SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-101 18INHABILIDAD DERIVADA DEL NO PAGO DE CONDENAS POR RESPONSABILIDAD FISCAL-La sentencia no expuso las razones para concluir que no contradice el bloque de constitucionalidad (Salvamento de voto)INHABILIDADES-Naturaleza (Salvamento de voto)PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Facultad para imponer sanciones disciplinarias que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos (Salvamento de voto)Referencia: Expediente D-12036Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38 numeral 4° y el parágrafo 1° de la Ley 734 de 2002 y 60 (parcial) de la Ley 610 de 2000. Magistrada Ponente: GLORIA STELLA ORTIZ DELGADORespetuosamente presento salvamento de voto a la sentencia proferida en el asunto de la referencia.En el caso que nos ocupa, luego de encontrar acreditada la configuración del fenómeno de la cosa juzgada respecto del inciso 3° del artículo 60 de la Ley 610 de 2000, la mayoría de la Sala Plena declaró la exequibilidad de numeral 4° y el parágrafo 1° del artículo 38 de la Ley 734 de 2000. Como fundamento de esa determinación, la Corte afirmó que la inhabilidad contemplada en las normas cuestionadas es resultado del ejercicio legítimo de la competencia del Congreso de la República y que, además, la misma resulta razonable y proporcionada. Particularmente, destacó que esas disposiciones persiguen un fin constitucionalmente válido, en tanto de un lado, contribuyen al aumento de la confianza ciudadana en las instituciones y de otra, aportan en la lucha contra la corrupción. Aseguró asimismo, que a partir de un examen sistemático de la Constitución se logra derivar que existen una serie inhabilidades que le son comunes, incluso, a los congresistas y al Presidente de la República y que, en consecuencia, esas autoridades no pueden estar excluidas de las restricciones generales que condicionan el acceso a la función pública.Bajo tal perspectiva, he de decir que no comparto la decisión adoptada por la posición mayoritaria, por cuanto considero que los preceptos demandados modifican el sistema de numerus clausus de inhabilidades e incompatibilidades para acceder a cargos de elección popular establecido por la Constitución y, de esa manera, desconoce la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH). En mi criterio, la Corte debió haber valorado las condiciones habilitantes que limitan la instauración de este tipo de restricciones, tal como se pasa a explicar. El artículo 23 de la CADH contiene dos numerales. El primero, relacionado con las garantías políticas de los ciudadanos que integran los Estados parte de la Convención. De ese modo, determina los derechos “a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; || b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y || c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.En segundo lugar, incorpora los parámetros concretos a partir de los cuales los Estados pueden limitar el goce de los derechos políticos. Puntualmente, precisa que estos se pueden restringir “(…) exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. En consecuencia, estimo que la disposición cuestionada contraría el artículo 23 de la CADH y, en esa medida, el bloque de constitucionalidad, en armonía con lo establecido por el artículo 93 de la Carta Política. Lo anterior, por cuanto admitir la existencia de condicionamientos al acceso y permanencia a los cargos de elección popular a partir de la declaración la responsabilidad fiscal de un ciudadano, desconoce abiertamente los parámetros que, como se vio, prescribe ese instrumento internacional. La CADH ha puesto en letras claras que es menester la precedencia de una SENTENCIA DE CONDENA PENAL, pues, a ello equivale decir que debe haberse editado condena, por juez en proceso penal. Y quizá ello pueda ser matizado en el sentido que algunos lo han entrevisto en nuestro país, a partir de entender que las condenas que por conductas referidas al fenómeno de la corrupción, imparta la Procuraduría General de la Nación –que no es este el caso—pues, tal ente como autoridad de control, sui generis si se quiere, contiene unas competencias que evalúan acciones y omisiones voluntarias desde la perspectiva del jus puniendi estatal, y en esa medida quizá el legislador nacional podría permitir que las conductas anotadas de corrupción tuviesen esos controles, con todo, reitero, no es ese el caso que ahora nos ocupa. Hemos de recordar que la declaración de exequibilidad de cualquier tipo de restricción a los derechos políticos en el ámbito interno no puede desatender, prima facie, la decisiones emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), como interprete autorizado de la CADH, en tanto constituyen un parámetro normativo especialmente relevante –no necesariamente vinculante según la jurisprudencia en vigor-- para la compresión de esa norma y, por ello, para la realización del juicio abstracto de constitucionalidad.En tal sentido, en el caso López Mendoza vs. Venezuela, la Corte IDH examinó la admisibilidad de una restricción al acceso a un cargo de elección popular con base en dos sanciones de inhabilitación que le fueron impuestas por el Contralor General de la República en el marco de dos procesos administrativos. Al respecto explicó:El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”, en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana”.Asimismo, en el caso Argüelles y otros vs. Argentina, la Corte IDH estudió si la sanción de inhabilitación perpetua determinada por una condena penal constituía una restricción indebida a los derechos políticos. Esa Corporación, luego de hacer alusión al numeral 2 del artículo 23 de la Convención, precisó:“La disposición que señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1 tiene como propósito único – a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios esenciales – evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus derechos políticos. Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con el distrito electoral donde se ejerce el derecho, entre otras regulaciones”.Del mismo modo, encontró que la finalidad de la medida establecida por el Estado argentino era oportuna, en tanto “(…) se refiere precisamente a uno de los supuestos que permite al Estado “reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades” protegidos en el artículo 23.1, cual sea la “condena, por juez competente, en proceso penal”. Por último, concluyó que la “(…) ‘inhabilitación absoluta perpetua’, […] se ajustó a la previsión del artículo 23.2 de la Convención, que permite al Estado reglamentar el ejercicio de los derechos políticos en razón de condena penal por un tribunal competente. Además, el Estado demostró que la medida también cumplió con los requisitos de legalidad, necesidad y proporcionalidad”.5. En el caso que ha ocupado en esta ocasión el tiempo de la Corte, se ha declarado conforme con la Constitución, el imposibilitar el desempeño de un cargo público, (incluso de elección popular) el haber sido “declarado responsable fiscalmente”. En términos de la ley 610 de 2000, se impone responsabilizar fiscalmente a quienes “en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado”. Pero el daño cuya compensación se reclama por esta vía, no es solo el derivado de actos de corrupción sino además todo “menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías. Y para abundar, tales deméritos –por ej. una inversión inoportuna, el uso ineficiente de un bien, la pérdida de un bien de relativo valor por una actuación imprudente, etc.– generan responsabilidad fiscal, sin que puedan motejarse tales comportamientos –todos—cometidos por ej., por omisión imprudente, como genuinos actos de corrupción, en los términos de la Convención interamericana de lucha contra la corrupción.Así, a la vista de un opinador razonable, resulta evidente que denegar el acceso a un cargo de elección popular –por ej., Senador de la República—a quien por una negligencia --por ej., dejar el vehículo de servicio oficial parqueado en la calle, y con ocasión de ello es objeto de pintadas con aerosol—por una responsabilidad fiscal ante el menoscabo sufrido por un bien de uso oficial, constituye una chocante desproporción, y tanto peor si en modo alguno puede tildarse de “acto corrupto”. En tales circunstancias, ocluir el acceso a cargos de elección popular por la nuda responsabilidad fiscal, sin distinción ninguna ni de su entidad ni su fuente ni menos de la autoridad que la discierne, constituye una conducta que contraría el querer de la CADH de la cual Colombia es suscriptor, pero además, un claro arrasamiento de los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
6. De esa manera, considero que la conclusión a la que llegó la posición mayoritaria no valoró efectivamente los parámetros que, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, condicionan el establecimiento de restricciones a los derechos políticos. En concreto, la inhabilidad examinada en el asunto de la referencia se aparta de las condiciones habilitantes establecidas por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues se soporta en la decisión de una autoridad administrativa y no de un juez penal. Por otra parte, si se aborda la Convención Interamericana contra la Corrupción como un referente para adelantar un análisis sistemático de esas condiciones habilitantes, no se puede concluir que la declaración de responsabilidad fiscal implique per se un acto de corrupción como se reiteró supra. En esa medida, estimo que la decisión de la que me aparto no valoró adecuadamente la naturaleza restrictiva de las inhabilidades para acceder a los cargos de elección popular y, en esa medida, desconoció que estas deben, además de respetar los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, corresponder a las contenidas en la Carta Política.Ahora bien, contrario a lo expresado por la ponencia, valoro que la competencia que por mandato constitucional tiene la Contraloría General de la República no comporta la facultad de decretar restricciones para el acceso a cargos públicos. De ahí, que la inhabilidad imputada a un ciudadano que ha sido declarado responsable fiscalmente no solamente desconozca las exigencias del bloque de constitucionalidad, sino que se soporta en el ejercicio de una facultad que no tiene origen en la Carta Política. Por consiguiente, incluso las autoridades fiscales del orden municipal podrían, eventualmente, limitar el acceso a los cargos de elección popular y, con ello, coartar el goce efectivo de los derechos políticos. Esa circunstancia, se reitera, desconoce la Constitución y la CADH. Por ello, también considero que la Sala no debió extrapolar parte de las conclusiones y determinaciones a las que ha llegado esta Corporación en relación con la facultad de la Procuraduría General de la Nación para sancionar a los servidores públicos de elección popular; particularmente, porque las decisiones de constitucionalidad que se han adoptado en ese escenario parten de la potestad que la Constitución le otorga al Ministerio Público para vigilar el comportamiento de esos ciudadanos, no siendo este el mismo soporte para la declaración de responsabilidad fiscal.Por las razones expuestas, me permito salvar mi voto a la decisión adoptada en la sentencia C-101 de 2018.Fecha ut supra,JOSÉ FERNANDO REYES CUARTASMagistrado