos informes de ponencia que se elaboraron para la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2009, siempre se reconoció la atribución del legislador de establecer excepciones a la votación pública. Por ejemplo, en la Gaceta 241 de 2009 reiterando lo expuesto se dijo que: “Como mecanismo para hacer más visibilizar la gestión de las corporaciones públicas e incrementar ante el ciudadano y aumentar la responsabilidad de sus miembros, se propone adicionar el artículo 133 Constitucional, estableciendo la votación pública como regla para la adopción de sus decisiones, reservando sólo los casos que se exceptúen legalmente”. En idéntico sentido, en la Gaceta 227 de 2009 se expuso que: “Se introduce en la reforma al artículo 133 Constitucional como regla general el voto público de los miembros de los cuerpos colegiados. Con esta medida se afianza en la responsabilidad y seriedad en la toma de decisiones por parte de los elegidos, aunque el ideal con la reforma era establecer un voto no solo público sino nominal como sistema deevaluación que permitiera a los ciudadanos verificar el cumplimiento, en la toma de decisiones, de los objetivos de igualdad social, política y económica, propios de un Estado Social de Derecho, se solicita a esta Comisión incluir el voto nominal en la redacción del texto, el cual quedaría de la siguiente manera: Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley.” (Subrayado por fuera del texto original). El artículo 1° de la Ley 1431 de 2011 dispone: “(…) Teniendo en cuenta el principio de celeridad de los procedimientos, de que trata el artículo 3 de este reglamento, se establecen las siguientes excepciones al voto nominal y público de los congresistas, según facultad otorgada en el artículo 133 de la Constitución Política, tal como fue modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2009 y cuyas decisiones se podrán adoptar por el modo de la votación ordinaria (…)”. Los casos en los que se puede adoptar este sistema de votación se encuentran previstos en el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011. Por ejemplo, al explicar el procedimiento de la votación secreta en casos de proposiciones de amnistías o indultos, el literal b) del artículo 3 de la Ley 1431 de 2011 dispone: “b) Para decidir sobre proposiciones de amnistías o indultos. Aprobado la votación secreta, el Presidente dispondrá repartir papeletas que tengan impresas, en una de sus caras, la leyenda “Sí” o “No”, y espacios para marcar. El Secretario llamará a cada Congresista, según el orden alfabético de su apellido, para que deposite la papeleta en la urna dispuesta para el efecto. Previamente el Presidente designará una comisión escrutadora” COLOMER VLADEL, Antonio, Estudios constitucionales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p.
219. Se dice que es igual pues todos los votos tienen el mismo peso, sin importar la distribución de curules. Se afirma que es directo en la medida en que esta función se ejerce, sin intermediarios y sin injerencias externas que nublen su juicio. Sentencia C-224 de 2004. Piénsese, por ejemplo, en las autoridades públicas que postulan, en los gremios económicos, en las organizaciones sociales o en los medios de comunicación. La doctrina ha dicho: “El voto abierto es, a buen seguro, aparentemente más democrático. Pero sólo aparentemente. Permite, es correcto, el control del elector, pero deja el miembro del Congreso Nacional expuesto al control por parte del Poder Ejecutivo, generalmente interesado en las decisiones por motivos ajenos a los intereses del pueblo. Sentencia C-245 de 1996. PARLAMENTO EUROPEO, Documento de trabajo, sobre la votación secreta en los parlamentos de los Estados miembros, Comisión de Asuntos Constitucionales, ponente: Marie-Line Reynaud, DT 562487ES.doc. Al respecto se dice: “En Bélgica, los nombramientos y presentaciones respecto