ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOSMARÍA VICTORIA CALLE CORREA Y JORGE IVÁN PALACIO PALACIOA LA SENTENCIA C-101 13CARRERA ADMINISTRATIVA-Implicaciones en la jurisprudencia sobre los derechos de la ciudadanía, el servicio público y forma de estado (Aclaración de voto)CARRERA ADMINISTRATIVA-Nuevo alcance constitucional (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-9217Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 182 del Decreto Ley 262 de 2000.Magistrado ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVOAunque estoy de acuerdo con la declaratoria de inexequibilidad del artículo demandado, considero que en este caso la Corte debió haber planteado otra metodología para estudiar los cargos, de manera que se hiciera explícita la importancia que esta decisión reviste para el sistema político, a la luz de los artículos 125 y 280 de la Constitución. Los argumentos que sustentan mi postura son los siguientes:1.- A pesar de que la sentencia C-101 de 2013 reconoce la existencia de un precedente jurisprudencial en el que se declaró que la expresión del artículo demandado era compatible con la Constitución, lo cierto es que la sentencia C-146 de 2001 no analizó la disposición acusada a la luz de los parámetros e implicaciones de la carrera administrativa, sobre todo en lo que se refiere al mandato de equiparación de derechos entre los agentes del Ministerio Público que ejercen su cargo ante la Rama Judicial y los magistrados y jueces ante quienes aquellos actúan. 2.- En esa medida resalto como un gran acierto y un avance para la consolidación del mérito dentro de la estructura estatal, que la sentencia C-101 de 2013 haya garantizado las mismas calidades, categoría y derechos de los agentes del Ministerio Público, asemejando su régimen a la estabilidad e independencia de la que gozan los magistrados y jueces ante quienes ejercen el cargo. Esto permitirá que aquellos cumplan con sus funciones de protección de los derechos humanos con mayor profesionalismo y neutralidad, alejando buena parte de los intereses o las presiones políticas y privadas.2.1.- En efecto, el aparte demandado del artículo 182 del decreto 262 de 2000 constituía una reducción y una negación injustificada de las garantías que están consagradas en el artículo 125 superior y que benefician efectivamente a los funcionarios judiciales, lo que implicaba una aplicación innecesariamente restrictiva de esta disposición, en perjuicio de otros principios como el mérito, la estabilidad, la independencia y la igualdad. Si el artículo 280 de la Carta Política ordena la extensión de las cualidades de los magistrados y jueces a esos “agentes” de la Procuraduría, es deber de este Tribunal, teniendo como único límite a la propia Constitución, maximizar la semejanza de los aspectos que rigen el desempeño de los dos empleos. Adicionalmente, observando la concordancia práctica o ponderación de los valores en conflicto, se evidencia que mientras que el artículo demandado favorece solamente los poderes nominadores del Procurador de turno, su inexequibilidad termina por permitir que haya igualdad de condiciones entre el agente y el juez, lo que conlleva el aumento de la fiabilidad en su relación; extiende al mérito como norma general de ingreso al Ministerio Público y otorga mayor estabilidad e independencia a los servidores que vigilarán dentro de los procesos judiciales correspondientes el cumplimiento de la Constitución y las leyes, los Derechos Humanos, los intereses de la sociedad, entre otros (art. 277 superior).Tal y como se razona en la sentencia C-101 de 2013, el efecto útil del artículo 280 constitucional impide que se limite la equivalencia de cualidades de dichos servidores públicos al salario y las prestaciones sociales solamente. Más bien, esa disposición conlleva a que se garantice el acoplamiento pleno entre los operadores judiciales y los ‘agentes’. En contraste, la visión restringida de la otra tesis ampliaba innecesariamente las facultades del Procurador sobre empleos que no tienen ubicación estratégica en la institución o que implican una relación de confianza. Finalmente, a pesar de la equiparación, al mantener a los agentes del Ministerio Público como empleados de libre nombramiento y remoción se les convertía, en comparación con los operadores judiciales, en sujetos procesales temporales, sin una visión coherente y con ánimo de permanencia sobre el desarrollo de la actuación.2.2.