a los cuales han de pronunciarse las Cámaras se efectúan por votación secreta. La Cámara y el Senado de Bélgica usan la votación secreta en otras hipótesis como la concesión de naturalizaciones por la Cámara y la propuesta por el Senado de exclusión de un miembro de una comisión que haya vulnerado el secreto que debía observarse en el seno de la misma”, ibíd. “En la Cámara de Diputados, se usa la votación secreta para las elecciones, así como en otros casos regulados por una legislación especial, o bien cuando la Cámara de Diputados así lo decide. En el Senado, se recurre a la votación secreta para las elecciones. En otros casos, las leyes y resoluciones del Senado pueden establecer también cuándo se usa la votación secreta”, ibíd. “La votación secreta existe en el Bundestag únicamente para las elecciones (artículo 49 del Reglamento interno). El reglamento del Bundesrat no prevé el procedimiento de votación secreta”, ibíd. “La votación secreta se práctica en el Riigikogu únicamente en las elecciones y nombramientos de cargos”, ibíd. “La votación secreta se práctica en las elecciones y en los procedimientos de autorización de diligencias penales contra diputados”, ibíd. El Reglamento de la Asamblea Nacional de Francia, en los artículos 63 y 64, dispone que: “Artículo 631 El voto se expresará bien a mano alzada, bien por posición de sentado y levantado, bien por votación pública ordinaria, o bien finalmente por votación pública en la tribuna. 2 Sin embargo, será secreta la votación cuando la Asamblea deba proceder mediante votación a nombramientos de personas. 3 En las cuestiones complejas y salvo en los casos previstos en los artículos 44 y 49 de la Constitución, siempre se podrá pedir la votación por partes de un texto determinado. El solicitante deberá precisar las partes de éste para las cuales pida votación por separado. 4 Será preceptiva la votación por partes cuando la pida el Gobierno o la comisión requerida sobre el fondo. En los demás casos, el Presidente, previa consulta en su caso al Gobierno o a la comisión, decidirá si se procede votar o no por partes.” “Artículo 64. 1 La Asamblea votará normalmente a mano alzada en cualesquiera materias, salvo para nombramientos de personas.” (Subrayado por fuera del texto original). Como ejemplos de lo anterior, se tienen las elecciones del Presidente de la Asamblea (artículo 9) y el nombramiento de seis magistrados titulares y seis magistrados jueces suplentes del Tribunal de Justicia de la República de Francia (artículo
158) El artículo 83.1 de su reglamento dispone: “las elecciones o nombramientos y la presentación de candidatos se hace por escrutinio secreto”. “Los Reglamentos, tanto de la Cámara de Diputados como del Senado, limitan la votación secreta a las elecciones de personas y a los procedimientos de modificación de los mencionados Reglamentos. De forma más general, puede solicitarse el procedimiento secreto cuando las votaciones se refieren a los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución; el Senado puede ampliar esa facultad a los derechos de la familia y de la persona”. PARLAMENTO EUROPEO, Documento de trabajo, sobre la votación secreta en los parlamentos de los Estados miembros, Comisión de Asuntos Constitucionales, ponente: Marie-Line Reynaud, DT 562487ES.doc. “Se práctica la votación abierta sobre los asuntos debatidos en las sesiones de la Seimas, excepto cuando se trata de elecciones. Se usa exclusivamente la votación secreta cuando se trata de decisiones relativas a la retirada de la confianza de cualquier funcionario de la Seimas o a la destitución del responsable de una institución del Estado nombrado por la Seimas, así como a la formulación de imputaciones durante los procedimientos de destitución. Por decisión de la Seimas, también puede recurrirse a la votación secreta en otros asuntos de carácter personal”, ibíd. “El Consejo Nacional puede decidir en votación secreta solamente si la votación nominal no ha sido solicitada por 20 miembros como mínimo. El Consejo Federal puede hacerlo únicamente si no está obligado a recurrir a la votación nominal porque la soliciten cinco miembros como mínimo o por orden del Presidente”. “De acuerdo con las normas de procedimiento del Sejm, las votaciones en el seno de éste son abiertas. En el Senado, se recurre a la votación secreta en asuntos de carácter personal”, ibíd. “Se práctica la votación secreta en las elecciones y en aquellas decisiones previstas en el Reglamento o el Estatuto de los diputados. Se trata de las decisiones en el Pleno sobre el mandato de un diputado impugnado o contestado; por otra parte, en caso de incoación de diligencias penales contra un miembro del Gobierno, la Asamblea decide mediante votación secreta acerca de su suspensión”, ibíd. “La Asamblea Nacional puede decidir sobre el recurso de la votación secreta, excepto cuando el procedimiento de votación abierta está previsto en la Constitución, los estatutos o las normas de procedimiento. Asimismo, puede proponerse la votación secreta en casos como el procedimiento de destitución del Presidente o de un voto de confianza al Gobierno. Las votaciones secretas son utilizadas por el Consejo Nacional para elegir al Presidente y al Vicepresidente y en aquellos caos en que, a propuesta del Presidente, dicho procedimiento esté prescrito por una mayoría de consejeros nacionales presentes o al menos ocho miembros de un grupo de interés”, ibíd. “Se recurrirá a la votación secreta en los casos previstos por la Constitución (artículos 89, 90 y 92 referentes a las elecciones) o por la ley, en el nombramiento o destitución de funcionarios o cuando así lo decida el Consejo nacional sin debate”, ibíd. “En la Eduskunta se práctica la votación secreta solamente en elecciones”, ibíd. “En el Riksdag se práctica la votación secreta solamente en las elecciones”, ibíd. “Las sesiones del Folketing son públicas. Sin embargo, el Presidente, un número determinado de diputados previsto por el Reglamento interno y los ministros tienen derecho a solicitar la exclusión de todas las personas no autorizadas. En tal caso, se decide sin debate si el asunto se discute en una sesión pública o secreta. El principio de sesiones públicas implica que las votaciones –incluso aquellas relacionadas con un asunto debatido en una sesión secreta– no pueden efectuarse en secreto”, ibíd. “Se recurre a la votación secreta si lo solicitan cincuenta miembros en una sesión plenaria o una tercera parte de los miembros de una comisión”, ibíd. “Las votaciones en las sesiones de la Saeima son abiertas. Diez o más miembros de la Saeima pueden proponer que la votación sea secreta. Un voto de confianza o para retirar la confianza del gabinete, el primer ministro, el viceprimer ministro, un ministro o un secretario de Estado ha de ser abierto”, ibíd. Dispone la norma en cita: “Candidaturas y disposiciones generales.
1. El Presidente, los Vicepresidentes y los Cuestores serán elegidos en votación secreta de conformidad con el artículo
169. Las candidaturas deberán presentarse con el consentimiento de los interesados. Solamente podrán ser presentadas por un grupo político o por cuarenta diputados como mínimo. No obstante, cuando el número de candidaturas no exceda del número de cargos por cubrir, los candidatos podrán ser elegidos por aclamación. En el caso en que un único Vicepresidente deba ser sustituido y solamente haya un candidato, este último podrá ser elegido por aclamación. La decisión de proceder a la elección por aclamación o mediante votación secreta queda sujeta a la discreción del Presidente. El candidato elegido ocupará en el orden de precedencia el lugar del Vicepresidente al que sustituya.” Al respecto, determina que: “Composición de las Comisiones.