- Sumado a lo expuesto es evidente que uno de los valores constitucionales que más se afecta con la interpretación restrictiva del artículo 280 es la carrera como fórmula general para acceder y permanecer en la administración pública.Con posterioridad a la sentencia C-146 de 2001 la Corte ha profundizado acerca de las implicaciones que la carrera administrativa tiene sobre los derechos de la ciudadanía, el servicio público e, inclusive, la forma de Estado. Si bien no ha dado un giro radical sobre el entendimiento de la figura, sí ha efectuado un desarrollo y extensión de sus elementos y ha insistido en los beneficios adscritos a su implementación. Con todo, dentro del contexto de este caso es imperativo hacer énfasis en que la jurisprudencia ha indicado en por lo menos dos oportunidades que ella constituye uno de los “ejes definitorios de la identidad de la Constitución” y, por tanto, un límite competencial del Congreso cuando reforma la Carta Política.En la sentencia C-588 de 2009 se estudió la constitucionalidad de la reforma a la Carta Política establecida a través del Acto Legislativo 01 de 2008, en el que se fijaba una inscripción extraordinaria en el régimen de carrera a favor de las personas que venían desempeñando un cargo público en condición de provisionalidad. En esa oportunidad, para determinar la existencia de una sustitución de la Constitución, la Corte efectuó los siguientes razonamientos:“La mención de una inscripción “extraordinaria”, de entrada, llama la atención sobre la existencia de un régimen ordinario que deja de aplicarse y que es el régimen de carrera establecido en el artículo 125 de la Constitución que, como se ha visto, según el diseño adoptado en 1991, tiene carácter de principio constitucional y de regla general que sólo admite las salvedades contempladas en su propio texto e impone interpretarlas restrictivamente, precisamente para evitar que, en contra de la Constitución, las excepciones se conviertan en regla común y ésta, a su turno, en excepción.El artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2008 no modifica ninguna de las excepciones al régimen de carrera previsto en el artículo 125, pero introduce, una excepción al régimen general de carrera administrativa, pues permite una inscripción en carrera, distinta de la que claramente surge del contenido del artículo 125 superior que, se repite, en cuanto regla general, guía los otros sistemas de carrera, sean especiales o específicos.La introducción de esa excepción afecta algunos otros elementos del régimen de carrera que el Constituyente Originario plasmó en el artículo 125 superior, pues el criterio del mérito que, según lo visto, tiene también carácter de regla general es desplazado por los requisitos que, conforme al precepto acusado, dan derecho a la inscripción extraordinaria en carrera, es decir, por la circunstancia de ocupar, a la fecha de publicación de la Ley 909 de 2004, cargos de carrera definitivamente vacantes en provisionalidad o en encargo, de cumplir “las calidades y requisitos exigidos para su desempeño” al momento de comenzar a ejercer el respectivo cargo y de ocuparlos a la fecha de la inscripción extraordinaria.La excepción al principio del mérito le otorga carácter prevalente a otros criterios que bien podrían ser la experiencia o la duración en el ejercicio del cargo de carrera, lo que, de conformidad con la interpretación que la Corte ha hecho del artículo 125 superior, no es indicativo de la existencia del mérito personal, pero ni siquiera un factor decisivo o determinante de su evaluación.(…)En efecto, si fuera del todo posible condensar en unas pocas frases las diferencias, se tendría que contraponer a la carrera administrativa, contemplada en el artículo 125 superior, un derecho de inscripción extraordinaria que reemplaza sus elementos esenciales, pues el principio del mérito es sustituido por el hecho de ocupar, como provisionales o como encargados, cargos de carrera definitivamente vacantes, mientras que, de otra parte, el concurso, exigido por el artículo 125 superior como instrumento para determinar el mérito, no cumple ningún papel en la hipótesis normada por el parágrafo añadido que, simplemente, prescinde de él y suspende los que se adelantaban.De otro lado, en tanto que los fines del Estado y el cumplimiento de la función administrativa, de conformidad con los principios señalados en el artículo 209 superior, tienen, según lo regulado en el artículo 125 de la Carta, un apoyo esencial en la carrera, así como en el mérito y en el concurso que le son consustanciales, de acuerdo con la intención del Congreso al adoptar el parágrafo demandado, prevalece la experiencia, cuya exclusiva consideración ha sido reiteradamente descalificada por la Corte Constitucional que, a tono con la Constitución, ve en la carrera el óptimo mecanismo para administrar el personal al servicio del Estado.(…)Como si todo lo anterior no bastara, del influjo del principio constitucional de igualdad se sustrae a los servidores que ejercen cargos de carrera en provisionalidad o en encargo, concediéndoles un trato favorable consistente en permitirles el ingreso automático a carrera, es decir, sin necesidad de concurso, trato al que no acceden los restantes ciudadanos capacitados para aspirar a un cargo público, para quienes tampoco rige la igualdad de oportunidades, pues el punto de partida de los servidores provisionales o encargados constituye, en la práctica, un privilegio, tal como ha calificado la Corte el pretendido derecho al ingreso automático mediante inscripción extraordinaria en carrera administrativa.”Asimismo, en la sentencia C-249 de 2012 se abordó el estudio de un precepto similar