1. La elección de los miembros de las comisiones y de las comisiones de investigación se realizará previa presentación de candidaturas por parte de los grupos políticos y los diputados no inscritos. La Conferencia de Presidentes someterá propuestas al Parlamento. La composición de las comisiones reflejará, en la medida de lo posible, la composición del Parlamento. Los diputados que cambien de grupo político conservarán, durante el resto de su mandato de dos años y medio, los puestos que ocupen en las comisiones parlamentarias. Sin embargo, cuando el cambio altere la representación equitativa de las fuerzas políticas en una comisión, la Conferencia de Presidentes, de acuerdo con el procedimiento de la segunda frase del apartado 1, deberá presentar nuevas propuestas para la composición de esta comisión, habida cuenta de que deberán garantizarse los derechos individuales de los diputados de que se trate. La proporcionalidad en la distribución de escaños entre los grupos políticos no debe apartarse del número apropiado total más próximo. Si un grupo político decidiere no ocupar escaños en una comisión, esos escaños quedarán vacantes y se reducirá en consecuencia el tamaño de la comisión. No se permitirán intercambios de escaños entre los grupos políticos.” Esta norma señala que: “Mesa de las Comisiones. (…)
2. Cuando el número de candidatos corresponda al número de puestos por cubrir, la elección podrá producirse por aclamación. En caso contrario o a solicitud de una sexta parte de los miembros de la comisión, la elección se realizará mediante votación secreta. Si existe una candidatura única, se requerirá para ser elegido la mayoría absoluta de los votos emitidos, se considerarán tales los votos a favor y en contra.” Lo mismo ocurre en Brasil cuyo artículo 52 de la Constitución de 1988 dispone: “Compete privativamente al Senado Federal: (…) 3. aprobar previamente, por voto secreto, después de debate público, la selección de: 1. magistrados, en los casos establecidos en esta Constitución;
2. Ministros del Tribunal de Cuentas de la Unión indicados por el Presidente de la República;
3. Gobernador de Territorio
4. Presidente y Directores del Banco Central;
5. Procurador General de la República;
6. Titulares de otros cargos que la ley determine; (…) 4. aprobar previamente, por voto secreto, después de debate en sesión secreta, la selección de los jefes de misión diplomática de carácter permanente”. En varias ocasiones esta Corporación ha dicho que un examen atento de los antecedentes del citado Acto Legislativo evidencia que con la reforma introducida a la Constitución Política se pretendían satisfacer, entre otros, los siguientes objetivos: (i) fortalecer el sistema democrático; (ii) racionalizar la actividad del Congreso; y (iii) consolidar los partidos y movimientos políticos como instancias de canalización de la opinión pública. Como instrumentos para alcanzar dichos fines, el Constituyente dispuso (a) la modificación de las condiciones que permiten la creación de organizaciones políticas; (b) el establecimiento de listas únicas para aspirar a cargos en cuerpos de elección popular; (c) la exigencia de la cifra repartidora para asignar curules; y (d) la implementación del régimen de bancadas. Véase, como ejemplo, las Sentencias C-342 de 2006, C-859 de 2006, C-036 de 2007, C-141 de 2010 y C-303 de 2010. Ley 5ª de 1992, artículo 153: “El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado el Presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y el volumen de trabajo de las Comisiones. En caso de incumplirse se procederá a su reemplazo (…)”. Ley 5ª de 1992, artículo 113: “El Congresista, autor de una proposición de modificación, adición o suspensión, la presentará por escrito y firmada, sin necesidad de incluir razones o argumentos. Puesta en discusión, podrá hacer uso de la palabra para sustentarla”. Ley 5ª de 1992, artículo 123: “En las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que: (…)
3. El voto es personal, intransferible e indelegable (…)”. Sentencia C-342 de 2006. En la exposición de motivos del Acto Legislativo 01 de 2002 Senado, 136 de 2002 Cámara se afirmó que: “Sobre este punto se constata hoy en día el más amplio de los consensos, no sólo en el Congreso de la República, sino en la opinión pública nacional. No cabe duda de que buena parte de lo que se denomina ‘crisis de legitimidad’ del sistema político colombiano nace de una crisis de nuestro sistema de partidos. La carencia de partidos sólidos –esto es, partidos estables, organizados, disciplinados, enriquecidos con vigorosos mecanismos de democracia interna que le permitan aumentar su capacidad de convocatoria y respetar las matices ideológicos en su seno– explica buena parte de las dificultades del engranaje político colombiano. Esa carencia ha sido cubierta, de manera infortunada, por el imperio de los caudillismos políticos, la política al detal, y la proliferación de las llamadas ‘microempresas electorales’, cuya existencia anula el debate político, y convierte a nuestra democracia en un sistema de pequeñas transacciones, útiles sólo para la satisfacción, no de los grandes intereses colectivos, sino de las necesidades individuales de los caudillos y su reducido grupo de electores”. Constitución Política, artículo 108, inciso
6. Constitución Política, artículo 108, inciso
7. Sentencia C-859 de 2006. Sentencia C-859 de 2006. Sentencia C-303 de 2010. En la Sentencia C-036 de 2007 se aclaró que: “(…) desde el momento mismo en que un partido o movimiento político inscribe el nombre de un ciudadano en la lista correspondiente para la elección popular de miembros a corporaciones públicas, y resulta elegido, surge un vínculo entre dicho ciudadano, la respectiva bancada y el partido o movimiento político o ciudadano al que pertenece, que implica la obligación del elegido de someterse a la disciplina de la bancada, acatando las determinaciones, decisiones y directrices que esta adopte, so pena de quedar incurso en las sanciones establecidas en los estatutos del partido o movimiento político respectivo, que pueden incluir hasta la expulsión del mismo, y con ello la imposibilidad de ser incluido nuevamente en lista para cargo de elección popular a nombre de dicho partido o movimiento político”. En idéntico sentido, la doctrina ha expuesto: “El desarrollo de los partidos ha transformado profundamente la estructura de los regímenes políticos. [Las] democracias modernas, fundadas en una pluralidad de partidos organizados y disciplinados, son muy diferentes a los regímenes individualistas del siglo XIX, que descansaban en el juego personal de parlamentarios muy independientes unos de otros. (…) El hecho de la elección, como la doctrina de la representación, han sido profundamente transformados por el desarrollo de los partidos. No se trata, en lo sucesivo, de un diálogo entre el elector y el elegido, la nación y el parlamento: se ha introducido un tercero entre ellos, que modifica radicalmente la naturaleza de sus relaciones. Antes de ser escogido por sus electores, el diputado es escogido por el partido: los electores no hacen más que ratificar esta selección. [Por esta razón] si se quiere mantener la teoría de la representación jurídica, hay que admitir que el elegido recibe un doble mandato: del partido y de sus electores. La importancia de cada uno varía, según el país y los partidos; en conjunto, el mandato del partido tiende a llevar ventaja sobre el mandato electoral”. DUVERGER, Maurice, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, primera reimpresión, Bogotá, 1994, pp. 377 y
378. El artículo 3º (se resalta la parte objeto de pronunciamiento) disponía que: “Las bancadas tendrán derecho, en la forma prevista en la presente ley, a promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva Corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos. Lo anterior sin perjuicio, de las facultades o atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les confieren de manera individual a los congresistas, para promover citaciones o debates y a intervenir en ellos, a participar con voz en las sesiones plenarias de la respectiva corporación; a intervenir de manera preferente en las sesiones en las que se voten proyectos normativos; a presentar mociones de cualquier tipo; a hacer interpelaciones; a solicitar votaciones nominales o por partes y a postular candidatos, así como verificaciones de quórum, mociones de orden, mociones de suficiente ilustración y las demás establecidas en el citado reglamento.” El artículo 5º de la Ley 974 de 2005 señala: “Las bancadas adoptarán decisiones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo segundo de esta ley [régimen de bancadas]. Cuando la decisión frente a un tema sea la de dejar en libertad a sus miembros para votar de acuerdo con su criterio individual, se dejará constancia de ello en el acta respectiva de la reunión de la bancada (…)”. Ver nota a pie