pero que había sido incorporado mediante el Acto Legislativo número 4 de 2011 a la Constitución de manera transitoria. En esa oportunidad se reiteraron los argumentos de la sentencia C-588 de 2009 y se concluyó lo siguiente:“6.1.25. En conclusión una vez realizado el test o metodología de la sustitución en su premisa mayor, premisa menor y premisa de síntesis, comprueba la Corte que con el Acto Legislativo No 4 de 2011 se está sustituyendo parcial y temporalmente el principio de carrera administrativa y sus elementos que lo componen de mérito e igualdad, ya que con dicha reforma se otorga un puntaje adicional por el solo hecho de la permanencia y los estudios adicionales. Este puntaje adicional sustituye el principio estructural de la carrera administrativa ya que en este caso la selección del personal no se funda solamente en la evaluación y determinación de la capacidad e idoneidad del aspirante, sino en otros criterios que harían nugatorio que el proceso de selección a los cargos públicos se realice en condiciones de igualdad. Reitera la Corte que la carrera administrativa tiene un vínculo estrecho con el concurso público ya que los sistemas de evaluación del personal garantizan la capacidad e idoneidad del aspirante para desempeñar y asumir las funciones propias de su cargo, e impedir de este modo que prevalezca la arbitrariedad del nominador o criterios subjetivos o irrazonables para la selección del personal.”El “nuevo” alcance constitucional de la carrera administrativa justificaba que esta corporación retirara del ordenamiento jurídico la norma acusada, de manera que en virtud de la equiparación de derechos con los jueces y magistrados, en adelante los agentes del Ministerio Público ingresen a la Procuraduría solamente por su mérito y después de haber satisfecho los requerimientos de un concurso público.2.3.- Por último, la Corte no puede pasar por alto que las funciones asignadas a los procuradores judiciales no tienen ningún vínculo evidente con la dirección, la confianza y el manejo que deben cumplir los cargos de libre nombramiento y remoción. En efecto, los artículos 37 y siguientes del Decreto 262 de 2000 consagran obligaciones de carácter eminentemente profesional, consistentes en la prevención y el control de la gestión administrativa, la defensa de los derechos humanos, así como en la intervención ante las autoridades administrativas y judiciales. Al respecto vale la pena tener en cuenta las siguientes disposiciones de dicha normativa:“Artículo
37. FUNCIONES. Los procuradores judiciales ejercerán funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política, las leyes y en este capítulo cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto. Artículo
38. FUNCIONES PREVENTIVAS Y DE CONTROL DE GESTION. Los procuradores judiciales tienen las siguientes funciones preventivas y de control de gestión:
1. Interponer las acciones populares, de tutela, de cumplimiento, de nulidad de actos administrativos y nulidad absoluta de los contratos estatales, y las demás que resulten conducentes para asegurar la defensa del orden jurídico, en especial las garantías y los derechos fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente o el patrimonio público.
2. Intervenir en el trámite especial de tutela que adelanten las autoridades judiciales ante quienes actúan, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, de conformidad con lo previsto en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución Política.
3. Las demás que les asigne o delegue el Procurador General. Artículo
39. FUNCIONES DISCIPLINARIAS. Cuando por necesidades del servicio, el Procurador General delegue funciones disciplinarias en los Procuradores Judiciales, los Procuradores Judiciales I tienen las mismas competencias de los Procuradores Provinciales y los Procuradores Judiciales II las mismas competencias de los Procuradores Regionales y Distritales. Estas competencias se ejercerán temporal o permanentemente. Artículo
40. Además de las funciones propias de su intervención, los procuradores judiciales cumplen las funciones de protección y defensa de los derechos humanos que les asigne o delegue el Procurador General de la Nación. Artículo
41. Los procuradores judiciales tienen la condición de agentes del Ministerio Público, para lo cual intervendrán ante las autoridades judiciales indicadas en los artículos siguientes, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y lo dispuesto por el Procurador General. Igualmente, intervendrán en los trámites de conciliación.”Así las cosas, es evidente que al interior del Ministerio Público los procuradores judiciales no cumplen obligación alguna que sea incompatible con la estabilidad, independencia y demás garantías que brinda la carrera administrativa. 4.- Bajo esas condiciones presento la aclaración de mi voto, atendiendo la importancia de la carrera en el desempeño de las funciones de los agentes del Ministerio Público que ejercen su cargo ante la Rama Judicial.Fecha ut supra,MARÍA VICTORIA CALLE CORREAMagistradaJORGE IVÁN PALACIO PALACIOMagistrado