121. DUVERGER, Maurice, Los partidos políticos, Fondo de Cultura Económica, primera reimpresión, Bogotá, 1994, pp.
378. La jurisprudencia se ha pronunciado reiteradamente en el siguiente sentido: “Las finalidades vinculadas con el sistema de partidos que tuvo dicha reforma fueron: (…) (i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas; (ii) el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas”. Sentencia C-303 de 2010 en la que se incluyen referencias a las sentencias C-1081 de 2005 y C-342 de 2006. Sentencia C-303 de 2010. Dispone la norma en cita: “Pueden presentar proyectos de ley: (…)
1. Los Senadores y Representantes a la Cámara individualmente y a través de las bancadas (…)” Artículo 150 de la Ley 5ª de 1992: “ARTÍCULO
150. DESIGNACIÓN DE PONENTE. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 974 de 2005. Rige a partir del 19 de julio de 2006. El nuevo texto es el siguiente> La designación de los ponentes será facultad de la Mesa Directiva de la respectiva Comisión. Cada proyecto de ley tendrá un ponente, o varios, si las conveniencias lo aconsejan. En todo caso habrá un ponente coordinador quien además de organizar el trabajo de la ponencia ayudará al Presidente en el trámite del proyecto respectivo. Cuando un proyecto de Acto legislativo o de ley sea presentado por una bancada, esta tendrá derecho a designar el ponente, o por lo menos uno de los ponentes cuando la ponencia sea colectiva. Cuando la ponencia sea colectiva la Mesa Directiva debe garantizar la representación de las diferentes bancadas en la designación de los ponentes.” Ley 5ª de 1992, artículo 160: “Todo Congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que estuvieren en curso. Para ello se deberán observar las condiciones siguientes, además de las que establece este Reglamento: 1a. El autor o proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la Comisión Constitucional respectiva, así no haga parte integrante de ella. 2a. El plazo para su presentación es hasta el cierre de su discusión, y se hará mediante escrito dirigido a la Presidencia de la Comisión. 3a. Las enmiendas podrán ser a la totalidad del proyecto o a su articulado.” Dispone el artículo 108 Superior: “Los Estatutos internos de los partidos y movimientos políticos (…) podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido”. Ver supra, apartado
VI. Dispone la norma en cita: “Las sesiones de las cámaras y de sus comisiones permanente serán públicas, con las limitaciones a que hay lugar conforme a su reglamento (…)”. Sentencia C-255 de 1997. En el mismo sentido se pueden examinar las Sentencias C-444 de 1995, T-425 de 2995 y T-801 de 1998. En sentencia T-261 de 1998 se expuso que: “la existencia del voto secreto es determinante para que las personas puedan ejercer en completa libertad su derecho de sufragio y, por lo tanto, puedan cumplir a cabalidad con su papel de electores de sus gobernantes. Si el voto es obligatoriamente público o si no se garantiza a las personas la reserva de su voto, el ciudadano puede ser objeto de amenazas o represalias, con lo cual perderá la libertad de elegir y se atentará contra el principio de que los gobernantes sean elegidos por el mismo pueblo. De lo anterior se deduce que el derecho al voto consignado en el artículo 40 de la Carta incluye dentro de su núcleo esencial el derecho del ciudadano de que el sentido de su voto sea secreto. Ello implica que los ciudadanos sí poseen el derecho fundamental a exigir que la administración electoral desarrolle los mecanismos necesarios para impedir que las demás personas conozcan la orientación política de su voto. Por esta razón, la Corte comparte la argumentación expuesta por la Sala Penal del Tribunal Superior de Barranquilla acerca de que el secreto del voto forma parte esencial del derecho de sufragio de los ciudadanos.” En idéntico sentido se pueden consultar el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sentencia C-224 de 2004. Sentencia C-142 de 2001. Sentencia T-261 de 1998. Una posición similar esgrimió este Tribunal cuando justificó el voto secreto en la elección de los miembros de la junta directiva de los sindicatos. Al respecto, en la sentencia C-466 de 2008 se expuso que: “En segundo lugar, respecto de la votación secreta como exigencia en la elección de las directivas sindicales; esta Corte debe afirmar que dicho requerimiento se ajusta a la Constitución por las siguientes razones: La Constitución indica en su artículo 258 que la regla general para el ejercicio del voto es que éste se realice en forma secreta. Dicha reclamación constitucional se efectúa con el propósito de que no exista ningún tipo de coacción en el ejercicio del voto, que se garantice la libre expresión de la voluntad del elector, que no existan represalias por el ejercicio del voto. Así entonces, salvaguardar la democracia implica necesariamente preservar constitucionalmente los procesos electorales lo que trae de suyo que las elecciones sean libres y no se presenten coacciones o represalias por el ejercicio del derecho político. En el mismo sentido y con los mismos propósitos, tratados internacionales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derecho y Deberes del Hombre y la Carta Americana sobre Derechos Humanos señalan como regla general el secreto en el ejercicio del voto. Por consiguiente, que la norma demandada exija que la votación en las elecciones de las directivas sindicales deba ser secreta, lo único que hace es ajustarse a la regla general establecida por la propia constitución (art. 258) y a tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad; garantizando de esta manera que en la elección de dichas directivas no exista ningún tipo de coacción en el ejercicio del voto, que se garantice la libre expresión de la voluntad del elector y que no existan represalias por el ejercicio del voto. Así las cosas, la elección de las directivas sindicales deberá hacerse a través de votación secreta. Con base en las anteriores consideraciones, esta Corporación declarará exequible la expresión “votación secreta” contenida en el numeral 1° del artículo 391 del Código Sustantivo del Trabajo.” El artículo 77 del Acuerdo 05 de 1992 “por el cual se recodifica el Reglamento de la Corte Constitucional” dispone que: “La votación estará sujeta a las siguientes reglas: 1ª. Toda elección se hará mediante voto secreto (…)”. Sentencia C-245 de 1996. La disposición en cita señala que: “Los Estatutos internos de los partidos y movimientos políticos (…) podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices por parte de los miembros de las bancadas, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho del voto del congresista, diputado, concejal o edil por el resto del período para el cual fue elegido”. Sobre la materia se puede consultar la sentencia C-141 de 2010. Artículo 128 de la Ley 5ª de 1992. No sobra recordar que frente a la votación ordinaria, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 1431 de 2001 dispone que: “La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista”. Los antecedentes legislativos que dieron lugar a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2003, en lo concerniente al régimen de bancadas, fueron resumidos por el Consejo de Estado en los siguientes términos: “el texto propuesto para primer debate en la Comisión Primera del Senado, en primera vuelta, disponía que “Los miembros de las corporaciones públicas que resulten elegidos a nombre o con el aval de un mismo partido o movimiento político deberán obrar como bancada dentro de la respectiva Corporación, en los términos que señale la ley. Los miembros de las bancadas, deberán actuar de conformidad con las decisiones y agendas democráticamente adoptadas al interior de los partidos y movimientos políticos, en relación con el ejercicio de control político y las iniciativas que cursen en la corporación pública correspondiente o en alguna de sus comisiones” (Subraya la Sala. Gaceta del Congreso número 406 del 1° de octubre de 2002). [Las referencias al control político y a la iniciativa legislativa se mantuvieron a lo largo de los debates en primera vuelta. Así se desprende de la lectura de los textos aprobados en primer debate en la Comisión Primera del Senado (Gaceta del Congreso número 481 del 8 de noviembre de 2002); en segundo debate en plenaria del Senado (Gaceta del Congreso número 470 del 6 de noviembre de 2002); en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso número 567 del 6 de diciembre de 2002); y en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes (Gaceta del Congreso número 592 del 16 de diciembre de 2002).] Pero ocurrió que en el trámite de la segunda vuelta, el texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado –que corresponde al mismo que se aprobó en el segundo debate en plenaria de esa misma Cámara, en la primera vuelta (Texto definitivo publicado en la Gaceta del Congreso número 103 del 11 de marzo de 2003)– fue sustancialmente modificado por la plenaria del Senado, para, entre otras precisiones, eliminar la expresión antes subrayada. Se aprobó, entonces, que “Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o ciudadano actuarán como bancada en las corporaciones públicas en los términos que señale la ley. Las bancadas actuarán de conformidad con las decisiones democráticamente adoptadas en las mismas” (Texto definitivo publicado en la Gaceta del Congreso número 1990 del 7 de mayo de 2003). Sin modificación alguna, este último texto fue aprobado en primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes (Texto publicado en la Gaceta del Congreso número 271 del 11 de junio de 2003). Y, finalmente, el aprobado en segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, corresponde al que se convirtió en norma constitucional (Texto definitivo publicado en la Gaceta del Congreso número 301 del 18 de junio de 2003).” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla, sentencia del 23 de marzo de 2007, radicación 2006-00171-01. Recuérdese que el artículo 122 de la Ley 5ª de 1992 define a la votación como el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general”. En cuanto al procedimiento en caso de elecciones, la Ley 5ª de 1992 dispone: “Artículo
136. En las elecciones que se efectúen en las Corporaciones legislativas se adelantará el siguiente procedimiento:
1. Postular los candidatos, el Presidente designará una Comisión escrutadora (…)”. (Subrayado por fuera del texto original). La Ley 3ª de 1992 dispone: “Artículo 6o. Las Comisiones Permanentes se elegirán por el sistema de cuociente electoral, previa inscripción de listas, sin embargo, si los partidos y movimientos políticos representados en la respectiva Cámara se ponen de acuerdo en una lista total de las Comisiones, o de algunas de ellas, éstas se votarán en bloque. La elección de las Comisiones se hará a partir de la semana siguiente de instalada la Corporación. Es obligación de los miembros del Congreso, formar parte de alguna de las Comisiones Permanentes, pero únicamente se podrá ser integrantes de una de ellas.” Sentencia C-230A de 2008. No sobra recordar que la actuación en bancada de los grupos significativos ciudadanos se reconoce expresamente en el inciso 6 del artículo 108 de la Constitución Política, en los siguientes términos: “(…) Los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político o grupo significativo de ciudadanos actuarán en ellas como bancada en los términos que señale la ley y de conformidad con las decisiones adoptadas democráticamente por ellas.” En idéntico sentido, en el artículo 1° de la Ley 974 de 2005 se dispone que: “Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporación. Cada miembro de una Corporación Pública pertenecerá exclusivamente a una bancada”. El artículo 40 de La ley 5ª de 1992 dispone: “Artículo
40. Composición, período y no reelección. La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio. Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías. Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional. Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional. Parágrafo. En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político.” En el caso de las mesas directivas de las cámaras y de sus comisiones, tradicionalmente los partidos y movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos llegan a acuerdos en lo referente a su composición para todo el período constitucional para el cual fueron elegidos, pero se reserva la elección de los candidatos al inicio de cada legislatura, a través de una postulación única o por competencia entre los miembros del partido al cual se le asignó políticamente el desempeño de una dignidad por un período determinado de tiempo, como lo es el rol de Presidente o de Vicepresidente. La Ley 5ª de 1992, en el artículo 46, señala: “Corresponde a cada Cámara elegir al Secretario General para un período de dos años, contado a partir del 20 de julio, fecha de instalación del cuatrienio legislativo. Deberá reunir las mismas calidades señaladas para ser miembro de la respectiva corporación (…)” Ley 3ª de 1992, artículos 10 y
11. La Ley 5ª de 1992 establece que: “Artículo
25. Elección. En caso de falta absoluta del Vicepresidente de la República, el Congreso pleno procederá a su elección, observando el siguiente procedimiento:
1. Presentada la vacancia absoluta del Vicepresidente, el Presidente del Congreso dispondrá de diez (10) días para convocar al Congreso pleno con el fin de elegir el reemplazo.
2. La citación se hará en forma personal y por escrito, con ocho (8) días de anticipación, a todos los Congresistas. En ella se indicará fecha, hora y causa que origina la elección.
3. Abierta la sesión, el Presidente del Congreso concederá la palabra para postular candidatos, del mismo partido o movimiento al que pertenecía el Vicepresidente reemplazado. Sometidos a estudio y consideración los distintos candidatos, se abrirá el proceso de votación y, finalmente, se declarará electo el Vicepresidente de la República por el resto del período.” Decreto 2067 de 1991, artículo 6, inciso
3. Sentencias C-539 de 1999, C-055 de 2010 y C-889 de 2012.